N. 280 ORDINANZA (Atto di promovimento) 23 settembre 2013
Ordinanza del 23 settembre 2013 emessa dal Consiglio di Stato sul ricorso proposto da B Plus Giocolegale LTD contro Amministrazione autonoma Monopoli di Stato e Ministero dell'Economia e delle Finanze.. Gioco e scommesse - Disposizioni relative all'esercizio e raccolta a distanza di giochi pubblici - Previsione, per i rapporti concessori in essere e da costituire, dell'aggiornamento dello schema tipo di concessione accessiva alla concessione per l'esercizio e raccolta non a distanza, ovvero attraverso la rete fisica, di giochi pubblici - Previsione di requisiti minimi per la partecipazione alla selezione e di obblighi da inserire nelle convenzioni mediante sottoscrizione di un atto integrativo alla convenzione accessiva alla concessione entro 180 giorni dall'entrata in vigore della legge, al fine di adeguare i contenuti alla nuova prescrizione - Violazione del principio di uguaglianza sotto il profilo dell'irragionevolezza - Lesione del principio di liberta' di iniziativa economica privata - Violazione del principio del giusto indennizzo in caso di atti a contenuto espropriativo. - Legge 13 dicembre 2010, n. 220, art. 1, commi 77, 78 e 79. - Costituzione, artt. 3, 41, primo comma, e 42, comma terzo.(GU n.2 del 8-1-2014 )
IL CONSIGLIO DI STATO Ha pronunciato la presente ordinanza sul ricorso numero di registro generale 2407 del 2012, proposto da: B Plus Giocolegale Ltd, rappresentato e difeso dagli avv. Benedetto Giovanni Carbone, Andrea Scuderi, Carmelo Barreca, con domicilio eletto presso Benedetto Giovanni Carbone in Roma, via degli Scipioni n. 288; Contro Amministrazione Autonoma Monopoli Di Stato, Ministero dell'Economia e delle Finanze, rappresentato e difeso per legge dall'Avvocatura Generale Dello Stato, domiciliata in Roma, via dei Portoghesi n. 12; Per la riforma della sentenza del T.A.R. Lazio - Roma: Sezione II n. 10078/2011, resa tra le parti, concernente affidamento in concessione della realizzazione e conduzione rete per la gestione telematica del gioco mediante apparecchi da intrattenimento - Ris. danni. Visti il ricorso in appello e i relativi allegati; Visti gli atti di costituzione in giudizio di Amministrazione Autonoma Monopoli di Stato e di Ministero dell'Economia e delle Finanze; Viste le memorie difensive; Visti tutti gli atti della causa; Relatore nell'udienza pubblica del giorno 10 luglio 2012 il Cons. Oberdan Forlenza e uditi per le parti gli avvocati Carmelo Barreca, Benedetto Giovanni Carbone, Andrea Scuderi e Amedeo Elefante (avv. St.); 1. La societa' B Plus Giocolegale ltd (di seguito denominata "B Plus"), ha impugnato la sentenza 22 dicembre 2011 n. 10078, con la quale il TAR per il Lazio, sez. M ha accolto in parte il suo ricorso instaurativo del giudizio, ha rigettato per il resto il medesimo ricorso, ed ha inoltre in parte rigettato, in parte dichiarato inammissibile il ricorso per motivi aggiunti. Tali ricorsi erano stati proposti: il primo, per ottenere, tra l'altro, l'annullamento del decreto interdirigenziale del Direttore dell'Amministrazione autonoma dei Monopoli di Stato (AAMS) 28 giugno 2011, recante la determinazione dei requisiti delle societa' concessionarie del gioco pubblico non a distanza e degli amministratori delle stesse; inoltre, viene richiesto un risarcimento del danno, quantificato in Euro 500 milioni, riferito al mantenimento della concessione; il secondo, per ottenere, tra l'altro, l'annullamento del bando di gara per l'affidamento in concessione della realizzazione e conduzione della rete per la gestione telematica del gioco lecito, mediante apparecchi da divertimento e intrattenimento. La societa' ora appellante: premette di essere concessionaria dell'AAMS per "l'attivazione e la conduzione operativa della rete per la gestione telematica del gioco lecito mediante apparecchi da divertimento ed intrattenimento nonche' delle attivita' connesse", in virtu' di procedura ad evidenza pubblica avviata sulla base dell'art. 14 bis, comma 4, decreto del Presidente della Repubblica n. 640/1972; precisa di avere aderito alla facolta' di cui al d.l. n. 39/2009, riconosciuta agli operatori AAMS, consistente nell'attivazione della sperimentazione ed avvio a regime di sistemi di gioco costituiti dal controllo remoto del gioco attraverso videoterminali, a fronte della possibilita' di ottenere, nell'ambito delle procedure di rinnovo delle concessioni, il diritto alla prosecuzione delle concessioni senza soluzione di continuita'; espone che la l. n. 220/2010 ha introdotto disposizioni relative ai rapporti concessori in essere e da costituire, prevedendo l'aggiornamento dello schema tipo di concessione accessiva alla concessione per l'esercizio e la raccolta non a distanza dei giochi pubblici, stabilendo i requisiti minimi per la partecipazione alla selezione e gli obblighi da inserire nelle convenzioni e prevedendo la sottoscrizione di un atto di integrazione della convenzione accessiva alla concessione entro 180 giorni della entrata in vigore della legge al fine di adeguarne i contenuti alle nuove prescrizioni. A seguito di tale legge, sono stati adottati gli atti conseguenti, in primis il decreto interdirigenziale 28 giugno 2011, impugnato con il ricorso introduttivo; deduce tra l'altro, con il ricorso introduttivo, che la legge n. 220/2010 - nella parte in cui impone, nell'ambito di consolidati rapporti concessori, ulteriori obblighi privi di ragionevolezza - contrasterebbe con le disposizioni del Trattato Ce che prescrivono il massimo accesso al mercato e l'abbattimento degli ostacoli al libero sviluppo delle prestazioni di beni e servizi. Le norme contestate (art. 1, commi 77, 78 e 79) andrebbero quindi disapplicate in quanto introducono un irragionevole restringimento della soglia di accesso allo svolgimento delle attivita' concessorie e della concorrenza senza che tali limitazioni trovino corrispondenza in rilevanti interessi dell'Amministrazione; con il ricorso per motivi aggiunti, impugna il bando di gara per l'affidamento in concessione della realizzazione della conduzione della rete per la gestione telematica del gioco lecito mediante apparecchi da divertimento e intrattenimento, ivi compresi il capitolato d'oneri, il capitolate tecnico e lo schema di convenzione, nonche' l'atto di approvazione dello schema di atto di convenzione. Nel richiamare il contenuto del ricorso introduttivo del giudizio, la ricorrente (attuale appellante) precisa come l'AAMS abbia indetto una nuova gara per l'affidamento in concessione dei servizi inerenti la realizzazione e conduzione della rete per la gestione telematica del gioco lecito, alla quale gara essa stessa deve partecipare al fine di ottenere la prosecuzione della concessione, cui ha invece diritto in forza delle disposizioni normative che ne assicurano la continuita'. Tanto precisato in ordine alla definizione del thema decidendum in I grado, la relativa sentenza, ora oggetto di impugnazione, afferma, in particolare: "le norme denunciate di contrasto con i principi comunitari di liberta' di stabilimento, di libera concorrenza, di libera prestazione di servizi e di libera circolazione di capitali, ineriscono ad un particolare settore, ovvero quello dei giochi pubblici, rispetto al quale sussiste il monopolio statale, che e' oggetto, secondo la legislazione vigente, di concessioni del servizio pubblico del gioco"; tali concessioni, "che costituiscono una species delle concessioni di servizi ed hanno ad oggetto una materia riservata allo Stato, possono dunque essere disciplinate in modo tale da perseguire prevalenti interessi pubblici e generali, di tutela dell'ordine pubblico, dei consumatori e della buona fede pur dovendo farsi ricadere nel raggio d'applicazione del Trattato UE e, in particolare, delle disposizioni che vietano qualsiasi discriminazione fondata sulla nazionalita', di quelle relative alla libera circolazione delle merci, alla liberta' di stabilimento e alla libera prestazione dei servizi", nonche' dei principi di non discriminazione, trasparenza, parita' di trattamento, mutuo riconoscimento e proporzionalita'; "il settore dei giochi pubblici, in ragione degli interessi coinvolti (obiettivi di ordine pubblico, di tutela dei consumatori, di prevenzione della frode), ma anche in considerazione del suo significativo valore economico, richiede che le dinamiche competitive si sviluppino ad opera di soggetti caratterizzati da onorabilita' e solidita' economico-finanziaria, in modo da prevenire l'esercizio delle attivita' di gioco per fini criminali o fraudolenti e tener conto dell'impatto del settore sulle entrate dello Stato; con la legge n. 220/2010, vengono introdotte "disposizioni di principio inerenti i requisiti che i concessionari debbono possedere - sia quelli da selezionare in sede di procedura aperta, sia quelli con concessioni gia' in essere - al fine di rafforzare sia la solidita' economico-finanziaria dei concessionari che i profili di onorabilita' ed affidabilita', tenuto conto del rilevante valore economico delle attivita' connesse con il gioco, che impone di apprestare un efficace sistema di tutela per prevenirne l'esercizio in maniera fraudolenta o per fini criminali, nella considerazione della diffusione del gioco irregolare e del pericolo di infiltrazione della criminalita' organizzata, nonche' a tutela dei consumatori"; ne consegue che "l'attivita' di raccolta di giochi, scommesse e concorsi pronostici, riservata ex lege allo Stato, in quanto integrante un servizio pubblico suscettibile di concessione a terzi, ben puo', conseguentemente, conoscere limitazioni all'esercizio di impresa e di autorganizzazione imprenditoriale, nei ricordati limiti della ragionevolezza e proporzionalita' e fermo restando il divieto di discriminazione, stante la preminenza degli interessi pubblici sottostanti"; nel caso di specie, non sono quindi configurabili le denunciate violazioni del Trattato CE. Cio' in quanto, "riconosciuta.... la corrispondenza tra le previsioni recate dalle contestate norme con rilevanti interessi pubblici sottesi alle concessioni di pubblici esercizi di gioco e scommessa, il denunciato restringimento della soglia di accesso allo svolgimento delle attivita' concessorie non si pone in contrasto con i richiamati principi comunitari in quanto lo stesso prescinde dalla nazionalita' dei soggetti selezionati o da selezionare, essendo i nuovi requisiti richiesti in ugual misura in capo a tutti i soggetti con i quali instaurare o proseguire un rapporto di tipo concessorio ed essendo i nuovi obblighi vincolanti per tutti i soggetti appartenenti agli Stati membri, cosicche' nessuna discriminazione viene perpetrata, ne' il restringimento della platea dei soggetti in possesso dei richiesti requisiti ed in grado di far fronte ai previsti obblighi regolanti il rapporto concessorio puo' ritenersi costituire una irragionevole limitazione della concorrenza, trovando tale innalzamento della soglia di idoneita' ad assumere la veste di concessionario ampia e legittima giustificazione nei ricordati motivi di interesse pubblico, ritenuti dalla giurisprudenza comunitaria ampiamente idonei a fissare elevati livelli di protezione attraverso restrizioni proporzionali ai fini perseguiti"; "quanto alla denunciata violazione dei principi di affidamento e di certezza del diritto, per avere la societa' ricorrente aderito alla facolta', di cui al decreto legge n. 39 del 2009, convertito in legge con legge n. 77 del 2009, riconosciuta agli operatori del settore concessionari di AAMS, consistente nell'attivazione della sperimentazione ed avvio a regime di sistemi di gioco costituiti dal controllo remoto del gioco attraverso videoterminali a fronte della possibilita' di ottenere, per come previsto dall'art. 21, comma 7, del decreto legge n. 78 del 2009, nell'ambito delle procedure di rinnovo delle concessioni, il diritto alla prosecuzione delle concessioni senza soluzione di continuita', ... il richiamato art. 21, comma 7, prevede, per garantire l'esito positivo della concreta sperimentazione e dell'avvio a regime di sistemi di gioco costituiti dal controllo remoto del gioco attraverso videoterminali di cui al cd. decreto legge Abruzzo, l'indizione delle procedure occorrenti per un nuovo affidamento in concessione della rete per la gestione telematica del gioco, stabilendo l'affidamento della concessione agli attuali concessionari che ne abbiano fatto richiesta entro il 20 novembre 2009 e che siano stati autorizzati all'installazione dei videoterminali, con conseguente prosecuzione della stessa senza alcuna soluzione di continuita'. Il descritto quadro normativo ha trovato applicazione nell'epoca di vigenza dello stesso anche nei confronti della ricorrente, la quale si e' avvalsa delle relative previsioni, senza che possa tuttavia ritenersi l'insorgenza, sulla base delle indicate previsioni .... di un diritto al rinnovo ex lege dell'affidamento sulla base dei soli requisiti all'epoca previsti, da ritenere immodificabili, contrastando tale ricostruzione con i principi fondamentali dell'ordinamento nazionale e comunitario, avuto particolare riguardo a quelli che governano le procedure di affidamento dei servizi pubblici che, come gia' dianzi illustrato, debbono avvenire nel rispetto dei principi di non discriminazione, di pubblicita' e di trasparenza". Chiarite (e negativamente risolte per la ricorrente), le questioni inerenti il contrasto tra le norme della l. n. 220/2010 con i principi comunitari e con gli artt. 3 e 41 Cost., la sentenza procede alla disamina delle censure rivolte specificamente ai provvedimenti attuativi adottati dall'AAMS (v. pagg. 52 - 72 ), accogliendo in parte i motivi di ricorso, rigettando quest'ultimo per il resto. In particolare (pagg. 68 - 70), la sentenza non ritiene sussistente la denunciata violazione delle finalita' del cd. decreto Abruzzo, ancorche' la ricorrente abbia sottolineato di "aver approntato onerose fideiussioni bancarie a garanzia dei propri obblighi di concessionaria e di aver investito 180 milioni di curo per prenotare 11.953 autorizzazioni alla concessione di videoterminali di cui al decreto Abruzzo facendo affidamento sulla prosecuzione dell'attivita' senza soluzioni di continuita', come previsto dal decreto Abruzzo e dal decreto direttoriale del 15 settembre 2009, alle medesime condizioni contrattuali fatto salvo unicamente il mantenimento dei requisiti soggettivi di partecipazione alla procedura aperta a tutti i concessionari, impegnando tutte le sue risorse". Secondo il I giudice, vi e' "assenza di un regime preferenziale garantito alla ricorrente sulla base della previgente normativa", poiche' "la normativa richiamata da parte ricorrente deve intendersi superata per effetto delle norme sopravvenute che hanno impresso un nuovo assetto al regime concessorio in materia di giochi pubblici, introducendo requisiti ed obblighi ritenuti maggiormente idonei ad assicurare il perseguimento di quegli interessi pubblici, ivi compresi quelli di ordine pubblico, piu' volte ricordati come intimamente connessi con il settore dei giochi". Quanto al ricorso per motivi aggiunti, la sentenza (v. pag. 72 - 79), lo ha in parte respinto, in parte dichiarato inammissibile, posto che risulta come "la societa' ricorrente abbia presentato domanda di partecipazione alla procedura di selezione, non ancora conclusasi", dovendosi ricordare come "il momento in cui si concretizza l'interesse all'impugnazione degli atti di una procedura selettiva sorge con la lesione attuale della posizione del partecipante, la quale si verifica con la sua esclusione dalla selezione o dall'aggiudicazione a favore di altri". 2. Avverso la decisione impugnata (della quale si e' dovuto necessariamente riportare ampiamente il contenuto, ai fini della migliore comprensione del thema decidendum del grado di appello), la societa' B Plus ha proposto una pluralita' di motivi di impugnazione (riportati alle pagg. 17 - 95 del relativo ricorso): a) violazione del principio di legittimo affidamento di rilevanza comunitaria e di buon andamento; eccesso di potere per illogicita' manifesta e evidente sproporzione degli oneri gravanti sul concessionario; cio' in quanto, alla luce dell'art. 21, comma 7, d.l. n. 78/2009, lo Stato aveva assunto precisi impegni con i concessionari, senza creare un vulnus ai principi comunitari che regolano l'affidamento delle concessioni, poiche' "non vi era bisogno di alcuna procedura di concessione per i preesistenti concessionari, posto che le future concessioni sarebbero state anch'esse affidate con una selezione aperta, ossia meramente idoneativa, che consentiva l'affidamento concessorio senza limitazione alcuna"; ne' la legge n. 220/2010 ha inteso abrogare l'art. 21, comma 7, cit.. In definitiva "era evidente il legittimo affidamento sul fatto che la convenzione sarebbe rimasta sostanzialmente immutata, fermo restando l'ingresso sul mercato di nuovi operatori". Al contrario, per effetto degli atti impugnati, "consentendosi l'inserimento di illogici parametri di solidita' patrimoniale, si e' profondamente alterato il rispetto della parcondicio, posto che i preesistenti concessionari si ritrovano (proprio a causa degli investimenti fatti) in una situazione di svantaggio rispetto ai nuovi competitori, che non essendosi indebitati col sistema bancario non hanno alcuna difficolta' a rispettare i nuovi (ancorche' gravosi) parametri". Peraltro, i parametri determinati dall'amministrazione non corrispondono alle generiche indicazioni della l. n. 220/2010, poiche' "un conto e' osservare che una norma di legge impone il rispetto di generici requisiti di solidita' patrimoniale in capo ai concessionari di giochi pubblici, e tutt'altro conto e' determinare i relativi parametri in maniera del tutto illogica e arbitraria (v. pagg. 22 - 29 app.); b) violazione del principio del legittimo affidamento; stravolgimento in peius della convenzione di concessione; cio' in quanto: b1) l'Amministrazione "non ha ravvisato la necessita' di sottoporre il nuovo schema di convenzione al parere preventivo di legittimita' del Consiglio di Stato", posto che "lo schema tipo oggi approvato da AAMS e' del tutto diverso da quello sottoposto al parere preventivo di legittimita' del Consiglio di Stato (su cui e' stato reso il parere n. 1299/07"); b2) vi e' vessatorieta' ed iniquita' della convenzione, che presenta "modifiche peggiorative" (v. pagg. 35 - 76 appello, ove le stesse sono specificamente elencate); c) incompatibilita' delle norme della l. n. 220/2010 con i principi comunitari, che "impongono massimo accesso al mercato e l'abbattimento di qualunque ostacolo al libero sviluppo delle prestazioni di beni e servizi" (v. in part., pagg. 77 - 83); d) illegittimita' costituzionale delle norme della l. n. 220/2010, per contrasto con gli artt. 3 e 41 Cost.; poiche' le stesse "comportano una incidenza diretta sul libero esercizio della liberta' d'impresa restringendo pesantemente ed inammissibilmente la possibilita' di accedere alla posizione di concessionario del gioco lecito, e comunque gravando i concessionari di intollerabili oneri aggiunti e prescrizioni eccedenti la natura ed il contenuto del rapporto"; e) error in iudicando, con riferimento alla denunciata illegittimita' del bando di gara e del capitolato d'oneri, poiche' tali atti contengono "previsioni che astrattamente potrebbero condurre all'esclusione di B Plus" (v. pagg. 85 - 88 app.). In definitiva, l'appellante "non intende sottoscrivere ed accettare una nuova convenzione di concessione fortemente peggiorativa e vessatoria, avendo ricevuto rassicurazioni dallo Stato Italiano che effettuando un certo rilevantissimo investimento da ammortizzare negli anni futuri, l'attuale convenzione sarebbe proseguita senza soluzione di continuita', sia pur permettendo l'ingresso di nuovi competitors". Si sono costituiti in giudizio il Ministero dell'Economia e delle Finanze e l'Amministrazione autonoma dei Monopoli di Stato, che hanno concluso per la inammissibilita' e, comunque, il rigetto dell'appello, stante la sua infondatezza. In particolare, le amministrazioni appellate hanno dedotto: a1) l'inammissibilita' dell'appello, in quanto caratterizzato da mera riproposizione dei motivi dei ricorsi proposti in I grado e, relativamente alla mancata impugnazione di clausole del bando immediatamente lesive, infondato, dovendosi confermare il difetto di interesse - per tale parte - del ricorso per motivi aggiunti; b1) quanto all'indebitamento della societa' appellante, derivante dall'acquisto dei diritti di istallazione VTL e che oggi non che consentirebbe di sostenere nuove e piu' onerose garanzie patrimoniali, che tale evenienza "non costituiva assolutamente un obbligo bensi' una facolta'; ben potevano essere acquistati i diritti di istallazione VTL in numero inferiore a quello massimo, con conseguente minor indebitamento nei confronti del sistema bancario". Dopo il deposito di ulteriori memorie difensive, all'udienza del 10 luglio 2012 la causa e' stata riservata in decisione. 3. Con sentenza 2 settembre 2013 n. 4371, questo Consiglio di Stato ha accolto l'appello proposto dalla societa' B Plus, nei sensi e limiti di cui in motivazione, e per l'effetto, in riforma della sentenza impugnata, ha accolto il ricorso instaurativo del giudizio di I grado ed il ricorso per motivi aggiunti; inoltre, ha rigettato la domanda di risarcimento del danno; Il Collegio ha innanzi tutto richiamato la normativa applicabile al rapporto concessorio nell'ambito della gestione dei giochi leciti (art. 14 bis, comma 4, decreto del Presidente della Repubblica 26 ottobre 1972 n. 640; art. 12, d.l. 28 aprile 2009 n. 39, conv. in l. 24 giugno 2009 n. 77, art. 21 d.l. 1° luglio 2009 n. 78, conv. in l. 3 agosto 2009 n. 102; art. 1, commi 77, 78 e 79 l. 13 dicembre 2010 n. 220; art. 24, comma 25, d.l. 6 luglio 2011 n. 98, conv. in l. 15 luglio 2011 n. 111). Tanto premesso, la sentenza ha cosi' deciso: a) la legge n. 220/2010, ed in particolare il suo art. 1, commi 77, 78 e 79 non hanno affatto inteso abrogare la disciplina previgente. Al contrario, occorre ritenere che tali disposizioni, nel delineare un nuovo quadro normativo, presuppongono al tempo stesso la vigenza di disposizioni preesistenti che hanno disciplinato il rapporto concessorio in materia di giochi. Cio' comporta che tale nuovo quadro normativo deve essere reso necessariamente compatibile con quanto insorto (ed eventualmente "consolidatosi") in base della disciplina previgente, e segnatamente sulla base dei decreti legge nn. 39 e 78 del 2009; b) cio' comporta che - contrariamente all'impostazione seguita dalla sentenza appellata - non puo' procedersi alla verifica di legittimita' degli atti emanati sulla base della l. n. 220/2010, prescindendo dall'esame (o ritenendolo secondario) delle posizioni giuridiche eventualmente sorte e consolidatesi sulla base dei dd. ll.. nn. 39 e 78 del 2010. Anzi, proprio la successione di leggi nel tempo - escludendosi che la successiva, che introduce una disciplina di carattere generale applicabile "de futuro", incida su quanto eventualmente sorto sulla base della normativa precedente - comporta che il punto centrale del thema decidendum risulta consistere nella verifica della esatta posizione giuridica dei concessionari che hanno aderito a quanto previsto dall'art. 21, comma 7, d.l. n. 78/2009; c) l'art. 21, d.l. n. 78/2009, lungi dal configurarsi come norma di disciplina di aspetti specifici e/o marginali del settore della raccolta dei giochi: per un verso, introduce una disciplina generale della gestione della raccolta dei giochi, affermando che tale attivita' "e' sempre affidata in concessione attribuita, nel rispetto dei principi e delle regole comunitarie e nazionali, di norma ad una pluralita' di soggetti scelti mediante procedure aperte, competitive e non discriminatorie" (comma 1), e cio' al fine di "garantire la tutela di preminenti interessi pubblici"; per altro verso, dispone l'avvio delle "procedure occorrenti per conseguire tempestivamente l'aggiudicazione della concessione", tenuto conto della "prossima scadenza della vigente concessione per l'esercizio di tale forma di gioco" (comma 1, secondo periodo); per altro verso ancora (e nell'ambito del quadro generale ora delineato), dispone l'avvio delle "procedure occorrenti per un nuovo affidamento in concessione della rete per la gestione telematica del gioco lecito" (art. 21, comma 7, alinea, d.l. n. 78/2009), e cio' al fine di "garantire l'esito positivo della concreta sperimentazione e dell'avvio a regime di sistemi di gioco costituiti dal controllo remoto del gioco attraverso videoterminali", di cui all'art. 12, comma 1, lettera l), d.l. n. 39/2009; infine, e per pervenire all'appena citato "nuovo affidamento", dispone due distinte "modalita'" (in ambedue le ipotesi a fronte del versamento di 15.000 euro per videoterminale e nei limiti del 14% del numero di nulla osta gia' posseduti: art. 12, comma 1, lettera l), n. 4 d.l. n. 39/2009; art. 21, comma 7, lettera b) d.l. n. 78/2009); 1) l' "affidamento delle concessioni agli attuali concessionari che ne facciano richiesta entro il 20 novembre 2009 e che siano stati autorizzati all'istallazione dei videoterminali, con conseguente prosecuzione della stessa senza alcuna soluzione di continuita'" (art. 21, comma 7, lettera a), d.l. n. 78/2009) 2) l' "affidamento della concessione ad ulteriori operatori di gioco, nazionali e comunitari", selezionati sulla base di requisiti definiti dall'amministrazione "in coerenza con quelli gia' richiesti e posseduti dagli attuali concessionari" (art. 21, comma 7, lettera b). d.l. n. 78/2009); d) il legislatore, con l'art. 21 d.l. n. 78/2009, ha voluto disporre una speciale disciplina delle procedure "occorrenti per un nuovo affidamento in concessione della rete per la gestione telematica del gioco lecito", al fine di garantire la particolare sperimentazione di cui all'art. 12, comma 1, lettera l, piu' volte citato. Tali procedure definiscono una sorta di "sistema binario", dove ulteriori soggetti - selezionati in base a procedure aperte - si affiancano ai concessionari gia' presenti, laddove questi decidano di avvalersi della facolta' di presentare domanda di istallazione di videoterminali, pagando la somma prevista ex lege per ciascuno di questi ed in tal modo ottenendo la "conseguente prosecuzione" della concessione "senza alcuna soluzione di continuita'". e) il "sistema binario", quindi, cosi' come prevede due tipologie di concessionari, prevede corrispondentemente, due "tipi" di concessione: la prima, quella dei preesistenti concessionari, che prosegue "senza alcuna soluzione di continuita'", una volta che questi abbiano richiesto e siano stati autorizzati all'istallazione dei videoterminali (ed abbiano pagato gli importi previsti); la seconda, quella dei nuovi concessionari. Ambedue le concessioni, e cioe' la precedente che "prosegue" (recte: che continua ad avere efficacia oltre il termine di scadenza per essa previsto) e la nuova concessione, acquisita per effetto dell'aggiudicazione, devono avere la medesima efficacia temporale, proprio perche' l'art. 21, comma 7, costruisce un sistema binario, di sostanziale parificazione dei concessionari, e cio', inevitabilmente, anche in relazione alla durata della concessione medesima; f) in definitiva, il significato da dare alla prevista "prosecuzione" della convenzione "senza alcuna soluzione di continuita'", deve essere quello di attribuire alla concessione ed alla convenzione in essere - qualora siano intervenuti i presupposti normativamente previsti - un termine di efficacia aggiuntivo, pari a quello delle nuove concessioni attribuite, escludendosi che il concessionario preesistente - una volta che abbia ottenuto le autorizzazioni richieste e versato l'importo dovuto - sia tenuto a partecipare ad una nuova gara per il (ri)affidamento della concessione in essere. g) alla luce di quanto esposto, deve convenirsi con l'appellante, laddove afferma (primo motivo), al fine di illustrare l'illegittimita' degli atti impugnati, che essa "si e' ritrovata costretta a partecipare alla nuova procedura di selezione" (pag. 14 app.), mentre, ai sensi dell'art. 21, comma 7, "non vi era bisogno di alcuna procedura di selezione per i preesistenti concessionari" (pag. 18) e che la legge n. 220/2010 non ha mai "inteso abrogare" l'art. 21, comma 7"; ovvero dove illustra l'illegittimita' della imposizione di una convenzione peggiorativa, a fronte di un investimento fatto confidando nel fatto che "l'attuale convenzione sarebbe proseguita senza soluzione di continuita', sia pur permettendo l'ingresso di nuovi competitore" (pag. 89). 4. La sentenza n. 4371/2013 ha, infine, affermato: "Da ultimo, il Collegio deve porsi - in riferimento al secondo, terzo e quarto motivo di appello (sub lett. b), c) e d) dell'esposizione in fatto) - il problema della legittimita' degli atti con i quali si impone all'appellante la sottoscrizione di uno "schema di atto integrativo" alla convenzione di concessione. Il Collegio non ignora che la sentenza impugnata ha accolto il ricorso instaurativo del giudizio di I grado "limitatamente alle indicate previsioni di cui allo schema di atto integrativo della convenzione di concessione, nella parte in cui impone ai concessionari, in costanza di concessione, requisiti ed obblighi che l'art. 1, commi 78 e 79, della legge n. 220 del 2010 non prevede come di immediata applicazione" (v. pag. 78 sent. appellata). Tuttavia: per un verso, l'annullamento risulta limitato alle sole previsioni non definite come "di immediata applicazione", con cio' legittimando l'imposizione di "requisiti ed obblighi", invece previsti come immediatamente introducibili; per altro verso, fa salva l'applicazione degli stessi "alle future concessioni", nel presupposto - ora non confermato dalla presente decisione - della necessita' di una nuova concessione/convenzione anche da parte dell'appellante. L'atto integrativo della convenzione, comportante l'introduzione di nuovi requisiti ed obblighi, trova la propria previsione nell'art. 1, comma 79, l. n. 220/2010, che prevede: "Entro centottanta giorni dalla data di entrata in vigore della presente legge, i soggetti concessionari ai quali sono gia' consentiti l'esercizio e la raccolta non a distanza dei giochi pubblici sottoscrivono l'atto di integrazione della convenzione accessiva alla concessione occorrente per adeguarne i contenuti ai principi di cui al comma 78, lettera b), numeri 4), 5), 7), 8), 9), 13), 14), 17), 19), 20), 21), 22), 23, 24), 25) e 26)". Il Collegio ritiene rilevante (in quanto comunque applicabile alle concessioni in essere), ai fini della completa definizione del presente giudizio, e non manifestamente infondata la questione di legittimita' costituzionale dell'art. 1, comma 79, l. n. 220/2010....", nonche' dell'art. 1, commi 77 e 78, in quanto richiamati dal citato comma 79, e resi applicabili alle concessioni in essere. Ai fini della verifica della rilevanza della questione di legittimita' costituzionale ai fini della decisione del presente giudizio e della sua non manifesta infondatezza, appare opportuno richiamare (oltre al citato comma 79), le ulteriori norme che trovano applicazione nel caso in esame. I commi 77 e 78, dell'art. 1, l. n. 220/2010, prevedono: "77. Per assicurare un corretto equilibrio degli interessi pubblici e privati nell'ambito dell'organizzazione e della gestione dei giochi pubblici, tenuto conto del monopolio statale in materia di giochi di cui all'art. 1, del decreto legislativo 14 aprile 1948, n. 496, ratificato dalla legge 22 aprile 1953, n. 342, nonche' dei principi, anche dell'Unione europea, in materia di selezione concorrenziale validi per il settore, concorrendo altresi' a consolidare i presupposti della migliore efficienza ed efficacia dell'azione di contrasto della diffusione del gioco irregolare o illegale in Italia, della tutela dei consumatori, in particolare minori di eta', dell'ordine pubblico, della lotta contro il gioco minorile e le infiltrazioni della criminalita' organizzata nel settore dei giochi, fermo restando in ogni caso quanto gia' stabilito al riguardo dall'art. 24, della legge 7 luglio 2009, n. 88, in materia di esercizio e di raccolta a distanza dei giochi pubblici, il Ministero dell'economia e delle finanze - Amministrazione Autonoma dei Monopoli di Stato avvia senza indugio l'aggiornamento dello schema-tipo di convenzione accessiva alle concessioni per l'esercizio e la raccolta non a distanza, ovvero comunque attraverso rete fisica, dei giochi pubblici. 78. L'aggiornamento di cui al comma 77 e' orientato in particolare all'obiettivo di selezionare concessionari che, dovendo dichiarare in ogni caso in sede di gara i dati identificativi delle persone, fisiche o giuridiche, che detengono direttamente o indirettamente una partecipazione al loro capitale o patrimonio superiore al 2 per cento, siano dotati almeno dei requisiti di cui alla lettera a), nonche' accettino di sottoscrivere convenzioni accessive alla concessione che rechino almeno clausole, condizioni e termini idonei ad assicurare il rispetto degli obblighi di cui alla lettera b): a) requisiti: 1) costituzione in forma giuridica di societa' di capitali, con sede legale in Italia ovvero in uno degli altri Stati dello Spazio economico europeo, anteriormente al rilascio della concessione e alla sottoscrizione della relativa convenzione accessiva; 2) esercizio dell'attivita' di gestione e di raccolta non a distanza di giochi in Italia ovvero in uno degli altri Stati dello Spazio economico europeo, avendovi sede legale ovvero operativa, sulla base di valido ed efficace titolo abilitativo rilasciato secondo le disposizioni vigenti nell'ordinamento di tale Stato, con un fatturato complessivo, ricavato da tale attivita', non inferiore, nel corso degli ultimi due esercizi chiusi anteriormente alla data di presentazione della domanda, all'importo di 2 milioni di euro; 3) possesso di una capacita' tecnico-infrastrutturale, non inferiore a quella richiesta, in sede di gara, dal capitolato tecnico, comprovata da relazione tecnica sottoscritta da soggetto indipendente, nonche' rilascio all'Amministrazione autonoma dei monopoli di Stato di una garanzia bancaria ovvero assicurativa, a prima richiesta e di durata biennale, di importo non inferiore a 1,5 milioni di euro; 4) possesso di adeguati requisiti di solidita' patrimoniale, individuati con decreto interdirigenziale del Ministero dell'economia e delle finanze; 5) previsione nello statuto delle societa' concessionarie di idonee misure atte a prevenire i conflitti di interesse degli amministratori e, per gli stessi nonche' per il presidente e i procuratori, di speciali requisiti di affidabilita', onorabilita' e professionalita' nonche', per almeno alcuni di essi, di indipendenza definiti con decreto interdirigenziale del Ministero dell'Economia e delle Finanze; 6) residenza delle infrastrutture, incluse quelle tecnologiche, hardware e software, dedicate alle attivita' oggetto di concessione in Italia ovvero in uno degli altri Stati dello Spazio economico europeo; b) obblighi: 1) mantenimento, per l'intera durata della concessione, dei requisiti di cui alla lettera a) e dimostrazione, su richiesta dell'Amministrazione Autonoma dei Monopoli di Stato, della loro persistenza; 2) comunicazione all'Amministrazione autonoma dei monopoli di Stato di ogni variazione relativa ai requisiti di cui alla lettera a); 3) immediata e integrale ricostituzione del capitale sociale nei casi di riduzione del medesimo, ovvero di suo aumento, su motivata richiesta dell'Amministrazione autonoma dei monopoli di Stato, nel caso in cui lo sviluppo delle attivita' e delle funzioni in concessione lo richieda; 4) mantenimento, per l'intera durata della concessione, del rapporto di indebitamento entro un valore non superiore a quello stabilito con decreto interdirigenziale del Ministero dell'economia e delle finanze; 5) consegna all'Amministrazione autonoma dei monopoli di Stato, entro e non oltre quindici giorni dalla loro approvazione, del bilancio d'esercizio e delle rendicontazioni contabili trimestrali, relative alla societa' concessionaria e a quella dalla stessa controllata, necessariamente accompagnate da apposita relazione di certificazione redatta da una primaria societa' di revisione contabile; 6) fermi i finanziamenti e le garanzie gia' prestati alla data di sottoscrizione della convenzione accessiva alla concessione e salvo che non sia strettamente finalizzato a ottenere indirettamente, tramite finanziamenti intragruppo, maggiori risorse finanziarie a condizioni di mercato piu' efficienti e funzionali all'esercizio di attivita' rientranti nell'oggetto sociale del concessionario ovvero nell'oggetto della concessione, divieto di prestazione di finanziamenti o garanzie a favore di societa' controllanti, controllate o collegate ai sensi dell'art. 2359 del Codice civile ovvero collegate o controllate dal medesimo controllante, fatta eccezione per le societa' controllate o collegate, ai sensi dell'art. 2359 del Codice civile, operanti nel settore delle infrastrutture di gioco, fermo rimanendo il mantenimento dei requisiti di solidita' patrimoniale di cui al numero 4), della lettera a) del presente comma; in ogni caso, tempestiva comunicazione all'Amministrazione autonoma dei monopoli di Stato dei finanziamenti e delle garanzie prestati nei casi predetti; 7) distribuzione, anche straordinaria, di dividendi solo subordinatamente al fatto che risultino pienamente adempiuti tutti gli obblighi di investimento, specialmente quelli occorrenti al mantenimento dei livelli di servizio richiesti al concessionario; 8) sottoposizione ad autorizzazione preventiva dell'Amministrazione autonoma dei monopoli di Stato, a pena di decadenza dalla concessione, delle operazioni che implicano mutamenti soggettivi del concessionario, intendendosi per modifiche soggettive riguardanti il concessionario ogni operazione, posta in essere dal concessionario, di fusione, scissione, trasferimento dell'azienda, mutamento di sede sociale o di oggetto sociale, scioglimento della societa', escluse tuttavia quelle di vendita o di' collocamento delle azioni del concessionario presso un mercato finanziario regolamentato; 9) sottoposizione ad autorizzazione preventiva dell'Amministrazione autonoma dei monopoli di Stato delle operazioni di trasferimento delle partecipazioni, anche di controllo, detenute dal concessionario suscettibili di comportare, nell'esercizio in cui si perfeziona l'operazione, una riduzione dell'indice di solidita' patrimoniale determinato con decreto interdirigenziale del Ministero dell'Economia e delle Finanze, fermo l'obbligo del concessionario, in tali casi, di riequilibrare, a pena di decadenza, il predetto indice, mediante aumenti di capitale ovvero altri strumenti od operazioni volti al ripristino dell'indice medesimo entro sei mesi dalla data di approvazione del bilancio; 10) mantenimento del controllo, ai sensi dell'art. 2359 del Codice civile, del concessionario sempre in capo a un soggetto che abbia i requisiti e assuma gli obblighi seguenti: 10.1) patrimonializzazione idonea, intendendosi per tale che il soggetto abbia un patrimonio netto, risultante dall'ultimo bilancio d'esercizio approvato e certificato, almeno pari all'importo determinato con decreto interdirigenziale del Ministero dell'Economia e delle Finanze per ogni punto percentuale di partecipazione nel capitale del concessionario; 10.2) sede sociale, o residenza in caso di persona fisica, in un Paese non incluso nelle liste degli Stati e territori a regime fiscale privilegiato individuati ai sensi degli articoli 110 e 167 del testo unico delle imposte sui redditi, di cui al decreto del Presidente della Repubblica 22 dicembre 1986, n. 917, e successive modificazioni; 10.3) se in Italia all'atto dell'aggiudicazione della concessione, assicurare il mantenimento nel territorio, anche a fini fiscali, della sede del concessionario, nonche' il mantenimento nel medesimo territorio delle competenze tecnico-organizzative del concessionario, impegnandosi formalmente ad assicurare al concessionario i mezzi occorrenti per far fronte agli obblighi derivanti dalla convenzione di concessione e dagli atti ad essa allegati, agendo a tal fine al meglio delle proprie possibilita'; 10.4) composizione dell'organo amministrativo, nella misura richiesta, da amministratori e sindaci in possesso dei requisiti di cui alla lettera a), numero 5), e aventi altresi', ricorrendone il caso, i requisiti di onorabilita' previsti ai fini della quotazione in mercati regolamentati; 11) trasmissione all'Amministrazione autonoma dei monopoli di Stato, entro e non oltre quattro mesi dalla sottoscrizione della convenzione accessiva alla concessione, del documento attestante l'avvenuta certificazione di qualita' dei sistemi di gestione aziendale conformi alle norme dell'Unione europea, con espresso impegno al mantenimento di tale certificazione per l'intera durata della convenzione; 12) comunicazione all'Amministrazione autonoma dei monopoli di Stato, su sua richiesta, di tutte le informazioni utili a valutare le modalita' di organizzazione, gestione, assistenza e controllo della rete di distribuzione fisica, con particolare riferimento alle funzioni di customer service e di logistica distributiva, relativamente alle attivita' di produzione, stoccaggio e distribuzione alla predetta rete del materiale di gioco; 13) adozione ovvero messa a disposizione di strumenti e accorgimenti per l'autolimitazione ovvero per l'autoesclusione dal gioco, per l'esclusione dall'accesso al gioco da parte di minori, nonche' per l'esposizione del relativo divieto in modo visibile negli ambienti di gioco gestiti dal concessionario; 14) promozione di comportamenti responsabili di gioco e vigilanza sulla loro adozione da parte dei giocatori, nonche' di misure a tutela del consumatore previste dal codice del consumo, di cui al decreto legislativo 6 settembre 2005, n. 206; 15) nell'ambito dell'esercizio e della raccolta dei giochi pubblici, svolgimento dell'eventuale attivita' di commercializzazione esclusivamente mediante il canale prescelto; 16) esercizio attraverso la rete di raccolta del gioco di attivita' strumentali o collaterali a quella di gioco nonche' valorizzazione delle immobilizzazioni ovvero delle infrastrutture occorrenti per la raccolta del gioco negli stretti limiti e condizioni stabiliti in sede di gara e solo previa autorizzazione dell'Amministrazione autonoma dei monopoli di Stato, alla cui approvazione preventiva sono altresi' sottoposti gli schemi di atti, anche negoziali, che i concessionari adottano per la disciplina dell'esercizio delle predette attivita'; 17) destinazione a scopi diversi da investimenti legati alle attivita' oggetto di concessione della extraprofittabilita' generata in virtu' dell'esercizio delle attivita' di cui al numero 6) solo previa autorizzazione dell'Amministrazione autonoma dei monopoli di Stato; 18) individuazione del momento ovvero delle condizioni al cui avverarsi l'eventuale variazione degli oneri di esercizio e gestione delle attivita' oggetto di concessione rientra nel rischio d'impresa del concessionario, salvi i casi di forza maggiore o di fatto del terzo; 19) trasmissione al sistema centrale dell'Amministrazione autonoma dei monopoli di Stato delle informazioni, dei dati e delle contabilita' relativi all'attivita' di gioco specificati con decreto direttoriale dell'Amministrazione autonoma dei monopoli di Stato; 20) trasmissione annuale, anche telematica, all'Amministrazione autonoma dei monopoli di Stato del quadro informativo minimo dei dati economici, finanziari, tecnici e gestionali delle societa' concessionarie specificato con decreto interdirigenziale del Ministero dell'Economia e delle Finanze; 21) messa a disposizione, nei tempi e con le modalita' indicati dall'Amministrazione autonoma dei monopoli di Stato all'atto della sua richiesta, di tutti i documenti e le informazioni occorrenti per l'espletamento delle attivita' di vigilanza e controllo della medesima Amministrazione; 22) consenso all'Amministrazione autonoma dei monopoli di Stato per l'accesso, nei tempi e con le modalita' indicati dalla stessa Amministrazione, di suoi dipendenti o incaricati alle sedi del concessionario a fini di controllo e ispezione, nonche', ai medesimi fini, impegno di massima assistenza e collaborazione nei riguardi di tali dipendenti o incaricati; 23) definizione di sanzioni, a titolo di penali, a fronte di casi di inadempimento delle clausole della convenzione accessiva alla concessione imputabili al concessionario, anche a titolo di colpa; graduazione delle penali in funzione della gravita' dell'inadempimento e nel rispetto dei principi di proporzionalita' ed effettivita' della sanzione; 24) previsione di meccanismi tesi alla migliore realizzazione del principio di effettivita' della clausola di decadenza dalla concessione, nonche' di maggiore efficienza, efficacia ed economicita' del relativo procedimento nel rispetto dei principi di partecipazione e del contraddittorio; 25) previsione per il concessionario uscente, alla scadenza del periodo di durata della concessione, di proseguire nell'ordinaria amministrazione delle attivita' di gestione ed esercizio delle attivita' di raccolta del gioco oggetto di concessione fino al trasferimento della gestione e dell'esercizio al nuovo concessionario; 26) previsione della cessione non onerosa ovvero della devoluzione della rete infrastrutturale di gestione e raccolta del gioco all'Amministrazione autonoma dei monopoli di Stato all'atto della scadenza del termine di durata della concessione, esclusivamente previa sua richiesta in tal senso, comunicata almeno sei mesi prima di tale scadenza ovvero comunicata in occasione del provvedimento di revoca o di decadenza della concessione. 5. La rilevanza della questione, ai fini della completa definizione del giudizio, e' stata gia' enunciata dalla sentenza parziale n. 4371/2013. In forza del comma 79, dell'art. 1, l. n. 220/2010, viene prevista la nuova introduzione di requisiti ed obblighi a carico, oltre che dei nuovi concessionari, anche, verosimilmente, alle concessioni in essere. Orbene, mentre la prima ipotesi risulta non piu' attuale, per effetto della citata sentenza n. 4371/2013 - poiche' si e' dichiarata la non necessita' di una nuova concessione/convenzione, nell'ipotesi in cui versa la societa' appellante - al contrario, la rilevanza della questione appare evidente con riferimento alla seconda delle ipotesi richiamate. E cio' in quanto, con apposito atto integrativo, sembra possibile imporre - alla luce dell'art. 1, comma 79 - nuovi requisiti ed obblighi a carico dei concessionari per i quali e' stata accertata la "prosecuzione" della concessione, ai sensi dell'art. 21, comma 7, d.l. n. 78/2009. Al contrario, questo Consiglio di Stato, come innanzi gia' esposto, ha ritenuto che i concessionari gia' presenti, laddove decidano di avvalersi della facolta' di presentare domanda di istallazione di videoterminali, pagando la somma prevista ex lege per ciascuno di questi in tal modo ottengono la "conseguente prosecuzione" della concessione "senza alcuna soluzione di continuita'". Secondo questo giudice, il significato da dare alla prevista "prosecuzione" della convenzione "senza alcuna soluzione di continuita'", deve essere quello di attribuire alla concessione ed alla convenzione in essere - qualora siano intervenuti i presupposti normativamente previsti (art. 21, comma 7, d.l. n. 78/2009) - un termine di efficacia aggiuntivo, pari a quello delle nuove concessioni attribuite, escludendosi che il concessionario preesistente - una volta che abbia ottenuto le autorizzazioni richieste e versato l'importo dovuto - sia tenuto a partecipare ad una nuova gara per il (ri)affidamento della concessione in essere. Per un verso, dunque, sulla base della preesistente normativa, il concessionario ha acquisito un titolo alla prosecuzione del rapporto concessorio (nei sensi innanzi chiariti); per altro verso, il successivo art. 1, comma 79, l. n. 220/2010, introduce nuovi requisiti ed obblighi (di tipo soggettivo e gestionale), tali da incidere sulla effettiva possibilita' di prosecuzione nel rapporto concessorio. Ne consegue che questo giudice, ai fini della verifica di legittimita' degli atti amministrativi con i quali i predetti requisiti ed obblighi vengono imposti (anche) al concessionario in regime di prosecuzione, non puo' che attendere - in quanto rilevante e dirimente - il giudizio della Corte costituzionale sulla legittimita' costituzionale dell'art. 1, comma 79, l. n. 220/2010, e dei precedenti commi 77 e 78, in quanto da essa richiamati e per la parte in cui risultano applicabili ai concessionari che si siano avvalsi della facolta' di cui all'art. 21, comma 7, d.l. n. 78/2009. 6. Attesa la rilevanza, questo Consiglio di Stato ritiene altresi' non manifestamente infondata la questione di legittimita' costituzionale delle norme ora citate. Tale scrutinio, secondo questo giudice remittente, deve essere effettuato con riferimento agli articoli 3, 41, 42 della Costituzione, sotto un duplice profilo: in primo luogo, con riferimento alla possibilita' per il legislatore di introdurre, a fronte di una posizione "consolidata" (nei sensi sopra precisati), di un soggetto quale concessionario della pubblica Amministrazione - e cio' per effetto di una precisa nonna primaria, che ha comportato anche a carico di tale soggetto, un esborso non irrilevante di somme di denaro - una nuova disciplina recante nuovi requisiti ed obblighi, tali da poterne pregiudicare la posizione di concessionario; in secondo luogo, come prospettato dalla stessa societa' appellante, con riferimento al fatto che "le norme introdotte con la l. n. 220/2010 comportano una incidenza diretta sul libero esercizio della liberta' di impresa restringendo pesantemente ed inammissibilmente la possibilita' di accedere alla posizione di concessionario del gioco lecito e comunque gravando i concessionari di intollerabili oneri aggiunti e prescrizioni eccedenti la natura e il contenuto del rapporto" (pag. 83 app.). Quanto al primo aspetto, questo Collegio non ignora che il principio di irretroattivita' della legge, sancito dall'art. 11 delle disposizioni preliminari al codice civile, ha ricevuto "copertura" dalla Costituzione solo con riferimento alle leggi penali. Tuttavia, la stessa giurisprudenza della Corte costituzionale ha insegnato come la (pur possibile) retroattivita' (ovvero applicazione ex novo di una normativa sopravvenuta a situazioni preesistenti e diversamente regolate) incontri un limite nei principi di eguaglianza e di ragionevolezza, stigmatizzandosi norme di legge che incidono in modo irragionevole sul legittimo affidamento nella sicurezza giuridica, che costituisce elemento fondamentale dello Stato di diritto (Corte Cost., 11 giugno 2010 n. 209). A cio' occorre aggiungere, nel caso di specie, che l'incidenza sulla posizione di concessionario "in prosecuzione" interviene sacrificando una posizione per il conseguimento della quale lo stesso ha esercitato una facolta' "a titolo oneroso", senza che la nuova disciplina preveda (di qui la non manifesta infondatezza della questione di legittimita' costituzionale con riferimento all'art. 42 Cost.), un qualche indennizzo per il sacrificio imposto. E' appena il caso di osservare che, anche nell'ordinaria disciplina del rapporto giuridico nascente da un provvedimento di concessione, e' ben possibile la revoca di tale provvedimento per sopravvenute ragioni di pubblico interesse. Ma in tali casi, l'art. 21-quinquies, comma 1-bis, della legge 7 agosto 1990 n. 241, prevede la necessita' di indennizzo determinandone la misura. 7. Per tutte le ragioni esposte, questo Consiglio di Stato ritiene rilevante e non manifestamente infondata la questione di legittimita' costituzionale dell'art. 1, comma 79, della legge 13 dicembre 2010 n. 220, nonche' dei commi 77 e 78 del medesimo art. 1, in quanto richiamati dal comma 79 e da questo resi applicabili ai concessionari che si sono avvalsi della facolta' prevista dall'art. 21, comma 7, d.l. 1° luglio 2009 n. 78, conv. in l. 3 agosto 2009 n. 102; per violazione degli articoli 3, 41, primo comma, 42, terzo comma, della Costituzione. La rimessione degli atti alla Corte costituzionale comporta la sospensione del processo in corso.
P. Q. M. Visti l'art. 134 della Costituzione, l'art. 1 l. cost. 9 febbraio 1948, n. 1, e l'art. 23 l. 11 marzo 1953, n. 87, dichiara rilevante e non manifestamente infondata la questione di legittimita' costituzionale dell'art. 1, comma 79, della legge 13 dicembre 2010 n. 220, nonche' dei commi 77 e 78 del medesimo art. 1, nei sensi indicati in motivazione. Dispone la sospensione del presente giudizio e ordina l'immediata trasmissione degli atti alla Corte costituzionale. Ordina che, a cura della Segreteria della Sezione, la presente ordinanza sia notificata alle parti in causa e al Presidente del Consiglio dei Ministri, nonche' comunicata ai Presidenti della Camera dei Deputati e del Senato della Repubblica. Cosi' deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 10 luglio 2012. Il Presidente: Giaccardi L'estensore: Forlenza