N. 1 RICORSO PER CONFLITTO DI ATTRIBUZIONE 10 gennaio 2014
Ricorso per conflitto tra enti depositato in cancelleria il 10 gennaio 2014 (del Presidente del Consiglio dei ministri). Paesaggio (Tutela del) - Regione Sardegna - Piano paesaggistico regionale - Deliberazione della Giunta regionale recante aggiornamento e revisione del Piano - Ricorso per conflitto di attribuzione promosso dal Governo - Denunciato mancato coinvolgimento dell'Amministrazione statale nell'attivita' di aggiornamento - Invasione della competenza statale esclusiva in materia di tutela dell'ambiente e di tutela del paesaggio - Contrasto con le prescrizioni del Codice dei beni culturali e del paesaggio, costituenti norme di grande riforma economico-sociale, affermanti il principio di codecisione paritetica necessaria - Esorbitanza dai limiti statutari - Violazione dei principi di adeguatezza e differenziazione. - Delibera della Giunta della Regione Sardegna del 25 ottobre 2013, n. 45/2. - Costituzione, artt. 9, 117, comma secondo, lett. s), e 118; Statuto della Regione Sardegna, art. 3; decreto del Presidente della Repubblica 22 maggio 1975, n. 480, art. 6; decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42, artt. 135, 143 e 156.(GU n.8 del 12-2-2014 )
Ricorso del Presidente del Consiglio dei ministri pro tempore (CF 80188230587), rappresentato e difeso ex lege dall'Avvocatura Generale dello Stato (CF 80224030587), presso i cui uffici in Roma, Via dei Portoghesi, 12 e' domiciliato (per il ricevimento degli atti: fax: 06.96.51.40.00; PEC: ags_m2@mailcert.avvocaturastato.it), in virtu' della delibera del Consiglio dei ministri in data 13 dicembre 2013 che si versa in atti; Contro la Regione Sardegna, in persona del Presidente della Giunta Regionale pro tempore; Avverso la delibera della Giunta Regionale Sardegna n. 45/2 del 25 ottobre 2013 concernente «L. R. 23 ottobre 2009, n. 4, art. 11 - Piano Paesaggistico regionale della Sardegna, primo ambito omogeneo costiero, approvato con la delibera della Giunta Regionale n. 36/7 del 5 settembre 2006 - Aggiornamento e Revisione - Approvazione preliminare», pubblicata sul Bollettino Ufficiale della Regione Autonoma della Sardegna n. 49, Parti I e II, del 31 ottobre 2013, per la declaratoria della non spettanza alla Regione Sardegna dei poteri ivi esercitati, e per il conseguente annullamento della delibera, per essere la stessa invasiva dei poteri dello Stato, e, specificamente, per contrasto: con l'art. 3 dello Statuto Speciale della Regione Sardegna e con le Disposizioni di Attuazione di cui all'art. 6 del D.P.R. 22 maggio 1975, n. 480; con gli artt. 9, 117, comma 2, lett. s) e 118 della Costituzione; con gli artt. 135, 143 e 156 del d. lgs. 22 gennaio 2004, n. 42 (Codice dei Beni Culturali e del Paesaggio) quali norme interposte. Fatto Come in epigrafe illustrato, con la delibera n. 45/2 del 25 ottobre 2013 la Giunta Regionale della Sardegna ha approvato in via preliminare (ai sensi dell'art. 11 della L.R. n. 4/2009: «Aggiornamento e revisione del Piano Paesaggistico regionale») l'aggiornamento del Piano Paesaggistico regionale - primo ambito omogeneo - gia' a suo tempo approvato con Delibera n. 36/7 del 5 settembre 2006. Prima dell'adozione dell'atto la cui costituzionalita' oggi si contesta con il presente ricorso, Stato e Regione Sardegna avevano operato di comune accordo, nell'ottica di una leale collaborazione, in esecuzione di due Protocolli d'intesa (22 marzo 2011 e 16 maggio 2013, per la ricognizione delle aree sottoposte a vincolo paesaggistico), nonche' in ottemperanza alle previsioni del Disciplinare tecnico sottoscritto in data 1° marzo 2013 in attuazione del precedente Protocollo d'intesa del 19 febbraio 2007 finalizzato allo svolgimento dell'attivita' di verifica e adeguamento del Piano paesaggistico regionale - primo ambito omogeneo, e di completamento della pianificazione paesaggistica regionale mediante il piano paesaggistico regionale - secondo ambito omogeneo. Interrompendo tale collaborazione, il Piano e' stato invece oggi adottato dalla Regione sul presupposto che la materia del paesaggio appartiene alla potesta' legislativa esclusiva della Regione ed alle sue competenze amministrative. Tanto, sulla base della previsione contenuta nell'art. 3, comma 1, lett. f) dello Statuto della Regione (L. Cost. 26 febbraio 1948, n. 3), che contempla la materia «edilizia ed urbanistica» tra quelle di competenza legislativa regionale; e nel D.P.R. 22 maggio 1975, n. 480 («Nuove norme di attuazione dello Statuto Speciale della Regione Sardegna») che, all'art. 6 - nel trasferire alcune competenze statali alla Regione - dispone che «il trasferimento ... riguarda altresi' la redazione e l'approvazione dei piani territoriali paesistici di cui all'art. 5 della legge 29 giugno 1939, n. 1497. La Regione potra' avvalersi, per la redazione dei predetti piani, della collaborazione degli orgali statali preposti alla tutela delle bellezze naturali e panoramiche». E' appunto questa ultima norma che la Regione richiama alla base dell'atto che oggi si impugna. L'atto, per le modalita' con le quali e' adottato e per il suo contenuto, e' tuttavia illegittimo per invasione delle competenze statali, e deve essere pertanto annullato sulla base delle seguenti considerazioni in punto di Diritto 1. L'interpretazione del complesso normativo sulla base della quale la Regione ha ritenuto di non dover coinvolgere l'Amministrazione statale nella attivita' di aggiornamento del Piano paesaggistico si pone in primo luogo in contrasto con le norme statutarie. E, invero, l'art. 3 dello Statuto, che pure contempla, come visto, alla lettera f), la materia dell'«edilizia ed urbanistica» tra quelle di competenza regionale, precisa comunque che dette attribuzioni sono esercitate «in armonia con la Costituzione e i principi dell'ordinamento giuridico della Repubblica e col rispetto degli obblighi internazionali e degli interessi nazionali, nonche' delle norme fondamentali delle riforme economico-sociali della Repubblica». Non sembra dubitabile che tra dette ultime disposizioni debbano essere ricomprese le prescrizioni contenute nel cd. «Codice dei Beni Culturali e del Paesaggio» (d. lgs. 22 gennaio 2004, n. 42), e, in particolare (qui rilevanti quali norme interposte), gli artt. 135 («Pianificazione paesaggistica»), 143 («Piano paesaggisticop) e 156 («Verifica ed adeguamento dei piani paesaggistici»), norme nelle quali le dette attribuzioni sono demandate allo Stato e alle Regioni. E' inoltre di piena evidenza come l'intervento regionale sia (comunque anche) palesemente invasivo della competenza legislativa statale esclusiva posta dall'art. 117, comma 2, lett. s) della Costituzione («tutela dell'ambiente, dell'ecosistema e dei beni culturali») e dell'art. 9, rientrante tra i Principi fondamentali («La Repubblica... tutela il paesaggio e il patrimonio storico e artistico della Nazione»). 2. E, invero, la Regione - che pure, nell'atto di cui si tratta, richiama la giurisprudenza di codesta Ecc.ma Corte in materia - omette di considerarne i passaggi interpretativi realmente decisivi, laddove si precisano i poteri di Stato e Regioni ed il reciproco equilibrio in materia di tutela e valorizzazione del paesaggio. Con la pronuncia n. 51 del 2006 si e' infatti chiarito che la competenza del Legislatore regionale a intervenire in materia di tutela del paesaggio non puo' superare i limiti di cui all'art. 3 dello Statuto, limiti derivanti dalle norme statali di grande riforma economico sociale. «Il legislatore statale conserva», si chiarisce, in particolare, «il potere di vincolare la potesta' legislativa primaria della regione speciale attraverso l'emanazione di leggi qualificabili come «riforme economico sociali»: e cio' anche sulla base - per quanto qui viene in rilievo - del titolo di competenza legislativa nella materia «tutela dell'ambiente, dell'ecosisteina e dei beni culturali», di cui all'art. 117, secondo comma, lett. s), Cost., comprensiva tanto della tutela del paesaggio quanto della tutela dei beni ambientali o culturali; con la conseguenza che le norme fondamentali contenute negli atti legislativi statali emanati in tale materia potranno continuare ad imporsi al necessario rispetto del legislatore della regione Sardegna che eserciti la propria competema statutaria nella materia «edilizia ed urbanistica»). 3. La necessita' del raggiungimento del punto di equilibrio - rispondente peraltro al fondamentale principio della codecisione e della compartecipazione necessarie tra Stato e Regione in tutte e tre le fasi in cui si articola la tutela paesaggistica (individuazione, pianificazione e gestione-controllo autorizzatorio dei vincoli), che sorregge l'intero sistema della tutela del paesaggio - e' stato piu' volte ribadito nella giurisprudenza di codesta Corte Ecc.ma. Con piu' specifico riguardo alla problematica dei rapporti tra lo Stato e le Regioni a Statuto speciale in materia di tutela paesaggistica, la Corte e' difatti intervenuta piu' volte giudicando costituzionalmente illegittime le disposizioni regionali che, discostandosi da quanto previsto dalle norme del D.Lgs. n. 42 del 2004 in tema di tutela paesaggistica - qualificabili come norme di grande riforma economico-sociale - travalicano i corrispondenti limiti (di rispetto di tali norme di grande riforma) posti dagli statuti speciali all'esercizio della competenza legislativa primaria delle Regioni autonome. Cosi', tra le tante, Corte cost., 24 maggio 2009, n. 164 (dichiarativa dell'illegittimita' costituzionale di talune norme della L. n. 22/2006 della Regione Valle d'Aosta); Corte cost., 17 marzo 2010, n. 101 (che ha dichiarato l'illegittimita' costituzionale di alcune disposizioni della L. n. 12/2008 della Regione Friuli-Venezia Giulia); Corte cost. 24 luglio 2013, n. 238 (sulla L. 31 luglio 2012, n. 27 della Regione Valle d'Aosta). Alla luce della ratio fatta propria nella su richiamata giurisprudenza, sembra dunque difficilmente contestabile che anche il principio di co-pianificazione obbligatoria (Stato-Regione) per i beni paesaggistici contenuto negli articoli 135, 143 e 156 del d. lgs. n. 42/2004 - che rappresenta il «cuore» del sistema della tutela attorno al quale ruotano sia i vincoli, sia i procedimenti autorizzatori e sanzionatori di gestione e controllo - possa essere qualificato quale norma di grande riforma economico-sociale di diretta applicazione anche nella Regione Sardegna. La delibera che si impugna viola pertanto direttamente questi fondamentali parametri costituzionali, poiche' la Giunta regionale ha adottato il Piano senza il previo accordo con i competenti organi statali. 4. La ragione fondante la previsione dell'obbligatoria co-pianificazione tra Stato e Regione per i beni paesaggistici - a suo tempo esplicitata, d'altro canto, dal secondo Decreto correttivo n. 63/2008 - risiede invero nella necessita' di evitare che il Piano paesaggistico, atto fondamentale che rappresenta la Costituzione del territorio, possa essere esposto a continue, anche radicali, rivisitazioni con il susseguirsi degli organi regionali. Il Piano paesaggistico, invece, ha un senso in quanto piano generale sovraordinato a tutti gli altri strumenti di pianificazione territoriale, sia urbanistica, sia settoriale (art. 145 del Codice cit.), ponendosi necessariamente in una dimensione temporale di stabilita' e di lungo periodo, incompatibile con le unilaterali scelte dei soli Organi regionali, poiche' esprime le scelte di fondo della pianificazione futura del territorio. E' conseguentemente ragionevole che esso richieda, per essere modificato, procedure non ordinarie, ma «rinforzate» e aggravate, che consentano da un lato una piu' approfondita e meditata valutazione, dall'altro lato una piu' ampia condivisione che superi anche i limitati confini regionali, attraverso la partecipazione determinante di una pluralita' di attori istituzionali e trascenda la singola amministrazione che, in un determinato momento politico-istituzionale, si trovi ad essere titolare della funzione. E' esattamente questa la ragione per la quale il Legislatore nazionale, introducendo una norma che costituisce l'architrave del sistema di tutela, ha voluto la necessaria condivisione tra lo Stato e la Regione dell'eventuale revisione del Piano paesaggistico. 5. Sotto un diverso, ma fondamentale e convergente profilo, occorre inoltre rilevare che i beni paesaggistici propri di' ciascuna Regione italiana, nella logica degli artt. 9 e 117 della Costituzione, trascendono, sia come valore culturale e sociale, sia come bene-interesse giuridicamente rilevante, l'ambito territoriale regionale, riferibile alla collettivita' ivi stanziata, per assurgere a una dimensione sicuramente nazionale. Gli stessi sono infatti beni comuni riferibili all'intera collettivita' nazionale, di tal che e' la Repubblica ad avere competenza a tutelare il paesaggio, e rientra nella competenza esclusiva dello Stato il compito di tutelare l'ambiente. Anche in un'ottica che tenga presente il ruolo degli Enti territoriali alla luce del fondamentale principio di bilanciamento e della leale collaborazione in presenza di eventuali competenze concorrenti, cio' non puo' che significare che, anche da questo punto di vista, il potere degli organi regionali di ridisegnare i connotati dei relativi paesaggi incontra un preciso limite costituito (quanto meno) dal potere di necessaria co-decisione statale opponibile anche all'Autonomia speciale della Regione sarda. 6. Le considerazioni ora svolte dimostrano altresi' come il principio di codecisione paritetica necessaria Stato-Regione rifletta e attui a un tempo i principi di adeguatezza e (soprattutto) differenziazione posti dall'art. 118 Cost. (anch'esso violato), inteso come contrappeso per il riequilibrio del principio di sussidiarieta' verticale. La violazione regionale, qui denunciata, si traduce dunque in una violazione diretta di tale essenziale parametro costituzionale nella distribuzione equilibrata delle competenze amministrative. 7. La ricostruzione del sistema normativo fin qui prospettata, d'altro canto, appare perfettamente coerente con i parametri costituzionali e non svilisce in alcun modo la centralita' del ruolo e delle competenze regionali, riconosciute sia dal Codice del 2004, sia dalla Convenzione europea del paesaggio di Firenze del 2000. Resta infatti fermo e non contestato il ruolo centrale, strategico e propositivo dell'autonomia regionale. La stessa deve pero' necessariamente confrontarsi, su un piano paritario e codecisionale, con il ruolo, parimenti essenziale, degli uffici periferici dello Stato. Dall'esame della delibera regionale n. 45/2 del 2013 che oggi si impugna emerge, invece in mode netto il fraintendimento di fondo da cui la stessa e' afflitta, laddove ha ritenuto di poter declassare il ruolo dello Stato da una posizione paritaria ad un livello meramente consultivo, collaborativo (e facoltativo), basato "su comuni elementi di conoscenza e analisi del paesaggio sardo". La stessa delibera, dunque, in piu' punti dichiara apertis verbis di volere (e potere) prescindere delle valutazioni degli organi statali, ridotti al livello di mero ente consultivo, completamente prescindendo anche da quella leale collaborazione che aveva invece ispirato (come riferito nella esposizione in fatto) i precedenti rapporti Stato-Regione. 8. Ne' soccorre sul punto la previsione della norma di cui all'art. 6 del D.P.R. 22 maggio 1975, n. 480 («Nuove norme di attuazione dello Statuto speciale della Regione autonoma della Sardegna»), laddove, come visto, nel trasferire alla Regione funzioni gia' proprie di organi statali, prevede che «la Regione potra' avvalersi, per la redazione dei... piani, della collaborazione degli organi statali preposti alla tutela delle bellezze naturali e panoramiche»: collaborazione rimessa dunque ad una scelta discrezionale dell'Ente regionale, senza prevedere la necessita' di un accordo con lo Stato. Vero e', infatti, che la necessita' dell'accordo e' stata introdotta dal Codice dei beni culturali e del paesaggio in un momento di gran lunga successivo. Orbene, anche al di la' del profilo - gia' ampiamente illustrato - del limite derivante dalla natura delle disposizioni del Codice quali norme di grande riforma economico-sociale dello Stato, va piu' in generale rammentato che l'art. 10 della legge n. 62 del 1953 deve ancora ritenersi in vigore con riferimento alle leggi statali che modificano i principii fondamentali in materie a competenza legislativa ripartita tra Stato e Regioni, abrogando le norme regionali che siano in contrasto con esse e che siano entrate in vigore in epoca precedente. 9. Il conflitto di attribuzione non si esaurisce, peraltro, nella sola invasione della sfera di competenza normativa e amministrativa dello Stato, ma si traduce in una lesione diretta dei beni paesaggistici tutelati, determinando una immediata e grave diminuzione del livello di tutela a suo tempo garantito dalla precedente pianificazione del 2006, oggi oggetto di profonda rivisitazione. La Regione, con il nuovo Piano adottato, interrompendo la collaborazione con lo Stato in corso fino all'ottobre del 2013, che si era esplicata nell'avvio di attivita' di cooperazione che non avevano tuttavia raggiunto il livello di accordi conclusivi, ha provveduto unilateralmente a definire le prescrizioni d'uso sia dei beni sottoposti a vincolo con provvedimento ministeriale, sia delle aree tutelate ex lege Galasso e ha «derubricato» beni paesaggistici gia' individuati dal Piano del 2006 («centri di antica e prima formazione»; «insediamenti storici di notevole valore paesaggistico»; «sistemi identitari»; «corsi d'acqua»). Cio' in quanto non era stato raggiunta alcuna intesa in ordine alla possibilita' di interventi edificatori in aree tutelate, secondo quanto richiesto dalla Regione, e in perfetta sintonia con le linee di azione gia' ispiratrici della L. n. 19/2011 e della L. n. 21/2011 (impugnate in via principale dalla Presidenza del Consiglio dei ministri), e della L. n. 20/2012 (pure impugnata, e dichiarata incostituzionale con la sentenza n. 308 del 17 dicembre 2013). Il nuovo Piano adottato con la Delibera che si impugna ha immediata efficacia e determina la decadenza di quello del 2006, atteso che le misure di salvaguardia sono di immediata applicazione. Cio' rileva anche ai fini della immediata lesivita' dell'atto e dell'interesse concreto ed attuale alla sua impugnazione, che mira non solamente al ripristino delle competenze costituzionalmente previste, ma alla tutela di beni che, in base alle prescrizioni impugnate, sono assai meno protetti rispetto al sistema previgente, con rischio di danni irreparabili per il patrimonio paesaggistico, come purtroppo recenti fatti di cronaca hanno tristemente confermato.
P.Q.M. Si insiste pertanto affinche' l'Ecc.ma Corte adita voglia dichiarare - in accoglimento delle suesposte censure, ed in ragione delle sfere di competenza attribuite allo Stato dall'art. 3 dello Statuto Speciale della Regione Sardegna; dall'art. 6 del D.P.R. 22 maggio 1975, n. 480; dagli artt. 9, 117, comma 2, lett. s) e 118 della Costituzione; dagli artt. 135, 143 e 156 del d.lgs. 22 gennaio 2004, n. 42 (Codice dei Beni Culturali e del Paesaggio) quali norme interposte - che non spetta alla Regione Autonoma della Sardegna, e per essa alla Giunta Regionale della Sardegna, di adottare una delibera con la quale venga approvato l'aggiornamento e revisione del Piano Paesaggistico regionale senza il coinvolgimento dell'Amministrazione statale, e per l'effetto annullare la delibera della Giunta Regionale Sardegna n. 45/2 del 25 ottobre 2013 concernente «L.R. 23 ottobre 2009, n. 4, art. 11 - Piano Paesaggistico regionale della Sardegna, primo ambito omogeneo costiero, approvato con la delibera della Giunta Regionale n. 36/7 del 5 settembre 2006 - Aggiornamento e Revisione - Approvazione preliminare'», pubblicata nel Bollettino Ufficiale della Regione Autonoma della Sardegna n. 49, Parti I e II, del 31 ottobre 2013. Si depositano: 1) copia autentica dell'estratto del Verbale della delibera del Consiglio dei ministri in data 13 dicembre 2013 con allegata relazione; 2) copia della delibera della Giunta Regionale Sardegna n. 45/2 del 25 ottobre 2013 concernente «L.R. 23 ottobre 2009, n. 4, art. 11 - Piano Paesaggistico regionale della Sardegna, primo ambito omogeneo costiero, approvato con la delibera della Giunta Regionale n. 36/7 del 5 settembre 2006 - Aggiornamento e Revisione - Approvazione preliminare», pubblicata sul Bollettino Ufficiale della Regione Autonoma della Sardegna n. 49, Parti I e II, del 31 ottobre 2013. Roma, 23 dicembre 2013 L'avvocato dello Stato: Salvatorelli