N. 19 SENTENZA 10 - 11 febbraio 2014
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Impiego pubblico - Responsabilita' amministrativa e contabile - Parchi naturali. - Legge della Provincia autonoma di Bolzano 17 gennaio 2011, n. 1 (Modifiche di leggi provinciali in vari settori e altre disposizioni), artt. 5, comma 9, 7, comma 1, 8, 12, commi 1 e 2, e 15, comma 1. -(GU n.9 del 19-2-2014 )
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente:Gaetano SILVESTRI;
Giudici :Luigi MAZZELLA, Sabino CASSESE, Giuseppe TESAURO, Paolo
Maria NAPOLITANO, Giuseppe FRIGO, Alessandro CRISCUOLO, Paolo
GROSSI, Giorgio LATTANZI, Aldo CAROSI, Marta CARTABIA, Sergio
MATTARELLA, Mario Rosario MORELLI, Giancarlo CORAGGIO, Giuliano
AMATO,
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale degli artt. 5, comma
9, 7, comma 1, 8, 12, commi 1 e 2, e 15, comma 1, della legge della
Provincia autonoma di Bolzano 17 gennaio 2011, n. 1 (Modifiche di
leggi provinciali in vari settori e altre disposizioni), promosso dal
Presidente del Consiglio dei ministri con ricorso notificato il 22-28
marzo 2011, depositato in cancelleria il 24 marzo 2011 ed iscritto al
n. 29 del registro ricorsi 2011.
Visto l'atto di costituzione della Provincia autonoma di Bolzano;
udito nell'udienza pubblica del 19 novembre 2013 il Giudice
relatore Giuseppe Tesauro;
uditi l'avvocato dello Stato Paolo Grasso per il Presidente del
Consiglio dei ministri e gli avvocati Giuseppe Franco Ferrari e
Roland Riz per la Provincia autonoma di Bolzano.
Ritenuto in fatto
1.- Con ricorso notificato a mezzo posta il 22-28 marzo 2011 e
depositato nella cancelleria di questa Corte il 24 marzo 2011, il
Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso
dall'Avvocatura generale dello Stato, ha promosso questione di
legittimita' costituzionale degli artt. 5, comma 9, 7, comma 1, 8,
12, commi 1 e 2, e 15, comma 1, della legge della Provincia autonoma
di Bolzano 17 gennaio 2011, n. 1 (Modifiche di leggi provinciali in
vari settori e altre disposizioni), in riferimento agli artt. 25,
secondo comma, 97, 117, secondo comma, lettere l) ed s), e terzo
comma, della Costituzione, nonche' agli artt. 8 e 9 dello statuto di
autonomia.
1.1.- In primo luogo, viene impugnato l'art. 5, comma 9, che
aggiunge all'art. 26 della legge provinciale 23 aprile 1992, n. 10
(Riordinamento della struttura dirigenziale della Provincia Autonoma
di Bolzano), il comma 12, in quanto, prescrivendo che «per il
personale svolgente funzioni dirigenziali a titolo di reggenza, la
misura prevista per la trasformazione dell'indennita' di funzione in
assegno personale e pensionabile e' raddoppiata con decorrenza
dall'assunzione delle funzioni dirigenziali», si porrebbe in
contrasto con l'art. 9, comma 1, del decreto-legge 31 maggio 2010, n.
78 (Misure urgenti in materia di stabilizzazione finanziaria e di
competitivita' economica), convertito, con modificazioni, dall'art.
1, comma 1, della legge 30 luglio 2010, n. 122, il quale impone che
per gli anni 2011, 2012 e 2013 il trattamento economico complessivo
dei singoli dipendenti, anche di qualifica dirigenziale, del pubblico
impiego, compreso il trattamento accessorio, non possa superare il
trattamento ordinariamente spettante nel 2010.
Tale disposizione, eccedendo la competenza statutaria di cui agli
artt. 8 e 9 dello statuto di autonomia, e confliggendo con la
normativa statale dettata in materia di contenimento della spesa
delle pubbliche amministrazioni e di coordinamento della finanza
pubblica, violerebbe l'art. 117, terzo comma, Cost.
1.2.- Il ricorrente censura, poi, l'art. 7, comma 1, della citata
legge della Provincia autonoma di Bolzano, il quale - nell'introdurre
il comma 3 nell'art. 1-bis, della legge provinciale 22 ottobre 1993,
n. 17 (Disciplina del procedimento amministrativo e del diritto di
accesso ai documenti amministrativi) - prevede che, per gli enti
pubblici di cui all'art. 79 del d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670
(Approvazione del testo unico delle leggi costituzionali concernenti
lo statuto speciale per il Trentino-Alto Adige), la denuncia alla
Corte dei conti relativamente ad ipotesi di responsabilita'
amministrative del personale pubblico non vada effettuata sino al
raggiungimento della soglia valoriale prescritta in tale legge.
Siffatta disposizione, prevedendo un'ipotesi di esenzione di
responsabilita' amministrativa per effetto della mancata denuncia
alla Corte dei conti della relativa violazione, si porrebbe in
contrasto con la normativa statale di riferimento dettata dal d.P.R.
10 gennaio 1957, n. 3 (Testo unico delle disposizioni concernenti lo
statuto degli impiegati civili dello Stato), che, riguardo ai
dipendenti statali, all'art. 20 individua i soggetti obbligati a tale
denuncia ed all'art. 22 prevede che l'impiegato e' sempre
personalmente obbligato a risarcire il danno ingiustamente cagionato
a terzi.
Poiche' la denuncia di fatti dannosi per il pubblico erario
costituirebbe essenziale presupposto per l'attivazione del sistema
giurisdizionale diretto all'accertamento di responsabilita'
amministrative, nonche' elemento ineludibile, tenuto conto che l'art.
1, comma 3, della legge 14 gennaio 1994, n. 20 (Disposizioni in
materia di giurisdizione e controllo della Corte dei conti), chiama a
rispondere del danno erariale coloro che, con l'aver «omesso o
ritardato la denuncia», abbiano determinato la prescrizione del
relativo diritto al risarcimento, la disposizione in esame sarebbe
illegittima in quanto incidente sulla responsabilita' amministrativa,
riconducibile alla materia «ordinamento civile», di competenza
esclusiva dello Stato (sentenze n. 337 del 2009, n. 184 del 2007 e n.
345 del 2004). La potesta' legislativa della Provincia autonoma in
materia di «ordinamento degli uffici pubblici», infatti, pur potendo
stabilire obblighi la cui violazione comporti responsabilita'
amministrativa, non potrebbe incidere sul regime giuridico di
quest'ultima o introdurre nuove cause di esenzione della
responsabilita' (sentenze n. 337 del 2009 e n. 345 del 2004).
Pertanto, la sospensione dell'obbligo di denuncia, in base al
meccanismo compensatorio previsto nella novella all'art. 1-bis della
legge provinciale n. 17 del 1993, interferirebbe direttamente sia con
le competenze statali in materia di «ordinamento civile» e di
«giustizia amministrativa», in violazione dell'art. 117, secondo
comma, lettera l), Cost., sia con l'ordinamento della giurisdizione
contabile ledendone, in violazione dei principi di ragionevolezza,
buon andamento ed imparzialita' ai sensi dell'art. 97 Cost., la
necessaria uniformita' su tutto il territorio nazionale (sentenza n.
340 del 2001).
1.3.- Il Presidente del consiglio dei ministri, censura, inoltre,
l'art. 8 della citata legge prov. n. 1 del 2011, perche' - novellando
l'art. 4-bis della legge provinciale 7 gennaio 1977, n. 9 (Norme di
procedura per l'applicazione delle sanzioni amministrative),
riguardante le «violazioni amministrative che non danno luogo a danni
irreversibili» e prevedendo che le autorita' incaricate del
controllo, nei casi in cui rilevino «violazioni amministrative che
non danno luogo a danni irreversibili» possano procedere alla
irrogazione delle sanzioni solo dopo aver esperito una particolare
procedura finalizzata all'adeguamento al precetto della normativa
violata, con ampi margini d'indeterminatezza delle fattispecie -
contrasterebbe con l'art. 25, secondo comma, Cost., nonche' con
l'art. 1, commi 1 e 2, della legge 24 novembre 1981, n. 689
(Modifiche al sistema penale), rubricato «principio di legalita'».
1.4.- Con riferimento all'art. 12 della legge della Provincia
autonoma di Bolzano n. 1 del 2011, poi, il ricorrente ne deduce il
contrasto con l'art. 117, secondo comma, lettera l), Cost.
La norma impugnata, stabilendo che «nell'esercizio delle funzioni
connesse con le iscrizioni tavolari il conservatore dei libri
fondiari sia responsabile nei limiti in cui risponde il giudice
tavolare», prevedrebbe una forma di limitazione patrimoniale della
responsabilita' del conservatore di libri fondiari che incorrerebbe
nelle medesime censure di cui al punto 1.3. che precede, espresse
nella sentenza di questa Corte n. 340 del 2001, in quanto in
contrasto con il sistema della responsabilita' amministrativa, la cui
disciplina deve essere ricondotta alla materia della «giustizia
amministrativa», di competenza esclusiva dello Stato.
Inoltre, anche l'art. 12, comma 2, soffrirebbe del medesimo vizio
prevedendo che, anche nel caso di accertata colpa lieve e di
compensazione delle spese per i procedimenti dinanzi alla Corte dei
conti, le spese legali sostenute per la difesa in giudizio siano
rimborsate dagli enti pubblici provinciali, nel caso di
coinvolgimento del personale stesso nella fase istruttoria dei
suddetti procedimenti, ove ritenuto congruo dall'avvocatura
provinciale. Tale disposizione confliggerebbe con l'ordinamento della
giurisdizione contabile nella parte in cui autorizza, in caso di
accertata colpa lieve, la disapplicazione di un'eventuale statuizione
di compensazione delle spese processuali, eccedendo dalle competenze
statutarie e violando la competenza attribuita allo Stato in materia
di «ordinamento civile» e «giustizia amministrativa» di cui all'art.
117, secondo comma, lettera l), Cost.
1.5.- Infine, il Presidente del Consiglio dei ministri assume che
l'art. 15 della citata legge provinciale, modificando l'art. 9 della
legge provinciale 12 maggio 2010, n. 6, riguardante la «Legge di
tutela della natura ed altre disposizioni», e prevedendo che, fatti
salvi i diritti dei proprietari, la giunta provinciale possa emanare,
in casi giustificati, disposizioni in deroga ai divieti di raccolta,
per effetto della mancata esplicitazione degli ambiti di applicazione
rientranti nel concetto di «casi giustificati», violerebbe l'art.
117, secondo comma, lettera s), Cost., in quanto disposizione idonea
a garantire il rispetto dei principi di salvaguardia e conservazione
previsti dagli artt. 3, 4 e 9 del d.P.R. 8 settembre 1997, n. 357
(Regolamento recante attuazione della direttiva 92/43/CEE relativa
alla conservazione degli habitat naturali e seminaturali, nonche'
della flora e della fauna selvatiche), e dal decreto ministeriale 17
ottobre 2007 emesso in attuazione della direttiva 21 maggio 1992, n.
92/43/CEE (Direttiva del Consiglio relativa alla conservazione degli
habitat naturali e seminaturali e della flora e della fauna
selvatiche), nonche' del principio di uniformita' nella applicazione
del decreto su tutto il territorio nazionale.
Cio' in quanto, nonostante la Provincia, ai sensi dell'art. 8,
comma 1, n. 16), del d.P.R. n. 670 del 1972, abbia una potesta'
legislativa primaria in materia di «parchi per la protezione della
flora e della fauna», secondo una consolidata giurisprudenza
costituzionale, la potesta' di disciplinare l'ambiente nella sua
interezza e' affidata in via esclusiva allo Stato dall'art. 117,
comma secondo, lettera s), Cost. Spetterebbe dunque in via esclusiva
a quest'ultimo il compito di disciplinare l'ambiente come una entita'
organica, con norme che costituiscono un limite alla disciplina che
le Regioni e le Province autonome dettano in altre materie di loro
competenza (sentenza n. 380 del 2007). Il legislatore provinciale,
nell'esercizio della propria competenza legislativa sarebbe, dunque,
sottoposto al rispetto degli standard minimi ed uniformi di tutela
posti in essere dalla legislazione nazionale, oltre che al rispetto
della normativa comunitaria di riferimento secondo quanto disposto
dall'art. 8, comma 1, dello statuto speciale di autonomia e dall'art.
117, primo comma, Cost.
Sulla base di queste premesse, le disposizioni della legge in
esame sarebbero illegittime, non recando i necessari richiami alle
norme statali di settore di cui alla legge 11 febbraio 1992, n. 157
(Norme per la protezione della fauna selvatica omeoterma e per il
prelievo venatorio) e al d.P.R. n. 357 del 1997.
1.6.- Da ultimo, il ricorrente ha richiesto la sospensione
dell'esecuzione della legge censurata, poiche' l'esecuzione delle
norme impugnate sarebbe stata suscettibile di determinare un danno
immediato e irreparabile all'interesse pubblico o all'ordinamento
giuridico della Repubblica.
2.- Nel giudizio si e' costituita la Provincia autonoma di
Bolzano, chiedendo che il ricorso in esame venga dichiarato
manifestamente inammissibile o, in ogni caso, infondato.
2.1.- In primo luogo, la difesa della Provincia assume che la
legge provinciale, modificata dal censurato art. 5, prevede,
precisamente all'art. 28, che «l'indennita' di dirigenza spettante ai
sensi dell'art. 47, l.p. 11 del 1981, e successive modifiche ed
integrazioni, e' trasformata in assegno personale nella misura
maturata ai sensi dell'articolo 22, comma 5». Quindi, con
l'incremento della somma riconosciuta e corrisposta a titolo di
assegno personale, decrescerebbe l'entita' della indennita' di
dirigenza, sicche' con la prescrizione censurata dal ricorrente si
realizzerebbe unicamente un'accelerazione della proceduta di
trasformazione prevista dal citato art. 28 della legge prov. n. 10
del 1992, senza che l'ammontare complessivo del trattamento percepito
si modifichi, consentendo il pieno rispetto del parametro individuato
dal d.l. n. 78 del 2010.
2.2.- Quanto all'art. 7, comma 1, della citata legge provinciale
n. 1 del 2011, si tratterebbe di una misura di carattere finanziario,
volta al contenimento della spesa pubblica, in applicazione delle
all'art. 79, comma 3, dello statuto, come emergerebbe dall'incipit
della disposizione.
La Provincia autonoma di Bolzano avrebbe adottato un peculiare
sistema di copertura delle spese connesse ai risarcimenti discendenti
da responsabilita' amministrativa del dipendente nei confronti dei
terzi, nell'ambito del quale la previsione censurata avrebbe lo scopo
di individuare un sistema che consenta di perseguire l'obiettivo di
contenimento, finanziando la spesa con il risparmio derivante dalla
riduzione dei capitoli destinati a garantire la copertura delle spese
di assicurazione.
In ogni caso, assume la resistente, la previsione di disposizioni
che riguardino il profilo della responsabilita' amministrativa del
dipendente sarebbe comunque legittima, come affermato dalla sentenza
di questa Corte n. 340 del 2001, in quanto intimamente connessa con
lo svolgimento della funzione amministrativa e, quindi, con la
materia dell'«ordinamento degli uffici provinciali e del personale ad
essi addetto».
2.3.- Anche con riferimento alla questione di cui all'art. 8, la
resistente ne deduce l'infondatezza, perche' l'individuazione tanto
delle «violazioni amministrative» che non danno luogo a danni
irreversibili, quanto dei profili di difformita' della condotta posta
in essere dal soggetto agente rispetto alla norma violata e delle
misure necessarie a ripristinare la legalita' sarebbe stabilita ex
ante dalle disposizioni recate da un decreto del Presidente della
Provincia, che tassativamente ne delimiterebbe i confini.
2.4.- La Provincia resistente inoltre, con riferimento all'art.
12, premette che la disposizione non introdurrebbe una nuova o
diversa ipotesi di responsabilita' amministrativa, ma si limiterebbe
ad applicare al conservatore dei libri fondiari, funzionario
dipendente della Provincia, i limiti di imputabilita' propri del
giudice tavolare, di cui e' coadiutore.
La norma censurata, quindi, costituirebbe espressione dei poteri
legislativi in materia di «ordinamento degli uffici e del personale»
assegnati, a titolo di potesta' legislativa esclusiva, alla Provincia
autonoma di Bolzano dallo statuto.
2.4.1.- Quanto al secondo comma dell'art. 2, la norma censurata
non farebbe altro che estendere il beneficio della manleva dalle
spese legali all'ipotesi in cui il dipendente sia stato condannato
per una condotta solo lievemente colposa, nell'esercizio delle
prerogative spettanti alla Provincia ai sensi dell'art. 8, numero l),
dello statuto, cosa che non inciderebbe sulla pronuncia del giudice,
ne' modificherebbe l'effetto dell'art. 6, della legge provinciale 9
novembre 2001, n. 16 (Responsabilita' amministrativa degli
amministratori e del personale della Provincia e degli Enti
provinciali), continuando a prevedere che al dipendente siano
comunque rimborsate unicamente le spese sostenute per la propria
difesa.
2.5.- Infine, con riguardo all'art. 15, comma 1, la resistente
precisa che la disposizione costituirebbe espressione della potesta'
legislativa provinciale in materia di «apicoltura e parchi per la
protezione della flora e della fauna» (art. 8, numero 16, dello
statuto), oltre che, piu' in generale, in materia di «tutela del
paesaggio» (art. 8, numero 6, dello statuto).
Questa Corte, con la sentenza n. 378 del 2007, avrebbe infatti
precisato che, ove l'esercizio della potesta' legislativa assuma
natura esclusiva, la Provincia e' tenuta a fare applicazione dei soli
principi generali dell'ordinamento e non dei principi fondamentali
della materia.
La censura sarebbe, dunque, priva di fondamento, in quanto le
norme individuate dal ricorrente non individuerebbero certo principi
fondamentali dell'ordinamento. Del resto, lo stesso citato d.m. del
17 ottobre 2007 conterrebbe un'espressa clausola di salvaguardia.
Infine, quanto all'attribuzione alla Giunta del potere di
determinare le deroghe, la Provincia osserva che a tale organo non
sarebbe conferita alcuna delega in bianco, restando esso vincolato
alle disposizioni di legge applicabili.
2.6.- La Provincia di Bolzano ha poi depositato, in data 29
ottobre 2013, una memoria nella quale ha chiesto la dichiarazione di
cessazione della materia del contendere, in riferimento alle
disposizioni impugnate di cui agli artt. 15, comma 1; 7, comma 1; 8.
In particolare, la resistente assume che l'art. 11, comma l, lettera
a), della legge provinciale 21 giugno 2011, n. 4 (Misure di
contenimento dell'inquinamento luminoso ed altre disposizioni in
materia di utilizzo di acque pubbliche, procedimento amministrativo
ed urbanistica) ha abrogato il comma 4 dell'art. 9 della legge
provinciale 12 maggio 2010, n. 6 (Legge di tutela della natura e
altre disposizioni), aggiunto dall'art. 15, comma l, della legge
prov. n. l del 2011, che aveva autorizzato la Giunta provinciale ad
emettere, in casi giustificati e fatti salvi i diritti dei
proprietari, disposizioni in deroga ai precedenti commi 2 e 3 dello
stesso art. 9 della legge prov. n. 6 del 2010. Inoltre, l'art. 11,
comma l, lettera b), della legge prov. n. 4 del 2011, avrebbe
soppresso il comma 3 dell'art. l-bis della legge provinciale 22
ottobre 1993, n. 17 (Disciplina del procedimento amministrativo e del
diritto di accesso ai documenti amministrativi), aggiunto dall'art.
7, comma l, della legge prov. n. l del 2011, secondo cui le denunce
indicate nell'art. 5 della legge prov. n. 16 del 2001 non erano da
effettuarsi fino al raggiungimento della soglia valoriale,
complessivamente considerata e annualmente rivalutata sulla base
degli indici ISTAT, pari alla somma delle economie realizzate da
ciascun ente con il venir meno degli obblighi assicurativi. Infine,
deduce che l'art. 11, comma l, lettera c), della legge prov. n. 4 del
2011 avrebbe abrogato l'art. 8 della legge prov. n. l del 2011,
innovativo dell'art. 4-bis della legge provinciale 7 gennaio 1977, n.
9 (Norme di procedura per l'applicazione delle sanzioni
amministrative).
La Provincia, inoltre, precisa che nessuna delle tre disposizioni
sopra citate avrebbe trovato applicazione durante il periodo di
rispettiva validita'.
Quanto alle altre due disposizioni censurate, la resistente
ribadisce le conclusioni di cui all'atto di costituzione.
Considerato in diritto
1.- Il Presidente del Consiglio dei ministri dubita della
legittimita' costituzionale degli artt. 5, comma 9, 7, comma 1, 8,
12, commi 1 e 2, e 15, comma 1, della legge della Provincia autonoma
di Bolzano 17 gennaio 2011, n. 1 (Modifiche di leggi provinciali in
vari settori e altre disposizioni), in riferimento agli artt. 25,
secondo comma, 97, 117, secondo comma, lettere l) ed s), e terzo
comma, della Costituzione nonche' agli artt. 8 e 9 dello statuto di
autonomia.
2.- In linea preliminare, occorre considerare che la Provincia
autonoma di Bolzano, successivamente alla proposizione del ricorso,
con l'art. 11, comma l, della legge provinciale 21 giugno 2011, n. 4
(Misure di contenimento dell'inquinamento luminoso ed altre
disposizioni in materia di utilizzo di acque pubbliche, procedimento
amministrativo ed urbanistica) ha abrogato: a) il comma 4 dell'art. 9
della legge provinciale 12 maggio 2010, n. 6 (Legge di tutela della
natura e altre disposizioni), aggiunto dall'art. 15, comma l, della
legge prov. n. l del 2011, che aveva autorizzato la Giunta
provinciale ad emettere, in casi giustificati e fatti salvi i diritti
dei proprietari, disposizioni in deroga ai precedenti commi 2 e 3
dello stesso art. 9 della legge prov. n. 6 del 2010; b) il comma 3
dell'art. l-bis della legge provinciale 22 ottobre 1993, n. 17
(Disciplina del procedimento amministrativo e del diritto di accesso
ai documenti amministrativi), aggiunto dall'art. 7, comma l, della
legge prov. n. l del 2011, secondo il quale le denunce di cui
all'art. 5 della legge provinciale 9 novembre 2001, n. 16
(Responsabilita' amministrativa degli amministratori e del personale
della Provincia e degli Enti provinciali), non erano da effettuarsi
fino al raggiungimento della soglia valoriale, complessivamente
considerata e annualmente rivalutata sulla base degli indici ISTAT,
pari alla somma delle economie realizzate da ciascun ente con il
venir meno degli obblighi assicurativi; c) l'art. 8 della legge prov.
n. l del 2011, innovativo dell'art. 4-bis della legge provinciale 7
gennaio 1977, n. 9 (Norme di procedura per l'applicazione delle
sanzioni amministrative), con riguardo alle violazioni amministrative
che non danno luogo a danni irreversibili.
2.1.- E' necessario, dunque, verificare se l'intervenuta
abrogazione dei commi impugnati abbia carattere satisfattivo delle
pretese avanzate con il ricorso e se ricorrano, nella specie, le
condizioni richieste dalla giurisprudenza di questa Corte perche'
possa essere dichiarata la cessazione della materia del contendere,
con riferimento specifico al fatto che la normativa impugnata non
abbia avuto, medio tempore, applicazione (ex plurimis, sentenze n. 93
del 2013 e n. 245 del 2012).
2.2.- Quanto alla disposizione relativa all'art. 15, comma l,
della legge provinciale n. l del 2011, appare evidente che, in
mancanza della predisposizione del provvedimento demandato alla
Giunta di fissazione delle disposizioni in deroga, l'effetto
derogatorio della norma non si e' verificato, sicche' all'abrogazione
totale della norma censurata, per cio' stesso satisfattiva, consegue
la richiesta pronuncia di cessazione della materia del contendere.
2.3.- Nel medesimo senso deve concludersi, poi, con riguardo
all'art. 8 della piu' volte citata legge provinciale, in quanto il
contenuto precettivo della norma invocata si limitava - con riguardo
a violazioni amministrative - all'esperimento di una procedura
finalizzata all'adeguamento al dettato della normativa violata, senza
prevedere il venir meno dell'irrogazione delle sanzioni
amministrative, sicche', dato anche il breve lasso di tempo di
vigenza, nessun effetto irreversibile sotto il profilo sanzionatorio
si e' determinato con la vigenza della norma impugnata, con
conseguente difetto di applicazione e cessazione della materia del
contendere.
2.4.- Quanto, invece all'art. 7, comma l, e all'effetto
sospensivo verificatosi statim, con l'entrata in vigore della
disposizione censurata, consegue che la successiva abrogazione non e'
sufficiente ad escludere che medio tempore un qualche effetto
irreversibile si sia determinato, non risultando che non abbia in
concreto trovato applicazione, con la conseguenza che non ricorrono,
nella specie, le condizioni richieste dalla giurisprudenza di questa
Corte perche' possa essere dichiarata la cessazione della materia del
contendere.
3.- Cio' posto, nel merito le censure possono essere scrutinate
secondo l'ordine ad esse attribuito dal ricorrente.
4.- Il Presidente del Consiglio dei ministri assume, in primo
luogo, che l'art. 5, comma 9, che aggiunge all'art. 26 della legge
provinciale 23 aprile 1992, n. 10 (Riordinamento della struttura
dirigenziale della Provincia Autonoma di Bolzano) il comma 12,
prescrivendo che «per il personale che svolge le funzioni
dirigenziali a titolo di reggenza la misura prevista per la
trasformazione dell'indennita' di funzione in assegno personale
pensionabile [...] e' raddoppiata con decorrenza dall'assunzione
delle funzioni dirigenziali in atto», si porrebbe in contrasto con
l'art. 9, comma 1, del decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78 (Misure
urgenti in materia di stabilizzazione finanziaria e di competitivita'
economica), convertito, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1,
della legge 30 luglio 2010, n. 122, il quale impone che per gli anni
2011, 2012 e 2013 il trattamento economico complessivo dei singoli
dipendenti, anche di qualifica dirigenziale, del pubblico impiego,
compreso il trattamento accessorio, non possa superare il trattamento
ordinariamente spettante per l'anno 2010.
4.1.- La questione e' fondata.
4.2.- La disposizione impugnata si pone in evidente contrasto con
l'art. 9, comma 1, del d.l. n. 78 del 2010, norma ricondotta dalla
giurisprudenza di questa Corte nell'ambito del coordinamento della
finanza pubblica, in quanto riguarda il trattamento economico di
tutti i dipendenti delle Regioni e degli enti regionali, con
l'effetto finale di fissare, per gli anni del triennio 2011-2013,
l'entita' complessiva degli esborsi a carico delle Regioni a titolo
di trattamento economico del personale in misura non superiore al
trattamento economico ordinario, per l'anno 2010, cosi' da imporre un
limite generale ad una rilevante voce del bilancio regionale
(sentenze n. 217 e n. 215 del 2012). Peraltro, non v'e' dubbio che il
vincolo del rispetto dei principi statali di coordinamento della
finanza pubblica connessi ad obiettivi nazionali, condizionati anche
dagli obblighi comunitari, che grava sulle Regioni in base all'art.
119, Cost., si impone anche alle Province autonome nell'esercizio
dell'autonomia finanziaria di cui allo statuto speciale, sussistendo,
sotto questo aspetto, una sostanziale coincidenza tra limiti posti
alla autonomia finanziaria delle Regioni di diritto comune dall'art.
119 Cost. e quelli stabiliti per le Province autonome dallo statuto
speciale (sentenza n. 190 del 2008).
Nel caso di specie, la tesi della difesa provinciale, secondo cui
il raddoppio dell'indennita' di reggenza non comporterebbe la
violazione del vincolo, in quanto costituirebbe soltanto un passo per
la graduale trasformazione dell'indennita' di funzione in assegno
personale, di cui alla legge provinciale n. 10 del 1992 e alla legge
provinciale 16 ottobre 1992, n. 36 (Riordinamento dello stato
giuridico del personale), compensando la diminuzione dell'indennita'
di funzione, e' contraddittoria e priva di rilevanza. In primo luogo,
infatti, la stessa Provincia autonoma afferma che, a distanza di 11
anni dalla prevista trasformazione, l'attuazione di quella norma non
e' ancora completata, sicche' l'indennita' di funzione, in difetto di
altre previsioni, continua ad essere corrisposta. Inoltre,
un'indennita' come quella di reggenza, meramente accessoria ed
eventuale rispetto al trattamento dirigenziale ordinario, non puo'
entrare nel gioco economico compensativo prefigurato, dovendosi
invece ritenere che per cio' stesso il risultato finanziario della
disposizione in esame ecceda il vincolo statale in questione.
5.- Quanto al gia' citato art. 7, comma 1, della legge prov.
Bolzano n. 1 del 2011, a giudizio del ricorrente, la previsione che,
per gli enti pubblici di cui all'art. 79 del d.P.R. 31 agosto 1972,
n. 670 (Approvazione del testo unico delle leggi costituzionali
concernenti lo statuto speciale per il Trentino-Alto Adige), la
denuncia alla Corte dei conti relativa ad ipotesi di responsabilita'
amministrative del personale pubblico non vada effettuata, sino al
raggiungimento della soglia valoriale prescritta in tale legge,
introdurrebbe un'ipotesi di esenzione di responsabilita'
amministrativa per effetto della mancata denuncia. Tale precetto
violerebbe, pertanto, gli artt. 97 e 117, secondo comma, lettera l),
Cost., in quanto inciderebbe sul regime giuridico della
responsabilita' amministrativa, interferendo direttamente sia con le
competenze statali in materia di «ordinamento civile» che di
«giustizia amministrativa», ledendone, in violazione dei principi di
ragionevolezza, buon andamento ed imparzialita', la necessaria
uniformita' su tutto il territorio nazionale.
5.1.- La questione e' fondata.
5.2.- Questa Corte ha chiarito, con un ragionamento valevole
anche per le Regioni ad autonomia speciale (sentenza n. 337 del
2009), che, con riferimento alla responsabilita' amministrativa e
contabile, nessuna fonte regionale potrebbe introdurre nuove cause di
esenzione dalla responsabilita' penale, civile o amministrativa,
trattandosi di materia non disciplinata dagli statuti di autonomia
speciale e riservata alla competenza esclusiva del legislatore
statale, ai sensi dell'art. 117, secondo comma, lettera l), Cost.
La disciplina della responsabilita' amministrativa - nella quale
i profili sostanziali sono strettamente intrecciati con i poteri che
la legge attribuisce al giudice chiamato ad accertarla, ovvero fanno
riferimento a situazioni soggettive riconducibili alla materia
dell'«ordinamento civile» (sentenza n. 345 del 2004) - in quanto
materia di competenza dello Stato non rientra tra le attribuzioni
della Provincia autonoma di Bolzano, come del resto si ricava
dall'art. 10-bis del d.P.R. 15 luglio 1988, n. 305 (Norme di
attuazione dello statuto speciale per la regione Trentino-Alto Adige
per l'istituzione delle sezioni di controllo della Corte dei conti di
Trento e di Bolzano e per il personale ad esse addetto), aggiunto
dall'art. 5 del decreto legislativo 14 giugno 1999, n. 212 (Norme di
attuazione dello statuto speciale della regione Trentino-Alto Adige
recanti integrazioni e modifiche al d.P.R. 15 luglio 1988, n. 305, in
materia di controllo e di sezioni giurisdizionali della Corte dei
conti) norma a tenore della quale per l'attivita' giurisdizionale
delle sezioni aventi sede a Trento e a Bolzano si applicano le leggi
statali sulla disciplina dell'ordinamento e delle procedure della
Corte dei conti.
In tale contesto, la norma impugnata, escludendo che sussista
l'obbligo di denuncia in determinate ipotesi di responsabilita'
amministrativa e contabile del personale pubblico, rientra
nell'ambito di competenza riservato allo Stato dall'art. 117, comma
secondo, lettera l), Cost., relativamente alla disciplina della
responsabilita' amministrativa. La potesta' della Provincia autonoma
in materia di ordinamento dei propri uffici, se puo' esplicarsi nel
senso di disciplinare il rapporto di impiego o di servizio dei propri
dipendenti, prevedendo obblighi la cui violazione comporti
responsabilita' amministrativa, non puo' tuttavia incidere sul regime
di quest'ultima (sentenza n. 345 del 2004), neppure sotto il profilo
della modifica dei termini o degli obblighi attraverso i quali si
consente la conoscibilita' delle violazioni da parte del Procuratore
regionale della Corte del conti.
6.- Il ricorrente censura, infine, l'art. 12 della legge prov. n.
1 del 2011, il quale prevede, al primo comma, che nell'esercizio
delle funzioni connesse con le iscrizioni tavolari il conservatore
dei libri fondiari sia responsabile nei limiti in cui risponde il
giudice tavolare e, al secondo comma, che anche nel caso di accertata
colpa lieve e di compensazione delle spese per i procedimenti dinanzi
alla Corte dei conti, le spese legali sostenute per la difesa in
giudizio siano rimborsate dagli enti pubblici provinciali, nel caso
di coinvolgimento del personale stesso nella fase istruttoria dei
suddetti procedimenti, ove ritenuto congruo dall'avvocatura
provinciale. La prima disposizione contemplerebbe una forma di
limitazione patrimoniale della responsabilita' del conservatore dei
libri fondiari, in violazione dell'art. 117, secondo comma, lettera
l), Cost., perche' si porrebbe in contrasto con il sistema della
responsabilita' amministrativa, la cui disciplina deve essere
ricondotta alla materia della «giustizia amministrativa», di
competenza esclusiva dello Stato. La seconda disposizione violerebbe
il medesimo parametro costituzionale, confliggendo con l'ordinamento
della giurisdizione contabile nella parte in cui autorizza, in caso
di accertata colpa lieve, la disapplicazione di un'eventuale
statuizione di compensazione delle spese processuali.
6.1.- Anche tali censure sono fondate, in considerazione della
medesima surrichiamata giurisprudenza di questa Corte relativa al
riparto delle competenze in materia di responsabilita'
amministrativa, poiche', per un verso viene introdotta una
limitazione della responsabilita' del conservatore, per l'altro,
incidendo sulla materia «ordinamento civile» e «giustizia
amministrativa», si disciplina, peraltro in senso difforme dalla
normativa statale, il regime delle condizioni alla presenza delle
quali le spese legali sostenute dai soggetti sottoposti al giudizio
della Corte dei conti sono rimborsate dall'amministrazione di
appartenenza, eccedendo dalle competenze statutarie.
per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
1) dichiara l'illegittimita' costituzionale degli artt. 5, comma
9, 7, comma 1, e 12 della legge della Provincia autonoma di Bolzano
17 gennaio 2011, n. 1 (Modifiche di leggi provinciali in vari settori
e altre disposizioni);
2) dichiara cessata la materia del contendere in ordine alle
questioni di legittimita' costituzionale degli artt. 8 e 15, comma 1,
della legge della Provincia autonoma di Bolzano n. 1 del 2011.
Cosi' deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 10 febbraio 2014.
F.to:
Gaetano SILVESTRI, Presidente
Giuseppe TESAURO, Redattore
Gabriella MELATTI, Cancelliere
Depositata in Cancelleria l'11 febbraio 2014.
Il Direttore della Cancelleria
F.to: Gabriella MELATTI