N. 89 SENTENZA 7 - 10 aprile 2014
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Impiego pubblico - Possibilita', per le Regioni a statuto speciale e per i loro enti territoriali, di prorogare in deroga i rapporti di lavoro a tempo determinato. - Decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78 (Misure urgenti in materia di stabilizzazione finanziaria e di competitivita' economica), convertito, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge 30 luglio 2010, n. 122, art. 14, comma 24-bis. -(GU n.17 del 16-4-2014 )
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente:Gaetano SILVESTRI;
Giudici :Luigi MAZZELLA, Sabino CASSESE, Giuseppe TESAURO, Paolo
Maria NAPOLITANO, Giuseppe FRIGO, Alessandro CRISCUOLO, Paolo
GROSSI, Giorgio LATTANZI, Aldo CAROSI, Marta CARTABIA, Sergio
MATTARELLA, Mario Rosario MORELLI, Giancarlo CORAGGIO, Giuliano
AMATO,
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'art. 14, comma
24-bis, del decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78 (Misure urgenti in
materia di stabilizzazione finanziaria e di competitivita'
economica), convertito, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1,
della legge 30 luglio 2010, n. 122, promosso dalla Provincia autonoma
di Bolzano con ricorso notificato il 28 settembre 2010, depositato in
cancelleria il 5 ottobre 2010 ed iscritto al n. 99 del registro
ricorsi 2010.
Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
udito nell'udienza pubblica del 25 febbraio 2014 il Giudice
relatore Giuliano Amato;
uditi gli avvocati Giuseppe Franco Ferrari e Roland Riz per la
Provincia autonoma di Bolzano e l'avvocato dello Stato Maria
Gabriella Mangia per il Presidente del Consiglio dei ministri.
Ritenuto in fatto
1.- Con ricorso notificato il 28 settembre 2010 e depositato il
successivo 5 ottobre (reg. ric. n. 99 del 2010), la Provincia
autonoma di Bolzano ha promosso, tra l'altro, questioni di
legittimita' costituzionale dell'art. 14, comma 24-bis, del
decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78 (Misure urgenti in materia di
stabilizzazione finanziaria e di competitivita' economica),
convertito, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge 30
luglio 2010, n. 122, in riferimento all'art. 8, primo comma, numero
1), e al Titolo VI del d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670 (Approvazione
del testo unico delle leggi costituzionali concernenti lo statuto
speciale per il Trentino-Alto Adige).
Il comma 24-bis dell'art. 14 stabilisce: «I limiti previsti ai
sensi dell'articolo 9, comma 28, possono essere superati
limitatamente in ragione della proroga dei rapporti di lavoro a tempo
determinato stipulati dalle regioni a statuto speciale, nonche' dagli
enti territoriali facenti parte delle predette regioni, a valere
sulle risorse finanziarie aggiuntive appositamente reperite da queste
ultime attraverso apposite misure di riduzione e razionalizzazione
della spesa certificate dagli organi di controllo interno. Restano
fermi, in ogni caso, i vincoli e gli obiettivi previsti ai sensi del
presente articolo. Le predette amministrazioni pubbliche, per
l'attuazione dei processi assunzionali consentiti ai sensi della
normativa vigente, attingono prioritariamente ai lavoratori di cui al
presente comma, salva motivata indicazione concernente gli specifici
profili professionali richiesti».
Secondo la Provincia autonoma di Bolzano, con la norma impugnata
lo Stato darebbe luogo ad un'ingerenza significativa nella competenza
legislativa primaria della ricorrente in materia di organizzazione
degli uffici e del personale (art. 8, primo comma, numero 1, dello
statuto speciale), nonche' di finanza locale (Titolo VI dello statuto
speciale), dettando condizioni e limitazioni restrittive in merito
all'assunzione del personale provinciale ed alla predisposizione
delle relative risorse.
2.- Il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, si e' costituito in
giudizio chiedendo che le questioni prospettate siano dichiarate
inammissibili e infondate.
2.1.- In via preliminare, l'Avvocatura generale eccepisce la
tardivita' del ricorso proposto avverso le norme del d.l. n. 78 del
2010 non modificate in sede di conversione e quindi, in ipotesi,
immediatamente lesive.
2.2. - Nel merito, prima di esaminare le singole censure, la
difesa statale si sofferma sul contesto economico in cui si
inseriscono le norme impugnate, sottolineando come il d.l. n. 78 del
2010 sia stato adottato nel pieno di una grave crisi economica
internazionale, al fine di assicurare stabilita' finanziaria al Paese
nella sua interezza e di rafforzare la competitivita' sui mercati
economici e finanziari.
Pertanto, secondo la difesa statale, le misure adottate non
possono essere sezionate, ma vanno viste ed esaminate nel loro
complesso, in quanto l'una sorregge l'altra per raggiungere insieme
le finalita' di stabilizzazione e di rilancio economico.
Da questo punto di vista si tratterebbe di interventi rientranti
nella competenza statale del «coordinamento della finanza pubblica»,
idonea a vincolare anche le Regioni speciali e le Province autonome.
D'altra parte, argomenta l'Avvocatura generale, quando
sopravvengono circostanze di straordinaria necessita' ed urgenza, non
puo' pretendersi che si esplichino le modalita' di concertazione
previste dai rispettivi statuti speciali. Anzi, lo Stato, avendo la
responsabilita' della politica economica nazionale, deve poter
intervenire con la dovuta urgenza e rapidita', nell'interesse
dell'intera comunita'.
Se ne deve concludere, secondo l'Avvocatura, che, nella
ricorrenza di situazioni eccezionali, «possa derogarsi anche alle
procedure statutarie, come alle altre sinanco costituzionali, in
ragione dell'esigenza di salvaguardare la salus rei publicae e in
applicazione dei principi costituzionali fondamentali della
solidarieta' economica e sociale (art. 2), dell'unita' della
Repubblica (art. 5), e della responsabilita' internazionale dello
Stato (art. 10), che contenuti nella premessa alla prima parte della
Costituzione si impongono a tutti, Stato e autonomie comprese».
Quanto alle singole censure, la difesa statale ritiene che il
comma 24-bis dell'art. 14 non violi lo statuto speciale della Regione
Trentino-Alto Adige, in quanto porrebbe un principio di riforma
economico-sociale, a favore dei lavoratori precari, difficilmente
contestabile nella situazione sociale attuale.
3.- L'udienza di discussione, originariamente fissata in data 7
giugno 2011, e' stata oggetto di plurimi rinvii per pendenza di una
trattativa tra le parti al fine di pervenire ad un componimento
bonario delle contrapposte posizioni.
In data 1° ottobre 2013 la Provincia di Bolzano ha depositato
istanza di trattazione in quanto la trattativa di cui sopra non ha
prodotto l'esito auspicato.
In prossimita' della nuova udienza la Provincia ricorrente e il
Presidente del Consiglio dei ministri hanno depositato memorie nelle
quali hanno insistito nelle conclusioni gia' rassegnate,
rispettivamente, nel ricorso e nell'atto di costituzione, nonche'
nelle memorie precedentemente prodotte.
3.1.- In particolare, l'Avvocatura generale sottolinea che l'art.
14, comma 24-bis, sarebbe una norma piu' favorevole per la Provincia
autonoma, poiche' le consente di superare i limiti di spesa posti
dall'art. 9, comma 28, e dunque non potrebbe ledere la sua autonomia
statutaria.
3.2.- Ad avviso della ricorrente, invece, la norma impugnata, pur
derogando all'art. 9, comma 28, ne replicherebbe i profili di
incostituzionalita', in quanto assoggetterebbe a nuovi limiti
l'autonomia di spesa della Provincia autonoma in materia di
personale.
Con la norma in esame, infatti, lo Stato, esprimendo un favor per
i lavoratori assunti a tempo determinato, si sostituirebbe alla
Provincia nella gestione delle politiche assunzionali, sia nel
circoscrivere l'operativita' della deroga ai limiti di cui all'art. 9
al solo regime di prorogatio di tali rapporti di lavoro, sia
esplicitamente imponendo alla Provincia autonoma di assegnare
priorita' nelle assunzioni al personale precario. In tal modo il
legislatore statale avrebbe introdotto misure di dettaglio
palesemente lesive della competenza provinciale.
Considerato in diritto
1.- Con ricorso notificato il 28 settembre 2010 e depositato il
successivo 5 ottobre (reg. ric. n. 99 del 2010), la Provincia
autonoma di Bolzano ha promosso, tra l'altro, questioni di
legittimita' costituzionale dell'art. 14, comma 24-bis, del
decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78 (Misure urgenti in materia di
stabilizzazione finanziaria e di competitivita' economica),
convertito, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge 30
luglio 2010, n. 122, in riferimento all'art. 8, primo comma, numero
1), e al Titolo VI del d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670 (Approvazione
del testo unico delle leggi costituzionali concernenti lo statuto
speciale per il Trentino-Alto Adige).
La disposizione impugnata stabilisce che le Regioni speciali e
gli enti territoriali facenti parte di tali Regioni, in caso di
proroga dei rapporti di lavoro a tempo determinato, possano superare
il limite imposto dall'art. 9, comma 28, a condizione che reperiscano
risorse aggiuntive attraverso misure di riduzione e di
razionalizzazione della spesa certificate dagli organi di controllo
interno. La norma prevede, inoltre, un criterio di priorita' per le
assunzioni dei lavoratori a tempo determinato in regime di proroga.
In tal modo, secondo la Provincia autonoma di Bolzano, lo Stato
darebbe luogo ad un'ingerenza significativa nella competenza
legislativa primaria della ricorrente in materia di organizzazione
degli uffici e del personale (art. 8, primo comma, numero 1, dello
statuto speciale), nonche' di finanza locale (Titolo VI dello statuto
speciale), dettando condizioni e limitazioni restrittive in merito
all'assunzione del personale provinciale ed alla predisposizione
delle relative risorse.
2.- Riservata a separate pronunce la decisione sulle altre
questioni promosse dalla ricorrente, deve essere esaminata
preliminarmente l'eccezione di inammissibilita' sollevata dal
Presidente del Consiglio dei ministri.
L'Avvocatura generale dello Stato sostiene, in particolare, che
il ricorso sia tardivo, perche' proposto avverso disposizioni del
d.l. n. 78 del 2010 non modificate in sede di conversione e quindi,
in ipotesi, immediatamente lesive delle competenze regionali. Tali
disposizioni, dunque, avrebbero dovuto essere impugnate entro il
termine di decadenza di cui all'art. 127, secondo comma, Cost.,
decorrente dalla data di pubblicazione del decreto-legge.
L'eccezione non puo' essere accolta.
Secondo la consolidata giurisprudenza di questa Corte, infatti,
la Regione che ritenga lese le proprie competenze da norme contenute
in un decreto-legge «puo' riservare l'impugnazione a dopo l'entrata
in vigore» della relativa legge di conversione, perche' «soltanto a
partire da tale momento il quadro normativo assume un connotato di
stabilita' e l'iniziativa d'investire la Corte non rischia di essere
vanificata dall'eventualita' di una mancata conversione» (ex
plurimis, sentenza n. 232 del 2011).
D'altra parte, con specifico riguardo all'impugnato comma 24-bis,
tale norma risulta inserita nell'art. 14 del d.l. n. 78 del 2010 in
sede di conversione ad opera della legge 30 luglio 2010, n. 122, e
dunque la stessa eccezione di inammissibilita' del ricorso si fonda
su un presupposto del tutto erroneo.
3.- Sempre in via preliminare, la Corte osserva che i giudizi
avverso il d.l. n. 78 del 2010 sono stati promossi dalla Provincia
autonoma di Bolzano sulla base di una delibera adottata in via
d'urgenza dalla Giunta, ai sensi dell'art. 44, numero 5), dello
statuto speciale. In tali casi, gli atti di ratifica dei rispettivi
Consigli devono intervenire ed essere prodotti in giudizio non oltre
il termine di costituzione della parte ricorrente (sentenza n. 142
del 2012).
Nel caso di specie non rileva la tempestivita' di siffatta
ratifica e del relativo deposito, in quanto questa Corte ha piu'
volte ribadito che per i ricorsi promossi prima della citata sentenza
sussistono gli estremi dell'errore scusabile gia' riconosciuto in
ipotesi del tutto analoghe da questa Corte, in ragione del fatto che
tale profilo di inammissibilita' a lungo non e' stato rilevato, si'
da ingenerare affidamento nelle parti in ordine ad una
interpretazione loro favorevole (sentenze n. 219 del 2013, n. 203 del
2012, n. 202 del 2012, n. 178 del 2012 e n. 142 del 2012).
Il ricorso e' percio' sotto tale aspetto ammissibile.
4.- Nel merito la difesa dello Stato premette che il d.l. n. 78
del 2010 e' stato adottato per far fronte con urgenza ad una grave
crisi economica internazionale. L'eccezionalita' della situazione,
sempre ad avviso dell'Avvocatura, consentirebbe allo Stato di
derogare «alle procedure statutarie, come alle altre sinanco
costituzionali, in ragione dell'esigenza di salvaguardare la salus
rei publicae e in applicazione dei principi costituzionali
fondamentali della solidarieta' economica e sociale (art. 2),
dell'unita' della Repubblica (art. 5), e della responsabilita'
internazionale dello Stato (art. 10), che contenuti nella premessa
alla prima parte della Costituzione si impongono a tutti, Stato e
autonomie comprese».
Questo assunto non puo' essere condiviso. Le disposizioni
costituzionali evocate dalla parte resistente, infatti, non
consentono allo Stato di derogare al riparto delle competenze fissato
dal Titolo V della Parte seconda della Costituzione, neppure in
situazioni eccezionali. In particolare, come questa Corte ha gia'
avuto modo di precisare, «il principio salus rei publicae suprema lex
esto non puo' essere invocato al fine di sospendere le garanzie
costituzionali di autonomia degli enti territoriali stabilite dalla
Costituzione. Lo Stato, pertanto, deve affrontare l'emergenza
finanziaria predisponendo rimedi che siano consentiti
dall'ordinamento costituzionale» (sentenza n. 151 del 2012).
5.- La questione di legittimita' costituzionale dell'art. 14,
comma 24-bis, del d.l. n. 78 del 2010, non e' fondata.
5.1.- La disposizione impugnata stabilisce che «I limiti previsti
ai sensi dell'articolo 9, comma 28, possono essere superati
limitatamente in ragione della proroga dei rapporti di lavoro a tempo
determinato stipulati dalle regioni a statuto speciale, nonche' dagli
enti territoriali facenti parte delle predette regioni, a valere
sulle risorse finanziarie aggiuntive appositamente reperite da queste
ultime attraverso apposite misure di riduzione e razionalizzazione
della spesa certificate dagli organi di controllo interno». Esso,
infine, prevede che «Le predette amministrazioni pubbliche, per
l'attuazione dei processi assunzionali consentiti ai sensi della
normativa vigente, attingono prioritariamente ai lavoratori di cui al
presente comma, salva motivata indicazione concernente gli specifici
profili professionali richiesti».
E' bensi' vero che tale disposizione si colloca tra quelle che la
rubrica dell'art. 14 riconduce nominalmente al patto di stabilita'
interno, ma il suo contenuto normativo - nel quale il patto non e'
neppure menzionato - la connette strettamente all'art. 9, comma 28,
che questa Corte ha qualificato come principio di coordinamento della
finanza pubblica (da ultimo, nella sentenza n. 61 del 2014).
Ne' tale connessione genetica e normativa ribadisce nei confronti
delle Regioni speciali il limite posto dall'art. 9, comma 28,
perche', al contrario, consente a tali Regioni e alle Province
autonome di derogare ad esso, prevedendo che possano procedere a
nuove assunzioni nella misura in cui riescano a reperire le
necessarie risorse. Si tratta, dunque, di una norma piu' favorevole
per la Provincia autonoma, che risulta priva di qualsivoglia portata
lesiva.
5.2.- Quanto infine all'ultimo periodo del comma 24-bis, esso
stabilisce un criterio di priorita' «per l'attuazione dei processi
assunzionali consentiti», disponendo che le amministrazioni pubbliche
interessate attingano prioritariamente ai lavoratori a tempo
determinato in regime di proroga, «salva motivata indicazione
concernente gli specifici profili professionali richiesti». Vi e'
dunque una preferenza espressa dal legislatore statale, derogabile da
quello regionale.
Nel dare un'indicazione in termini di "priorita'" rispetto ai
lavoratori da assumere, infatti, il legislatore statale non pone
vincoli rigidi, ma lascia alle singole amministrazioni la scelta in
ordine alle assunzioni da operare, con la sola richiesta di
motivazione, ove necessitino di profili professionali specifici.
Pertanto, non si tratta di una norma di dettaglio, ma di una
norma che prescrive un criterio generale e impone di motivare le
eventuali determinazioni regionali difformi da tale criterio.
per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
riservata a separate pronunce la decisione delle ulteriori
questioni di legittimita' costituzionale promosse dalla Provincia
autonoma di Bolzano con il ricorso indicato in epigrafe;
dichiara non fondata la questione di legittimita' costituzionale
dell'art. 14, comma 24-bis, del decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78
(Misure urgenti in materia di stabilizzazione finanziaria e di
competitivita' economica), convertito, con modificazioni, dall'art.
1, comma 1, della legge 30 luglio 2010, n. 122, promossa, in
riferimento all'art. 8, primo comma, numero 1), e al Titolo VI del
d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670 (Approvazione del testo unico delle
leggi costituzionali concernenti lo statuto speciale per il
Trentino-Alto Adige), dalla Provincia autonoma di Bolzano con il
ricorso indicato in epigrafe.
Cosi' deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 7 aprile 2014.
F.to:
Gaetano SILVESTRI, Presidente
Giuliano AMATO, Redattore
Gabriella MELATTI, Cancelliere
Depositata in Cancelleria il 10 aprile 2014.
Il Direttore della Cancelleria
F.to: Gabriella MELATTI