N. 100 SENTENZA 9 - 16 aprile 2014
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Ambiente - Rifiuti - Misure varie in materia di programmazione del servizio di gestione integrata, di gestione dei contratti per attivita' di raccolta, trasporto, trattamento, smaltimento e recupero, nonche' di accertamento e riscossione della TARSU e della TIA. - Decreto-legge 30 dicembre 2009, n. 195 (Disposizioni urgenti per la cessazione dello stato di emergenza in materia di rifiuti nella regione Campania, per l'avvio della fase post emergenziale nel territorio della regione Abruzzo ed altre disposizioni urgenti relative alla Presidenza del Consiglio dei Ministri ed alla protezione civile), convertito, con modificazioni, nella legge 26 febbraio 2010, n. 26, art. 11, commi 1, 2 e 3. -(GU n.18 del 23-4-2014 )
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente:Gaetano SILVESTRI;
Giudici :Luigi MAZZELLA, Sabino CASSESE, Giuseppe TESAURO, Paolo
Maria NAPOLITANO, Giuseppe FRIGO, Alessandro CRISCUOLO, Paolo
GROSSI, Giorgio LATTANZI, Aldo CAROSI, Marta CARTABIA, Sergio
MATTARELLA, Mario Rosario MORELLI, Giancarlo CORAGGIO, Giuliano
AMATO,
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nei giudizi di legittimita' costituzionale dell'art. 11, commi 1,
2 e 3, del decreto-legge 30 dicembre 2009, n. 195, convertito, con
modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge 26 febbraio 2010, n.
26 (Disposizioni urgenti per la cessazione dello stato di emergenza
in materia di rifiuti nella regione Campania, per l'avvio della fase
post emergenziale nel territorio della regione Abruzzo ed altre
disposizioni urgenti relative alla Presidenza del Consiglio dei
Ministri ed alla protezione civile), promossi dal Tribunale
amministrativo regionale per la Campania - sezione staccata di
Salerno - con due ordinanze del 7 settembre 2011, iscritte ai nn. 29
e 30 del registro ordinanze 2012 e pubblicate nella Gazzetta
Ufficiale della Repubblica n. 11, prima serie speciale, dell'anno
2012.
Visti gli atti di costituzione del Comune di Battipaglia, della
Provincia di Salerno, del Comune di Salerno, nonche' gli atti di
intervento della Provincia di Avellino e del Presidente del Consiglio
dei ministri;
udito nell'udienza pubblica dell'11 febbraio 2014 il Giudice
relatore Luigi Mazzella;
uditi gli avvocati Vincenzo Cocozza per il Comune di Salerno,
Egidio Lamberti, Angela Ferrara e Giuseppe Lullo per il Comune di
Battipaglia, Lorenzo Lentini per la Provincia di Salerno, Giancarlo
Viglione per la Provincia di Avellino e l'avvocato dello Stato Paolo
Gentili per il Presidente del Consiglio dei ministri.
Ritenuto in fatto
1.- Con ordinanza del 7 settembre 2011, il Tribunale
amministrativo regionale per la Campania - sezione staccata di
Salerno, ha sollevato, con riferimento agli articoli 11, 114, secondo
comma, 117, primo, secondo e terzo comma e 118, primo e secondo
comma, della Costituzione, questione di legittimita' costituzionale
dell'art. 11, commi 1, 2 e 3, del decreto-legge 30 dicembre 2009, n.
195 (Disposizioni urgenti per la cessazione dello stato di emergenza
in materia di rifiuti nella regione Campania, per l'avvio della fase
post emergenziale nel territorio della regione Abruzzo ed altre
disposizioni urgenti relative alla Presidenza del Consiglio dei
Ministri ed alla protezione civile), convertito, con modificazioni,
dall'art. 1, comma 1, della legge 26 febbraio 2010, n. 26.
1.1.- Riferisce il rimettente che con il ricorso sottoposto al
suo esame il Comune di Battipaglia aveva chiesto l'annullamento di
alcuni atti amministrativi riconducibili alla Provincia di Salerno,
relativi all'affidamento ed alla gestione del ciclo integrato dei
rifiuti del servizio di accertamento e di riscossione della "Tassa
per lo smaltimento dei rifiuti solidi urbani" (TARSU) e della
"Tariffa igiene ambientale" (TIA), con i quali in sostanza era stata
disposta l'avocazione di tali attivita' alla predetta Provincia.
Il Comune ricorrente, in particolare, si doleva del fatto che il
Presidente della Provincia, nell'emanare gli indirizzi applicativi di
programmazione del servizio di gestione integrata dei rifiuti, ai
sensi dell'art. 11 del decreto-legge n. 195 del 2009, da un lato,
avesse previsto l'immediato trasferimento, dai Comuni alla Provincia,
delle funzioni relative al trattamento, smaltimento o recupero dei
rifiuti indifferenziati e, dall'altro, avesse comunicato agli enti
locali, ricadenti nel suo ambito, gli «oneri economici» di tali
attivita', per l'anno 2010. Ad avviso del Comune ricorrente, le
determinazioni provinciali sarebbero viziate sotto molteplici aspetti
ed, in particolare, sarebbero lesivi della legge della Regione
Campania 28 marzo 2007, n. 4 (Norme in materia di gestione,
trasformazione, riutilizzo dei rifiuti e bonifica dei siti
inquinati), ma anche dello stesso art. 11 del d.l. n. 195 del 2009.
Al contrario, secondo il TAR di Salerno, il provvedimento
impugnato sarebbe conforme a quanto disposto dell'art. 11 del d.l. n.
195 del 2009. Tuttavia, sarebbe proprio tale articolo a presentare
profili di illegittimita', ponendosi in contrasto con gli artt. 11,
114, secondo comma, 117, commi primo, secondo e terzo, e 118, commi
primo e secondo, Cost., dal momento che ribalterebbe il sistema, non
privo di coerenza, delineato dal decreto legislativo 3 aprile 2006,
n. 152 (Norme in materia ambientale) e confermato, a suo giudizio,
dalle leggi regionali in materia, e, segnatamente, dalla legge reg.
Campania n. 4 del 2007, e successive modificazioni.
1.2.- In particolare, quanto alla questione relativa all'art.
117, primo, secondo e terzo comma, a parere del rimettente la norma
censurata si porrebbe in contrasto con il riparto delle competenze
legislative ivi delineato. Invero, secondo il rimettente (come
avrebbe affermato anche questa Corte costituzionale) se e' vero che
le Regioni, nell'esercizio delle loro competenze, pur dovendo
rispettare la normativa statale in tema di tutela dell'ambiente,
possono stabilire, per il raggiungimento dei fini propri delle loro
competenze (in materia di tutela della salute, di governo del
territorio, di valorizzazione dei beni ambientali), livelli di tutela
piu' elevati (sentenze n. 61, n. 30 e n. 12 del 2009; n. 105, n. 104
e n. 62 del 2008), cio' certamente, finendo con l'incidere sul bene
"ambiente", di prerogativa dello Stato, potrebbe avvenire solo
all'esclusivo fine di una piu' adeguata salvaguardia delle materie
gia' riconducibili alle competenze delle Regioni stesse. Si
tratterebbe, quindi, di un potere insito nelle stesse attribuzioni di
queste ultime per consentire la massima loro esplicazione e
realizzazione.
In ogni caso, prosegue il rimettente, il legislatore regionale
puo' disporre dell'esercizio delle funzioni pianificatorie, previa
adozione degli indirizzi di carattere generale che la legge statale
ritenga essenziali.
La Corte, inoltre, avrebbe evidenziato che la disciplina della
gestione dei rifiuti si colloca nell'ambito della tutela
dell'ambiente e dell'ecosistema, di competenza esclusiva statale ai
sensi dell'art. 117, secondo comma, lettera s), Cost., anche se
interferisce con altri interessi e competenze, e che, pertanto,
dovrebbe essere riservato allo Stato il potere di fissare livelli di
tutela uniforme sull'intero territorio nazionale, restando ferma la
competenza delle Regioni alla cura di interessi funzionalmente
collegati con quelle propriamente ambientali. Di conseguenza, ogni
volta che sia necessario verificare la legittimita' costituzionale di
norme statali che abbiano disciplinato il fenomeno della gestione dei
rifiuti, sarebbe necessario valutare se l'incidenza della normativa
sulle materie regionali immediatamente contigue sia tale da
compromettere, oltre il limite della adeguatezza, il riparto
costituzionale di cui al Titolo V della Parte seconda della
Costituzione, rispetto alla citata finalita' di fissazione dei
livelli di tutela uniformi. Non sarebbe, quindi, consentito allo
Stato comprimere la sfera di attribuzione regionale quando cio' non
trovi giustificazione in particolari esigenze.
Nel caso di specie, invece, secondo il TAR rimettente, le
disposizioni statali contestate, individuando direttamente le
amministrazioni territoriali competenti per la gestione del servizio,
imponendo i tempi di trasferimento delle funzioni ed un modello
organizzativo precostituito, incidendo sugli assetti contrattuali in
corso stipulati dagli enti locali, interferendo pesantemente sulle
competenze dei Comuni, disciplinando anche l'aspetto finanziario
organizzativo di riscossione dei corrispettivi, non risponderebbero
ad alcun criterio di adeguatezza in relazione a quelle esigenze
«unitarie» come sopra illustrate.
Le norme in questione si porrebbero, infatti, in contraddizione
con la disciplina generale posta dal d.lgs. n. 152 del 2006, con la
significativa circostanza di tracciare una normativa derogatoria, non
piu' giustificabile dalle esigenze straordinarie, avuto riguardo al
dato che il termine finale dello stato di emergenza per la Regione
Campania era fissato alla data del 31 dicembre 2009.
Quanto alla censura relativa all'asserita lesione dell'art. 118,
primo e secondo comma, Cost., ricorda il rimettente che i principi di
sussidiarieta' e di adeguatezza possono convivere con il normale
riparto di competenze legislative contenuto nel Titolo V e possono
giustificarne una deroga «solo se la valutazione dell'interesse
pubblico sottostante all'assunzione di' funzioni regionali da parte
dello Stato sia proporzionata, non risulti affetta da
irragionevolezza alla stregua di uno scrutinio stretto di
costituzionalita' e sia oggetto di un accordo stipulato con la
Regione interessata.» (sentenza n. 303 del 2003 della Corte
costituzionale).
Tuttavia, secondo il rimettente, nel caso di specie la
disposizione statale non reggerebbe ad una valutazione di
ragionevolezza, poiche' non e' proporzionata all'obiettivo di
governare il passaggio tra la fase di emergenza e quella ordinaria.
Inoltre la stessa presenterebbe il limite di non essere stata
introdotta, secondo il principio di leale collaborazione, con
l'accordo della Regione interessata.
1.3.- Il rimettente, inoltre, denuncia la violazione degli artt.
114 e 118, Cost. la' dove le norme costituzionali prevedono che le
funzioni amministrative siano attribuite ai Comuni salvo che, per
assicurare l'esercizio unitario, nel qual caso sono conferite a
Province, Citta' metropolitane, Regioni e Stato, sulla base dei
principi di sussidiarieta', differenziazione ed adeguatezza.
La valutazione sulle esigenze superiori volte ad assicurare
l'esercizio unitario non potrebbero che essere compiute dalla
Regione, il soggetto istituzionale in grado di valutare, insieme agli
altri enti locali del territorio,il livello di governo piu' adeguato
alle funzioni amministrative che devono essere esercitate. Il
legislatore regionale puo' prevedere un'articolazione elastica del
modello organizzativo in base alle peculiari situazioni di fatto
presenti nel territorio e nelle diverse Province, anche con la
previsione di soluzioni alternative, sempre in cooperazione con i
soggetti istituzionali.
Ebbene, le norme statali in questione, secondo il rimettente,
introdurrebbero un'indebita ingerenza del legislatore statale nella
disciplina di settore gia' regolamentata dalla Regione Campania, con
lesione della sfera di autonomia dei Comuni; tanto piu' che,
relativamente all'ambito soggettivo di applicazione, esse
detterebbero una disciplina derogatoria esclusivamente diretta a
questa Regione, a dispetto della circostanza che lo stesso
legislatore statale abbia decretato la conclusione della fase
d'emergenza.
1.4.- Un ulteriore profilo di illegittimita' costituzionale,
sussisterebbe con riferimento agli artt. 11 e 117, primo comma, Cost.
La circostanza che la Provincia debba affidare il servizio di
gestione integrata dei rifiuti ad un determinato soggetto economico,
ovvero prorogare i contratti in corso o affidare l'appalto con
procedura di massima urgenza senza ricorrere ai procedimenti pubblici
di gara, pur in assenza dei presupposti comunitari, nonche' ancora
imporre ai Comuni di avvalersi dei Consorzi di bacino gia' in
liquidazione sarebbe in palese contrasto con le regole comunitarie
della concorrenza e della liberta' di stabilimento e d'impresa. Cio'
sarebbe tanto piu' evidente confrontando questo regime con la
legislazione ordinaria vigente sull'intero territorio nazionale; in
particolare, l'art. 202 del d.lgs. n. 152 del 2006 attribuisce
all'Autorita' d'ambito il compito di aggiudicare il servizio di
gestione integrata dei rifiuti urbani mediante gara disciplinata dai
principi e dalle disposizioni comunitarie, secondo la normativa
applicabile in tema di affidamento dei servizi pubblici locali.
Un regime legislativo speciale, applicabile per la sola Regione
Campania, rispetto al restante territorio nazionale, si porrebbe in
contrasto con la stringente normativa comunitaria di settore
(direttive del 31 marzo 2004, n. 2004/17/CE - Direttiva del
Parlamento europeo e del Consiglio che coordina le procedure di
appalto degli enti erogatori di acqua e di energia e degli enti che
forniscono servizi di trasporto e servizi postali - e n. 2004/18/CE -
Direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio relativa al
coordinamento delle procedure di aggiudicazione degli appalti
pubblici di lavori, di forniture e di servizi) e, per il tramite di
queste, con l'art. 11 Cost.
1.5.- Infine, profili di incompatibilita' con l'art. 118, commi
primo e secondo, Cost., presenterebbe la disposizione contenuta
all'art. 11, comma 3, del citato d.l. n. 195 del 2009, nel punto in
cui affida alle societa' provinciali il compito di agire sul
territorio anche quali soggetti preposti all'accertamento ed alla
riscossione della TARSU e della TIA.
1.6.- Si e' costituita in giudizio la Provincia di Salerno,
opponendosi alla declaratoria di illegittimita' costituzionale
dell'art. 11, commi l, 2 e 3 del d.l. n. 195 del 2009. Secondo la
Provincia, premesso che la normativa dei rifiuti si colloca, secondo
il consolidato orientamento della Corte, nell'ambito della tutela
dell'ambiente e dell'ecosistema, di esclusiva competenza statale,
ferma restando la competenza delle Regioni a disciplinare gli
interessi funzionalmente collegati a quelli ambientali, sicche' e'
riservato allo Stato il potere di fissare standard di tutela uniformi
sul territorio nazionale, il Governo, proprio nell'esercizio di tale
potesta', avrebbe emanato il citato d.l. n. 195 del 2009, con il
quale ha inteso dettare una disciplina speciale, di carattere
temporaneo, diretta a regolare il transito dalla fase emergenziale al
regime ordinario, il cui art. 11, commi l, 2 e 3 avrebbe previsto
poteri di programmazione del Presidente della Provincia, modalita' di
gestione del servizio, regole per i contratti scaduti, riparto di
funzioni tra Provincia e Comuni e delle relative risorse finanziarie,
al solo fine di evitare soluzioni di continuita' con la pregressa
fase emergenziale.
Tale normativa troverebbe adeguata giustificazione nella ratio
perseguita dal legislatore, che legittimerebbe l'emanazione di una
disciplina speciale, in parte derogatoria, rispetto a quella
generale, attraverso l'adozione di misure adeguate a consentire il
passaggio dalla fase emergenziale al regime ordinario. Cio' nella
considerazione che, cessato lo stato di emergenza (durato per ben 15
anni, dal 1994 al 2009), l'applicazione della disciplina ordinaria
avrebbe potuto ostacolare il normale svolgimento del ciclo integrato
dei rifiuti, compromettendo le relative attivita' ed il superamento
della fase emergenziale. Pertanto, l'emanazione di una disciplina
speciale, diretta ad introdurre eccezionali misure regolatrici del
ciclo integrato dei rifiuti e delle funzioni degli Enti,
risponderebbe certamente ai principi di ragionevolezza e buon
andamento, oltre che a quelle esigenze unitarie, cui fa riferimento
l'art. 118 Cost.
Non si configurerebbe neanche, come adombra l'ordinanza di
remissione, alcuna lesione delle prerogative regionali o delle
competenze comunali. Sotto tale profilo, la speciale disciplina,
dettata dall'art. 11 del d.l. n. 195 del 2009, sarebbe coerente e
simmetrica con la disciplina della Regione Campania di cui alla legge
reg. Campania n. 4 del 2007 (attuativa della normativa statale), che
ha soppresso l'Autorita' d'ambito, radicando, in capo alle Province,
le competenze e l'ambito ottimale, in materia di gestione integrata
dei rifiuti.
Inoltre, la normativa statale, prevista dall'art. 11 del d.l. n.
195 del 2009, non avrebbe escluso la competenza della Regione a
redigere il Piano, con conseguente piena operativita' dei moduli
alternativi e delle funzioni dei Comuni. Su queste premesse, la norma
censurata, nella parte in cui ha previsto una eccezionale disciplina
derogatoria alle competenze regionali, non sarebbe in contrasto con i
principi costituzionali di cui agli artt. 117 e 118 Cost. e con
quelli di adeguatezza e proporzionalita'.
L'art. 11 citato, ancora, non contrasterebbe con la normativa
statale, per quanto riguarda l'ambito soggettivo di applicazione,
avendo dettato una disciplina derogatoria limitata per la sola
Regione Campania, nonostante la cessazione dello stato di emergenza.
Le deroghe ivi previste non troverebbero fondamento nello stato
emergenziale, ma sarebbero dirette a regolare la fase di transito
dopo la cessazione del regime extra ordinem, per cui risponderebbero
ad una situazione del tutto peculiare, conseguente alla cessazione di
uno stato di emergenza che, in Campania, si e' protratto per 15 anni,
che esigeva una fase preliminare transitoria di allineamento delle
diverse realta', sorte in fase emergenziale.
Del tutto ragionevole sarebbe, pertanto, aver introdotto una
disciplina destinata ad avere effetti in un determinato ambito
territoriale.
Anche le censure relative all'illegittimita' del modello
gestionale previsto dall'art. 11 sarebbero infondate. La possibilita'
di subentro delle societa' provinciali sarebbe, infatti, limitata ai
contratti in corso ed alla loro durata; il che escluderebbe qualunque
violazione delle regole concorsuali.
La proroga dei contratti, per una sola volta e per un periodo
massimo di un anno e l'affidamento, con procedura di somma urgenza,
sono limitate solo alla fase di immediato transito nel regime
ordinario, per la particolarita' della situazione, determinatasi con
la cessazione dello stato di emergenza, dunque, non si verserebbe in
una situazione di deroga, a tempo indefinito, delle procedure di
evidenza pubblica, escludendosi la violazione dei principi
comunitari. La declaratoria di illegittimita' costituzionale
dell'art. 32-bis della legge regionale n. 4 del 2007, inoltre,
avrebbe determinato la cessazione immediata delle funzioni dei
consorzi di bacino, con transito dei servizi in capo alle Province,
attraverso la procedura di liquidazione. Cio' assorbirebbe ogni
questione, al riguardo, dedotta dal TAR rimettente.
Non sussisterebbe, infine, la pretesa interferenza con le
funzioni del Comune, che potrebbe ben assolvere alla cura degli
interessi della collettivita', essendo assicurato l'incasso delle
somme, di competenza comunale.
1.7.- E' intervenuta in giudizio la Provincia di Avellino. In
punto di ammissibilita' del proprio intervento, essa ha ricordato che
la Corte ha piu' volte avuto modo di precisare che «possono
intervenire nel giudizio incidentale di legittimita' costituzionale
le sole parti del giudizio principale e i terzi portatori di un
interesse qualificato, immediatamente inerente al rapporto
sostanziale dedotto in giudizio e non semplicemente regolato, al pari
di ogni altro atto, dalla norma oggetto di censura» (ex plurimis,
sentenza n. 263 del 2009).
Nel merito, dopo aver focalizzato l'attenzione sulle norme
nazionali e regionali che disciplinano il servizio di gestione
integrata dei rifiuti urbani nella Regione Campania e all'interno
delle quali si pone la questione di legittimita' costituzionale in
esame, la Provincia deduce che dalla semplice lettura della riportata
norma emerge evidente come il legislatore attribuisca alla Autorita'
d'ambito, delimitata territorialmente da ciascuna Regione,
l'esercizio delle competenze in materia di gestione integrata dei
rifiuti.
Tale scelta avrebbe segnato una netta discontinuita' rispetto al
regime previgente. Ai sensi dell'art. 197 del decreto legislativo n.
152 del 2006, la gestione dei rifiuti solidi urbani non spetterebbe
piu' ai Comuni ma alle Autorita' d'ambito, alle cui attivita' i
Comuni concorrono. Nel solco cosi' tracciato dal codice ambientale si
porrebbe la legge della Regione Campania n. 4 del 2007,
successivamente modificata dalla legge della Regione Campania 14
aprile 2008, n. 4 (Modifiche alla legge regionale 28 marzo 2007, n. 4
"Norme in materia di gestione, trasformazione, riutilizzo dei rifiuti
e bonifica dei siti inquinati"), la quale, all'art. 13, delimita le
Autorita' d'ambito facendole coincidere con le Province.
All'interno di un tale quadro normativo di riferimento, la cui
ricostruzione trova conferma nella unanime giurisprudenza del T.A.R.
Lazio, si inserirebbe, secondo la Provincia, il d.l. n. 195 del 2009.
Tale provvedimento, afferma la Provincia, e' stato adottato al
termine del lungo periodo in cui la Regione Campania aveva vissuto lo
stato di emergenza rifiuti. Il provvedimento legislativo in esame
andrebbe letto ed interpretato in un'ottica di normativa speciale
dettata dalla esigenza di accompagnare il passaggio dallo stato
emergenziale, durato sedici anni, al regime ordinario di gestione del
ciclo integrato dei rifiuti.
La previsione della costituzione di una societa' in house a
completa ed esclusiva partecipazione della Provincia, in capo alla
quale e' radicata la gestione del ciclo integrato dei rifiuti che
costituisce missione di carattere generale, non violerebbe, secondo
la Provincia, le regole della concorrenza, atteso che la
giurisprudenza della Corte di giustizia avrebbe riconosciuto che
rientra nel potere organizzativo delle autorita' pubbliche
"autoprodurre" beni, servizi o lavori mediante il ricorso a soggetti
che, ancorche' giuridicamente distinti dall'ente conferente, siano
legati a quest'ultimo da una relazione organica (c.d. affidamento in
house).
1.8.- Si e' costituito in giudizio il Comune di Battipaglia,
affermando, in diritto, che la normativa impugnata lederebbe le
competenze legislative regionali, derogando ai livelli uniformi di
tutela in materia ambientale, e introducendo pertanto una disciplina
immotivatamente discriminatoria, incidendo su aspetti organizzativi e
gestionali la cui competenza spetta solo alla Regione. Pertanto,
sarebbero violati gli artt. 3, 11, 114, 117, 118 119 e 120 Cost.
L'introduzione di alcune modifiche normative (non formanti
oggetto della presente questione di legittimita' costituzionale)
avrebbe accentuato e approfondito i vulnus denunciati.
1.9.- E' intervenuto il Presidente del Consiglio dei ministri,
rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato,
sostenendo l'infondatezza della questione sollevata dal TAR Campania.
Secondo il Presidente del Consiglio, l'intervento legislativo
statale troverebbe fondamento nella competenza esclusiva statale per
i profili attinenti alla tutela dell'ambiente ai sensi dell'art. 117,
secondo comma, lettera s) Cost.
Inoltre, la norma impugnata avrebbe la sola funzione di favorire
il passaggio dalla fase emergenziale al regime ordinario di gestione
del ciclo dei rifiuti, stabilendo una deroga temporanea alla vigenza
del riparto di competenze tra Stato ed enti territoriali in materia,
giustificata dal fatto che, alla cessazione della fase di emergenza,
la Regione Campania non si era ancora dotata di un Piano per la
gestione integrata dei rifiuti.
Nell'introdurre tale regime derogatorio temporaneo, la
disposizione censurata avrebbe inteso evitare soluzioni di
continuita' rispetto agli atti compiuti nella fase emergenziale.
Evidente, quindi, sarebbe la ragionevolezza dell'intervento
normativo, e la sua rispondenza ai presupposti della necessita' e
dell'urgenza.
2.- Con successiva ordinanza lo stesso TAR di Salerno ha
sollevato identica questione di legittimita' costituzionale,
nell'ambito di altro giudizio, promosso con ricorso dal Comune di
Salerno ed avente ad oggetto gli stessi provvedimenti gia' impugnati
dal Comune di Battipaglia nel precedente giudizio amministrativo.
2.1.- Si e' costituita, in tale secondo giudizio, la Provincia di
Salerno e il Comune di Salerno. Sono interventi la Provincia di
Avellino e il Presidente del Consiglio dei ministri, svolgendo
considerazioni analoghe a quelle gia' espresse con riferimento alla
prima ordinanza di rimessione.
Il Comune di Salerno, dopo aver ricordato i passaggi fondamentali
di una normativa (statale, e regionale) extra ordinem ed estremamente
complessa, ha affermato che, nel settore dei rifiuti, sia per
l'aspetto ambientale, sia per quello organizzativo, l'art. 117 della
Cost. - come interpretato dalla Corte costituzionale - riconosce la
competenza legislativa delle Regioni con l'unico limite per le
relative discipline che «non possono in alcun modo peggiorare il
livello di tutela ambientale stabilito dallo Stato». Ha affermato
che, seppure in seguito a modifiche all'impianto complessivo (ivi
compresa la parte relativa alla individuazione delle Autorita'
d'ambito), dopo la fine dello stato di emergenza e il relativo
commissariamento del servizio, l'art. 32-bis della legge della
Regione Campania 21 gennaio 2010, n. 2 (Disposizioni per la
formazione del bilancio annuale e pluriennale della Regione Campania
- Legge finanziaria anno 2010) ha modificato la normativa
transitoria, prevedendo la cessazione delle funzioni dei Consorzi
obbligatori, non piu' dalla entrata in vigore della legge, ma al
«momento dell'avvenuto trasferimento dei servizi al nuovo soggetto
gestore».
Di conseguenza, il procedimento ordinario delineato dalla
disciplina generale presupporrebbe la previa adozione del Piano
regionale per i rifiuti e, quindi, la scelta del modello
organizzativo. Solo successivamente, una volta individuato il modello
e, quindi, i soggetti attuatori del Piano, vi potra' essere il
trasferimento a tali soggetti (come individuati nel Piano) delle
relative funzioni.
La normativa vigente mostrerebbe, quindi, una piena coerenza e
conformita' a Costituzione, riscontrandosi il rispetto delle
competenze legislative della Regione e dei principi costituzionali di
autonomia degli enti locali.
Tuttavia, il comma 2-ter dell'art. 11 del d.l. n. 195 del 2009,
"romperebbe" questo schema, evidenziando, quindi, un insanabile
contrasto con l'impianto normativo precedente, calibrato sul rispetto
delle competenze statali, regionali e delle autonomie locali e
proponendo una disciplina speciale e derogatoria valida solo per la
Regione Campania, priva di qualunque ragionevole giustificazione, che
travolge principi essenziali dell'assetto autonomistico.
L'intervento legislativo statale sarebbe lesivo della sfera di
competenza della Regione in materia di servizi pubblici locali e di
organizzazione amministrativa della Regione, che costituiscono
competenza residuale regionale. Non essendo individuati standard di
tutela, d'altronde, non emergerebbero esigenze ''unitarie". Peraltro,
l'estremo dettaglio della disciplina renderebbe ancora piu' manifesta
l'illegittimita' costituzionale denunciata.
Quanto alla violazione dell'art. 118 Cost., secondo il Comune di
Salerno, trattandosi di materia regionale, la scelta sulla eventuale
"chiamata in sussidiarieta'" spetterebbe alla Regione che, peraltro,
e' il solo soggetto istituzionale in grado di valutare, insieme agli
altri enti locali del territorio, il livello di governo piu' adeguato
alle funzioni amministrative che devono essere esercitate.
Il predetto Comune condivide anche la censura relativa alla
dedotta violazione dei principi comunitari e conseguente violazione
degli artt. 11 e 117 Cost. L'art. 202 del d.lgs. n. 152 del 2006,
infatti, in attuazione dei principi comunitari sopra richiamati,
dispone che l'Autorita' d'ambito aggiudica il servizio di gestione
integrata dei rifiuti urbani mediante gara disciplinata dai principi
e dalle disposizioni comunitarie, secondo la normativa vigente in
tema di affidamento dei servizi pubblici locali, in conformita' ai
criteri di cui all'articolo 113, comma 7, del decreto legislativo 18
agosto 2000, n. 267 (Testo unico delle leggi sull'ordinamento degli
enti locali). Sotto tale aspetto, anche per la irragionevole
differenziazione della disciplina rispetto al resto del territorio,
determinerebbe l'illegittimita' costituzionale della normativa.
Infine, anche secondo il Comune di Salerno, la determinazione di
incassare i proventi derivanti dal pagamento dei corrispettivi TARSU
e TIA costituisce immediata conseguenza del trasferimento delle
funzioni e per questa parte, dunque, la disciplina soffrirebbe dei
medesimi vizi che sono stati in precedenza evidenziati.
2.2.- Con ordinanza emessa all'udienza dell'11 febbraio 2014,
veniva ammesso l'intervento della Provincia di Avellino
Considerato in diritto
1.- Il Tribunale amministrativo regionale per la Campania -
sezione staccata di Salerno, ha sollevato, con due distinte
ordinanze, la medesima questione di legittimita' costituzionale, con
riferimento agli articoli 11, 114, secondo comma, 117, commi primo,
secondo e terzo, e 118, commi primo e secondo, della Costituzione,
avente ad oggetto l'art. 11, commi 1, 2 e 3, del decreto-legge 30
dicembre 2009, n. 195 (Disposizioni urgenti per la cessazione dello
stato di emergenza in materia di rifiuti nella regione Campania, per
l'avvio della fase post emergenziale nel territorio della regione
Abruzzo ed altre disposizioni urgenti relative alla Presidenza del
Consiglio dei Ministri ed alla protezione civile), convertito, con
modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge 26 febbraio 2010, n.
26.
1.1.- Il Tribunale rimettente e' investito di due distinti
ricorsi - uno proposto dal Comune di Battipaglia e l'altro dal Comune
di Salerno - aventi ad oggetto una serie articolata di provvedimenti
con i quali la Provincia di Salerno ha avocato a se', sottraendola ai
predetti Comuni, la gestione del ciclo integrato dei rifiuti,
mediante affidamento di tale gestione ad una societa' provinciale -
la «Ecoambiente Salerno S.p.a.» - appositamente costituita.
2.- Preliminarmente, in considerazione dell'identita' delle
questioni, deve essere disposta la riunione dei giudizi, al fine di
definirli con un'unica pronuncia.
2.1.- Sempre in via preliminare, deve essere confermata
l'ordinanza, deliberata nel corso dell'udienza pubblica ed allegata
alla presente sentenza, con la quale e' stato dichiarato ammissibile
l'intervento spiegato dalla provincia di Avellino.
Invero, per costante giurisprudenza di questa Corte, l'intervento
di soggetti estranei al giudizio principale e' ammissibile per i
terzi titolari di un interesse qualificato, inerente in modo diretto
ed immediato al rapporto sostanziale dedotto in giudizio e non
semplicemente regolato, al pari di ogni altro, dalla norma o dalle
norme oggetto di censura (ex plurimis, ordinanza letta all'udienza
del 23 marzo 2010, confermata con sentenza n. 138 del 2010; ordinanza
letta all'udienza del 31 marzo 2009, confermata con sentenza n. 151
del 2009; sentenze n. 94 del 2009, n. 96 del 2008, n. 245 del 2007).
Ebbene, sussiste un interesse qualificato ad intervenire nei
sopra indicati giudizi di legittimita' costituzionale, anche in
considerazione della diretta ed immediata applicabilita' delle norme
censurate alle amministrazioni provinciali della Regione Campania.
2.2.- In punto di rilevanza, il Tribunale, dopo aver ritenuto i
provvedimenti amministrativi impugnati conformi al diritto vigente, e
in particolare alle disposizioni censurate, ritenendoli legittimi
proprio in forza del contenuto precettivo delle stesse, ha reputato
tuttavia che fossero proprio queste ultime ad essere illegittime, in
quanto lesive degli invocati precetti costituzionali, dal momento che
la disposizione censurata costituisce il principale fondamento dei
provvedimenti amministrativi impugnati nei giudizi amministrativi.
Tale motivazione e' esaustiva e condivisibile. Le norme
censurate, invero, rendendo obbligatoria per la Provincia l'adozione
dei suddetti provvedimenti, esplicitamente prescrivono
quell'avocazione, in materia di gestione del ciclo integrato dei
rifiuti, dai Comuni alle Province, ossia la stessa spoliazione di
funzioni amministrative, di cui si dolgono i Comuni ricorrenti.
Va, per contro, escluso che le determinazioni impugnate innanzi
al TAR rimettente siano state fondate sugli artt. 3, commi 2-bis e
2-ter del decreto-legge 30 novembre 2005, n. 245 (Misure
straordinarie per fronteggiare l'emergenza nel settore rifiuti nella
Regione Campania ed ulteriori disposizioni in materia di protezione
civile), convertito in legge, con modificazioni, dall'art. 1 della
legge 27 gennaio 2006, n. 21, posto che, al momento dell'adozione dei
provvedimenti di avocazione, lo stato di emergenza rifiuti in
Campania era ormai, sia pur da poco, cessato in forza dell'art. 19
del decreto-legge 23 maggio 2008, n. 90 (Misure straordinarie per
fronteggiare l'emergenza nel settore dello smaltimento dei rifiuti
nella regione Campania e ulteriori disposizioni di protezione
civile), convertito in legge, con modificazioni, dall'art. 1, comma
1, legge 14 luglio 2008, n. 123. D'altra parte, i provvedimenti
amministrativi impugnati richiamano, come loro fondamento e
giustificazione, proprio l'avvenuta cessazione dello stato di
emergenza in Campania.
3.- Nel merito, con una prima questione, relativa alla denunciata
lesione delle competenze legislative regionali, di cui all'art.117,
primo, secondo e terzo comma, il TAR lamenta che la disposizione
censurata travalicherebbe quelle esigenze di tutela ambientale che, a
certe condizioni, possono legittimare l'avocazione allo Stato delle
funzioni legislative in materie di competenza regionale, e si
ingerirebbe in aspetti di disciplina di dettaglio del servizio che
sono tipici delle prerogative regionali, quali quelle attinenti al
governo del territorio e alla tutela della salute.
Essa, invero, individuerebbe direttamente le amministrazioni
territoriali competenti per la gestione del servizio, imponendo i
tempi di trasferimento delle funzioni in base ad un modello
organizzativo precostituito e inciderebbe anche sugli assetti
contrattuali in corso stipulati dagli enti locali, disciplinando
anche l'aspetto finanziario organizzativo di riscossione dei
corrispettivi.
In tal modo, per altro verso, la norma censurata contrasterebbe
non solo con la disciplina positiva dello stesso rango dettata in
materia dal decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152 (Norme in
materia ambientale), ma anche con la normativa regionale campana, e,
segnatamente, con la legge 28 marzo 2007, n. 4 (Norme in materia di
gestione, trasformazione, riutilizzo dei rifiuti e bonifica dei siti
inquinati), che attribuirebbero alle Regioni il compito di realizzare
gli Ambiti territoriali ottimali (ATO) e di costituire le cosiddette
Autorita' d'ambito.
3.1.- Con riferimento all'art. 118, primo e secondo comma, ed
agli artt. 114 e 118 Cost., il rimettente lamenta che l'art. 11,
commi 1, 2 e 3, contrasterebbe con tali precetti, in quanto la
disciplina non sarebbe proporzionata all'obiettivo perseguito di
governare il passaggio tra la fase di emergenza e quella ordinaria e
non sarebbe stata introdotta con l'accordo della Regione interessata.
Inoltre, con riferimento all'affidamento alle societa' provinciali
del compito di agire sul territorio, anche quali soggetti preposti
all'accertamento ed alla riscossione della tassa per lo smaltimento
di rifiuti solidi urbani (TARSU) e della tariffa integrata ambientale
(TIA), le disposizioni censurate, secondo il rimettente,
estrometterebbero completamente il Comune dalla cura di uno degli
interessi primari della comunita' locale.
3.2.- Con riguardo agli artt. 114 e 118 Cost. (in base ai quali
le funzioni amministrative sono attribuite ai Comuni, salvo che, per
assicurare l'esercizio unitario, nel qual caso sono conferite a
Province, Citta' metropolitane, Regioni e Stato, sulla base dei
principi di sussidiarieta', differenziazione ed adeguatezza), le
norme censurate introdurrebbero un'indebita ingerenza del legislatore
statale nella disciplina di settore gia' regolamentata dalla Regione
Campania, con lesione della sfera di autonomia dei Comuni.
3.3.- Con riferimento agli artt. 11 e 117 Cost., il rimettente
denuncia che le norme censurate determinerebbero una violazione della
stringente normativa comunitaria di settore (direttive del 31 marzo
2004, n. 2004/17/CE - Direttiva del Parlamento europeo e del
Consiglio che coordina le procedure di appalto degli enti erogatori
di acqua e di energia e degli enti che forniscono servizi di
trasporto e servizi postali - e n. 2004/18/CE - Direttiva del
Parlamento europeo e del Consiglio relativa al coordinamento delle
procedure di aggiudicazione degli appalti pubblici di lavori, di
forniture e di servizi) alla quale lo Stato italiano ha dato
attuazione con il decreto legislativo 12 aprile 2006, n. 163 (Codice
dei contratti pubblici relativi a lavori, servizi e forniture in
attuazione delle direttive 2004/17/CE e 2004/18/CE) e, in tal modo,
inciderebbero sui predetti parametri costituzionali, poiche'
imporrebbero di affidare il servizio di gestione integrata dei
rifiuti ad un determinato soggetto economico, ovvero prorogare i
contratti in corso o affidare l'appalto con procedura di massima
urgenza, senza ricorrere ai procedimenti pubblici di gara.
4.- La prima questione, sollevata con riferimento alla denunciata
lesione delle competenze legislative regionali di cui all'art.117,
primo, secondo e terzo comma, Cost., non e' fondata.
Le norme censurate, che disciplinano alcuni aspetti della
gestione del ciclo dei rifiuti in Campania, e che, in particolare,
affidano la gestione di tale ciclo, in una fase transitoria, alle
Province, sono ascrivibili alla materia della tutela dell'ambiente e
dell'ecosistema.
Come questa Corte ha avuto modo, in via generale, di affermare,
la disciplina dei rifiuti «si colloca [...] nell'ambito della tutela
dell'ambiente e dell'ecosistema, di competenza esclusiva statale ai
sensi dell'art. 117, secondo comma, lettera s), Cost., anche se
interferisce con altri interessi e competenze, di modo che deve
intendersi riservato allo Stato il potere di fissare livelli di
tutela uniforme sull'intero territorio nazionale, restando ferma la
competenza delle Regioni alla cura di interessi funzionalmente
collegati con quelli propriamente ambientali» (sentenza n. 249 del
2009).
Tale principio e' stato ribadito da questa Corte anche con
specifico riferimento alla norma statale oggi censurata (sentenza n.
69 del 2011). Nella predetta pronuncia, sul presupposto del carattere
di principio fondamentale di tale norma statale, e' stata dichiarata
illegittima l'abrogazione - disposta da parte della Regione Campania
con l'art. 1, comma 69, della legge della Regione Campania 21 gennaio
2010, n. 2 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e
pluriennale della Regione Campania - Legge finanziaria anno 2010) -,
di altra norma della stessa Regione (l'art. 32-bis della legge reg.
Campania n. 4 del 2007) che aveva attuato il concreto trasferimento
alle Province delle funzioni di cui all'art. 11 del d.l. n. 195 del
2009.
In definitiva, l'avocazione alle Province della gestione del
ciclo integrato dei rifiuti e' stata, dunque, ritenuta principio
fondamentale, nell'ambito della competenza legislativa statale
esclusiva in materia di tutela dell'ambiente e dell'ecosistema e,
come tale, assolutamente inderogabile da parte delle Regioni.
La disposizione statale censurata introduce una disciplina
pienamente adeguata alla finalita' di fissare livelli di tutela
uniformi su tutto il territorio nazionale e di fronteggiare una
situazione di emergenza - quella dei rifiuti - che, pur localizzata
in una specifica Regione, ha indubbiamente rilevanza nazionale. La
gestione affidata alla Protezione civile nazionale, ne e' una
riprova.
D'altro canto, la sostituzione, nella fase transitoria, delle
Province ai Comuni nella gestione del ciclo rifiuti, e' in sintonia,
da un lato, con la normativa statale contenuta nel "Codice
dell'ambiente" e, dall'altro, con le stesse norme regionali che si
assumono violate e, segnatamente, gli artt. 8 e 20 della legge
regionale n. 4 del 2007, in seguito alle modifiche apportate
dall'art. 1, comma 1, lettera c), della legge della Regione Campania
14 aprile 2008, n. 4 (Modifiche alla legge regionale 28 marzo 2007,
n. 4 "Norme in materia di gestione, trasformazione, riutilizzo dei
rifiuti e bonifica dei siti inquinati").
5.- Anche le questioni sollevate con riferimento agli artt. 114 e
118 Cost. non sono fondate.
5.1.- E' vero che il primo comma della censurata disposizione
prevede semplicemente l'attribuzione delle funzioni provinciali ai
relativi Presidenti. Esso, pertanto, incidendo esclusivamente nei
rapporti interni a tali enti pubblici, e' immune dalle doglianze
sollevate dal rimettente TAR, ma e', altresi', incontestabile che le
asserite violazioni "esterne", consistenti nell'attribuzione di
competenze amministrative alle Province a scapito di quelle comunali,
in materia di gestione dei rifiuti, non sono fondate. Il carattere
eccezionale e transitorio della disciplina introdotta giustifica
razionalmente l'avocazione delle funzioni amministrative dai Comuni
alle Province e rende la stessa rispettosa dei principi di
sussidiarieta', differenziazione ed autonomia di cui all'art. 118
Cost. La legge censurata, pertanto, non lede l'autonomia
amministrativa dei Comuni ed, anzi, e' perfettamente in linea con
l'art. 32-bis della legge regionale n. 4 del 2007.
5.2.- Per gli stessi motivi, deve escludersi la necessita' di un
accordo con la Regione interessata: la norma e' transitoria e
giustificata da una esigenza eccezionale.
5.3.- Non e' fondata, inoltre, anche la questione relativa alla
riscossione dei tributi TARSU e TIA, necessari per assicurare
l'espletamento del servizio. Assegnato alle Province il compito di
organizzare raccolta, trasporto e smaltimento dei rifiuti, non ha
alcun senso lasciare l'attivita' di riscossione ancora ai Comuni,
quest'ultima non puo' che essere gestita dallo stesso ente
territoriale preposto allo svolgimento del servizio.
6.- Non e' fondata, infine, la questione relativa alla asserita
lesione dei principi costituzionali di cui agli artt. 11 e 117, primo
comma, Cost., per violazione delle direttive comunitarie in tema di
affidamento degli appalti pubblici.
In tale materia, le societa' in house, ossia le societa'
partecipate in modo preponderante da capitale dell'ente pubblico
appaltante, secondo la giurisprudenza di questa Corte, possono
legittimamente operare se il meccanismo dell'affidamento diretto sia
strutturato in modo da evitare che esso possa risolversi in una
ingiustificata compromissione dei principi che presiedono al
funzionamento del mercato e, dunque, in una violazione delle
prescrizioni a tutela della concorrenza contenute nel Trattato 25
marzo 1957, che istituisce la Comunita' europea (sentenze n. 50 del
2013 e n. 439 del 2008). Pertanto, come imposto dalla stessa
giurisprudenza della Corte di giustizia, e' possibile non osservare
le regole della concorrenza: a) quando l'ente pubblico svolge sul
soggetto affidatario un controllo analogo a quello esercitato sui
propri servizi; b) quando il soggetto affidatario «realizzi la parte
piu' importante della propria attivita'» con l'ente o con gli enti
che la controllano (sentenza Teckal del 18 novembre 1999, in causa
C-107/98).
Nel caso in esame, non risulta che le suddette condizioni siano
state violate dalla disposizione di legge in esame, che, prevedendo
l'affidamento del servizio a societa' provinciali in house, senza
disciplinare la composizione e i limiti di operativita' di tali
societa', deve essere interpretata in senso costituzionalmente
conforme, con implicito richiamo a tale indefettibile condizione di
legittimita'.
Per completezza espositiva si rileva che la previsione normativa
della procedura di somma urgenza e' del tutto fuori contesto e
inapplicabile al caso di specie dove non ricorrono ipotesi di tale
natura. Inoltre, la limitazione espressa a casi eccezionali di reale
necessita' e urgenza e il suo carattere transitorio non determinano
di per se' lesioni della normativa comunitaria in materia di
affidamento di appalti.
per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
riuniti i giudizi,
dichiara non fondate le questioni di legittimita' costituzionale
dell'art. 11, commi 1, 2 e 3 del decreto-legge 30 dicembre 2009, n.
195 (Disposizioni urgenti per la cessazione dello stato di emergenza
in materia di rifiuti nella regione Campania, per l'avvio della fase
post emergenziale nel territorio della regione Abruzzo ed altre
disposizioni urgenti relative alla Presidenza del Consiglio dei
Ministri ed alla protezione civile), convertito, con modificazioni,
dall'art. 1, comma 1, della legge 26 febbraio 2010, n. 26, sollevate,
con riferimento agli artt. 11, 114, secondo comma, 117, primo,
secondo e terzo comma, e 118, primo e secondo comma, della
Costituzione, dal Tribunale amministrativo regionale per la Campania
- sezione staccata di Salerno - con le ordinanze indicate in
epigrafe.
Cosi' deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 9 aprile 2014.
F.to:
Gaetano SILVESTRI, Presidente
Luigi MAZZELLA, Redattore
Gabriella MELATTI, Cancelliere
Depositata in Cancelleria il 16 aprile 2014.
Il Direttore della Cancelleria
F.to: Gabriella MELATTI
Allegato:
Ordinanza letta all'udienza dell'11 febbraio 2014
ORDINANZA
Visti gli atti relativi ai giudizi di legittimita' costituzionale
introdotti con due ordinanze del Tribunale amministrativo regionale
per la Campania - sezione staccata di Salerno, depositate il 7
settembre 2011 (nn. 29 e 30 del registro ordinanze 2012);
rilevato che nei predetti giudizi di legittimita' costituzionale
e' intervenuta la Provincia di Avellino;
che l'ente sopra indicato non e' parte nei giudizi a quibus;
che, per costante giurisprudenza di questa Corte sono ammessi ad
intervenire nel giudizio incidentale di legittimita' costituzionale
(oltre al Presidente del Consiglio dei ministri e, nel caso di legge
regionale, al Presidente della Giunta regionale), le sole parti del
giudizio principale, mentre l'intervento di soggetti estranei a
questo e' ammissibile per i terzi titolari di un interesse
qualificato, inerente in modo diretto ed immediato al rapporto
sostanziale dedotto in giudizio e non semplicemente regolato, al pari
di ogni altro, dalla norma o dalle norme oggetto di censura (ex
plurimis: ordinanza letta all'udienza del 23 marzo 2010, confermata
con sentenza n. 138 del 2010; ordinanza letta all'udienza del 31
marzo 2009, confermata con sentenza n. 151 del 2009; sentenze n. 94
del 2009, n. 96 del 2008, n. 245 del 2007);
che nell'intervento della Provincia di Avellino sono sollevati
profili comuni e sostanzialmente sovrapponibili a quelli dedotti nei
giudizi a quibus;
che, pertanto, sussiste un interesse qualificato della Provincia
di Avellino ad intervenire nei sopra indicati giudizi di
legittimita'.
per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
dichiara ammissibile l'intervento spiegato dal soggetto di cui in
motivazione nei giudizi di legittimita' costituzionale iscritti ai
nn. 29 e 30 del registro ordinanze 2012.
F.to: Gaetano Silvestri, Presidente