N. 23 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 7 marzo 2014
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 7 marzo 2014 (della Regione Puglia). Bilancio e contabilita' pubblica - Legge di stabilita' 2014 - Modalita' di riparto interregionale del livello complessivo di spesa assegnato al comparto delle Regioni a statuto ordinario ai fini del patto di stabilita' interno - Abolizione per gli esercizi successivi al 2013 della procedura "concertata" (basata sul raggiungimento di un "accordo" in Conferenza Stato-Regioni, salvo potere "sostitutivo" ministeriale) - Determinazione tabellare degli importi massimi del complesso delle spese finali in termini di competenza eurocompatibile spettanti a ciascuna Regione ordinaria per gli anni dal 2014 al 2017 - Ricorso della Regione Puglia - Denunciata adozione di una disposizione di dettaglio in materia di "coordinamento della finanza pubblica" - Incidenza sull'autonomia di spesa e sulle sfere di autonomia legislativa, amministrativa e finanziaria costituzionalmente garantite alle Regioni - Distribuzione unilaterale da parte dello Stato della spesa complessiva ammissibile, senza alcuna forma di collaborazione con il sistema delle Regioni - Lesione del principio di leale collaborazione. - Legge 27 dicembre 2013, n. 147, art. 1, commi 496, lett. b) e c) (modificative dell'art. 1, comma 449, secondo periodo, della legge 24 dicembre 2012, n. 228), e 497 (aggiuntivo del comma 449-bis all'art. 1 della legge 24 dicembre 2012, n. 228). - Costituzione, artt. 117, commi terzo e quarto, 118, commi primo e secondo, e 119, primo comma. Bilancio e contabilita' pubblica - Legge di stabilita' 2014 - Determinazione tabellare degli importi massimi del complesso delle spese finali in termini di competenza eurocompatibile spettanti a ciascuna Regione ordinaria per gli anni dal 2014 al 2017 - Assegnazione alla Regione Puglia del limite massimo di spesa di 1.305 milioni di euro per l'anno 2014 e di 1.289 milioni di euro per ciascuno degli anni dal 2015 al 2017 - Ricorso della Regione Puglia - Denunciata discriminazione della ricorrente rispetto alla quasi totalita' delle altre Regioni, assegnatarie di maggiori quote pro capite - Ingiustificata disparita' di trattamento aggravata dalla mancata considerazione dei finanziamenti alla Puglia provenienti dai fondi per i programmi di sviluppo dell'UE e dagli interventi speciali statali a destinazione vincolata - Violazione dei principi di eguaglianza e di razionalita-ragionevolezza, ridondante sull'autonomia legislativa, amministrativa e finanziaria regionale. - Legge 27 dicembre 2013, n. 147, art. 1, comma 497 (aggiuntivo del comma 449-bis all'art. 1 della legge 24 dicembre 2012, n. 228). - Costituzione, artt. 3, 117, commi terzo e quarto, 118, commi primo e secondo, e 119, commi primo e quinto.(GU n.20 del 7-5-2014 )
Ricorso della Regione Puglia, in persona del Presidente pro tempore della Giunta regionale dott. Nicola Vendola, a cio' autorizzato con deliberazione della Giunta regionale n. 190 del 21 febbraio 2014, rappresentato e difeso dall'avv. prof. Marcello Cecchetti (pec: marcellocecchetti@pec.ordineavvocatifirenze.it) ed elettivamente domiciliato presso lo studio di quest'ultimo in Roma, via Antonio Mordini n. 14, come da mandato a margine del presente atto; Contro lo Stato, in persona del Presidente del Consiglio dei ministri pro-tempore, per la dichiarazione di illegittimita' costituzionale dell'art. 1, comma 496, lettere b) e c), e comma 497, della legge 27 dicembre 2013, n. 147 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale - legge di stabilita' 2014), pubblicata nella Gazzetta Ufficiale 27 dicembre 2013, n. 302, S.O., per violazione degli articoli 3, 117, terzo e quarto comma, 118, primo e secondo comma, 119, primo e quinto comma, della Costituzione, nonche' del principio costituzionale di leale collaborazione e dei principi costituzionali di razionalita' e ragionevolezza. 1. - Le disposizioni oggetto di censura e il contesto normativo nel quale si inseriscono. 1.1. - L'art. 1, comma 496, della legge n. 147 del 2013, in vigore dal 1° gennaio 2014, cosi' stabilisce: «Al comma 449 dell'articolo 1 della legge 24 dicembre 2012, n. 228, sono apportate le seguenti modifiche: a) il primo periodo e' sostituito dal seguente: «Il complesso delle spese finali, in termini di competenza eurocompatibile, delle regioni a statuto ordinario non puo' essere superiore per l'anno 2013 all'importo di 20.090 milioni di euro, per l'anno 2014 all'importo di 19.390 milioni di euro e per ciascuno degli anni 2015, 2016 e 2017 all'importo di 19.099 milioni di euro»; b) al secondo periodo, le parole: «per gli esercizi dal 2013 al 2016» sono sostituite dalle seguenti: «per l'esercizio 2013»; c) al secondo periodo, le parole: «di ciascun anno» sono sostituite dalla seguente: «2013». Con tale disposizione, dunque, sono state apportate alcune modifiche al comma 449 dell'art. 1 della legge 24 dicembre 2012, n. 228, il quale disponeva in ordine alle modalita' di riparto tra le Regioni della complessiva dotazione di spesa ai fini del patto di stabilita' interno assegnata, con la medesima disposizione, all'intero comparto delle Regioni a statuto ordinario. Il testo originario del predetto comma 449 dell'art. 1 della legge n. 228 del 2012 - per quel che qui piu' specificamente interessa - era il seguente: «Il complesso delle spese finali in termini di competenza eurocompatibile delle regioni a statuto ordinario, non puo' essere superiore, per ciascuno degli anni 2013 e 2014, all'importo di 20.090 milioni, e, per ciascuno degli anni 2015 e 2016, all'importo di 20.040 milioni. L'ammontare dell'obiettivo di ciascuna regione in termini di competenza eurocompatibile, per gli esercizi dal 2013 al 2016, e' determinato dalla Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano, recepito con decreto del Ministero dell'economia e delle finanze entro il 31 gennaio di ciascun anno (...)». Il medesimo comma 449 prevedeva altresi' che, nel caso in cui non si addivenisse alla citata deliberazione della Conferenza Stato-Regioni, il decreto del Ministero dell'economia e delle finanze fosse «comunque emanato» entro il 15 febbraio 2013, «ripartendo l'obiettivo complessivo in proporzione all'incidenza della spesa espressa in termini di competenza eurocompatibile di ciascuna regione, calcolata sulla base dei dati, relativi al 2011, trasmessi ai sensi dell'articolo 19-bis, comma 1, del decreto-legge 25 settembre 2009, n. 135, convertito, con modificazioni, dalla legge 20 novembre 2009, n. 166, e, ove necessario, sulla base delle informazioni trasmesse dalle Regioni attraverso il monitoraggio del patto di stabilita' interno del 2011». Il testo dell'art. 1, comma 449, della legge n. 228 del 2012 attualmente in vigore per effetto delle modifiche introdotte dal comma 496 dell'art. 1 della legge n. 147 del 2013 e' dunque il seguente: «Il complesso delle spese finali in termini di competenza eurocompatibile delle regioni a statuto ordinario, non puo' essere superiore, per l'anno 2013 all'importo di 20.090 milioni, per l'anno 2014 all'importo di 19.390 milioni di euro e, per ciascuno degli anni 2015, 2016 e 2017 all'importo di 19.099 milioni di euro. L'ammontare dell'obiettivo di ciascuna regione in termini di competenza eurocompatibile, per l'esercizio 2013, e' determinato dalla Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano, recepito con decreto del Ministero dell'economia e delle finanze entro il 31 gennaio 2013 e puo' assorbire quanto previsto dal comma 2 dell'articolo 20 del decreto-legge 6 luglio 2011, n. 98, convertito, con modificazioni, dalla legge 15 luglio 2011, n. 111. In caso di mancata deliberazione della Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano, il decreto del Ministero dell'economia e delle finanze e' comunque emanato entro il 15 febbraio 2013, ripartendo l'obiettivo complessivo in proporzione all'incidenza della spesa espressa in termini di competenza eurocompatibile di ciascuna regione, calcolata sulla base dei dati, relativi al 2011, trasmessi ai sensi dell'articolo 19-bis, comma 1, del decreto-legge 25 settembre 2009, n. 135, convertito, con modificazioni, dalla legge 20 novembre 2009, n. 166, e, ove necessario, sulla base delle informazioni trasmesse dalle Regioni attraverso il monitoraggio del patto di stabilita' interno del 2011». La modifica introdotta dalla lettera a) del comma 496 tocca esclusivamente il primo periodo della disposizione legislativa novellata e attiene alla determinazione del limite complessivo di spesa ai fini del patto di stabilita' interno assegnato al comparto delle Regioni a statuto ordinario. Si tratta, a tutta evidenza, di un principio di «coordinamento della finanza pubblica», e, in quanto tale, deve pacificamente ritenersi riconducibile alla competenza legislativa statale in subiecta materia. Per tale ragione, la ricorrente non ha ritenuto di impugnare il comma 496, lett. a). Al contrario, le lettere b) e c) del medesimo comma 496 introducono modifiche al secondo periodo della disposizione legislativa oggetto di novellazione, incidendo direttamente sulle modalita' di riparto tra le diverse Regioni a statuto ordinario della complessiva dotazione di spesa assegnata a tale comparto, in particolare attraverso l'eliminazione - per tutti gli anni successivi all'esercizio 2013 - della possibilita' per queste Regioni di determinare l'ammontare dell'obiettivo di ciascuna Regione mediante «accordo» da raggiungere in sede di Conferenza Stato-Regioni, quanto meno «in prima battuta» (con deliberazione che intervenga entro il 31 gennaio) e fatto salvo il potere del Ministero dell'economia e delle finanze di intervenire, con proprio decreto entro il 15 febbraio, in caso di mancato raggiungimento dell'accordo tra le Regioni. In buona sostanza, le lettere b) e c) del comma 496, limitando l'applicabilita' della procedura «concertata» di riparto al solo esercizio 2013, escludono radicalmente, per tutti gli esercizi successivi al 2013, qualunque partecipazione e qualunque apporto delle singole Regioni alla distribuzione degli importi di spesa complessiva ammissibile ai fini del patto di stabilita' interno e alla determinazione della quota spettante in concreto a ciascuna Regione. 1.2. - In questo contesto, si comprende agevolmente il senso che assume il successivo comma 497 dell'art. 1 della legge n. 147 del 2013, il quale provvede ad aggiungere il nuovo comma 449-bis all'art. 1 della legge n. 228 del 2012, secondo una logica di strettissima connessione e di piena coerenza con le modifiche di cui sopra. In tale disposizione, infatti, e' contenuta la puntale indicazione del «complesso delle spese finali in termini di competenza eurocompatibile di ciascuna regione», secondo un'apposita tabella che, in particolare, per quanto qui di piu' immediato rilievo, assegna alla Regione Puglia 1.305 milioni di euro per il 2014 e 1.289 milioni di euro per gli anni 2015-2017. Il quadro di sintesi che scaturisce dal combinato disposto dei commi 496 e 497 dell'art. 1 della legge n. 147 del 2013 e' dunque chiarissimo: mentre in precedenza la quota-parte del livello complessivo di spesa eurocompatibile del settore delle Regioni ordinarie spettante a ciascuna Regione era stabilita, in prima battuta, sulla base di un «accordo» in Conferenza Stato-Regioni (con previsione di un potere «sostitutivo» ministeriale in caso di mancato raggiungimento dell'accordo), allo stato attuale essa e' senz'altro oggetto di una determinazione assunta unilateralmente dello Stato. Si osservi, peraltro, a fini di massima completezza, che il meccanismo dell'intesa in sede di Conferenza Stato-Regioni previsto nella formulazione originaria del comma 449 dell'art. 1 della legge n. 228 del 2012, all'atto della sua prima applicazione per l'anno 2013, aveva dato concreta prova di ottima funzionalita'. Tale intesa, infatti, era stata raggiunta nella seduta della Conferenza del 24 gennaio 2013 e puntualmente recepita nel decreto del Ministro dell'economia e delle finanze del 20 febbraio 2013. 1.3 - Considerati i contenuti e gli effetti normativi appena illustrati, la Regione Puglia, con la deliberazione della Giunta indicata in epigrafe, ha espresso la volonta' di impugnare davanti a questa Ecc.ma Corte il comma 496, lettere b) e c), e il comma 497 dell'art. 1 della legge n. 147 del 2013, contestando la violazione degli articoli 3, 117, terzo e quarto comma, 118, primo e secondo comma, 119, primo e quinto comma, della Costituzione, nonche' del principio costituzionale di leale collaborazione e dei principi costituzionali di razionalita' e ragionevolezza. L'illegittimita' costituzionale che si denuncia con il presente ricorso si fonda sulle seguenti ragioni di DIRITTO 2. - Illegittimita' costituzionale dell'art. 1, comma 496, lettere b) e c), e comma 497, della legge n. 147 del 2013, per violazione degli artt. 117, terzo e quarto comma, 118, primo e secondo comma, 119, primo comma, Cost., nonche' del principio di leale collaborazione, in quanto, ponendo una disposizione di dettaglio nella materia del «coordinamento della finanza pubblica», determina una forte incidenza sull'autonomia di spesa e sulle politiche che la Regione puo' perseguire in tutti i settori che la Costituzione affida alla competenza legislativa e amministrativa regionale, e cio' per di piu' senza prevedere alcuna forma di collaborazione con il sistema delle Regioni ed eliminando quella previgente che risultava pienamente compatibile con il quadro costituzionale. 2.1. - La norma (comma 496, lettere b e c) con la quale si elimina per gli esercizi successivi al 2013 la previsione secondo la quale il riparto tra le Regioni a statuto ordinario della complessiva dotazione di spesa in termini di competenza eurocompatibile deve essere stabilito, in prima battuta, mediante un «accordo» adottato nella sede della Conferenza Stato-Regioni, congiuntamente a quella (comma 497) che determina nel dettaglio il concreto riparto di tale dotazione spettante a ciascuna Regione per gli esercizi 2014 e 2015-2017, pone innegabilmente un precetto di «coordinamento della finanza pubblica» non qualificabile come «principio» e pertanto incostituzionale ai sensi dell'art. 117, terzo comma, e 119, secondo comma, Cost. Le norme accennate, infatti, non pongono affatto una norma di principio, dal momento che, senza alcuna plausibile ragione, restringono i margini di autonomia a disposizione delle Regioni, addirittura azzerando, in particolare, qualunque potere di queste ultime di partecipare e concorrere alla distribuzione delle quote di spesa complessiva ammissibile spettanti a ciascuna. E la prova piu' evidente del fatto che non si tratti di una disciplina cui riconoscere la natura di «principio di coordinamento della finanza pubblica» e' costituita proprio dal suo carattere di disciplina assolutamente non necessaria, sostanzialmente inutile, oltre che palesemente sproporzionata rispetto agli obiettivi da perseguiti. Invero, al fine di raggiungere l'obiettivo del contenimento della spesa pubblica che l'art. 1, commi 496 e 497, della legge n. 147 del 2013 evidentemente si propone, era assolutamente sufficiente e pienamente adeguata la disciplina - questa si' «di principio» - contenuta nel previgente testo dell'art. 1, comma 449, della legge n. 228 del 2012, la quale poneva una norma ad un piu' alto livello di generalita' - ossia la determinazione del limite complessivo di spesa spettante all'intero comparto delle Regioni ordinarie - accompagnandola con la specifica previsione di un procedimento concertato volto alla determinazione delle singole quote regionali, al contempo aperto alla reciproca collaborazione delle Regioni stesse e in grado di garantire il raggiungimento del risultato (come dimostrato nei fatti dall'intesa raggiunta per l'anno 2013 nella seduta della Conferenza Stato-Regioni del 24 gennaio 2013, puntualmente recepita nel decreto del Ministro dell'economia e delle finanze 20 febbraio 2013), all'occorrenza anche mediante l'esercizio di un potere ministeriale «sostitutivo» in caso di mancato accordo tra le Regioni entro il termine legislativamente stabilito del 31 gennaio. 2.2. - In secondo luogo, deve essere rilevato quanto segue. Risulta evidente che le due disposizioni in questione, riservando al potere unilaterale dello Stato la decisione di stabilire l'importo totale della spesa massima complessiva di ciascuna Regione per gli esercizi finanziari cui si riferiscono e, al tempo stesso, adottando in concreto tale decisione unilaterale, determinano una fortissima incidenza sull'esercizio di tutte le competenze regionali costituzionalmente garantite. E - come la giurisprudenza costituzionale ha in svariate occasioni avuto modo di affermare - quando una decisione legislativa statale (nella specie, la determinazione del limite complessivo di spesa del comparto delle Regioni ordinarie) e' in grado di determinare una «forte incidenza» sull'esercizio delle competenze costituzionali delle Regioni e sulla loro autonomia di spesa, tale decisione deve essere attuata in concreto mediante procedimenti rispettosi del principio di leale collaborazione (cfr. ad es. sentt. nn. 88/2003, 250, 251 e 232/2009, 54/2012). Il che, per l'appunto, era quanto accadeva ai sensi del testo originario del comma 449 dell'art. 1 della legge n. 228 del 2012 oggetto dell'intervento di novella che qui si contesta. L'intervento normativo in questione appare dunque lesivo, oltre che delle sfere di autonomia legislativa, amministrativa e finanziaria sopra indicate, anche del principio di leale collaborazione, nella misura in cui autoritativamente e unilateralmente vengono determinate dallo Stato le quote spettanti a ciascuna Regione della complessiva dotazione di spesa assegnata in termini di competenza eurocompatibile al comparto delle Regioni a statuto ordinario, sopprimendo a partire dall'anno finanziario 2014 la previsione, contemplata invece fino all'anno precedente, che rimetteva - ancorche' solo in via preferenziale - ad un accordo tra le parti (le Regioni), da rinnovare annualmente, il riparto di tale complessiva dotazione. 3. - Illegittimita' costituzionale dell'art. 1, comma 497, della legge n. 147 del 2013, per violazione dell'art. 3 della Costituzione, nonche' dei principi di razionalita' e ragionevolezza, in riferimento agli artt. 117, terzo e quarto comma, 118, primo e secondo comma, 119, primo e quinto comma, della Costituzione, in quanto determina la quota-parte del limite complessivo di spesa eurocompatibile del comparto delle Regioni ordinarie spettante alla Regione Puglia in modo gravemente discriminatorio per quest'ultima e per le attribuzioni costituzionali ad essa riconosciute in termini di autonomia legislativa, amministrativa e finanziaria, senza che sussista alcuna ragione giuridicamente plausibile a sostegno del trattamento deteriore riservato a tale Regione rispetto a quello della quasi totalita' delle altre Regioni. 3.1. - Anche a prescindere dalla procedura con la quale lo Stato ha preteso di stabilire autoritativamente e unilateralmente la concreta determinazione della quota-parte della spesa complessiva spettante a ciascuna Regione, tale determinazione - in particolar modo per quel che riguarda la Regione Puglia - e' gravemente incostituzionale per violazione dei principi di eguaglianza e razionalita-ragionevolezza di cui all'art. 3 Cost. Infatti, la quota di spesa massima complessiva attribuita alla Regione Puglia per l'anno 2014 (1.305 milioni di Euro), ad esempio, ove valutata in rapporto al numero di abitanti della Regione (4.050.803, dato aggiornato al 31 dicembre 2012) individuando la spesa pro capite (322,16 Euro), e' largamente inferiore a quella attribuita alla stragrande maggioranza di tutte le altre Regioni, risultando superiore soltanto a quella della Regione Veneto (310,34 Euro pro capite) e della Regione Lombardia (308,95 Euro pro capite), le quali, pero', debbono imputare su tale spesa, a differenza della Regione Puglia che ricade nell'obiettivo convergenza, una quota significativamente inferiore relativamente agli interventi speciali dello Stato ex art. 119, quinto comma, Cost. (in primis, il cofinanziamento nazionale ai programmi comunitari e gli interventi a valere sul fondo sviluppo e coesione). La quota assegnata alla Regione Puglia risulta invece clamorosamente inferiore a quella attribuita, ad esempio, alla Regione Basilicata (935,45 Euro pro capite), alla Regione Molise (832,96 Euro pro capite) o alla Regione Umbria (618,34 Euro pro capite); ma, cio' che ancor piu' rileva, e' decisamente inferiore anche rispetto alla quota attribuita a Regioni che presentano situazioni ed esigenze di spesa del tutto assimilabili a quelle della Puglia, come nel caso della Calabria (521,90 Euro pro capite) o della Campania (403,31 Euro pro capite). Si tratta, come e' evidente, di una gravissima disparita' di trattamento che non trova alcun ragionevole fondamento giustificativo a proprio sostegno e che, oltretutto, si rivela palesemente discriminatoria e ancor piu' irrazionale se riferita ad una Regione, come la Puglia, che risulta tra le maggiori destinatarie sia di finanziamenti che provengono dai fondi per i programmi di sviluppo dell'Unione europea, sia di interventi speciali statali a destinazione vincolata, erogati a favore delle Regioni piu' svantaggiate ai sensi dell'art. 119, quinto comma, Cost.; tutti finanziamenti, questi, che entrano pacificamente nel computo complessivo della quota annuale complessiva di spesa ammissibile per la Regione (cfr., ad es., la sent. di questa Corte n. 262 del 2012, a proposito delle risorse del c.d. «bilancio vincolato») e che pertanto, come si puo' ragionevolmente comprendere, dovrebbero implicare almeno una specifica ed adeguata considerazione - se non addirittura costituire un criterio-guida imprescindibile - in sede di riparto delle quote di spesa tra le diverse Regioni italiane. 3.2. - Altrettanto evidente, peraltro, risulta la ridondanza della lamentata violazione dei principi di eguaglianza e razionalita-ragionevolezza sulle funzioni costituzionalmente attribuite alla Regione e, dunque, la «lesione indiretta» che il contrasto della norma impugnata con l'art. 3 Cost. produce nel caso di specie a carico dell'autonomia legislativa, amministrativa e finanziaria riconosciuta dagli artt. 117, terzo e quarto comma, 118, primo e secondo comma, e 119, primo e quinto comma, Cost. La quota complessiva di spesa pubblica concretamente attribuita alla Regione Puglia dalla norma oggetto di censura e' infatti del tutto insufficiente per esercitare in modo adeguato le funzioni regionali; ma in ogni caso, ed cio' che piu' conta ai fini dell'ammissibilita' della questione che qui si propone, essa incide profondamente, senz'altro riducendoli, sugli spazi di autonomia che dovrebbero caratterizzare l'esercizio di quelle funzioni. La grave violazione dei principi di eguaglianza e razionalita-ragionevolezza sopra denunziata, dunque, si trasforma automaticamente in un grave vulnus a carico delle norme costituzionali che riconoscono tali funzioni, ossia agli artt. 117, terzo e quarto comma, e 118, primo e secondo comma, Cost., nonche' alla relativa autonomia finanziaria garantita dall'art. 119 Cost., quantomeno sotto il profilo della palese riduzione dei margini di autonomia che alla Regione residuano a seguito della unilaterale e irrazionale assegnazione della quota di spesa massima ammissibile da parte dello Stato.
P. Q. M. Chiede che questa Ecc.ma Corte costituzionale, in accoglimento del presente ricorso, dichiari l'illegittimita' costituzionale dell'art. l, comma 496, lettere b) e c), e comma 497, della legge 27 dicembre 2013, n. 147 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale - legge di stabilita' 2014), nei limiti e nei termini sopra esposti. Con ossequio. Bari-Roma, 24 febbraio 2014 Si depositano i seguenti documenti: 1) deliberazione di autorizzazione al giudizio n. 190 del 21 febbraio 2014. Avv. Prof. Cecchetti