N. 27 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 27 marzo 2014
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 27 marzo 2014 (del Presidente del Consiglio dei ministri). Bilancio e contabilita' pubblica - Norme della Regine Sardegna - Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale (legge finanziaria 2014) - Previsione che nelle entrate spettanti alla Regione sono comprese anche le imposte di fabbricazione, su tutti i prodotti che ne siano gravati, generati nel territorio regionale anche se riscosse nel restante territorio dello Stato - Violazione di obblighi internazionali derivanti dalla normativa comunitaria - Violazione della sfera di competenza legislativa esclusiva statale in materia di politica estera, sistema tributario e contabile dello Stato e dogane - Lesione dei principi di coordinamento della finanza pubblica. - Legge della Regione Sardegna 21 gennaio 2014, n. 7, art. 1, comma 1. - Costituzione, artt. 117, commi primo e secondo, lett. a), lett. e), e lett. q), e 119; Statuto della Regione Sardegna, artt. 8, primo comma, lett. d), 54 e 56; decreto legislativo 26 ottobre 1995, n. 504, art. 2, commi 1 e 2; direttiva 2008/118/CE del 16 dicembre 2008.(GU n.21 del 14-5-2014 )
Ricorso del Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dalla Avvocatura Generale dello Stato presso cui e' domiciliato in Roma, via dei Portoghesi, 12; Contro regione Sardegna, in persona del Presidente della Giunta regionale pro tempore, per la declaratoria di illegittimita' costituzionale dell'art. 1, comma 1, della Legge della Regione Sardegna n. 7 del 21 gennaio 2014, pubblicata sul BUR n. 5 del 23 gennaio 2014 recante «Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale della Regione (legge finanziaria 2014)». La legge della Regione autonoma Sardegna n. 7 del 21 gennaio 2014 recante disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale della Regione (legge finanziaria 2014) all'art. 1 detta disposizioni di carattere istituzionale e finanziario. Piu' precisamente all'art. 1, comma 1, dispone «ai sensi dell'art. 8, primo comma, lettera d) e secondo comma della legge costituzionale 26 febbraio 1948 n. 3 (Statuto speciale per la Sardegna) nelle entrate spettanti alla Regione sono comprese anche le imposte di fabbricazione su tutti i prodotti che ne siano gravati generate nel territorio regionale anche se riscosse nel restante territorio dello Stato». Il richiamato art. 8 primo comma, della legge costituzionale 26 febbraio 1948 n. 3 (Statuto speciale della Sardegna) dispone che «Le entrate della regione sono costituite: a) dai sette decimi del gettito delle imposte sul reddito delle persone fisiche e sul reddito delle persone giuridiche riscosse nel territorio della regione; b) dai nove decimi del gettito delle imposte sul bollo, di registro, ipotecarie, sul consumo dell'energia elettrica e delle tasse sulle concessioni governative percette nel territorio della regione; c) dai cinque decimi delle imposte sulle successioni e donazioni riscosse nel territorio della regione; d) dai nove decimi dell'imposta di fabbricazione su tutti i prodotti che ne siano gravati, percetta nel territorio della regione; e) dai nove decimi della quota fiscale dell'imposta erariale di consumo relativa ai prodotti dei monopoli dei tabacchi consumati nella regione; f) dai nove decimi del gettito dell'imposta sul valore aggiunto generata sul territorio regionale da determinare sulla base dei consumi regionali delle famiglie rilevati annualmente dall'ISTAT; g) dai canoni per le concessioni idroelettriche; h) da imposte e tasse sul turismo e da altri tributi propri che la regione ha facolta' di istituire con legge in armonia con i principi del sistema tributario dello Stato; i) dai redditi derivanti dal proprio patrimonio e dal proprio demanio; l) da contributi straordinari dello Stato per particolari piani di opere pubbliche e di trasformazione fondiaria; m) dai sette decimi di tutte le entrate erariali, dirette o indirette, comunque denominate, ad eccezione di quelle di spettanza di altri enti pubblici. Nelle entrate spettanti alla regione sono comprese anche quelle che, sebbene relative a fattispecie tributarie maturate nell'ambito regionale, affluiscono, in attuazione di disposizioni legislative o per esigenze amministrative, ad uffici finanziari situati fuori del territorio della regione». La disposizione sopra richiamata, appare costituzionalmente illegittima, sotto i profili che verranno ora evidenziati, e pertanto il Governo - giusta delibera del Consiglio dei ministri del 21 marzo 2014 (che per estratto autentico si produce sub 1) ai sensi dell' art. 127 Cost. la impugna con il presente ricorso per i seguenti Motivi 1. - Violazione degli artt. 8 ,54 e 56 dello Statuto Speciale della Regione Sardegna (approvato con legge costituzionale n. 3/1948). 1. L'art. 1, comma 1, della Legge regionale della Sardegna n.7/2014 dispone «ai sensi dell'art. 8, primo comma, lettera d) e secondo comma della legge costituzionale 26 febbraio 1948 n. 3 (Statuto speciale per la Sardegna) nelle entrate spettanti alla Regione sono comprese anche le imposte di fabbricazione su tutti i prodotti che ne siano gravati generate nel territorio regionale anche se riscosse nel restante territorio dello Stato». La norma in esame si configura come una norma interpretativa della diposizione statutaria dell'art. 8 primo comma lettera d) e secondo comma, che richiama espressamente. La norma statutaria richiamata, ovvero l'art.8, primo comma,lettera d) e secondo comma,della legge costituzionale 26 febbraio 2014 n. 3 (Statuto speciale della Regione Sardegna),prevede che tra le entrate spettanti alla Regione siano compresi" i nove decimi dell'imposta di fabbricazione su tutti i prodotti che ne siano gravati, percetta nel territorio regionale" (primo comma lettera d). Il secondo comma della medesima disposizione statutaria, anch'esso richiamato, reca una previsione di carattere residuale che comprende tra le entrate spettanti alla regione «anche quelle che, sebbene relative a fattispecie tributarie maturate nell'ambito regionale,affluiscono in attuazione di disposizioni legislative o per esigenze amministrative ad uffici finanziari situati fuori del territorio della regione». La materia disciplinata dalle norme regionali in esame attiene al sistema impositivo in materia di accise. In base all'art. 1 comma 2 d.l. 30 agosto 1993 n. 331 convertito con modificazioni in legge 29 ottobre 1993 n. 427 l'accisa e' «'imposizione diretta sulla produzione o sui consumi prevista dalle vigenti disposizioni ,con la denominazione di imposta di fabbricazione o di consumo e corrispondente sovrimposta di confine o di consumo». L'art. 2 del d.lgs n. 504/95 dispone che l'accisa e' esigibile solo dall'atto della immissione in consumo in perfetta aderenza a quanto disposto dalla normativa comunitaria di riferimento e in particolare dalla direttiva 2008/118/CE (relativa al regime generale delle accise). Il dato rilevante e' quindi l'effettiva immissione in consumo nel territorio nazionale,che rappresenta la circostanza che condiziona il perfezionamento della pretesa tributaria,in mancanza della quale quest'ultima rimane estinta. Il fatto generatore dell'accisa (produzione o importazione dei prodotti sottoposti) non risulta sufficiente da solo a quantificare concretamente l'entita' della pretesa tributaria che dipende intimamente dall'impiego reale degli stessi prodotti nel luogo di effettivo consumo. Cio' significa che possono spettare alla Regione Sardegna le somme relative alle accise per le quali si e' verificato nella Regione non soltanto il fatto generatore ma anche la condizione di esigibilita' che avviene al momento dell'immissione in consumo nello stesso territorio dei prodotti soggetti ad accisa. Consegue allora da quanto esposto che l'art. 1, comma 1, della legge regionale n. 7/2014 viola in primo luogo la stessa disposizione statutaria dell'art. 8, lettera d). Nella norma regionale in esame l'introduzione del termine «generate» ha infatti l'intento di interpretare il criterio di quantificazione del gettito delle accise (gettito compartecipato dalla regione Sardegna nella misura dei nove decimi per effetto di quanto previsto dallo stesso articolo 8, primo comma lettera d) e secondo comma, dello Statuto di autonomia) sulla base appunto del «generato» («le imposte di fabbricazione generate nel territorio regionale anche se riscosse nel restante territorio o dello Stato».). Tale criterio di quantificazione introdotto in via interpretativa non risulta pero' coerente con il criterio del «percetto», cui fa invece testualmente riferimento lo stesso articolo 8 dello Statuto, che applica correttamente il sistema impositivo in materia di accise. Mentre, infatti, il criterio del «generato», e' riferito alla produzione complessiva che si realizza nel territorio della regione, anche se relativa a prodotti che poi scontano il tributo nella restante parte del territorio nazionale, il criterio del «percetto», invece, si riferisce esclusivamente ai prodotti immessi in consumo nel territorio regionale. Solo l'immissione in consumo rende infatti esigibile l'accisa, e quindi, con il pagamento del prezzo fa si' che questa sia «percetta», cosi' integrando la fattispecie costitutiva dell'obbligazione tributaria. Se il prodotto esce dal territorio regionale prima di essere immesso in consumo (come in tutti i casi di regime sospensivo nei quali l'uscita del prodotto dal deposito fiscale non costituisce, altresi', immissione in consumo) non possono quindi aversi ne' "percezione" del tributo nel territorio regionale, ai sensi dell'art. 8 comma 1 lett. d) Statuto, ne' "maturazione della fattispecie impositiva nel territorio regionale" ai sensi dell'art. 8, comma 2, Statuto. Evidente e', in conclusione, il frontale contrasto della disposizione impugnata con la corretta interpretazione statutaria. La disposizione impugnata sostanzialmente abroga la rilevanza costitutiva del momento dell'esigibilita'/immissione in consumo, e con esso dell'elemento della percezione, esaurendo la fattispecie nel solo elemento, necessario, ma non sufficiente (giusta gli illustrati principi del sistema delle accise), della fabbricazione o importazione (in Sardegna) del prodotto. Il diritto vivente e' conforme. Leggesi p. es. da ultimo in Cass. 6 novembre 2013 n. 24912: «In materia di accise, l'esigibilita' dell'imposta e' sottoposta al regime sospensivo di cui all'art. 1, comma 2, lett. g), del d.lgs. 26 ottobre 1995, n. 504 (T. U. delle imposte sulla produzione e sui consumi) fino all'immissione in consumo dei prodotti sui quali la stessa grava, assumendo rilievo, ai fini dell'imposizione, l'attitudine economica, dei fabbricanti e produttori, a presentarsi sul mercato per vendere i prodotti a terzi». Diritto vivente che anche nel caso reciproco dei criteri applicativi delle eventuali esenzioni, e proprio con riferimento a regioni a statuto speciale, ribadisce la centralita' del momento dell'immissione in consumo: si veda Cass. 21/03/2012 n. 4511, secondo cui: «In tema di accise, il regime di esenzione, stabilito dall'art. 1 della legge 3 agosto 1949, n. 623 per l'immissione in consumo di alcool nel territorio della Regione della Valle d'Aosta, non si applica al prodotto ottenuto da un'industria locale attraverso la mera diluizione dell'alcool etilico con una modesta percentuale di acqua e poi commercializzato, perche' l'art. 15, paragrafo 6, del regolamento regionale del 29 gennaio 1973, laddove prevede l'esenzione in riferimento al contingente assegnato alle industrie locali per la trasformazione in liquori, da un lato, per il suo tenore letterale, non attiene alla mera immissione al consumo da parte di queste, e, dall'altro, non puo' riferirsi alla descritta attivita' di diluizione, dovendo essere coordinato con la disciplina comunitaria di diretta ed immediata applicazione, che, in forza del regolamento CEE n. 89/1576/CEE adottato dal Consiglio in data 29 maggio 1989 (vigente «ratione temporis»), esclude l'idoneita' del prodotto in questione al commercio per il consumo umano senza ulteriori aggiunte e manipolazioni». 2. La norma in esame, ponendosi come norma interpretativa e di attuazione dell'art. 8 dello statuto della Regione Sardegna, viola inoltre l'art. 56 del medesimo statuto sotto altro profilo, con riferimento alle disposizioni che regolano la gerarchia delle fonti. In base all'art. 56 dello Statuto «Una Commissione paritetica di quattro membri, nominati dal Governo della Repubblica e dall'Alto Commissario per la Sardegna sentita la Consulta regionale, proporra' le norme relative al passaggio degli uffici e del personale dallo Stato alla Regione, nonche' le norme di attuazione del presente Statuto. Tali norme saranno sottoposte al parere della Consulta o del Consiglio regionale e saranno emanate con decreto legislativo». Qualsiasi modifica, integrazione, o anche solo interpretazione di norme statutarie (quale, nel caso di specie, l'articolo 8 della Legge costituzionale 26 febbraio 1948, n. 3) non puo' quindi che essere affidata a disposizioni di pari rango nella gerarchia delle fonti, ovvero alle norme di attuazione statutaria; norme, quest'ultime, che pur non avendo natura di nonne costituzionali, sono peraltro dotate di forza "superlegislativa" in virtu' del peculiare procedimento di approvazione previsto dagli stessi Statuti speciali. Procedimento che tra l'altro rimette ad una apposita Commissione paritetica (e quindi alla concertazione tra lo Stato e la regione) l'approvazione di tali norme (art. 56 Statuto). 3. La norma in esame, sempre in riferimento alle disposizioni che regolano la gerarchia delle fonti, viola altresi' l'art. 54 dello Statuto il quale dispone che «Per le modificazioni del presente Statuto si applica il procedimento stabilito dalla Costituzione per le leggi costituzionali. L'iniziativa di modificazione puo' essere esercitata anche dal Consiglio regionale o da almeno ventimila elettori. I progetti di modificazione del presente Statuto di iniziativa governativa o parlamentare sono comunicati dal Governo della Repubblica al Consiglio regionale, che esprime il suo parere entro due mesi Qualora un progetto di modifica sia stato approvato in prima deliberazione da una delle Camere ed il parere del Consiglio regionale sia contrario, il Presidente della Regione puo' indire un referendum consultivo prima del compimento del termine previsto dalla Costituzione per la seconda deliberazione. Le modificazioni allo Statuto approvate non sono comunque sottoposte a referendum nazionale. Le disposizioni del Titolo III del presente Statuto possono essere modificate con leggi ordinarie della Repubblica su proposta del Governo o della Regione, in ogni caso sentita la Regione." L'art. 8 dello Statuto rientra nel titolo III (disposizioni di carattere finanziario). Ai sensi del comma 5 dell'art. 54,esso puo' essere modificato solo con legge ordinaria della Repubblica su proposta del Governo o della Regione. Non e' quindi consentito alla semplice legge regionale modificare unilateralmente e sostanzialmente una nonna finanziaria dello Statuto,come invece,secondo quanto esposto finora, palesemente avviene nel caso in esame. 2. - Violazione degli artt. 117 primo comma, e secondo comma lettere a), lettera e) e lettera q) Cost.; e dell'art. 119 Cost. Il criterio di quantificazione del gettito delle accise introdotto dal legislatore regionale con l'art. 1 comma 1 legge n. 7/2014 in esame viola altresi' le norme in rubrica. Le disposizioni comunitarie in materia stabiliscono, come si e' detto, che le accise costituiscono tributi armonizzati a livello comunitario e distinguono chiaramente il momento generatore dell'obbligazione tributaria dal momento di esigibilita' dell'imposta. La direttiva comunitaria n. 2008/118/CE relativa al regime generale delle accise, stabilisce che "ai fini del corretto funzionamento del mercato interno rimane necessario che la nozione di accisa e le condizioni di esigibilita' dell'accisa siano uguali in tutti gli Stati membri, occorre precisare a livello comunitario il momento in cui i prodotti sottoposti ad accisa sono immessi in consumo e chi e' il debitore dell'accisa." La predetta direttiva e' stata successivamente recepita dal decreto legislativo 26 ottobre 1995, n. 504 e s.m.i (T.U. delle disposizioni legislative concernenti le imposte sulle produzioni e sui consumi). Per quanto concerne la nascita dell'obbligazione tributaria e l'esigibilita' delle accise, l'art. 2 del medesimo d.lgs. dispone al comma l che "per i prodotti sottoposti ad accisa l'obbligazione tributaria sorge al momento della loro fabbricazione...ovvero dalla loro importazione «e, al comma 2, che "l'accisa a esigibile all'atto della immissione in consumo del prodotto nel territorio della Stato...» L'esigibilita' dell'accisa si realizza, quindi, a seguito dell'estrazione dei prodotti dal deposito fiscale e il trasferimento a depositi o impianti. E' infatti solamente in tale momento che e' possibile individuare la destinazione dei prodotti e la conseguente aliquota da applicare. Appare evidente che nessun introito si concretizza per l'erario al mero sorgere dell'obbligazione tributaria, vale a dire al momento della fabbricazione dei prodotti sottoposti ad accisa. In considerazione dei menzionati principi il termine "percetto", ai fini dell'individuazione delle somme spettanti alla Regione Sardegna, non puo' che essere inteso con riferimento all'accisa relativa ai prodotti immessi in consumo. L'interpretazione derivante dalla norma regionale in esame mira invero ad attribuire alla Regione una quota di tutte le accise potenzialmente riconducibili ai prodotti fabbricati nel territorio regionale. Tale disposizione, pertanto, contrasta con il quadro normativo comunitario citato. La giurisprudenza di codesta Corte costituzionale ha piu' volte evidenziato (sentenze n. 185 del 2011 e 115 del 2010) il nesso che lega l'accisa al territorio in cui si realizza il consumo del prodotto. Alla stregua di quanto sopra esposto, l'articolo 1 della legge regionale Sardegna in esame, nel derogare all'applicazione di norme comunitarie e nel prevedere una diversa ripartizione del gettito delle accise spettanti alla Regione, viola le competenze esclusive dello Stato in materia di ordinamento comunitario e obblighi internazionali di cui all'articolo 117, primo comma della Costituzione, nonche' nelle materie di politica estera, sistema tributario e contabile dello Stato e dogane di cui all'articolo 117, secondo comma, lettere a), lettere e) e q). 2. Sotto altro aspetto appare chiara anche la violazione dell'art. dell'art. 119 Cost che al primo comma riconosce "alle Regioni autonomia finanziaria di entrata e di spesa, nel rispetto dell'equilibrio dei relativi bilanci, e concorrono ad assicurare l'osservanza dei vincoli economici e finanziari derivanti dall'ordinamento dell'Unione europea") e con il secondo comma dispone che "le Regioni stabiliscono e applicano tributi ed entrate propri, in armonia con la Costituzione e secondo i principi di coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario. Dispongono di compartecipazioni al gettito di tributi erariali riferibile al loro territorio." La disposizione impugnata scinde solo per il territorio della Sardegna il momento della generazione del prodotto e quello della immissione in consumo,che invece nel sistema generale delle accise sono inscindibilmente connessi al fine di integrare la fattispecie impositiva. Essa viola quindi il fondamentale principio del coordinamento tra la finanza regionale e quella statale,creando solo per la Sardegna una anomala figura di accisa imponibile a prescindere dall'immissione in consumo.
P.Q.M. Si chiede che venga dichiarata la illegittimita' costituzionale dell'art. 1,comma 1, della Legge regionale della Regione Sardegna n.7 del 21 gennaio 2014 Si produce per estratto copia conforme della delibera del Consiglio dei ministri del 21 marzo 2014 completa di relazione. Roma, 24 marzo 2014 L'Avvocato dello Stato: Aiello