N. 90 ORDINANZA (Atto di promovimento) 13 gennaio 2014
Ordinanza del 13 gennaio 2014 emessa dalla Corte di cassazione - sezioni unite civili nel procedimento civile promosso da Sorasio Chiara ed altri 22 contro Agenzia Interregionale per il fiume Po.. Espropriazione per pubblica utilita' - Occupazione acquisitiva - Previsione che l'autorita' che utilizza un bene immobile per scopi di interesse pubblico, modificato in assenza di un valido ed efficace provvedimento di esproprio o dichiarativo della pubblica utilita', puo' disporre che esso sia acquisito non retroattivamente al suo patrimonio indisponibile e che al proprietario sia corrisposto un indennizzo per il pregiudizio patrimoniale e non patrimoniale, quest'ultimo forfettariamente liquidato nella misura del 10% del valore del bene stesso - Previsione dell'estensione del potere di acquisizione alla servitu' di fatto - Abolizione della condizione che l'immobile realizzando rientri in una delle categorie individuate dagli artt. 822 e 826 c.c. postulate dall'occupazione appropriativa e previsione dell'applicazione dell'istituto anche nella ipotesi in cui sia stato annullato l'atto da cui e' sorto il vincolo preordinato all'esproprio - Previsione che il provvedimento ablativo non e' tenuto ad individuare la destinazione dell'immobile, essendo sufficiente l'indicazione delle circostanze che hanno condotto alla indebita utilizzazione dell'area e, se possibile, la data dalla quale essa ha avuto inizio - Modalita' procedimentali e criteri per la determinazione dell'indennizzo - Previsione della applicabilita' della normativa anche ai fatti anteriori alla sua entrata in vigore ed anche se vi e' stato un provvedimento di acquisizione successivamente ritirato o annullato - Violazione del principio di uguaglianza - Incidenza sul diritto di difesa e di azione in giudizio - Lesione del diritto di proprieta' - Violazione dei principi di buon andamento e di imparzialita' della pubblica amministrazione - Violazione dei principi del giusto processo - Violazione di obblighi internazionali derivanti dalla CEDU come interpretata dalla Corte EDU. - Decreto del Presidente della Repubblica 8 giugno 2001, n. 327, art. 42-bis, inserito dall'art. 34, comma 1, del decreto-legge 6 luglio 2011, n. 98, convertito, con modificazioni, nella legge 15 luglio 2011, n. 111. - Costituzione, artt. 3, 24, 42, 97, 111, commi primo e secondo, e 117, primo comma, in relazione all'art. 6 della Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle liberta' fondamentali; Primo Protocollo addizionale della Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle liberta' fondamentali, art. 1.(GU n.24 del 4-6-2014 )
LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE Ha pronunciato la seguente ordinanza interlocutoria sul ricorso 14204-2012 proposto da: Sorasio Chiara, Ferrero Chiara Agnese, Parola Teresa, Ballari Margherita, Longo Vaschetti Pietro Placido, Sorasio Ernesto, Giordana Riccardo, Parola Delfina, Pistone Annamaria, Giletta Adriano, Parola Giuseppe, Parola Bartolomeo, Parola Maddalena, Longo Vaschetti Giovanna, Sorasio Roberto, Sorasio Catterina, Ferrero Giovanni, Ferrero Anna Maria, Botto Federica, Sorasio Tommaso, Sorasio Giuseppe, Luino Margherita, Spertino Giovanna, elettivamente domiciliati in Roma, via Ruggero Fauro 43, presso lo studio dell'avvocato Petronio Ugo, che li rappresenta e difende unitamente all'avvocato Scaparone Paolo, per delega in calce al ricorso; ricorrenti; Contro Agenzia Interregionale per il Fiume Po; intimata; Avverso la sentenza n. 44/2012 del Tribunale Superiore delle Acque Pubbliche, depositata il 14/03/2012; Udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del 12/11/2013 dal Consigliere dott. Salvatore Salvago; Udito l'Avvocato Ugo Petronio; Udito il P.M. in persona dell'Avvocato Generale Dott. Pasquale Paolo Maria Ciccolo, che ha concluso per il rigetto del ricorso. Svolgimento del processo 1. Il Tribunale Superiore delle Acque pubbliche, con sentenza del 24 febbraio 2006, divenuta definitiva, annullava gli atti della procedura ablativa condotta dall'Agenzia interregionale del fiume Po (AIPO) nei confronti di alcuni terreni di proprieta' di Giovanna Longo Vaschetti, Pietro Placido Longo Vaschetti, Chiara Sorasio, Chiara Agese Ferrero, Teresa Parola, Margherita Ballari, Ernesto Sorasio, Riccardo Giordana, Delfina Parola, Annamaria Pistone, Adriano Giletta, Giuseppe Parola, Bartolomeo Parola, Maddalena Parola, Roberto Sorasio, Catterina Sorasio, Giovanni Ferrero, Anna Maria Ferrero, Federica Botto, Tommaso Sorasio, Giuseppe Sorasio, Margherita Luino, Giovanna Spertino; e preordinata a realizzare un argine lungo il torrente Varaita onde evitare il ripetersi di esondazioni in danno del territorio comunale. Non avendovi l'AIPO dato esecuzione, i proprietari ottenevano dal TSAP la nomina di un commissario ad acta, con il potere di provvedere alla restituzione degli immobili espropriandi, ovvero di conseguirne l'acquisizione tramite l'istituto di cui all'art. 43 T.U. espr. appr. con d.p.r. 327/2001. Sicche', dichiarata la norma incostituzionale con sentenza 293/2010 della Corte costituzionale, ed introdotto nello stesso T.U. l'art. 42-bis attraverso la legge 111 del 2011, il Commissario, con provvedimento del 5 agosto 2011, disponeva l'acquisizione dei terreni al patrimonio dell'AIPO, liquidando ai proprietari l'indennizzo di cui alla nuova norma. Il ricorso di costoro e' stato quindi respinto dal TSAP con sentenza del 14 marzo 2012 che ha ritenuto l'acquisizione coattiva conforme alla normativa dell'art. 42 Costit., in quanto: a) l'istituto prevede un procedimento espropriativo semplificato, in cui vi e' contestualita' tra la valutazione sulla pubblica utilita' (in comparazione con gli interessi del privato) ed il provvedimento espropriativo in senso proprio; ed attribuisce al privato un ristoro economico piu' vantaggioso perche' comprendente il pregiudizio non patrimoniale; b) risulta altresi' conforme al principio di legalita' predicato dall'art. 1 del Protocollo addizionale alla CEDU, posto che non soltanto risponde ad esigenze di interesse pubblico, e tutela il diritto di proprieta' rispetto al potere ablatorio della p.a., ma introduce nella materia un assetto chiaro,preciso e prevedibile: percio' a nulla rilevando l'esclusione, della tutela restitutoria, sempre rimessa al potere discrezionale del legislatore. Nel merito il Tribunale ha considerato il provvedimento congruamente motivato sia sulle ragioni di interesse pubblico e di tutela della pubblica incolumita' che ne consentivano l'adozione, escludendo possibili alternative; sia sul criterio di determinazione dell'indennizzo. Per la cassazione della sentenza, i proprietari hanno formulato ricorso per 3 motivi. L'AIPO non ha spiegato difese. Motivi della decisione 2. I ricorrenti hanno preliminarmente riproposto l'eccezione di illegittimita' costituzionale dell'art. 42-bis del T.U. sulle espropriazioni,dubitando della sua conformita' alla normativa degli art. 117 Costit. ed 1 Protocollo 1 all. alla Convenzione Edu, per la sua evidente funzione sanante di un comportamento illecito dell'amministrazione, dato che allo stesso e' attribuita validita' giuridica: con il conferimento alla p.a. del potere di trarne vantaggio e di trasformarlo in una situazione lecita, nonche' di regolarne unilateralmente le conseguenze a proprio favore. Il che corrisponde proprio alla nozione di espropriazione indiretta, dalla Corte europea dichiarata incompatibile con la Convenzione pur nell'ipotesi in cui essa derivi da una disposizione di legge, poiche' persegue egualmente il risultato non consentito, di rendere l'ingerenza illecita nella proprieta' privata una alternativa ad un'espropriazione svolta secondo i canoni di legge. La questione e' anzitutto rilevante nel presente giudizio in quanto, da un lato, e' pacifica l'applicabilita' del menzionato istituto (re)introdotto dall'art. 42-bis T.U.; e dall'altro e' proprio il sopravvenire di detta normativa ad aver mutato quella precedente piu' favorevole, invocata dai ricorrenti,ed in particolare ad impedire la restituzione dei terreni di fatto occupati dall'AIPO: del resto posta come alternativa dallo stesso provvedimento 107/2010 del TSAP ove il Commissario non avesse ritenuto di procedere all'acquisizione sanante ai sensi dell'allora vigente art. 43 del T.U. S'intende significare che l'esame dei motivi di ricorso potrebbe indurrebbe astrattamente al rigetto dello stesso, nella vigenza della norma della cui legittimita' costituzionale si dubita, conseguendone che, ove invece l'art. 42-bis, per i consistenti dubbi di compatibilita' con la Carta costituzionale, venisse espunto dall'ordinamento, i ricorrenti fruirebbero del trattamento, risultante dalla disciplina previgente all'emanazione delle disposizioni impugnate, per loro piu' favorevole e consistente nella restituzione dell'immobile soggetto ad occupazione in radice illegittima, ed al risarcimento del danno informato ai principi generali dell'art. 2043 cod. civ., con accoglimento dei restanti motivi di ricorso. Alla completa tutela reintegratoria essi avevano, infatti, diritto in base al regime comune previgente: in quanto contestualmente alle note decisioni 161/1971 e 138/1981 della Corte costituzionale sui limiti di intangibilita' dell'atto amministrativo, questa Corte fin dalle sentenze 4423/1977 e 118/1978 delle Sezioni Unite aveva enunciato la regola che nell'ipotesi di compressione di fatto del diritto di proprieta' privata da parte della P.A., di funzione amministrativa ablatoria meritevole della particolare tutela apprestata dall'art. 42 Costit. nonche' dall'art. 4 della legge 2248 del 1865 All. E puo' parlarsi soltanto nel caso di provvedimenti espropriativi assistiti dalla dichiarazione di p.u. e non anche nel caso di mero impiego,sia pure per fini pubblici, dell'immobile altrui materialmente appreso o dell'utilita' da esso materialmente ritratta con continuata o reiterata compressione di fatto dell'altrui diritto dominicale. Sicche' ove la prevalenza dell'interesse pubblico sull'interesse privato non sia esternata nell'atto tipico del procedimento amministrativo, costituito appunto dalla dichiarazione suddetta, la semplice intromissione nell'immobile privato e la sua materiale utilizzazione non puo' valere a trasformare in esercizio di potesta' amministrativa ne' l'iniziale apprensione del bene, ne' la sua successiva detenzione,in quanto lo status soggettivo dell'occupante non riveste alcuna rilevanza;e non ne presenta del pari nessuna la successiva e non consentita trasformazione del fondo da parte dell'ente pubblico (c.d occupazione usurpativa) che, restando fine a se' stessa, non pone alcun problema di bilanciamento di interessi, ma produce soltanto le conseguenze proprie dell'illecito comune di carattere permanente ed e' inquadrabile, sotto ogni profilo, nello schema degli art. 2043 e 2058 cod. civ. Il quale, dunque, non solo non consente l'acquisizione autoritativa del bene alla mano pubblica, costituente funzione propria della vicenda espropriativa, ma attribuisce al proprietario, rimasto tale, la tutela reale e cautelare apprestata nei confronti di qualsiasi soggetto dell'ordinamento (restituzione, riduzione in pristino stato dell'immobile, provvedimenti di urgenza per impedirne la trasformazione ecc.); oltre al consueto risarcimento del danno, ancorato ai parametri dell'art. 2043 cod. civ. (Cass. sez. un. 3081 e 3380/1982, piu' di recente: sez. un. 14886/2009; 1907/1997, nonche' sez. 1ª 1080/2012; 9173 e 18239/2005; 15710/2001). 3. Siffatta disciplina - che trovava deroga nelle fattispecie della c.d. occupazione espropriativa, tuttavia subordinata alla ricorrenza di specifici presupposti, tra cui la sussistenza di una valida dichiarazione di p.u. (Cass. sez. un. 3940/1988; 3242 e 3243/1979 e succ.), ed ora eliminata dal T.U. espropr. appr. con d.p.r. 327/2001 - e' stata profondamente modificata dall'originario art. 43 dello stesso T.U.; e, dichiarata quest'ultima disposizione costituzionalmente illegittima per eccesso di delega dalla sentenza 293/2010 della Corte Costit., dall'art. 34 d.l. 6 luglio 2011, n. 98, conv. con mod. dalla legge 15 luglio 2011, n. 111, recante «Disposizioni urgenti per la stabilizzazione finanziaria», che ha inserito nel T.U. 42-bis («Utilizzazione senza titolo di un bene per scopi di interesse pubblico»), del seguente tenore: «Valutati gli interessi in conflitto, l'autorita' che utilizza un bene immobile per scopi di interesse pubblico, modificato in assenza di un valido ed efficace provvedimento di esproprio o dichiarativo della pubblica utilita', puo' disporre che esso sia acquisito, non retroattivamente, al suo patrimonio indisponibile e che al proprietario sia corrisposto un indennizzo per il pregiudizio patrimoniale e non patrimoniale, quest'ultimo forfetariamente liquidato nella misura del dieci per cento del valore venale del bene (1° comma). Il provvedimento di acquisizione puo' essere adottato anche quando sia stato annullato l'atto da cui sia sorto il vincolo preordinato all'esproprio, l'atto che abbia dichiarato la pubblica utilita' di un'opera o il decreto di esproprio...» (2° comma). E' stata in tal modo reintrodotta, secondo la piu' qualificata dottrina e la giurisprudenza amministrativa, la possibilita' per l'amministrazione che utilizza un bene privato senza titolo per scopi di interesse pubblico, di evitarne la restituzione al proprietario (e/o la riduzione in pristino stato) attraverso il ricorso ad un atto di acquisizione coattiva al proprio patrimonio indisponibile, che sostituisce il procedimento ablativo prefigurato dal T.U., e si pone, a sua volta, come una sorta di procedimento espropriativo semplificato. Il quale assorbe in se' sia la dichiarazione di pubblica utilita', che il decreto di esproprio, e quindi sintetizza «uno actu» lo svolgimento dell'intero procedimento, in presenza dei presupposti indicati dalla norma. La nuova soluzione e' apparsa al legislatore indispensabile, anzitutto per «eliminare la figura sorta nella prassi giurisprudenziale della occupazione appropriativa... nonche' quella dell'occupazione usurpativa...» (Cons. St. Ad. gen. 4/2001), e quindi al fine di adeguare l'ordinamento «ai principi costituzionali ed a quelli generali di diritto internazionale sulla tutela della proprieta'». Posto che in forza di detto provvedimento cessa la occupazione sine titulo, e nel contempo la situazione di fatto viene adeguata a quella diritto con l'attribuzione (questa volta) formale della proprieta' alla p.a. (se prevale l'interesse pubblico), cui e' consentita una legale via di uscita dalle numerose situazioni di illegalita' realizzate nel corso degli anni. Onde permetterle il ritorno alla legalita' in modo completo, percio' comprendente tanto le (prevedibili) utilizzazioni illecite future, quanto quelle gia' verificatesi, anche in epoca antecedente al T.U., per le quali permane egualmente la necessita' di regolarizzarne la sorte definitiva, l'art. 42-bis ha riproposto l'applicazione estensiva dell'istituto peculiare del precedente art. 43, di cui ha ereditato perfino la rubrica, rivolgendola in diverse direzioni, in quanto: I) ha superato la norma transitoria dell'art. 57 con l'introduzione del comma 8°, per il quale «Le disposizioni del presente articolo trovano altresi' applicazione ai fatti anteriori alla sua entrata in vigore ed anche se vi e' gia' stato un provvedimento di acquisizione successivamente ritirato o annullato»; II) ha confermato, malgrado la critica sul punto della Corte costituzionale, l'estensione del potere di acquisizione alle servitu' di fatto (comma 7°), in passato escluse dall'occupazione espropriativa (perche' ne difetta la non emendabile trasformazione del suolo in una componente essenziale dell'opera pubblica: Cass. sez. un. 8065/1990; 4619 e 3963/1989; da ultimo: 19294/2006; 14049 e 17570/2008; 18039/2012): peraltro con ampia facolta' all'amministrazione di costituirle con il peculiare contenuto indicato nel provvedimento, pur se al di fuori delle fattispecie tipiche previste dal codice civile o da leggi speciali (Cons. Stato, 3723/2009); III) non richiede piu' che l'immobile realizzando rientri in una delle categorie individuate dagli art. 822 ed 826 cod. civ. (postulate dall'occupazione appropriativa). Ed anzi e' stato rescisso perfino il collegamento con l'area delle espropriazioni per p.u., prevedendosi l'applicazione dell'istituto anche nell'ipotesi in cui sia stato annullato l'atto da cui e' sorto il vincolo preordinato all'esproprio: in base alla mera utilizzazione dell'immobile per scopi di interesse pubblico, che ne abbia provocato una qualche modifica, pur quando «attribuito... in uso speciale a soggetti privati (5° comma); IV) ha conclusivamente invertito il principio tratto dagli art. 42 Costit. ed 834 cod. civ. che la potesta' ablativa ha carattere eccezionale; e che non puo' essere esercitata se non nei casi in cui sia la legge a prevederla (legge 2359/1865 per la realizzazione di opere pubbliche, legge 1089/1939 per i beni storici, artistici; d.lgs. 215/1933 per finalita' di bonifica; d.lgs. 3267/1923 per fini di protezione idrogeologica ecc.). In quanto l'acquisizione e' predisposta in via generale ed indeterminata per qualsiasi «utilizzazione» del bene - meramente detentiva, come preordinata all'esproprio, reversibile oppure irreversibile -; in seguito alla quale il provvedimento non e' tenuto ad individuarne neppure la destinazione, essendo sufficiente «l'indicazione delle circostanze che hanno condotto alla indebita utilizzazione dell'area e se possibile la data dalla quale essa ha avuto inizio» (4° comma). 4. Questi caratteri dell'acquisizione, immediatamente denominata «sanante», hanno indotto la menzionata sentenza 293/2010 della Corte costituzionale ad osservare che il nuovo istituto «prevede un generalizzato potere di sanatoria, attribuito alla stessa amministrazione che ha commesso l'illecito, (anche) a dispetto di un giudicato che dispone il ristoro in forma specifica del diritto di proprieta' violato»; e che la norma, marcatamente innovativa rispetto al contesto normativo positivo, «neppure e' coerente con quegli orientamenti di giurisprudenza che, in via interpretativa, erano riusciti a porre un certo rimedio ad alcune gravi patologie emerse nel corso dei procedimenti espropriativi». Per cui la sua riproduzione nell'art. 42-bis, applicabile ad ogni genere di situazione sostanziale e processuale indicata, con il risultato di aprire alla P.A. una vasta ed indeterminata gamma di nuove prerogative, ripropone numerosi e gravi dubbi di costituzionalita' - anche per le possibili violazioni del principio di legalita' dell'azione amministrativa - in relazione ai precetti contenuti negli art. 3, 24, 42 e 97 Costit.; nonche' di compatibilita' con la ricordata normativa della Convenzione CEDU, e quindi dell'art. 117 Cost. In linea piu' generale, infatti, dottrina e giurisprudenza si sono chieste se alla P.A. che abbia commesso un fatto illecito, fonte per qualsiasi soggetto dell'obbligazione risarcitoria/restitutoria di cui agli art. 2043 e 2058 cod. civ., possa essere riservato un trattamento privilegiato (conforme alla normativa dell'art. 3 Costit.) ed attribuita la facolta' di mutare, successivamente all'evento dannoso prodotto nella sfera giuridica altrui, e per effetto di una propria unilaterale manifestazione di volonta', il titolo e l'ambito della responsabilita',nonche' tipo di sanzione (da risarcimento in indennizzo) stabiliti in via generale dal precetto del «neminem laedere» per qualunque soggetto dell'ordinamento. Soprattutto al lume del principio costituzionale (ritenuto da Corte Costit. 204/2004 «una conquista liberale di grande importanza») che nel sistema vigente e' privilegiata la tutela della funzione amministrativa e non della p.a. come soggetto. La risposta, del tutto univoca a partire dalla revisione critica di cui si e' detto avanti (§ 2), e' stata che, allorquando la stessa opera al di fuori di detta funzione, e' soggetta a tutte le regole vincolanti per gli altri soggetti, nonche' esposta alle medesime responsabilita', fra cui quelle di cui alle norme codicistiche menzionate; e che vale anche per essa la regola che «factum infectum fieri nequit», costituente limite invalicabile anche per il potere di sanatoria in via amministrativa di una situazione di illegittimita'. Sicche', una volta attuata in tutti i suoi elementi costitutivi, la lesione ingiusta di un diritto soggettivo, quest'ultima non puo' mai mutare natura e divenire «giusta» per effetto dell'autotutela amministrativa, cui non e' consentito neppure di eliminarne «ex post» le conseguenze e le obbligazioni restitutorie e risarcitorie ad esse correlate. Queste risposte hanno trovato piena corrispondenza nella rigorosa applicazione del principio di legalita' sostanziale predicato dalla normativa dell'Unione Europea (cfr. Corte giust. UE 10 novembre 2011, C 405/10); nonche' nella giurisprudenza della Corte Edu (I,13 ottobre 2005, Serrao; 15 novembre 2005, La Rosa; III, 15 dicembre 2005, Scozzari; II, 9 gennaio 2009, Sotira; Grande Chambre, 4 gennaio 2010, Guiso) proprio in materia di ingerenza illegittima nella proprieta' privata, fondata sempre e comunque sul corollario divenuto per i giudici di Strasburgo insuperabile, che alla P.A. non e' consentito (ne' direttamente ne' indirettamente) trarre vantaggio da propri comportamenti illeciti,e piu' in generale, da una situazione di illegalita' dalla stessa determinata. Laddove l'art. 42-bis, per il solo fatto della connotazione pubblicistica del soggetto responsabile, ha soppresso tale pregresso regime dell'occupazione abusiva di un immobile altrui, sottraendo al proprietario l'intera gamma delle azioni di cui disponeva in precedenza a tutela del diritto dominicale,e la stessa facolta' di scelta di avvalersene o meno. E, considerando esclusivamente gli scopi dell'amministrazione, l'ha trasferita dalla «vittima dell'ingerenza» (tale qualificata dalla Corte europea), all'autore del fatto illecito, attraverso la sostanziale introduzione con il semplice atto di acquisizione emesso da quest'ultimo, di un nuovo modo di acquisto della proprieta' privata, che prescinde ormai dal collegamento con la realizzazione di opere pubbliche,e perfino con una pregressa procedura ablativa: essendo l'istituto rivolto a definire in linea generale (non piu' un procedimento espropriativo in itinere, bensi') «quale sorte vada riservata ad una res utilizzata e modificata dalla amministrazione, restata senza titolo nelle mani di quest'ultima» (Cons. St. Ad. Plen. 2/2005 e succ.). Proprio per superare soluzioni analoghe, apparse non conformi al suddetto principio di legalita' in ambito espropriativo, la giurisprudenza di legittimita' fin dall'inizio degli anni 80' aveva riconsiderato ed espunto (Cass. 382/1978; 2931/1980; 5856/1981) la regola, fino ad allora seguita, che alla P.A. occupante (senza titolo) fosse concesso di completare la procedura ablativa in ogni tempo con la tardiva pronuncia del decreto di esproprio, perfino nel corso di un giudizio intrapreso dal proprietario per la restituzione dell'immobile; e che il solo fatto dell'adozione postuma del provvedimento ablativo - ammissibile fino alla decisione della Cassazione - comportasse la conversione automatica dell'azione restitutoria e/o risarcitoria, in opposizione alla stima dell'indennita': alla quale soltanto il proprietario finiva per avere diritto. E tale adeguamento alla normativa-costituzionale non e' sfuggito alla ricordata decisione 293/10 della Consulta che lo ha contrapposto agli effetti dell'acquisizione sanante (analoghi a quelli del decreto tardivo), dando atto che da decenni «secondo la giurisprudenza di legittimita', in materia di occupazione di urgenza, la sopravvenienza di un provvedimento amministrativo non poteva avere un'efficacia sanante retroattiva, determinata da scelte discrezionali dell'ente pubblico o dai suoi poteri autoritativi». 5. Il dubbio di elusione delle garanzie poste dall'art. 42 Costit. a tutela della «proprieta' privata» (2° e 3° comma) appare alle Sezioni Unite ancor piu' consistente in relazione al primo e fondamentale presupposto per procedere al trasferimento coattivo di un immobile mediante espropriazione, ivi indicato nella necessaria ricorrenza di «motivi di interesse generale»; che trova puntuale riscontro in quello di eguale tenore dell'art. 1 del Protocollo 1 All. alla Convenzione EDU per cui l'ingerenza nella proprieta' privata puo' essere attuata soltanto «per causa di pubblica utilita'». Fin dalle decisioni piu' lontane nel tempo la Corte costituzionale ha affermato al riguardo (sent. 90/1966) che «Il precetto costituzionale, secondo cui una espropriazione non puo' essere consentita dalla legge se non per < motivi di interesse generale > (o - il che e' lo stesso - per < pubblica utilita' > ), e cioe' se non quando lo esigano ragioni importanti per la collettivita', comporta, in primo luogo, la necessita' che la legge indichi le ragioni per le quali si puo' far luogo all'espropriazione; e inoltre che quest'ultima non possa essere autorizzata se non nella effettiva presenza delle ragioni indicate dalla legge» Ed ancora che «Nelle leggi della materia - la cui fondamentale espressione e' rappresentata dalla legge 25 giugno 1865, n. 2359 - si trova infatti costantemente affermato il concetto (e anche li' dove esso non risulta espressamente enunciato, e' stata la giurisprudenza a proclamare l'inderogabilita' del principio) che fin dal primo atto della procedura espropriativa debbono risultare definiti non soltanto l'oggetto, me anche le finalita', i mezzi e i tempi di essa...». Negli stessi termini tutti i successivi interventi della Consulta (sent. 95/1966; 384/1990; 486/1991; 155 e 188 /1995), nonche' la consolidata giurisprudenza di legittimita' che fin dai primi anni 60' (Sez. un. 826/1960 e succ.), ha definito la dichiarazione di p.u. «la guarentigia prima e fondamentale del cittadino e nel contempo la ragione giustificatrice del suo sacrificio nel bilanciamento degli interessi del proprietario alla restituzione dell'immobile ed in quello pubblico al mantenimento dell'opera pubblica per la funzione sociale della proprieta'»; ha costantemente confermato che la suddetta garanzia costituzionale viene osservata soltanto se la causa del trasferimento e' predeterminata nell'ambito di un apposito procedimento amministrativo, nel bilanciamento dell'interesse primario con gli altri interessi in gioco. Ed e' rimasta sempre ancorata al principio (Da ult. Cass. sez. un. 30254 e 19501/2008; 10962/2005; 9139/2003) che la mancanza della preventiva dichiarazione di pubblica utilita' implica il difetto di potere dell'amministrazione nel procedere all'espropriazione (sia essa rituale o attuata in forma anomala,come nell'ipotesi dell'occupazione appropriativi: sent. 384/1990 cit.). La norma costituzionale richiede, quindi, che i «motivi d'interesse generale» per giustificare l'esercizio del potere espropriativo nei (soli) casi stabiliti dalla legge, siano predeterminati dall'amministrazione ed emergano da un apposito procedimento - individuato, appunto, nel procedimento dichiarativo del pubblico interesse culminante nell'adozione della dichiarazione di pubblica utilita' - preliminare, autonomo e strumentale rispetto al successivo procedimento espropriativo in senso stretto, nel quale l'amministrazione programma un nuovo bene giuridico destinato a soddisfare uno specifico interesse pubblico, attuale e concreto. E che siano palesati gradualmente e anteriormente (allo spossessamento nonche') al sacrificio del diritto di proprieta', in un momento in cui la comparazione tra l'interesse pubblico e l'interesse privato possa effettivamente evidenziare la scelta migliore, nel rispetto dei principi d'imparzialita' e proporzionalita' (art. 97 Costit.): in un momento, cioe' in cui la lesione del diritto dominicale non e' ancora attuale ed eventuali ipotesi alternative all'espropriazione non sono ostacolate da una situazione fattuale ormai irreversibilmente compromessa. Da qui la formula del 3° comma dell'art. 42 per cui l'espropriazione in tanto e' costituzionalmente legittima in quanto e' originata da «motivi di interesse generale», ovvero collegata ad un procedimento amministrativo che evidenzi i motivi che giustificano una incisione nella sfera del privato proprietario, di questo valorizzando il ruolo partecipativo; e la conseguenza che tale risultato non sarebbe garantito dall'esercizio di un potere amministrativo che, sebbene presupponga astrattamente una «valutazione degli interessi in conflitto», e' destinato in concreto a giustificare ex post il sacrificio espropriativo unicamente in base alla situazione di fatto illegittimamente determinatasi. La preventiva emersione dei motivi d'interesse generale non costituisce, conclusivamente, semplice regola procedimentale disponibile dal legislatore, ma specifica garanzia costituzionale strumentale alla tutela di preminenti valori giuridici: come dimostra l'imponente giurisprudenza, soprattutto amministrativa, secondo la quale la dichiarazione di pubblica utilita' non e' un semplice atto prodromico con l'esclusivo effetto di condizionare la legittimita' del provvedimento finale d'espropriazione ed impugnabile quindi solo congiuntamente a quest'ultimo, bensi' un provvedimento autonomo, idoneo a determinare immediati effetti lesivi nella sfera giuridica di terzi. I quali si riflettono necessariamente sul piano della tutela giurisdizionale (art. 24 Costit.), consentendo all'espropriando di partecipare alla fase antecedente alla sua adozione, e quindi di contestarlo sin dal primo momento del suo farsi, coincidente con l'emersione dei «motivi d'interesse generale» (Cons. St. 4766/2013; 3684/2010; 3338 e 479/2009; 5034/2007; Ad. plen. 2/2000; 14/1999). Per converso, l'art. 42-bis, prescindendo dalla dichiarazione di p.u., autorizza l'espropriazione sostanziale in assenza di una predeterminazione dei motivi d'interesse generale che dovrebbero giustificare il sacrificio del diritto di proprieta', reputando sufficiente che la perdita del bene da parte del proprietario trovi giustificazione nella situazione di fatto venutasi a creare per effetto del comportamento contra ius dell'amministrazione; e ne consente l'acquisizione anche laddove tale procedura sia stata violata o totalmente omessa, in questo modo trasformando il rispetto del procedimento tipizzato dalla legge in una mera facolta' dell'amministrazione. E, relegando la dichiarazione di pubblica utilita' a momento procedimentale eventuale, la cui assenza puo' essere superata dal provvedimento di acquisizione che ne elimina in radice la necessarieta'. In contrasto, peraltro, anche con la complessiva e rigida disciplina delle espropriazioni posta dallo stesso d.p.r. 327/2001 che nell'art. 2 ha dichiarato di ispirarsi proprio al «principio di legalita' dell'azione amministrativa»: dal momento che il potere sanante viene di fatto ad esautorare il significato dei doveri, obblighi e limiti che scandiscono il procedimento espropriativo. Ed in contrasto soprattutto con quella specifica del capo III relativo alla «fase della dichiarazione di p.u.» che ha istituito,in conformita' all'art. 97 Costit. un giusto procedimento che riconosce e valorizza il ruolo partecipativo del privato proprietario (cfr. art. 11 segg.): subito dopo reso superfluo dalla contestuale introduzione di un meccanismo «semplificato», parallelo ed alternativo, rimesso a scelte insindacabili dell'amministrazione. Alla quale in definitiva viene attribuito il potere (di volta in volta, e per ogni espropriazione), di recepire ovvero escludere le garanzie connesse al procedimento normale. Non e' sostenibile, infatti, che, siccome l'adozione del provvedimento di acquisizione e' subordinato ad una previa «valutazione degli interessi in conflitto» ed al fatto che il bene occupato sia «utilizzato per scopi d'interesse generale», queste espressioni abbiano valenza complessiva di sostanziale sinonimo dei «motivi di interesse generale» di cui al 3° comma dell'art. 42 Costit.: in quanto il riferimento normativo alla «valutazione degli interessi in conflitto» presuppone un apprezzamento di amplissima discrezionalita' dell'amministrazione espropriante, assolutamente privo di «elementi e criteri idonei a delimitarla chiaramente» (Corte Costit. 38/1966), tanto che non viene descritto alcun parametro, neppure vaghissimo, al quale una siffatta valutazione debba essere ancorata; e neppure, viene prefigurato l'ingresso nell'iter decisionale di interessi privati che tale discrezionalita' possano in qualche misura indirizzare o soltanto attenuare. Mentre e' lo stesso art. 42-bis ad escludere che i generici ed indeterminati «scopi di interesse generale» - che peraltro si limitano a riprodurre la regola per cui tutta l'attivita' dell'amministrazione e' istituzionalmente e- necessariamente finalizzata ad interessi generali -coincidano con la «causa di pubblica utilita'» postulata dalla Costituzione (e dalla Convenzione) per procedere all'espropriazione, ritenendo, da un lato, sufficiente per la ricorrenza dei primi che l'immobile sia occupato e utilizzato da una pubblica amministrazione: e quindi la stessa situazione di fatto venutasi a creare per effetto del comportamento contra ius di quest'ultima. E dall'altro, richiedendo che la determinazione relativa al loro accertamento, si svolga al solo fine di legittimarla ex post, peraltro attraverso passaggi conoscitivi e valutativi tutti interni all'apparato amministrativo, e percio' necessariamente soggettivi. A differenza dei «motivi di interesse generale», i quali (Corte Costit. 95/1966 e 155/1995) «valgono non solo ad escludere che il provvedimento ablatorio possa perseguire un interesse meramente privato, ma richiedono anche che esso miri alla < soddisfazione di effettive e specifiche esigenze rilevanti per la comunita' > »; e la cui identificazione deve «rinvenirsi nella stessa legge che prevede la potesta' ablatoria; come anche in essa puo' trovarsi definita soltanto la fattispecie astratta (a mezzo di clausola generale)...» che ne implica poi l'individuazione in concreto nell'ambito di un procedimento normativamente predeterminato (e partecipato). Allorche', dunque, «il programma da realizzare» sia ancora nella fase progettuale (comportante le opportune valutazioni relative a collocazione,caratteristiche tecniche, convenienza,tutela ambientale ecc.), precedente alla concreta lesione del diritto dominicale (Corte Costit. 90/1966 cit.): soltanto cosi' potendosi garantire che il relativo sacrificio consegua il giusto equilibrio con le reali esigenze della collettivita', e configurare il comportamento dell'ente espropriante come rispettoso del principio di legalita' non solo formale (cfr. art. 97 Costit. ed 1 Prot. All. 1 alla CEDU). 6. Ma il rapporto di implicazione logica e giuridica tra la fase della dichiarazione di p.u. ed il successivo trasferimento coattivo, assolve ad una seconda e non meno rilevante funzione, risalente all'art. 13 della legge fondamentale 2359 dei 1865; il quale, onde evitare che si protragga indefinitamente l'incertezza sulla sorte dei beni espropriandi, e nel contempo, che si eseguano opere non piu' rispondenti, per il decorso del tempo all'interesse generale, ha attribuito ai proprietari una ulteriore garanzia fondamentale, oggi rispondente al principio di legalita' e tipicita' del procedimento ablativo, disponendo nel comma 1 che nel provvedimento dichiarativo della pubblica utilita' dell'opera devono essere fissati quattro termini (e cioe' quelli di inizio e di compimento della espropriazione e dei lavori); e stabilendo, nel comma terzo, che «trascorsi i termini, la dichiarazione di pubblica utilita' diventa inefficace». Sopravvenuta la Costituzione, questa disposizione ha assunto rilevanza costituzionale, essendo stata collegata dalla Corte costituzionale (sent. 355/1985; 257/1988; 141/1992) direttamente al principio che, siccome la proprieta' privata puo' essere espropriata esclusivamente per motivi di interesse generale (art. 42 Cost., comma 3), tale possibilita' e' connaturata solo all'esigenza che l'espropriazione avvenga per esigenze effettive e specifiche: che valgano, cioe', a far considerare indispensabile e tempestivo il sacrificio della proprieta' privata in quel momento; con la conseguenza che cio' non si verificherebbe ove il trasferimento coattivo di un bene avvenisse in vista di una futura, ma attualmente ipotetica utilizzazione al servizio di specifici fini di interesse generale, ma privi di attualita' e di concretezza (Fra tante: Cass. sez. un. 15606/2001; 460/1999; 355/1999; 1907/1997). Da tale quadro normativo, la giurisprudenza tanto ordinaria, guanto amministrativa, ha tratto le regole, oggi ritenute assolute e non derogabili: A) che «la fissazione di tali termini costituisce regola indefettibile per ogni e qualsiasi procedimento espropriativo» (Cosi' Corte Costit. 257/1988); B) che la loro omessa fissazione comporta la giuridica inesistenza della dichiarazione di p.u. con tutte le conseguenze sopra evidenziate: prima fra tutte che tale situazione non e' idonea a far sorgere il potere espropriativo e, dunque, ad affievolire il diritto soggettivo di proprieta' sui beni espropriando; e determina una situazione di carenza di potere che incide (negativamente) sui successivi atti e comportamenti della procedura ablativa, piu' non consentendone l'adozione (Fra tante, Cass. sez. un. 3569/2011; 9323/2007; 600/2005; nonche' 4202/2009; 28214/2008; 16907/2003); C) che tale indicazione (ove non apposta direttamente dalla legge) deve avvenire nello stesso atto avente «ex lege» valore di dichiarazione di pubblica utilita' dell'opera, e quindi nell'atto con cui e' approvato il progetto di opera pubblica; ed il relativo onere non puo' essere assolto mediante atti successivi, seppure in forma di convalida e di sanatoria, idonei ad eliminare l'intrinseca illegittimita' del primo atto (Cass. 8210/2007; 120/2004; sez. un. 7881 e 2688/2007; 9532/2004; 355/1999; Cons. St. 7578/2000); D) che scaduti inutilmente i termini finali di cui all'art. 13, si esaurisce il potere dell'espropriante di condurre a compimento il procedimento ablativo; che puo' soltanto ricominciare attraverso la rinnovazione della dichiarazione di p.u necessariamente richiedente, come prescritto dalla norma, lo svolgimento ab inizio del procedimento amministrativo strumentale di cui si e' detto, e quindi il compimento ex novo di tutte le formalita' previste come indispensabili dalla legge per l'approvazione di quel progetto, con la considerazione della situazione attuale (anche dei luoghi), cosi' come evoluta nelle more (Cass. sez. un. 10024/2007; 4717/1996; 7191/1994, nonche' 17491/2008;1836/2001). Nella diversa prospettiva dell'acquisizione coattiva, che intende riunire sia gli effetti espropriativi, sia la valutazione del pubblico interesse, anche la garanzia offerta dai termini dell'art. 13 e' destinata a non trovare spazio, ne' tutela effettiva, in quanto la norma non indica alcun limite temporale entro il quale l'amministrazione debba esercitare il relativo potere: percio' esponendo il diritto dominicale su di esso al pericolo dell'emanazione del provvedimento acquisitivo senza limiti di tempo; ed accentuando, i seri dubbi di contrasto con l'art. 3 Costit., avanti manifestati, per il regime discriminatorio provocato tra il procedimento ordinario in cui l'esposizione e' temporalmente limitata all'efficacia della dichiarazione di pubblica utilita' (nella disciplina del T.U., anche a quella del vincolo preordinato all'esproprio), e quello sanante in cui il bene privato detenuto sine titulo e' sottoposto in perpetuo al sacrificio dell'espropriazione. 7. La nuova operazione sanante - in tutte le fattispecie individuate dall'art. 42-bis, compresa quella di utilizzazione del bene senza titolo «in assenza di un valido ed efficace provvedimento di esproprio» - presenta poi, numerosi ed insuperabili profili di criticita' - non risolvibili in via ermeneutica - con le norme della CEDU, come interpretate dalla Corte di Strasburgo (art. 117 Costit.). La quale,del resto, come gia' rilevato da questa Corte (Cass. 18239/2005; 20543/2008), si e' gia' pronunciata in tali sensi, esaminando sia pure incidentalmente, l'allora vigente art. 43 T.U., interamente riprodotto nell'impianto del meccanismo traslativo, dall'attuale art. 42-bis. Il suo fulcro qualificante e' ravvisato infatti nella prospettiva che la restituzione dell'immobile privato utilizzato per scopi di p.i., secondo le direttive della Convenzione, possa essere evitata soltanto a seguito di un legittimo e formale provvedimento che ne dispone l'acquisizione al patrimonio pubblico; e che deve, a sua volta, trovare giustificazione non piu' in una situazione fattuale e/o in una prassi giurisprudenziale, ma in una previsione legislativa. Per cui, la coesistenza di detti presupposti e' apparsa al legislatore necessaria e nel contempo sufficiente per garantire il «rispetto dei parametri imposti dalla Corte europea e dai principi costituzionali»: anche per l'obbligo imposto all'autorita' amministrativa di «valutare gli interessi in conflitto», e percio' di «mantenere il giusto equilibrio tra le esigenze dell'interesse generale della comunita' e gli imperativi della salvaguardia dei diritti fondamentali dell'individuo». 7.1. Affatto diverso e' il quadro normativo prospettato dalla Corte Edu nella interpretazione delle tre norme dell'art. 1 del Prot. n. 1 - la prima afferma il principio generale di rispetto della proprieta'; la seconda consente la privazione della proprieta' solo alle condizioni indicate; la terza riconosce agli Stati il potere di disciplinare l'uso dei beni in conformita' all'interesse generale -; la quale muove dalla regola che, per determinare se vi sia stata privazione dei beni ai sensi della seconda norma, occorre non solo verificare se vi sono stati spossessamento o espropriazione formale, ma anche guardare al di la' delle apparenze ed analizzare la realta' della concreta fattispecie, onde stabilire se essa equivalga ad un'espropriazione di fatto o indiretta, atteso che la CEDU mira a proteggere diritti «concreti ed effettivi» (tra le tante, Papamichalopoulos c. Grecia, 24 giugno 1993; Acciardi c. Italia, 19 maggio 2005; Carletta c. Italia, 15 luglio 2005; De Angelis c. Italia, 21 dicembre 2006; Pasculli c. Italia, 4 dicembre 2007). Per cui ha dichiarato in radicale contrasto con la Convenzione il principio dell'«espropriazione indiretta», con la quale il trasferimento della proprieta' del bene dal privato alla p.a. avviene in virtu' della constatazione della situazione di illegalita' o illiceita' commessa dalla stessa Amministrazione, con l'effetto di convalidarla; di consentire a quest'ultima di trarne vantaggio; nonche' di passare oltre le regole fissate in materia di espropriazione, con il rischio di un risultato imprevedibile o arbitrario per gli interessati. E nella categoria suddetta la Corte ha sistematicamente inserito non soltanto l'ipotesi corrispondente alla c.d. occupazione espropriativa, ma tutte indistintamente le fattispecie (sent. 19 maggio 2005, Acciardi) di «perdita di ogni disponibilita' dell'immobile combinata con l'impossibilita' di porvi rimedio, e con conseguenze assai gravi per il proprietario che subisce una espropriazione di fatto incompatibile con il suo diritto al rispetto dei propri beni»: ritenendo ininfluente «che una tale vicenda sia giustificata soltanto dalla giurisprudenza,ovvero sia consentita mediante disposizioni legislative, come e' avvenuto con l'art. 3 della legge 458 del 1988, ovvero da ultimo con l'art. 43 del T.U., in quanto il principio di legalita' non significa affatto esistenza di una norma di legge che consenta l'espropriazione indiretta, bensi' esistenza di norme giuridiche interne sufficientemente accessibili, precise e prevedibili». Con la conseguenza che supporto di «una base legale non e' sufficiente a soddisfare al principio di legalita'» e che «e' utile porre particolare attenzione ("se pencher") sulla questione della qualita' della legge» (sent. Acciardi cit. § 75; Scordino, 12 ottobre 2005, cit. § 87 ed 88). E quella ulteriore che al nuovo istituto del T.U. i giudici di Strasburgo hanno mosso l'ulteriore addebito di non aver neppure escluso, come aveva fatto la giurisprudenza ordinaria, che l'espropriazione indiretta potesse applicarsi quando la dichiarazione di p.u. sia stata annullata,avendo previsto «che anche in assenza della dichiarazione di p.u. qualsiasi terreno possa essere acquisito al patrimonio pubblico, se il giudice decide di non ordinare la restituzione del terreno occupato e trasformato dall'amministrazione» (CEDU, Sciarrotta, 12 gennaio 2006; Genovese, 2 febbraio 2006; Serrao, 13 ottobre 2005; Scordino, 12 ottobre 2005, § 90; S.A.S. Cerro c/Italia, cit. § 76-80). 7.2. In tale ottica diviene del tutto indifferente per escludere la ricorrenza di espropriazioni di fatto incompatibili con il diritto al rispetto ciei propri beni e ripristinare la legalita', l'adozione postuma di un provvedimento con pretesi effetti sananti, perche' il requisito della legalita' secondo la Corte Edu non permette «in generale all'amministrazione di occupare un terreno e di trasformarlo irreversibilmente, di tal maniera da considerarlo acquisito al patrimonio pubblico, senza che contestualmente un provvedimento formale che dichiari il trasferimento di proprieta' sia stato emanato» (Cfr. in particolare decisioni 17 maggio 2005, Pasculli; 19 maggio 2005, Acciardi e Campagna; 11 ottobre 2005, La Rosa; 11 ottobre 2005, Chiro'; 12 ottobre 2005, Scordino; 13 ottobre 2005, Serrao; 7 novembre 2005, Istituto diocesano; 12 gennaio 2006, Sciarrotta; 23 febbraio 2006, S.A.S.; 20 aprile 2006, De Sciscio; 9 gennaio 2009, Sotira). Il contrasto con la Convenzione dipende, allora, dal riconoscimento nel nostro ordinamento - «en vertu d'un principe jurisprudentiel ou' d'un texte de loi comme l'article 43» - di effetti traslativi all'occupazione e successiva modifica meramente fattuale di un terreno «sans qu'en parallele» sussista un atto formale che dichiari il trasferimento della proprieta' «Intervenant au plus tard au moment» in cui proprietario ha perduto ogni potere sull'immobile: cosi' come, del resto, oltre un secolo prima aveva richiesto l'art. 50 legge 2359/1865. Percio' inducendola a concludere che ogni forma di espropriazione indiretta in ogni caso «n'a pas pour effet de regulariser la situation denoncee», ne' tanto meno quello di costituire «un'alternativa ad un'espropriazione in buona e dovuta forma» (CEDU, IV, 15 novembre 2005, La Rosa; III, 12 gennaio 2006, Sciarrotta, I, 23 febbraio 2006, Immobiliare Cerro). La «legalizzazione dell'illegale» non e' conclusivamente consentita dalla giurisprudenza di Strasburgo neppure ad una norma di legge, ne' tanto meno ad un provvedimento amministrativo di essa attuativo,quale e' quello che disponga l'acquisizione sanante (Ucci, 22 giugno 2006; Cerro sas, 23 maggio 2006; De Sciscio, 20 aprile 2006; Dominici, 15 febbraio 2006; Serrao, 13 gennaio 2006; Sciarrotta, 12 gennaio 2006; Carletta, 15 luglio 2005; Scordino, 17 maggio 2005); ed in termini non dissimili si e' espressa anche Corte Costit. 293/2010, per la quale «non e' affatto sicuro che la mera trasposizione in legge di un istituto, in astratto suscettibile di perpetuare le stesse negative conseguenze dell'espropriazione indiretta, sia sufficiente di per se' a risolvere il grave vulnus ai principio di legalita'». Sicche' il ritorno alla via legale, come specificamente suggerito dalla stessa Corte Edu (sent. 6 marzo 2007, Scordino 3°, cfr. anche, I, 13 luglio 2006, Zaffuto; 30 marzo 2006, Gianni) allo Stato italiano onde evitare ulteriori condanne, deve essere perseguito non regolarizzando ex post occupazioni gia' illegittime, bensi', anzitutto, in via preventiva, consentendo alla p.a. di immettersi nella proprieta' privata soltanto se - e dopocche' - abbia gia' conseguito un legittimo titolo che autorizzi l'ingerenza; ed in caso in cui cio' non sia avvenuto «eliminando gli ostacoli giuridici che impediscono sistematicamente e per principio la restituzione del terreno»: peraltro «in analogia con altri ordinamenti europei» (Corte Cost. 293/2010 cit.). 7.3. Il principio di legalita' non e', infine, recuperabile in forza dei bilanciamenti e delle comparazioni tra interessi pubblici e privati devoluti dalla norma all'autorita' amministrativa che dispone l'acquisizione: avendo la Corte EDU affermato fin dalla nota decisione Belvedere-Alberghiera del 30 maggio 2000, nella quale l'Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato (sent. 1/1996) aveva dato precedenza all'interesse pubblico specifico della collettivita' alla realizzazione di un'opera idrica per la stessa indispensabile (seppur mancante di dichiarazione di p.u. perche' annullata dallo stesso giudice amministrativo), che la necessita' di esaminare tale questione e' inattuabile in caso di ingerenza illegittima nella proprieta' (in cui la Convenzione privilegia quello privato, postulandone comunque la reintegrazione), ma «puo' porsi soltanto a condizione che l'ingerenza litigiosa abbia osservato il principio di legalita' e non sia risultata arbitraria». Sicche' ha egualmente condannato lo Stato italiano non certamente per l'assenza (allora) nell'ordinamento italiano di una norma con valore sanante della illegittimita' della procedura ablativa, ma perche' «la decisione del Consiglio di Stato aveva privato la ricorrente della possibilita' di ottenere la restituzione del suo terreno... che per essere compatibile con l'art. 1 del Protocollo deve essere attuata per causa di pubblica utilita' e nelle condizioni previste dalla legge e dai principi di diritto internazionale» (§ 54 e 55; nonche' Ucci c. Italia, 22 giugno 2006). E d'altra parte, poiche' la norma attribuisce ad uno dei due portatori dell'interesse in conflitto - la P.A. responsabile dell'illecito ed interessata alla acquisizione dell'immobile - il potere di comparare gli interessi suddetti (CEDU, III, 9 febbraio 2006, Prenna), e, quindi la scelta di restituirlo ovvero di acquisirlo al proprio patrimonio indisponibile, il suo assetto reale non dipende piu' (neppure) dalla sua (oggettiva) trasformazione in un bene demaniale o patrimoniale indisponibile, ma viene affidato esclusivamente alla volonta' dell'amministrazione - per quanto detto, senza neppure limiti temporali - di ricorrere al nuovo istituto; nonche', in caso di impugnazione del provvedimento di acquisizione, alla pronuncia del giudice amministrativo di consentirne o escluderne la restituzione: con conseguente incertezza ed imprevedibilita' della sua situazione giuridica fino al momento della sentenza definitiva. Il che ha indotto i giudici di Strasburgo a rilevare, con la piu' qualificata dottrina, che con tale regime scompare anche quel minimo di prevedibilita' che un sistema normativo e' tenuto ad assicurare: attesa l'Inidoneita' della base legale su cui si fonda la consentita compromissione della proprieta' ad assicurare il sufficiente grado di certezza postulato dalla Convenzione attraverso «l'esistenza di norme giuridiche interne sufficientemente accessibili, precise e dagli effetti prevedibili»; e rende l'istituto nuovamente incompatibile con la Convenzione «non potendosi escludere il rischio di un risultato imprevedibile o arbitrario» (CEDU, II, 28 giugno 2011, De Caterina; 20 aprile 2006, De Sciscio; III, 2 febbraio 2006, Genovese). Ne costituiscono del resto significativa conferma le variegate interpretazioni della norma offerte dalla recente giurisprudenza amministrativa, che talvolta ha posto a carico del proprietario l'onere di esperire il procedimento di messa in mora, per poi impugnare l'eventuale silenzio-rifiuto dell'amministrazione a provvedere; talaltra gli ha concesso di intraprendere direttamente un'azione (soltanto) recuperatoria: a fronte della quale si e' tuttavia ulteriormente suddivisa, in quanto alcune pronunce hanno attribuito al giudice amministrativo il normale potere di emettere le tradizionali statuizioni di annullamento e di condanna; altre (tra le quali la decisione del TSAP 107/10), invocando l'art. 34 cod. proc. amm. anche il potere di assegnare all'amministrazione un termine per scegliere tra l'adozione del provvedimento di cui all'art. 42-bis, e la restituzione dell'immobile. Mentre altre ancora hanno devoluto direttamente al giudice suddetto il compito di emettere il provvedimento, comportante (anche) la valutazione definitiva sulla presenza (o meno), dell'interesse pubblico specifico all'acquisizione del bene. 8. La Corte europea, pur non escludendo che in materia civile una nuova normativa possa avere efficacia retroattiva, ha ripetutamente considerato lecita l'applicazione dello ius superveniens in causa soltanto in presenza di «imperieux motifs d'interet general»; ed affermato che in ogni altro caso essa si concreta nella violazione del principio di legalita' nonche' del diritto ad un processo equo perche' consente al potere legislativo di' introdurre nuove disposizioni specificamente dirette ad influire sull'esito di un giudizio gia' in corso (in cui e' parte un'amministrazione pubblica), ed induce il giudice a decisioni su base diversa da quella alla quale la controparte poteva legittimamente aspirare al momento di introduzione della lite (cfr. sentenza della Grande Chambre, 28 ottobre 1999, Zielinski; nonche' Forrer-Niedenthal, 20 febbraio 2003, proprio in materia di espropriazione per p.u.; OGIS, 27 maggio 2004; nonche' Scordino c/Italia, 29 luglio 2004, § 78). Questa situazione - gia' posta in evidenza dalla Corte vigente l'incostituzionale art. 43 T.U. (Cass. 21867/2011; 20543/2008; sez. un. 26732/2007) - si e' riproposta proprio per effetto dell'art. 42-bis, il quale, malgrado la precisazione del 1° comma che l'atto di acquisizione e' destinato a non operare retroattivamente (rivolta a rispondere ad uno dei rilievi espressi da Corte Costit. 293/2010), con la menzionata disposizione dell'8° comma, ha confermato la possibilita' dell'amministrazione di utilizzare il provvedimento sanante ex tunc, "ai fatti anteriori alla sua entrata in vigore ed anche se vi e' gia' stato un provvedimento di acquisizione successivamente ritirato o annullato": in conformita' del resto alla finalita' di attribuire alle amministrazioni occupanti una legale via di uscita dalle situazioni di illegalita' venutesi a verificare nel corso degli anni (anche pregressi). Pertanto Giovanna Longo Vaschetti ed i consorti, che per effetto della sentenza 293/2010 della Corte Costit. avrebbero avuto diritto, tanto al momento del ricorso introduttivo del giudizio, quanto a quello del passaggio in giudicato della sentenza 20/2006 del TSAP che lo aveva interamente accolto, alla restituzione dei loro immobili, nonche' al risarcimento del danno alla stregua dei parametri contenuti nell'art. 2043 cod civ., in conseguenza del sopravvenuto art. 42-bis, nonche' del provvedimento acquisitivo autorizzato da detta norma, nel corso del giudizio, hanno perduto in radice la tutela reale e possono avvalersi soltanto di quella indennitaria/risarcitoria dalla stessa introdotta; la quale percio' non si sottrae neppure all'addebito in casi analoghi mosso dalla Corte europea al legislatore nazionale «di averla slealmente introdotto in giudizi iniziati ed impostati secondo diversi presupposti normativi, si da incorrere anche nella violazione dell'art. 6, § 1, della Convenzione» per il mutamento «delle regole in corsa»: risultando sotto tale profilo in contrasto anche con l'art. 111, primo e secondo comma, Cost., nella parte in cui, disponendo l'applicabilita' ai giudizi in corso delle regole sull'acquisizione coattiva sanante in seguito ad occupazione illegittima, viola i principi del giusto processo, in particolare le condizioni di parita' delle parti davanti al giudice, che risultano lese dall'intromissione del potere legislativo nell'amministrazione della giustizia allo scopo di influire sulla risoluzione di una circoscritta e determinata categoria di controversie; ed appare, quindi, anche sotto questo profilo, nuovamente in contrasto con i vincoli derivanti dagli obblighi internazionali (art. 117 Costit.). 9. Infine, neanche l'indennizzo/risarcimento stabilito quale corrispettivo dell'acquisizione risulta esente da dubbi di legittimita' costituzionale, in quanto il 3° comma dell'art. 42-bis ne fissa i seguenti parametri: «Salvi i casi in cui la legge disponga altrimenti, l'indennizzo per il pregiudizio patrimoniale di cui al comma 1 e' determinato in misura corrispondente al valore venale del bene utilizzato per scopi di pubblica utilita' e, se l'occupazione riguarda un terreno edificabile, sulla base delle disposizioni dell'art. 37, commi 3, 4, 5, 6 e 7». Sennonche' la Corte costituzionale (sent. 369/1996), nel dichiarare l'incostituzionalita' dell'art. 1, comma 65, legge 549 del 1995, che aveva equiparato l'entita' del risarcimento del danno da occupazione acquisitiva a quella dell'indennizzo espropriativo, aveva affermato «... e' innegabile, in primo luogo, la violazione che ne deriva del precetto di eguaglianza, stante la radicale diversita' strutturale e funzionale delle obbligazioni cosi' comparate. Infatti, mentre la misura dell'indennizzo - obbligazione ex lege per atto legittimo - costituisce il punto di equilibrio tra interesse pubblico alla realizzazione dell'opera e interesse del privato alla conservazione del bene, la misura del risarcimento - obbligazione ex delicto - deve realizzare il diverso equilibrio tra l'interesse pubblico al mantenimento dell'opera gia' realizzata e la reazione dell'ordinamento a tutela della legalita' violata per effetto della manipolazione-distruzione illecita del bene privato. E quindi sotto il profilo della ragionevolezza intrinseca (ex art. 3 Costituzione), poiche' nella occupazione appropriativa l'interesse pubblico e' gia' essenzialmente soddisfatto dalla non restituibilita' del bene e dalla conservazione dell'opera pubblica, la parificazione del quantum risarcitorio alla misura dell'indennita' si prospetta come un di piu' che sbilancia eccessivamente il contemperamento tra i contrapposti interessi, pubblico e privato, in eccessivo favore del primo» (Considerazioni analoghe si rinvengono nelle decisioni 442/1993; 188/1995; 148/1999; 349/2007). Nel caso, i ricordati principi sono stati disattesi sotto diversi profili, in quanto disponendo che detto indennizzo debba essere sempre e comunque commisurato «al valore venale del bene utilizzato», il legislatore: a) attribuisce ai proprietari interessati da un provvedimento di acquisizione sanante un trattamento deteriore rispetto a quelli, che in mancanza di detto provvedimento - come sarebbe accaduto agli stessi ricorrenti se il Commissario ad acta avesse scelto la prima delle alternative imposte dalla sentenza 107/2010 del TSAP - sono ammessi a chiedere la restituzione dell'immobile insieme al risarcimento del danno, pur quando destinatari di una medesima occupazione abusiva in radice (c.d. usurpativa): in quanto soltanto a questi ultimi e' consentito ottenere l'intero risarcimento del danno sofferto, in base ai parametri dell'art. 2043 cod. civ. del danno emergente e del lucro cessante (utili, occasioni e vantaggi che il proprietario provi di aver perduto dalla mancata disponibilita' del bene: Cass. 14609/2012; 4052/2009; 2746/2008; 15710/2001; 1196/1986; 3590/1983); b) tale trattamento resta inferiore pur nel confronto con l'espropriazione legittima dello stesso immobile, in quanto, ove avente destinazione edificatoria, non e' riconosciuto l'aumento del 10% di cui al secondo comma 37 del T.U. (non richiamato dalla norma), se l'accordo di cessione e' stato concluso, se non e' stato concluso per fatto non imputabile all'espropriato o se l'indennita' provvisoria attualizzata e' inferiore all'80% di quella definitiva: e quindi a maggior ragione se nessuna indennita' gli viene offerta, come e' peculiare del procedimento di cui all'art. 42-bis. Mentre se il terreno e' agricolo non e' applicabile il precedente art. 40, 1° comma che impone di tener conto (Cfr. Corte Costit. 181/2011) delle colture effettivamente praticate sul fondo e «del valore dei manufatti edilizi legittimamente realizzati, anche in relazione all'esercizio dell'azienda agricola» (Cass. 23967/2010; 10217/2009; 11782/2007; 4848/1998): nel caso specificamente richiesto dai ricorrenti titolari di un'azienda agricola, che in conseguenza di un'espropriazione rituale avrebbero avuto diritto all'inclusione nell'indennita' anche del relativo pregiudizio; c) incorre in una disparita' piu' palese con il regime di quest'ultima laddove non considera affatto l'ipotesi di espropriazione parziale; e non consente di tener conto della diminuzione di valore del fondo residuo,invece indennizzata fin dall'art. 40 legge 2359 del 1865 (anche nelle ipotesi di occupazione appropriativa: Cass. 8197/2012; 591/2008; 24435/2006), ora trasfuso nell'art. 33 del T.U.; e nel caso espressamente invocata dai proprietari; d) ha trasformato, come evidenzia la sentenza impugnata, il precedente regime risarcitorio in un indennizzo derivante da atto lecito,che di conseguenza assume natura di debito di valuta non automaticamente soggetto alla rivalutazione monetaria (art. 1224, 2° comma cod. civ.). A differenza del risarcimento da espropriazione e/o occupazione illegittime, costituente credito di valore, che deve essere liquidato alla stregua dei valori monetari corrispondenti al momento della relativa pronuncia, sicche' il giudice deve tenere conto della svalutazione monetaria sopravvenuta fino alla decisione, anche di ufficio, a prescindere dalla prova della sussistenza di uno specifico pregiudizio dell'interessato dipendente dal mancato tempestivo conseguimento dell'indennizzo medesimo (Tra tante, Cass. 1889/2013; 4010/2006; 9711/2004). 10. Tale natura risarcitoria sembra invece mantenuta dal 3° comma dell'art. 42-bis al corrispettivo per il periodo di occupazione illegittima antecedente al provvedimento di acquisizione («Per il periodo di occupazione senza titolo e' computato a titolo risarcitorio, se dagli atti del procedimento non risulta la prova di una diversa entita' del danno, l'interesse del cinque per cento annuo sul valore determinato ai sensi del presente comma): tuttavia pur esso determinato in base ad un parametro riduttivo rispetto a quelli cui e' commisurato l'analogo indennizzo per l'occupazione temporanea dell'immobile. In quanto: a) il parametro base e' costituito dall'interesse del cinque per cento annuo sul valore venale dell'immobile stimato ai fini dell'indennizzo, percio' corrispondente a circa 1/20 del suo valore annuo. Laddove l'art. 50 del T.U., recependo analoga disposizione contenuta nell'art. 20 della legge 865 del 1971, stabilisce in tutti i casi di occupazione legittima di un immobile che «e' dovuta ai proprietario una indennita' per ogni anno pari ad un dodicesimo di quanto sarebbe dovuto nel caso di esproprio dell'area e, per ogni mese o frazione di mese, una indennita' pari ad un dodicesimo di quella annua»: percio' corrispondente ad una redditivita' predeterminata piu' elevata misura percentuale dell'8,33% all'anno sul valore venale dell'immobile; b) il richiamo all'indennita' di espropriazione consente altresi' l'applicazione del principio consolidato nella giurisprudenza di legittimita' (Cass. 21352/2004; sez. un. 10502/2012; 24303/2010), che nell'ipotesi di espropriazione parziale la percentuale suddetta vada calcolata sull'indennita' di espropriazione computata tenendo conto anche del decremento di valore subito dalla parte dell'immobile rimasta in proprieta' dell'espropriato: invece non autorizzato dal parametro rigido contenuto nel 3° comma dell'art. 42-bis. Per cui anche il ristoro patrimoniale attribuito dalla norma non consente di escludere il rilievo piu' volte rivolto dalla Corte EDU al legislatore nazionale, che pure il meccanismo riduttivo di determinazione dell'indennizzo/risarcimento da occupazione senza titolo consente all'espropriante, che omette di svolgere il procedimento previsto dalla legge, di avvantaggiarsi ulteriormente del suo comportamento illegittimo, esonerandolo dal corrispondere una porzione del ristoro dovuto nel caso di occupazione/espropriazione legittime: percio' non favorendo la buona amministrazione e non contribuendo a prevenire episodi di illegalita'. Conclusivamente, vanno dichiarate rilevanti, e non manifestamente infondate le questioni di legittimita' costituzionale riguardanti l'art. 42-bis, del T.U. appr. con d.p.r. 327 dei 2001: per contrasto con il precetto di eguaglianza nonche' di ragionevolezza intrinseca di cui all'art. 3 Costit. sotto ciascuno dei diversi profili di cui in motivazione, involgenti anche l'art. 24 Costit. per contrasto con i precetti e le garanzie posti dall'art. 42 Costit. a tutela della proprieta' privata, nonche' con il principio di legalita' dell'azione amministrativa contenuto negli art. 97 e 113 Costit.: sotto i diversi profili di cui in motivazione; per contrasto con l'art. 117, primo comma, Cost., anche alla luce dell'art. 6 e dell'art. 1 del I prot. add. della Convenzione europea dei diritti dell'uomo e delle liberta' fondamentali, sotto i diversi profili di cui in motivazione, con cui se ne e' evidenziata la disciplina lesiva del diritto di proprieta', nonche' del diritto al rispetto dei propri beni, in violazione dei vincoli derivanti dagli obblighi internazionali. per contrasto con gli art. 111, primo e secondo comma, nonche' 117 Cost., anche alla luce dell'art. 6 della Convenzione europea dei diritti dell'uomo e delle liberta' fondamentali, nella parte in cui, disponendo l'applicabilita' ai giudizi in corso della disciplina in questione anche relativa alla determinazione dell'indennizzo/ risarcimento del danno per occupazione illegittima in essa contenute, viola i principi del giusto processo, in particolare le condizioni di parita' delle parti davanti al giudice, che risultano lese dall'intromissione del potere legislativo nell'amministrazione della giustizia allo scopo di influire sulla risoluzione di una circoscritta e determinata categoria di controversie;
P. Q. M. Visti gli art. 134 Cost. e 23 della legge 11 marzo 1953 n. 87, dichiara rilevante e non manifestamente infondata la questione di legittimita' costituzionale dell'art. 34 d.l. 6 luglio 2011, n. 98, conv, con mod. dalla legge 15 luglio 2011, n. 111, che ha introdotto l'art. 42-bis nel T.U. espropr. p.u. appr. con d.p.r. 327 del 2001, per contrasto, nei sensi di cui in motivazione, con gli artt. 3, 24, 42, 97, Cost.; nonche' 111 e 117, primo comma, Cost., anche alla luce dell'art. 6 e dell'art. 1 del I prot. add. della Convenzione europea dei diritti dell'uomo e delle liberta' fondamentali, resa esecutiva con legge 4 agosto 1955, n. 848. Dispone l'immediata trasmissione degli atti alla Corte costituzionale e sospende il giudizio. Dispone altresi' che la presente ordinanza sia notificata, a cura della cancelleria, al Presidente del Consiglio dei Ministri ed alle parti, ed inoltre comunicata al Presidente della Camera dei Deputati, nonche' al Presidente del Senato della Repubblica. Cosi' deciso in Roma, il 12 novembre 2013. Il Presidente: Rovelli