N. 34 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 6 maggio 2014
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale del 6 maggio 2014 proposto dal Presidente del Consiglio dei ministri contro la Regione Liguria. Ambiente - Norme della Regione Liguria - Norme in materia di individuazione degli ambiti ottimali per l'esercizio delle funzioni relative al servizio idrico integrato e alla gestione integrata dei rifiuti - Servizio idrico integrato - Piani d'ambito (programma degli interventi e piano economico finanziario) - Previsione che il piano d'ambito contempli agevolazioni tariffarie e adeguati interventi a sostegno dei piccoli Comuni - Ricorso del Governo - Denunciato contrasto con il decreto ministeriale attuativo dell'art. 21, comma 19, del decreto-legge n. 201 del 2011 che attribuisce all'Autorita' per l'energia elettrica, il gas e i servizi idrici (AEEGSI) il compito di definire i criteri per la determinazione della tariffa del servizio idrico integrato e l'individuazione delle agevolazioni tariffarie - Violazione della competenza esclusiva statale in materia di tutela dell'ambiente e tutela della concorrenza. - Legge della Regione Liguria 24 febbraio 2014, n. 1, art. 8, comma 3. - Costituzione, art. 117, comma secondo, lett. e) ed s); decreto-legge 6 dicembre 2011, n. 201, convertito, con modificazioni, dalla legge 22 dicembre 2011, n. 214, art. 21, comma 19; d.P.C.M. 20 luglio 2012, art. 3, comma 1, lett. d). Ambiente - Norme della Regione Liguria - Norme in materia di individuazione degli ambiti ottimali per l'esercizio delle funzioni relative al servizio idrico integrato e alla gestione integrata dei rifiuti - Servizio idrico integrato - Facolta' di gestione autonoma - Previsione che i Comuni gia' appartenenti alle comunita' montane e con popolazione inferiore o uguale a tremila residenti hanno facolta' in forma singola o associata di gestire autonomamente l'intero servizio idrico integrato - Ricorso del Governo - Denunciata previsione di una soglia quantitativa di tipo demografico priva della considerazione dei parametri fisici e tecnici - Deroga al principio di unitarieta' della gestione del servizio idrico fissato dal codice dell'ambiente - Violazione della competenza esclusiva statale in materia di tutela dell'ambiente e tutela della concorrenza. - Legge della Regione Liguria 24 febbraio 2014, n. 1, art. 10, comma 1. - Costituzione, art. 117, comma secondo, lett. e) ed s); d.lgs. 30 luglio 2006, n. 152, art. 147. Ambiente - Norme della Regione Liguria - Norme in materia di individuazione degli ambiti ottimali per l'esercizio delle funzioni relative al servizio idrico integrato e alla gestione integrata dei rifiuti - Servizio idrico integrato - Esercizio dei poteri sostitutivi - Previsione che la Regione esercita i poteri sostitutivi in caso di inerzia da parte degli enti d'ambito - Ricorso del Governo - Denunciata invasione delle funzioni attribuite dalla normativa statale all'Autorita' per l'energia elettrica il gas ed il sistema idrico (AEEG) - Violazione della competenza esclusiva statale in materia di tutela dell'ambiente e tutela della concorrenza. - Legge della Regione Liguria 24 febbraio 2014, n. 1, art. 11. - Costituzione, art. 117, comma secondo, lett. e) ed s); decreto-legge 13 maggio 2011, n. 70, convertito, con modificazioni, dalla legge 12 luglio 2011, n. 106, art. 10, comma 14; d.P.C.M. 20 luglio 2012, art. 3, comma 1, lett. d) ed e). Ambiente - Norme della Regione Liguria - Norme in materia di individuazione degli ambiti ottimali per l'esercizio delle funzioni relative al servizio idrico integrato e alla gestione integrata dei rifiuti - Gestione integrata dei rifiuti - Autorita' d'ambito del ciclo dei rifiuti - Previsione che il Comitato d'ambito, attraverso cui opera l'Autorita', definisce l'articolazione degli standard di costo e i criteri per la determinazione delle tariffe da applicare a fronte della erogazione dei servizi nelle aree territoriali omogenee - Ricorso del Governo - Denunciato contrasto con la normativa statale che rimette la determinazione della tariffa all'Autorita' d'ambito, sulla base dei criteri definiti da un apposito regolamento ministeriale - Violazione della competenza esclusiva statale in materia di tutela dell'ambiente e tutela della concorrenza. - Legge della Regione Liguria 24 febbraio 2014, n. 1, art. 15, comma 2, lett. c). - Costituzione, art. 117, comma secondo, lett. e) ed s); d.lgs. 30 luglio 2006, n. 152, art. 238, comma 3. Ambiente - Norme della Regione Liguria - Norme in materia di individuazione degli ambiti ottimali per l'esercizio delle funzioni relative al servizio idrico integrato e alla gestione integrata dei rifiuti - Gestione integrata dei rifiuti - Autorita' d'ambito del ciclo dei rifiuti - Previsione che il Comitato d'ambito, attraverso cui opera l'Autorita', individua gli enti incaricati della gestione delle procedure per la realizzazione e/o l'affidamento della gestione degli impianti terminali di recupero o smaltimento di livello regionale - Ricorso del Governo - Denunciata previsione di una deroga al principio comunitario della libera concorrenza e dell'affidamento dei servizi mediante procedura ad evidenza pubblica - Violazione della competenza esclusiva statale in materia di tutela della concorrenza. - Legge della Regione Liguria 24 febbraio 2014, n. 1, art. 15, comma 2, lett. e). - Costituzione, art. 117, comma secondo, lett. e) ed s); d.lgs. 30 luglio 2006, n. 152, art. 202.(GU n.26 del 18-6-2014 )
Il Presidente del Consiglio dei Ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, presso i cui uffici e' legalmente domiciliato in Roma. via dei Portoghesi n. 12, ha presentato ricorso contro la Regione Liguria, in persona del suo Presidente p.t. per la declaratoria della illegittimita' costituzionale della legge della Regione Liguria "Norme in materia di individuazione degli ambiti ottimali per l'esercizio delle funzioni relative al servizio idrico integrato e alla gestione integrata dei rifiuti", pubblicata nel BUR n. 2 del 26 febbraio 2014, limitatamente agli artt. 8 comma 3, 10 comma 1, 11, 15 comma 2 lettere c) ed e ) come da delibera del Consiglio dei Ministri in data 17 aprile 2014, per violazione dell'art. 117, comma 2, lettere e) ed s) Cost. In data 26 febbraio 2014, sul n. 2 del BUR, e' stata pubblicata la legge della Regione Liguria recante le "Norme in materia di individuazione degli ambiti ottimali per l'esercizio delle funzioni relative al servizio idrico integrato e alla gestione integrata dei rifiuti". La legge, in attuazione delle disposizioni nazionali e comunitarie, detta le norme relative all'individuazione degli ambiti territoriali ottimali per l'esercizio delle funzioni concernenti il servizio idrico integrato e per la gestione integrata dei rifiuti, mirando a rafforzare il ruolo pubblico nel governo dei relativi servizi ed a definire ruoli e competenze della Regione e degli enti locali nel rispetto dei principi di sussidiarieta', differenziazione, adeguatezza e leale collaborazione (art. 1). Nonostante questa corretta enunciazione di principi, la legge che si porta all'esame di codesta Corte contiene alcune specifiche previsioni che contrastano con chiari enunciati della Carta Costituzionale, per cui la PCM chiede che esse vengano annullate. In particolare si denuncia quanto segue: 1) L'art. 8 regola il Piano d'ambito disponendo che esso sia predisposto dagli enti d'ambito entro quattro mesi dalla loro costituzione, previa acquisizione del parere obbligatorio della Consulta per il Servizio Idrico Integrato la cui composizione e' disciplinata dal successivo art. 21. Il comma 3, dell'art. 8 specifica il contenuto essenziale del Piano, disponendo che esso "deve prevedere agevolazioni tariffarie e adeguati interventi a sostegno dei piccoli comuni", in palese contrasto con l'art. 3, comma 1, lettera d), d.P.C.M. 20 luglio 2012, attuativo dell'art. 21, comma 19. d.l. n. 201/2011, che attribuisce alla Autorita' per l'energia elettrica, il gas e i servizi idrici (AEEGSI) il compito di definire, sulla base dei principi stabiliti con legge dello Stato, i criteri per la determinazione della tariffa del servizio idrico integrato e l'individuazione delle agevolazioni tariffarie, tramite la previsione di "forme di tutela per le categorie di utenza in condizioni economico sociali disagiate individuate dalla legge". E' pacifico che quest'ultima disposizione costituisce espressione della potesta' legislativa statale in materia di tutela dell'ambiente e tutela della concorrenza, poiche' ad essa - per consolidata giurisprudenza costituzionale - sono riconducibili le disposizioni statali che attribuiscono all'AEEGSI il compito di approvare le tariffe. Sin dalla sentenza 246/2009 codesta Corte infatti, in occasione di un'impugnativa della Regione Calabria concernente il Codice dell'ambiente emanato in attuazione della legge delega 15 dicembre 2004, n. 308 in materia di tutela dei corpi idrici e gestione delle risorse idriche, ha ricondotto le disposizioni censurate alla competenza legislativa esclusiva statale in materia di tutela della concorrenza e dell'ambiente, e successivamente anche la sentenza 29/2010, sulla denunciata violazione di norme della Regione Emilia-Romagna in materia di Servizio idrico a causa della determinazione, ad opera della Regione, della tariffa di riferimento quale corrispettivo del servizio idrico integrato, per contrasto con la interposta legislazione nazionale intesa a garantire l'uniforme metodologia tariffaria e lesione delle attribuzioni dei soggetti preposti al servizio (Stato, CO.VI.RI. ed AA-TO), ha ritenuto violata la competenza esclusiva statale nelle materie "tutela dell'ambiente" e "tutela della concorrenza" ex art. 117, comma 2, lettere e) ed s) della Costituzione. Da ultimo si ricorda la decisione 142/2010, in cui in relazione alla legge della Regione Lombardia 12 dicembre 2003, n. 26, che attribuiva alla Regione la competenza a verificare il piano d'ambito territoriale e i suoi aggiornamenti, recando una disciplina difforme da quella statale in un settore, quello della pianificazione d'ambito, che e' precluso alla Regione, codesta Corte ha affermato che tale pianificazione deve essere ricondotta alla materia della "tutela della concorrenza", di competenza legislativa esclusiva dello Stato, perche' e' strettamente funzionale alla gestione unitaria del servizio e ha, percio', lo scopo di consentire il concreto superamento della frammentazione della gestione delle risorse idriche, al fine di inserire armonicamente tale gestione in un piu' ampio quadro normativo diretto alla razionalizzazione del mercato del settore. Allo stesso modo la norma regionale qui denunciata, prevedendo interventi e agevolazioni per i piccoli comuni si pone in contrasto con la disciplina nazionale in violazione dell'art. 117, comma 2, lettere e) ed s) della Costituzione. 2) L'art. 10, comma 1, che attribuisce ai comuni gia' appartenenti alle comunita' montane con popolazione inferiore o uguale a tremila residenti la possibilita' di "gestione autonoma del servizio" si pone in contrasto con i criteri relativi alla modalita' dell'organizzazione del servizio idrico fissati nell'art 147, decreto legislativo n. 152/2006, e dunque viola l'articolo 117, comma 2, lettera e) (tutela della concorrenza) e lettera s) (tutela dell'ambiente) della Costituzione. La disciplina del servizio idrico integrato (SSI) contenuta nel Codice dell'ambiente, specialmente nella parte che concerne la forma di gestione del servizio e le procedure di affidamento dello stesso, e' infatti funzionale al superamento della frammentazione della gestione delle risorse idriche e alla razionalizzazione del mercato, garantendone la concorrenzialita' e l'efficienza (C. Cost. sentenze n. 142 e n. 29 del 2010; n. 246 del 2009). L'art. 147 prevede che "I servizi idrici sono organizzati sulla base degli ambiti territoriali ottimali definiti dalle regioni in attuazione della legge 5 gennaio 1994, n. 36. 2. Le regioni possono modificare le delimitazioni degli ambiti territoriali ottimali per migliorare la gestione del servizio idrico integrato, assicurandone comunque lo svolgimento secondo criteri di efficienza, efficacia ed economicita', nel rispetto, in particolare, dei seguenti principi: a) unita' del bacino idrografico o del sub-bacino o dei bacini idrografici contigui, tenuto conto dei piani di bacino, nonche' della localizzazione delle risorse e dei loro vincoli di destinazione, anche derivanti da consuetudine, in favore dei centri abitati interessati; b) unitarieta' della gestione e, comunque, superamento della frammentazione verticale delle gestioni; c) adeguatezza delle dimensioni gestionali, definita sulla base di parametri fisici, demografici, tecnici". Una deroga generale e astratta al principio di unitarieta' della gestione del SII cosi' sancito, come quella introdotta dalla disposizione qui impugnata, non e' compatibile con quanto previsto dal richiamato art. 147 che, nel consentire alle Regioni di modificare le delimitazioni degli ambiti territoriali ottimali, richiede che cio' risponda all'esigenza di migliorare la gestione del servizio, assicurandone comunque lo svolgimento secondo criteri di efficienza, efficacia ed economicita', e tenendo conto dell'adeguatezza delle dimensioni gestionali, definita sulla base di parametri fisici, demografici, tecnici. La disposizione censurata infatti prevedendo una soglia quantitativa di tipo demografico, senza considerare parametri fisici e tecnici e derogando al principio di unicita' della gestione, non e' idonea a perseguire i criteri di efficienza, efficacia ed economicita' fissati dalla normativa statale, e pertanto viola l'art. 117, comma 2, lettere e) ed s) della Costituzione. 3) Si deducono profili di illegittimita' costituzionale anche in relazione all'art. 11 della (citata) l.r. Liguria 1/2014. Tale disposizione, infatti, nel prevedere la possibilita' di esercizio di poteri sostitutivi da parte della Regione, in caso di inerzia da parte degli enti d'ambito, secondo quanto stabilito dall'art. 8, comma 1, della legge medesima, stabilisce che "Il presidente della Giunta Regionale, decorsi inutilmente i termini di cui all'art. 8, comma 1, ovvero qualora non vengano posti in essere gli atti per la realizzazione delle opere previste dal piano d'ambito e necessarie a garantire il rispetto degli obblighi derivanti dall'appartenenza all'Unione europea, previa diffida ad adempiere entro un congruo termine non inferiore a quindici giorni, nomina un commissario ad acta che provvede in sostituzione, rispettivamente, degli enti d'ambito o dei comuni inadempienti". Questa previsione di un potere sostitutivo esercitabile dalla Regione e' da ritenersi lesiva, anch'essa, dell'art. 117 Cost., comma 2, lett. e) ed s), in quanto formulata in modo tanto generico da determinare, nella previsione di un esercizio di poteri sostitutivi da parte della Regione, un'invasione delle funzioni che il d.l. n. 70/2011, convertito in legge con modificazioni dalla l. 12 luglio 2011, n. 106, e il d.P.C.M. 20 luglio 2012 attribuiscono all'AEEG. Ci si riferisce, in particolare, all'art. 10, comma 14, del d.l. n. 70/2011, sul punto confermato dall'art. 3, comma 1, del d.P.C.M. 20 luglio 2012, ed in particolare alle lett. d) ed e) - cui corrispondono le lett. d) ed f) del d.P.C.M. 20 luglio 2012 - che fanno riferimento alle funzioni che l'Autorita' e' chiamata a svolgere in relazione alla predisposizione del metodo tariffario "per la determinazione, con riguardo a ciascuna delle quote in cui tale corrispettivo si articola, della tariffa del servizio idrico integrato" (lett. d)) ed alla approvazione delle tariffe predisposte dalla competenti autorita' (lett. e). Ancora si puo' fare riferimento alla lett. f) del d.l. n. 70/2011 - cui corrisponde, in sostanza, la lett. e), dell'art. 3, comma 1, del d.P.C.M. 20 luglio 2012 - con il quale si stabilisce che l'AEEG "verifica la corretta redazione del piano d'ambito, esprimendo osservazioni, rilievi e impartendo, a pena d'inefficacia, prescrizioni sugli elementi tecnici ed economici e sulla necessita' di modificare le clausole contrattuali e gli atti che regolano il rapporto tra le Autorita' d'ambito territoriale ottimale e i gestori del servizio idrico integrato". In ragione di cio', si puo' ritenere che la previsione di cui all'art. 11 della legge regionale qui impugnata contrasti con quanto previsto nelle disposizioni appena citate, in quanto rende possibile il verificarsi di una indebita ingerenza della Regione, quando agisca in attuazione dei poteri sostitutivi degli enti d'ambito, nelle competenze che la legge dello Stato ha inteso attribuire specificamente alla competenza dell'AEEG. L'art. 11 e', infatti, suscettibile di determinare questa ingerenza non solo in relazione all'attivita' di verifica della corretta redazione dei piani d'ambito (art. 10, comma 14, lett. f), d.l. 70/2011 e art. 3, lett. e) d.P.C.M. 20 luglio 2012), ma anche di quelle attivita' che, riservate all'AEEG ex art. 10, comma 14, lett. d) ed e), d.l. 70/2011, possono integrare atti concernenti la determinazione delle tariffe del servizio idrico integrato. Per questo motivo, anche in relazione all'art. 11, possono essere richiamati i medesimi vizi gia' prospettati in relazione all'art. 8, comma 3, della legge regionale stessa, in quanto tale ultimo articolo, riferendosi all'obbligo di prevedere "agevolazioni tariffarie e adeguati interventi a sostegno dei piccoli comuni", introduce una previsione che in base alla giurisprudenza gia' richiamata, risulta essere lesiva dell'art. 117, comma 2, lett. e) ed s). La tesi prospettata, del resto, trova fondamento anche nella recente sentenza n. 67/2013 di codesta Corte. Si vedano in particolare i nn. 4 e 5 dei motivi della decisione, nei quali affermandosi che le materie cui si riferiscono gli articoli censurati della legge regionale in questione sono effettivamente rientranti nell'ambito della competenza legislativa esclusiva dello Stato ex art. 117 Cost., comma 2, lett. e) ed s), in particolare si dice che con la sentenza 249/2009, la Corte "ha evidenziato che i poteri legislativi esercitati dallo Stato con la norma allora censurata «attengono all'esercizio delle competenze legislative esclusive statali nelle materie della tutela della concorrenza (art. 117, secondo comma, lett. e, Cost.) e della tutela dell'ambiente (art. 117, secondo comma, lettera s, Cost.), materie che hanno prevalenza su eventuali titoli competenziali regionali ed, in particolare, su quello dei servizi pubblici locali. Successivamente, la sentenza n. 29 del 2010 ha ribadito che dal complesso normativo contenuto nel decreto legislativo n. 152 del 2006 si desume che la determinazione della tariffa relativa ai servizi idrici per i vari settori di impiego dell'acqua e' ascrivibile alla materia della tutela dell'ambiente e a quella della tutela della concorrenza, ambedue di competenza legislativa esclusiva dello Stato" (Corte Cost., sent. 67/2013, n. 4, Motivi della decisione)». Nella stessa sentenza, al punto 5 dei Motivi della decisione, si precisa inoltre che "La costante giurisprudenza della Corte, che qui si intende ribadire, ha dunque ricostruito la disciplina statale relativa alla determinazione della tariffa, come complesso di norme atte a preservare il bene giuridico «ambiente» dai rischi derivanti da una tutela non uniforme ed a garantire uno sviluppo concorrenziale del settore del servizio idrico integrato". 4) In materia di gestione integrata dei rifiuti poi va denunciato l'art. 15, comma 2, lettera c), che disciplina le funzioni del Comitato d'ambito e gli attribuisce il compito di definire "l'articolazione degli standard di costo intesi come servizi minimi da garantire al territorio omogeneo e i criteri per la determinazione delle tariffe da applicare a fronte della erogazione dei servizi nelle aree territoriali omogenee". Tale disposizione contrasta anzitutto con quanto previsto all'art. 238, comma 3, decreto legislativo n. 152/2006, che rimette la determinazione della tariffa all'Autorita' d'ambito, sulla base dei criteri definiti da un apposito regolamento emanato dal Ministero dell'ambiente, della tutela del territorio e del mare. E' vero che in via transitoria, l'art. 5, comma 2-quater, del d.l. 208/2008 aveva disposto che, ove il suddetto regolamento non fosse approvato "i comuni che intendono adottare la tariffa integrata ambientale (TAI) possono farlo ai sensi delle disposizioni legislative e regolamentari vigenti", per cui, a legislazione vigente, i criteri per la determinazione della tariffa sono ancora quelli definiti sulla base del D.P.R. n. 158/1999 ("Regolamento recante norme per l'elaborazione del metodo normalizzato per definire la tariffa del servizio di gestione del ciclo dei rifiuti urbani"). Tuttavia tale normativa contiene, per la elaborazione del metodo normalizzato per definire la tariffa del servizio di gestione del ciclo dei rifiuti urbani, norme molto precise che attribuiscono ai Comuni le scelte essenziali in materia di criteri tariffari. Questa conclusione trova conferma nell'art. 3-bis, comma 1-bis, del d.l. 13 agosto 2011, n. 138, conv. in l. 148/2011, come modificato dal d.l. n. 179/2012, conv. in l. 221/2012 che attribuisce alle autorita' d'ambito del ciclo dei rifiuti varie funzioni, tra cui quelle di "determinazione delle tariffe all'utenza per quanto di competenza", poiche' tale disposizione va intesa nel senso che e' rimessa alla competenza regionale solamente (e limitatamente alla parte di competenza) la determinazione delle tariffe all'utenza, non gia' quella di definire i criteri per la determinazione della tariffa. Per questi motivi, la disposizione regionale qui censurata deve considerarsi invasiva della potesta' legislativa esclusiva statale in materia di "tutela dell'ambiente" (art. 117, comma 2, lettera s), Cost.) e di tutela della concorrenza (art. 117, comma 2, lettera e), Cost.). 5) Infine la lettera e) dello stesso art. 15, comma 2, attribuisce al Comitato d'ambito in materia di gestione dei rifiuti il compito di individuare "gli enti incaricati della gestione delle procedure per la realizzazione e/o l'affidamento della gestione degli impianti terminali di recupero o smaltimento di livello regionale ..." (lett. d). Tale disposizione, configurando in termini alternativi il conferimento dell'incarico per le procedure di "realizzazione" e/o "affidamento della gestione degli impianti", deroga al principio comunitario della libera concorrenza e dell'affidamento dei servizi mediante procedura ad evidenza pubblica, principio consacrato all'art. 202, del decreto legislativo n. 152/2006, privilegiando anzi l'affidamento diretto che, invece, ai sensi della normativa comunitaria e nazionale, puo' essere disposto solo in casi eccezionali (cfr. art. 34, comma 20, D.L. 179/2012). Posto che le regole che concernono l'affidamento e la gestione dei servizi pubblici locali di rilevanza economica ineriscono essenzialmente alla materia "tutela della concorrenza" (cfr. C. Cost. sentenza n. 325/2010), la disposizione censurata viola la potesta' legislativa esclusiva statale di cui all'art. 117, secondo comma, lettera e) della Costituzione.
P. Q. M. Si chiede che codesta Ecc.ma Corte costituzionale voglia dichiarare costituzionalmente illegittimi, e conseguentemente annullare, per i motivi tutti ut sopra specificati, gli artt. 8 comma 3, 10 comma 1, 11, 15 comma 2, lettere C) ed E), legge della Regione Liguria "Norme in materia di individuazione degli ambiti ottimali per l'esercizio delle funzioni relative al Servizio idrico integrato e alla gestione integrata dei rifiuti", pubblicata nel BUR n. 2 del 26 febbraio 2014, come da delibera del Consiglio dei Ministri in data 17 aprile 2014, per violazione degli artt. 117, comma 2, lettere e) ed s) della Cost. Con l'originale notificato del ricorso si depositeranno: estratto della delibera del Consiglio dei Ministri 17 aprile 2014; copia della legge regionale impugnata; rapporto del Dipartimento degli Affari Regionali. Roma, 23 aprile 2014 L'Avvocato dello Stato: Polizzi