N. 171 SENTENZA 11 giugno 2014
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Comuni - Istituzione del Comune di Mappano, mediante distacco di porzioni di territorio dai Comuni confinanti. - Legge della Regione Piemonte 25 gennaio 2013, n. 1 (Istituzione del Comune di Mappano), artt. 1, 2 e 3. -(GU n.26 del 18-6-2014 )
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente:Gaetano SILVESTRI;
Giudici :Sabino CASSESE, Giuseppe TESAURO, Paolo Maria NAPOLITANO,
Giuseppe FRIGO, Alessandro CRISCUOLO, Paolo GROSSI, Giorgio
LATTANZI, Aldo CAROSI, Marta CARTABIA, Sergio MATTARELLA, Mario
Rosario MORELLI, Giancarlo CORAGGIO, Giuliano AMATO,
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale degli artt. 1, 2 e 3
della legge della Regione Piemonte 25 gennaio 2013, n. 1 (Istituzione
del Comune di Mappano), promosso dal Tribunale amministrativo
regionale per il Piemonte nel giudizio vertente tra il Comune di
Settimo Torinese ed altri e la Regione Piemonte ed altri, con
ordinanza del 28 giugno 2013, iscritta al n. 229 del registro
ordinanze 2013 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica
n. 44, prima serie speciale, dell'anno 2013.
Visti gli atti di costituzione del Comune di Settimo Torinese e
della Regione Piemonte;
udito nell'udienza pubblica del 6 maggio 2014 il Giudice relatore
Aldo Carosi;
uditi gli avvocati Sergio Viale per il Comune di Settimo Torinese
e Giulietta Magliona per la Regione Piemonte.
Ritenuto in fatto
1.- Con ordinanza del 28 giugno 2013, iscritta al reg. ord. n.
229 del 2013, il Tribunale amministrativo regionale per il Piemonte,
ha sollevato questione di legittimita' costituzionale degli artt. 1,
2 e 3 della legge della Regione Piemonte 25 gennaio 2013, n. 1
(Istituzione del Comune di Mappano), in riferimento agli artt. 81, 97
e 119 della Costituzione.
1.1.- Il Tar rimettente riferisce che il Comune di Settimo
Torinese ha impugnato la deliberazione del Consiglio regionale
piemontese ed il connesso decreto del Presidente della Giunta
regionale, con i quali e' stato indetto il referendum consultivo per
l'istituzione del nuovo Comune di Mappano, per distacco di porzioni
di territorio rispettivamente dai Comuni di Settimo Torinese, Borgaro
Torinese, Caselle Torinese e Leini. Il collegio ha respinto l'istanza
cautelare ed il referendum consultivo ha dato esito favorevole
all'istituzione del nuovo Comune. Successivamente e' stata approvata
la proposta di legge del 1° dicembre 2011, n. 187, che e' diventata
la legge reg. n. 1 del 2013, istitutiva del Comune di Mappano.
A fronte della nomina del commissario del neo istituito Comune e
dei primi provvedimenti per la sua costituzione, il Comune di Settimo
Torinese avrebbe proposto motivi aggiunti, chiedendo al Tar adito di
sollevare la questione di legittimita' costituzionale nei confronti
della legge reg. n. 1 del 2013 in riferimento agli artt. 3, 5, 114,
119 e 133 Cost. L'illegittimita' della legge istitutiva del Comune di
Mappano comporterebbe l'illegittimita' derivata di tutti gli atti
inerenti all'organizzazione del nuovo ente gia' impugnati dinnanzi al
Tar.
Inoltre sarebbe stata sottoposta d'ufficio al contraddittorio
delle parti l'ulteriore possibile violazione degli artt. 81 e 97
Cost., poiche' la legge reg. n. 1 del 2013 non avrebbe previsto
alcuna forma di copertura finanziaria.
Nelle more del giudizio sono intervenute ad adiuvandum del Comune
ricorrente alcune societa' proprietarie di aree edificabili destinate
a transitare nel neo-istituito Comune di Mappano.
1.2.- A giudizio del Tar i prospettati dubbi di legittimita'
costituzionale della legge reg. n. 1 del 2013 sarebbero rilevanti e
non manifestamente infondati, con riferimento alla violazione degli
artt. 81, 97 e 119 Cost.
Quanto alla rilevanza, il collegio afferma che il Comune di
Settimo Torinese contesta in se' la creazione del nuovo ente, che
avrebbe inevitabili ricadute sulla struttura economico-finanziaria
dell'amministrazione ricorrente, poiche' il Comune di Mappano
acquisirebbe una significativa porzione di territorio di Settimo
Torinese. Conseguentemente, ove fosse dichiarata incostituzionale la
legge istitutiva del Comune di Mappano, l'intero procedimento volto
alla materiale e giuridica creazione del nuovo Comune ne risulterebbe
travolto, con piena soddisfazione delle pretese di parte ricorrente.
Quanto alla non manifesta infondatezza, il rimettente rileva che
la legge istitutiva del Comune di Mappano non prevederebbe, al fine
di realizzare la complessa operazione di creazione di un nuovo ente
locale, alcun tipo di copertura finanziaria.
Il giudice rimettente riferisce che l'originario art. 2 della
proposta di legge, il quale prevedeva contributi in favore di Mappano
e dei Comuni scorporati, a titolo di compensazione della variazione
territoriale, e' stato stralciato nella versione definitiva della
legge reg. n. 1 del 2013.
A giudizio del collegio la creazione di un nuovo ente locale
porterebbe necessariamente con se' la necessita' di regolamentare la
successione nei rapporti giuridici relativi alle aree interessate
dallo scorporo e nuovi costi, circostanza quest'ultima da ascrivere a
fatti notori, dal momento che l'ente moltiplicherebbe le strutture
politiche e burocratico-amministrative presenti sul medesimo
territorio, non ricavabili pro quota da quelle dei Comuni limitrofi.
Il Tar ricorda sul punto la giurisprudenza costituzionale
sull'obbligo di copertura finanziaria delle leggi, prescritto
dall'art. 81 Cost., vincolante anche il legislatore regionale. I
relativi principi sarebbero stati affermati anche dalla
giurisprudenza della Corte dei conti nella delibera 26 marzo 2013, n.
10/SEZAUT/INPR (Prime linee di orientamento per le relazioni
semestrali sulla tipologia delle coperture finanziarie e sulle
tecniche di quantificazione degli oneri delle leggi regionali).
L'evidenziato costo iniziale comporterebbe altresi' ex se un
inevitabile vulnus all'autonomia finanziaria, presidiata dall'art.
119 Cost., del novello ente e dei Comuni limitrofi, poiche' il
ridimensionamento territoriale privo di compensazioni finanziarie
potrebbe impattare sui rispettivi equilibri di bilancio.
Il rimettente rileva infine che la genesi economicamente
evanescente del Comune, ente naturaliter a fini generali e necessari,
contrasterebbe con il principio del buon andamento
dell'amministrazione di cui all'art. 97 Cost. Tale conclusione
dovrebbe evincersi dalle ricadute pratiche della legge reg. n. 1 del
2013, in un contesto in cui mancherebbe ogni forma di supporto
organizzativo e materiale del nuovo ente.
Peraltro il Tar rimettente ritiene di non aderire ai dubbi,
prospettati da parte ricorrente e dagli intervenienti, di
legittimita' costituzionale dell'art. 3 della legge della Regione
Piemonte 2 dicembre 1992, n. 51 (Disposizioni in materia di
circoscrizioni comunali, unione e fusione di Comuni, circoscrizioni
provinciali), nella parte in cui indica il numero minimo di abitanti
necessario per la creazione di un nuovo Comune in misura ridotta da
10.000 ad 8.000 (rectius: 5.000) rispetto alla generale previsione di
cui all'art. 15 del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267 (Testo
unico delle leggi sull'ordinamento degli enti locali), ed in
controtendenza con le numerose norme di carattere finanziario, che
incentivano la formazione di comunita' di maggiori dimensioni. Si
tratterebbe di un limite rimesso alla discrezionalita' del
legislatore regionale e non intrinsecamente irrazionale.
2.- Con memoria depositata l'8 ottobre 2013 si e' costituita nel
presente giudizio in persona del Presidente pro tempore la Regione
Piemonte, gia' parte del processo principale.
Quest'ultima sostiene innanzitutto l'inammissibilita' delle
questioni di illegittimita' costituzionale sollevate.
In particolare, a giudizio della Regione Piemonte il giudice
rimettente proporrebbe un petitum a contenuto creativo riservato alla
discrezionalita' del legislatore regionale, al quale competerebbe la
decisione politica di disporre contributi per coprire i costi
connessi alla costituzione del Comune di Mappano e a compensazione
degli altri Comuni interessati dalla variazione territoriale.
Inoltre, la questione sollevata in riferimento all'art. 81 Cost.
sarebbe inammissibile, in quanto il ragionamento del Tar
presenterebbe vizi logici evidenti.
Da un lato, infatti, il giudice rimettente ammetterebbe che i
costi nascenti dalla creazione del nuovo ente dovrebbero essere
coperti attraverso la mera distribuzione in misura proporzionale
delle entrate e delle spese tra gli enti locali coinvolti;
dall'altro, sosterrebbe invece che tale copertura sarebbe solo
parziale, in quanto vi sarebbero comunque costi che si sottrarrebbero
al fenomeno successorio.
Secondo la Regione, se l'impianto argomentativo del rimettente
fosse plausibile, il giudice a quo avrebbe dovuto censurare l'art. 5
della legge reg. n. 51 del 1992, quale disposizione che fonderebbe
l'obbligo della Regione di garantire la copertura finanziaria della
legge istitutiva.
Inoltre, la resistente rileva che la difficolta' di individuare,
all'interno del complesso delle spese legate all'istituzione del
nuovo soggetto, quelle non rientranti nel fenomeno successorio
impedirebbe la puntuale indicazione ex ante dei relativi mezzi di
copertura.
Parimenti inammissibili - oltre che, comunque, totalmente
infondate - dovrebbero infine ritenersi le questioni di legittimita'
costituzionale sollevate dal Tar in riferimento agli artt. 97 e 119
Cost. per difetto di adeguata motivazione sulla rilevanza e non
manifesta infondatezza delle medesime. Il giudice a quo affermerebbe
infatti, in modo del tutto generico, la violazione dei parametri
evocati, limitandosi ad evincere la lesione dalle «(sole) ricadute
pratiche» della legge regionale istitutiva sul contesto generale.
Nel merito le questioni sollevate non sarebbero fondate.
La Regione Piemonte ricorda che - come gia' rilevato da questa
Corte con riferimento alla vicenda relativa all'istituzione del
Comune di Cavallino Treporti per scorporo dal Comune di Venezia
(sentenza n. 32 del 2009) - la successione del Comune di Mappano ai
Comuni cedenti comprenderebbe ogni componente del loro patrimonio.
Se quindi il Comune istituendo succede «nella titolarita' dei
rapporti giuridici attivi e passivi che attengono al territorio ed
alle popolazioni sottratte al Comune o ai Comuni di origine» (art. 5
della legge reg. n. 51 del 1992, richiamato dalla legge reg. n. 1 del
2013), e se spetta alla Provincia delegata definire, nel rispetto dei
criteri generali individuati dal legislatore regionale, tutti i
rapporti conseguenti alla istituzione del nuovo Comune e procedere
quindi al riparto patrimoniale in proporzione alla consistenza
demografica e territoriale degli enti coinvolti (cosi' il citato art.
5, lettera b, della legge reg. n. 51 del 1992), nessun onere potrebbe
essere posto a carico della Regione a garanzia della copertura di
eventuali passivita' dei Comuni cedenti, ne' per il finanziamento
delle spese collegate alla creazione del nuovo Comune, alle quali il
nuovo ente dovrebbe far fronte tramite le risorse in cui succede,
attraverso la finanza propria ex art. 119 Cost., e, se del caso,
ricorrendo al fondo perequativo di cui all'art. 119, terzo comma,
Cost.
La legge regionale impugnata sarebbe una (mera) legge istitutiva
che si sarebbe limitata a disegnare un nuovo assetto organizzativo,
recependo la volonta' autonomistica espressa dalle popolazioni
interessate con il referendum consultivo.
Spetterebbe al legislatore regionale la scelta politica di
istituire un nuovo Comune senza che il difetto di una previa
regolamentazione di ogni profilo concernente la vicenda successoria
possa comportare la violazione dell'art. 97 Cost.
In conclusione, se la Regione dovesse sostenere le spese del
nuovo ente, nonche' sopperire alle eventuali criticita' per
l'equilibrio finanziario dei Comuni cedenti, solo le Regioni
economicamente dotate potrebbero istituire nuovi Comuni con
conseguente vanificazione, visto anche l'attuale contesto di crisi
economica, delle istanze autonomistiche espresse dai cittadini
dell'istituendo Comune.
La resistente rileva che sarebbe parimenti infondata la censura
di costituzionalita' sollevata in riferimento all'art. 119 Cost.
Infatti, le funzioni ordinarie del Comune di Mappano potrebbero e
dovrebbero essere «coperte» (solo) mediante le tipologie di entrate
individuate dall'art. 119, secondo comma, Cost. Eventuali esigenze
finanziarie straordinarie del neo istituito ente territoriale
dovrebbero essere fronteggiate o con la perequazione di cui all'art.
119, terzo comma, Cost., se attinenti al normale esercizio delle
funzioni comunali, ovvero con la perequazione di cui al successivo
quinto comma, se trattasi di funzioni esorbitanti rispetto a tale
ambito. Entrambe tali forme di perequazione, comunque, sono ad
esclusivo carico dello Stato.
3.- Con memoria depositata il 16 ottobre 2013 si e' costituito il
Comune di Settimo Torinese, il quale sostiene l'ammissibilita' e la
fondatezza della questione di costituzionalita' sollevata dal Tar
Piemonte, con riserva di depositare memoria difensiva e documenti nei
termini.
4.- Con memoria depositata il 4 aprile 2014 il Comune di Settimo
Torinese insiste per l'accoglimento delle questioni di legittimita'
costituzionale sollevate dal Tar.
Il Comune di Settimo Torinese afferma che a seguito della
soppressione degli artt. 2 e 4 della proposta di legge regionale -
rispettivamente concernenti contributi in favore del Comune di
Mappano e dei Comuni scorporati e quantificazione e copertura delle
spese derivanti dall'istituzione del nuovo Comune - non sarebbe stata
prevista alcuna copertura finanziaria per far fronte alle spese
derivanti dall'istituzione del nuovo ente locale. Il Comune di
Settimo Torinese rileva che la I Commissione del Consiglio regionale
avrebbe espressamente precisato che la costituzione del nuovo Comune
sarebbe avvenuta «senza oneri aggiuntivi per le casse regionali».
A tal riguardo, il Comune di Settimo Torinese richiama l'art. 81
Cost., come modificato dalla legge costituzionale 20 aprile 2012, n.
l (Introduzione del principio del pareggio di bilancio nella Carta
costituzionale), il quale avrebbe recepito principi gia' espressi
dalla giurisprudenza costituzionale e dalla legislazione vigente in
materia di copertura finanziaria delle leggi e di coordinamento della
finanza pubblica.
Sul fronte legislativo i principi di coordinamento finanziario
sarebbero riassunti nelle disposizioni contenute nell'art. 19, comma
2, della legge 31 dicembre 2009, n. 196 (Legge di contabilita' e
finanza pubblica), il quale prevede in capo alle Regioni e Province
autonome l'obbligo di copertura delle leggi che comportano nuovi o
maggiori oneri.
La Corte costituzionale avrebbe confermato, per effetto della
novella legislativa, la propria interpretazione estensiva
dell'obbligo di copertura finanziaria alle leggi regionali.
Sarebbe dunque palese il contrasto della legge regionale
impugnata con il nuovo art. 81 Cost., in mancanza dell'indicazione,
anche solo generica, dei mezzi per far fronte all'istituzione del
nuovo Comune.
Costituirebbe conferma dell'onerosita' della legge regionale in
esame l'espunzione dell'originaria previsione della copertura
finanziaria, in assenza di una rivalutazione dei presupposti di fatto
circa la non necessarieta' di risorse finanziarie per la nuova
istituzione.
L'interveniente rileva che l'istituzione di un nuovo Comune per
scorporo in assenza di una copertura di spesa e di una disciplina dei
rapporti giuridici ed economici pendenti con gli enti di appartenenza
determinerebbe l'illegittimita' costituzionale degli artt. l, 2 e 3
della legge reg. n. 1 del 2013 anche per violazione degli artt. 97 e
119 Cost., poiche' realizzerebbe un vulnus al buon andamento e
all'autonomia finanziaria sia del nuovo ente sia di quelli
preesistenti, tra cui il Comune ricorrente. Secondo il Comune di
Settimo Torinese sarebbe sufficiente pensare alle due grandi opere
realizzate dal Comune ricorrente all'interno del territorio del nuovo
ente - cioe' la tangenziale verde e il canale scolmatore - per
rendersi conto della palese violazione dell'art. 97 Cost.
Le disposizioni della legge regionale istitutiva del Comune di
Mappano risulterebbero in contrasto con il principio di autonomia
finanziaria di cui all'art. 119 Cost., dal momento che sarebbe di
tutta evidenza che la costituzione di un nuovo Comune non si
esaurirebbe in un fenomeno di mera riorganizzazione dell'esercizio di
funzioni amministrative.
Infine, nel caso di specie il potere demandato alla Provincia
dalla legge regionale censurata (rinvio all'art. 5 della legge reg.
n. 51 del 1992) risulterebbe indeterminato e generico, in tal modo
violando il principio di legalita' sostanziale che deve orientare
l'istituzione di un nuovo ente pubblico.
5.- In data 15 aprile 2014 il Comune di Settimo Torinese ha
depositato una seconda memoria in replica alla memoria di
costituzione della Regione Piemonte.
Il Comune, dopo aver riportato in sintesi le ragioni sostenute
dalla Regione Piemonte, afferma che la prospettazione sarebbe
assolutamente infondata ed in netto contrasto con gli artt. 81, 97 e
118 (recte: 119) Cost., nonche' con l'orientamento consolidato della
giurisprudenza della Corte. In particolare, l'interpretazione
dell'art. 5 della legge reg. n. 51 del 1992 operata dalla Regione
Piemonte non sarebbe costituzionalmente orientata, dal momento che
sottrarrebbe all'applicazione degli artt. 81, 97 e 118 (recte: 119)
Cost. le leggi istitutive di nuovi Comuni, benche' comportanti nuove
ed ingenti spese di organizzazione e di avvio. Il principio per cui i
Comuni si finanzierebbero con le entrate proprie e quelle erariali di
competenza varrebbe, infatti, per quelli ormai costituiti e
perfettamente funzionanti, non gia' per quelli istituendi e ancora da
avviare.
Considerato in diritto
1.- Con l'ordinanza in epigrafe il Tribunale amministrativo
regionale per il Piemonte ha sollevato - in riferimento agli artt.
81, 97 e 119 della Costituzione - questioni di legittimita'
costituzionale degli artt. 1, 2 e 3 della legge della Regione
Piemonte 25 gennaio 2013, n. 1 (Istituzione del Comune di Mappano).
1.1.- Secondo il Tribunale rimettente, la questione sarebbe
rilevante nell'ambito di un giudizio avente per oggetto alcuni atti
amministrativi attinenti al procedimento legislativo finalizzato alla
creazione del Comune di Mappano (attraverso il distacco di porzioni
di territorio rispettivamente dai Comuni di Settimo Torinese, Borgaro
Torinese, Caselle Torinese e Leini) ed all'attuazione della
sopravvenuta legge reg. n. 1 del 2013, tra i quali atti e' inclusa la
nomina del commissario preposto agli adempimenti per la costituzione
del Comune di nuova istituzione. Per il Tar solo a seguito
dell'annullamento della legge impugnata sarebbe possibile accogliere
il ricorso con cui il Comune di Settimo Torinese lamenta che la
creazione del nuovo ente avrebbe ricadute pregiudizievoli sulla
propria struttura economico-finanziaria, essendo stato privato di una
significativa porzione di territorio.
L'esegesi degli artt. 81, 97 e 119 Cost. porterebbe alla
conclusione che non sia possibile - come invece risulterebbe dalla
legge impugnata - istituire un nuovo Comune senza adeguata copertura
finanziaria. Tale assunto troverebbe indiretta conferma
nell'originario art. 2 della proposta di legge - successivamente
stralciato - il quale prevedeva contributi in favore del Comune di
Mappano e dei Comuni scorporati, a titolo di compensazione della
variazione territoriale. La creazione di un nuovo ente locale
porterebbe necessariamente con se' la necessita' di regolamentare la
successione nei rapporti giuridici relativi alle aree interessate
dallo scorporo e nuovi costi, circostanza quest'ultima da ascrivere a
fatti notori, dal momento che l'ente moltiplicherebbe le strutture
politiche e burocratico-amministrative presenti sul medesimo
territorio.
Il Tar ritiene che le esigenze della finanza pubblica allargata
non consentirebbero al legislatore regionale di sottrarsi «agli
obiettivi di governo dei conti pubblici concordati in sede europea» e
richiama in proposito la «giurisprudenza della Corte dei conti nella
delibera della Sezione autonomie n. 10 del 26 marzo 2013 (Prime linee
di orientamento per le relazioni semestrali sulla tipologia delle
coperture finanziarie e sulle tecniche di quantificazione degli oneri
delle leggi regionali), secondo cui: "deve ritenersi che taluni
principi della riforma riguardante la copertura finanziaria
implicitamente anticipata dalla legge di contabilita' e finanza
pubblica n. 196/2009 siano gia' vincolanti per la legislazione
regionale comportante nuovi e maggiori oneri finanziari"».
La genesi economicamente evanescente del Comune contrasterebbe
con il principio del buon andamento della pubblica amministrazione di
cui all'art. 97 Cost., poiche' l'assenza di risorse priverebbe il
nuovo ente di ogni forma di supporto organizzativo e materiale.
La mancata copertura del costo iniziale comporterebbe altresi' un
inevitabile vulnus all'autonomia finanziaria, presidiata dall'art.
119 Cost., dell'ente di nuova istituzione e dei Comuni scorporati,
poiche' il ridimensionamento territoriale senza compensazioni
finanziarie pregiudicherebbe i rispettivi equilibri di bilancio.
1.2.- La Regione Piemonte sostiene l'inammissibilita' delle
questioni di legittimita' in quanto prospettate in modo
contraddittorio e, comunque, senza corretta individuazione della
norma pregiudizievole, da identificarsi, semmai, nell'art. 5 della
legge della Regione Piemonte 2 dicembre 1992, n. 51 (Disposizioni in
materia di circoscrizioni comunali, unione e fusione di Comuni,
circoscrizioni provinciali), che, nel disciplinare la creazione di
nuovi Comuni, non prevede la corresponsione di alcun contributo.
Nel merito, la Regione sostiene la non fondatezza delle questioni
sollevate, richiamando in proposito la sentenza n. 32 del 2009 di
questa Corte, secondo cui il distacco del nuovo ente locale
avverrebbe all'interno del patrimonio dei Comuni di provenienza,
senza alcun aggravio per la finanza pubblica.
Nella fattispecie in esame spetterebbe alla Provincia delegata
definire, nel rispetto dei criteri generali individuati dal
legislatore regionale, tutti i rapporti conseguenti all'istituzione
del nuovo Comune e procedere, quindi, al riparto patrimoniale in
proporzione alla consistenza demografica e territoriale degli enti
coinvolti (cosi' l'art. 5, lettera b, della legge reg. Piemonte n. 51
del 1992).
La normativa regionale impugnata sarebbe la conseguenza, una
volta verificati i requisiti di legge del procedimento di scorporo,
della volonta' autonomistica espressa dalle popolazioni interessate
con il referendum consultivo.
1.3.- Il Comune di Settimo Torinese ritiene fondata la questione
di costituzionalita' sollevata dal Tar Piemonte in riferimento
all'art. 81 Cost. Richiama in proposito le disposizioni contenute
nell'art. 19, comma 2, della legge 31 dicembre 2009, n. 196 (Legge di
contabilita' e finanza pubblica), il quale prevede, in capo alle
Regioni e Province autonome, l'obbligo di copertura delle leggi che
comportino nuovi o maggiori oneri. Costituirebbe conferma
dell'onerosita' della legge regionale in esame l'espunzione
dell'originaria previsione della copertura finanziaria, in assenza di
una rivalutazione dei presupposti di fatto circa la non necessarieta'
di risorse finanziarie per la nuova istituzione.
Il Comune di Settimo Torinese lamenta anche la lesione del
principio di buon andamento, di cui all'art. 97 Cost., e di quello di
autonomia finanziaria, di cui all'art. 119 Cost., anche in ragione
delle difficolta' obiettive di ripartire il patrimonio e gli oneri
debitori connessi agli intervenuti investimenti. Il Comune in
questione sostiene, inoltre, che la Regione Piemonte non avrebbe
interpretato l'art. 5 della legge reg. n. 51 del 1992 in modo
costituzionalmente orientato, dal momento che la formulazione della
norma renderebbe implicito l'obbligo di supportare economicamente le
leggi istitutive di nuovi Comuni in ragione delle nuove ed ingenti
spese di organizzazione e di avvio. Il principio per cui i Comuni si
finanzierebbero esclusivamente con le entrate proprie e con i
trasferimenti erariali di competenza varrebbe solo per quelli ormai
costituiti e perfettamente funzionanti, ma non per quelli in via di
istituzione ed ancora da avviare.
2.- Deve essere preliminarmente respinta l'eccezione
d'inammissibilita' formulata dalla Regione Piemonte, secondo la quale
il Tar rimettente chiederebbe alla Corte una modifica dei criteri
indicati dal legislatore regionale, prospettando «quindi un petitum
legislativo avente carattere creativo rientrante soltanto nella
discrezionalita' del legislatore regionale».
In realta' il rimettente precisa che la legge impugnata sarebbe
ostativa dell'accoglimento delle pretese del Comune ricorrente, le
quali consisterebbero nella richiesta di impedire lo scorporo del
proprio territorio a favore dell'ente in via di costituzione. In base
al principio di autosufficienza della motivazione, spetta al giudice
a quo valutare se la norma della cui legittimita' costituzionale
dubita debba essere applicata nel giudizio dinanzi a lui pendente,
mentre in questa sede occorre procedere ad un controllo sulla
motivazione dell'ordinanza in punto di rilevanza, motivazione che,
nel caso di specie, non risulta implausibile.
Analoga considerazione deve essere svolta in ordine ai contestati
vizi logici dell'ordinanza, che consisterebbero nella contraddizione
tra il dedotto principio di integrale successione nei rapporti
giuridici attivi e passivi e l'affermata necessita' di integrazione
delle risorse per fronteggiare parte dei costi ereditati dai nuovi
enti. Tali censure, infatti, non integrano il petitum dell'ordinanza,
ma sono strumentali a motivare il preteso contrasto della legge con i
parametri costituzionali evocati.
3.- Sempre in via preliminare, e' necessario mettere in evidenza
come le questioni sollevate in riferimento agli artt. 81, 97 e 119
della Cost. evochino, in realta', un comune profilo di
illegittimita', quello della copertura della spesa. Detto precetto si
ricava, in modo esplicito, dall'art. 81, quarto comma, Cost., vigente
al momento della rimessione, ma - nella prospettazione del rimettente
- viene richiamato anche in combinazione con il principio di buon
andamento di cui all'art. 97 Cost. - che sarebbe pregiudicato dalla
mancanza di risorse necessarie per assicurare, nel nuovo Comune e in
quelli scorporati, un adeguato livello dei servizi - nonche' con
quello di autonomia finanziaria di cui all'art. 119 Cost., che
verrebbe egualmente compromesso dall'assenza di entrate sufficienti a
garantire agli enti locali in questione il finanziamento integrale
delle funzioni loro attribuite. Da questo rapporto di connessione
delle questioni deriva l'esigenza di scrutinare contestualmente le
censure proposte dal giudice a quo. Queste ultime possono essere
cosi' sintetizzate: a) mancata copertura in assenza di misure
incentivanti e compensative, a favore degli enti coinvolti, e di
risorse necessarie al funzionamento del Comune di nuova istituzione;
b) assenza di criteri nel riparto delle risorse; c) pericolo di
squilibri di natura economico-finanziaria ricavabili dagli enunciati
della giurisprudenza della Corte dei conti.
4.- Cio' premesso, le questioni non sono fondate.
Nell'ambito del giudizio inerente allo scorporo del Comune di
Cavallino Treporti dal Comune di Venezia questa Corte ha gia' avuto
modo di precisare che la disciplina della divisione in piu' enti di
un preesistente ente territoriale e' sempre stata regolata in modo
sintetico attraverso le disposizioni succedutesi nel tempo con
diversa configurazione, ma sostanzialmente ispirate al criterio del
riparto delle risorse in base al territorio e alla popolazione
(sentenza n. 32 del 2009).
Nella fase precedente all'adozione della Costituzione, l'art. 36
del regio decreto 3 marzo 1934, n. 383 (Approvazione del testo unico
della legge comunale e provinciale), affidava ad un decreto
prefettizio la «separazione patrimoniale» ed il «riparto delle
attivita' e passivita'» nell'ipotesi di «variazioni alle
circoscrizioni dei Comuni».
Dopo l'entrata in vigore dell'art. 133 Cost., l'art. 1, primo
comma, lettera a), del d.P.R. 14 gennaio 1972, n. 1 (Trasferimento
alle Regioni a statuto ordinario delle funzioni amministrative
statali in materia di circoscrizioni comunali e di polizia locale
urbana e rurale e del relativo personale), ha trasferito detti poteri
amministrativi alle Regioni. Successivamente, l'art. 20, comma 4,
della legge 8 giugno 1990, n. 142 (Ordinamento delle autonomie
locali), con riguardo ai nuovi Comuni nelle aree metropolitane, e
l'art. 16, comma 2, lettera g), della medesima legge, con riguardo
alle nuove Province, hanno stabilito l'obbligo di garantire a tali
enti - in proporzione al territorio ed alla popolazione - personale,
beni, strumenti operativi e risorse finanziarie adeguati, con cio'
recependo alcuni dei principali criteri utilizzati nella precedente
prassi amministrativa. Successivamente, il decreto legislativo 18
agosto 2000, n. 267 (Testo unico delle leggi sull'ordinamento degli
enti locali) (TUEL), si e' limitato ad enunciare, per i Comuni, una
regola di favor per le fusioni e di correlato disfavore - ma non di
divieto - per gli scorpori, mentre, per le Province, ha ribadito
espressamente (art. 21, comma 3, lettera g), la regola del
trasferimento al nuovo ente, in proporzione al territorio ed alla
popolazione, del personale, dei beni, degli strumenti operativi e
delle risorse finanziarie adeguati.
Peraltro, per i Comuni era gia' vigente - al momento della
emanazione del TUEL - l'art. 3 comma 17, del decreto-legge 27 ottobre
1995, n. 444 (Disposizioni urgenti in materia di finanza locale),
convertito, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge 20
dicembre 1995, n. 539, il quale stabilisce che, in caso di
istituzione di nuovi enti locali, eccezion fatta per la fusione,
l'attribuzione dei trasferimenti erariali spettanti al nuovo ente ed
a quelli scorporati avviene con articolati parametri, tra i quali
spiccano territorio, popolazione e fabbisogno dei servizi. I dati di
riferimento devono essere elaborati e comunicati dagli organi
competenti allo scorporo. Il successivo comma 18 del citato art. 3
prescrive che, in attesa delle comunicazioni dei dati da parte di
detti organi e dello scorporo definitivo, la ripartizione «e'
disposta per il 90 per cento in base alla popolazione residente e per
il 10 per cento in base al territorio, secondo i dati risultanti alla
data dell'istituzione e attestati dalla prefettura competente per
territorio».
Indicazioni in materia possono trarsi anche dalla legge 3 agosto
2009, n. 117 (Distacco dei comuni di Casteldelci, Maiolo,
Novafeltria, Pennabilli, San Leo, Sant'Agata Feltria e Talamello
dalla regione Marche e loro aggregazione alla regione Emilia-Romagna,
nell'ambito della provincia di Rimini, ai sensi dell'articolo 132,
secondo comma, della Costituzione), la quale, in tema di scorporo di
circoscrizioni provinciali, ha previsto espressamente, all'art. 2,
comma 6, che da tale operazione «non devono derivare nuovi o maggiori
oneri a carico della finanza pubblica ne' deroghe ai vincoli
stabiliti dal patto di stabilita' interno».
4.1.- Dalle pur eterogenee disposizioni che si sono succedute nel
tempo in materia emerge, in modo chiaro ed incontrovertibile, che le
mutazioni delle circoscrizioni degli enti locali - fatte salve le
fusioni, per le quali il legislatore contempla un regime di favor -
devono avvenire senza aggravi per la finanza pubblica, attraverso un
razionale ed equilibrato riparto delle risorse e delle spese tra gli
enti scorporati e quelli di nuova istituzione o di ampliata
dimensione e senza, quindi, che, in tal modo, vengano incrementati i
costi amministrativi. Era stato gia' osservato da questa Corte che in
sede legislativa «il riparto patrimoniale fra i diversi Comuni
interessati [ad] un processo di scorporo, [assume] come naturale
principio, talvolta implicito, il riparto dei beni mobili ed immobili
in proporzione alla consistenza demografica e territoriale degli enti
coinvolti, nonche' [...] la collocazione fisica dei beni immobili,
lasciando all'Amministrazione incaricata o delegata al riparto,
definire gli aspetti piu' dettagliati della vicenda o comunque i
profili peculiari» (sentenza n. 32 del 2009). In quella sede e' stato
ulteriormente precisato che, comunque, l'attivita' amministrativa di
riparto e' soggetta a tutte le garanzie del controllo
giurisdizionale.
Il principio dell'invarianza della spesa e' ancora piu' rilevante
nel vigente contesto economico e giuridico, nel quale le esigenze
della finanza pubblica allargata non consentono deroghe ai vincoli
comunitari a favore degli enti che concorrono ai suoi risultati
complessivi.
In definitiva, la legge regionale - salva l'ipotesi, non
ricorrente nel caso di specie, di un'importanza strategica dello
scorporo per il perseguimento di particolari politiche regionali, il
cui onere comunque dovrebbe essere sostenuto in conformita' alla
vigente legislazione - non avrebbe potuto assicurare alcuna forma di
compensazione o copertura finanziaria all'operazione di
rideterminazione delle circoscrizioni comunali interessate.
Essa si e' limitata, in conformita' alla propria legislazione in
materia, a dare attuazione alla volonta' autonomistica espressa dalle
popolazioni interessate attraverso il referendum consultivo.
In proposito e' bene ribadire che lo stesso principio di scelta
delle popolazioni locali, il quale ha dato luogo alla fattispecie
legislativa in esame, trova nella sostenibilita'
economico-finanziaria il limite esterno al suo esercizio. Le
operazioni di scorporo, come quella in esame, non possono prescindere
da una previa analisi di fattibilita' economico-finanziaria dal
momento che l'attuazione della volonta' autonomistica non puo'
gravare sulla fiscalita' generale come avverrebbe nel caso in cui lo
Stato o la Regione fossero tenuti a finanziare gli equilibri di tali
operazioni.
Compatibile con i suddetti principi e' l'impianto dell'art. 5
della legge reg. Piemonte n. 51 del 1992, secondo cui «1. I rapporti
conseguenti alla istituzione di nuovi Comuni o alla modificazione
delle circoscrizioni comunali sono definiti dalla Provincia
competente per territorio con deliberazione del Consiglio,
nell'ambito dei seguenti criteri generali: a) il Comune di nuova
istituzione o il Comune la cui circoscrizione risulta ampliata
subentra nella titolarita' dei rapporti giuridici attivi e passivi
che attengono al territorio ed alle popolazioni sottratte al Comune o
ai Comuni di origine; b) il trasferimento di beni e personale viene
effettuato tenuto conto della dimensione territoriale e di
popolazione trasferita, ferme restando, per il personale, le
posizioni economiche e giuridiche gia' acquisite». Sul punto non e'
condivisibile l'assunto del giudice rimettente e dell'intervenuto
Comune di Settimo Torinese, i quali vorrebbero interpretare in senso
additivo un precetto che invece e' chiarissimo e conforme al
principio di invarianza finanziaria delle operazioni di scorporo.
Analogamente, non e' implausibile la scelta legislativa del
precedente art. 4 della medesima legge regionale che, in tema di
modificazioni delle circoscrizioni comunali, prevede una relazione di
accompagnamento al progetto di legge idonea ad individuare, fra
l'altro, elementi quali: la descrizione dei nuovi confini proposti;
le indicazioni di natura demografica, socio-economica e patrimoniale
relative agli enti locali interessati e le nuove modalita' di
gestione dei servizi inerenti al territorio soggetto a modificazione,
«evidenziandone i vantaggi».
Dette operazioni, in ossequio al principio di economicita', sono
propedeutiche all'indizione del referendum consultivo, dal momento
che sarebbe irragionevole attivare tale strumento in assenza di un
previo riscontro di fattibilita' del mutamento circoscrizionale. In
ogni caso, anche dopo l'esito del referendum, il predetto art. 4
contempla una successiva valutazione del progetto di legge da parte
della competente commissione consiliare. La conformazione di tali
norme non appare in contrasto con alcun precetto contenuto nei
parametri costituzionali evocati.
4.2.- Quanto alla pretesa lesione degli equilibri di bilancio,
del buon andamento dell'attivita' amministrativa e dell'autonomia
finanziaria degli enti interessati alle operazioni di scorporo, non
ha fondamento l'assunto secondo cui la nascita di un nuovo ente
pregiudicherebbe di per se' detti valori.
Acclarata la necessita' dell'invarianza della spesa, e' la terza
fase, successiva a quelle preliminari e propedeutiche all'adozione
della legge istitutiva, ad incidere sulla conformazione e sugli
equilibri di bilancio delle nuove circoscrizioni territoriali. Si
tratta dell'attivita' affidata dalla legge regionale alla Provincia
di Torino, ai sensi della prescrizione generale contenuta nel citato
art. 5 della legge reg. n. 51 del 1992. E' in questa sede applicativa
che vengono definiti criteri di riparto piu' elaborati, in
riferimento alle specifiche caratteristiche degli enti territoriali
interessati. Ferma restando l'attribuzione provvisoria delle risorse
al nuovo ente prevista dall'art. 3 del d.l. n. 444 del 1995, il
riparto definitivo sara' redatto attraverso i piu' opportuni
coefficienti di assegnazione con modulazioni proporzionali al
maggiore o minore rilievo che viene dato al territorio, alla
popolazione, alla tipologia dei servizi pubblici, ai beni, agli
investimenti ed al loro ammortamento.
Ancora piu' importante e' il rilievo che l'attivita'
amministrativa inerente al riparto puo' essere assoggettata - ove gli
enti interessati non trovino sintonia circa le sue modalita' - al
controllo giurisdizionale ed a quello di legalita-regolarita'
assegnato alla Corte dei conti.
4.3.- Proprio in relazione all'ultimo profilo di censura, secondo
cui la Corte dei conti avrebbe messo in guardia sui pericoli per
l'equilibrio del bilancio regionale derivanti dall'adozione di leggi
prive di copertura finanziaria, non puo' essere condivisa l'opinione
del rimettente circa la rilevanza di tali osservazioni di carattere
generale contenute nella delibera della Corte dei conti, sezione
delle autonomie, 26 marzo 2013, n. 10, poiche' il controllo che entra
in gioco nella fattispecie in esame non e' quello afferente alla
copertura delle leggi regionali, bensi' quello di
legittimita-regolarita' sugli enti locali di cui all'art. 148-bis del
TUEL, il quale, come appresso specificato, puo' essere svolto solo
dopo che i bilanci degli enti di nuova o modificata circoscrizione
siano stati effettivamente redatti.
Non a caso detto controllo e' generale e necessario (sentenze n.
39 del 2014 e n. 60 del 2013) e si svolge su tutti i bilanci
preventivi e consuntivi degli enti locali, in un momento successivo
all'intervenuto riparto delle risorse, il quale e' presupposto
indefettibile per la loro redazione.
E' solo dopo l'adozione degli atti amministrativi di riparto,
presupposti dei nuovi bilanci, che la sezione regionale della Corte
dei conti puo' accertare «se i bilanci preventivi e successivi [dei
nuovi enti] siano o meno rispettosi del patto di stabilita', siano
deliberati in equilibrio e non presentino violazioni delle regole
espressamente previste per dette finalita'» (sentenza n. 40 del
2014).
Sotto il profilo della prevenzione degli squilibri di carattere
economico-finanziario e' utile ricordare come il controllo in
questione preveda «il conferimento alla Corte dei conti di poteri
atti a prevenire con efficacia diretta pratiche lesive del principio
della previa copertura e dell'equilibrio dinamico del bilancio degli
enti locali (sentenze n. 266, n. 250 e n. 60 del 2013)» (sentenza n.
40 del 2014).
Considerate l'indefettibile regola dell'invarianza della spesa e
l'assenza, negli enti soggetti a scorporo, di situazioni di dissesto
finanziario di cui all'art. 244 e seguenti del TUEL, un riparto
effettuato secondo le regole della sana gestione finanziaria dovrebbe
consentire una situazione complessiva sostanzialmente equivalente a
quella iniziale. Cio' anche in considerazione del fatto che personale
e beni strumentali dovranno essere ripartiti, senza alcuna
possibilita' di incremento, tra i nuovi enti locali. In questo
contesto, il peso complessivo delle operazioni di scorporo dovra'
necessariamente avere lo stesso impatto, o comunque un impatto non
superiore a quello delle aggregazioni economico-finanziarie
precedenti, sul conto consolidato delle pubbliche amministrazioni.
5.- Dunque, la disposizione impugnata non viola i parametri
costituzionali evocati dal rimettente, poiche' non istituisce alcuna
spesa a carico del bilancio regionale e neppure comporta ulteriori
oneri a carico delle costituende circoscrizioni territoriali.
Nell'ambito di queste ultime dovranno essere ripartiti risorse e
costi secondo i principi e le disposizioni vigenti in materia,
attraverso la necessaria specificazione degli stessi da parte
dell'organo preposto all'attuazione della legge reg. Piemonte n. 1
del 2013.
per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
dichiara non fondate le questioni di legittimita' costituzionale
degli artt. 1, 2 e 3 della legge della Regione Piemonte 25 gennaio
2013, n. 1 (Istituzione del Comune di Mappano), sollevate, in
riferimento agli artt. 81, 97 e 119 della Costituzione, dal Tribunale
amministrativo regionale per il Piemonte con l'ordinanza indicata in
epigrafe.
Cosi' deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, l'11 giugno 2014.
F.to:
Gaetano SILVESTRI, Presidente
Aldo CAROSI, Redattore
Gabriella MELATTI, Cancelliere
Depositata in Cancelleria l'11 giugno 2014.
Il Direttore della Cancelleria
F.to: Gabriella MELATTI