N. 174 SENTENZA 11 - 13 giugno 2014
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Giustizia amministrativa - Competenza territoriale funzionale inderogabile del T.A.R. Lazio, sede di Roma, per le controversie aventi ad oggetto i provvedimenti emessi dall'Autorita' di polizia relativi al rilascio di autorizzazioni in materia di giochi pubblici con vincita in denaro. - Decreto legislativo 2 luglio 2010, n. 104 (Attuazione dell'articolo 44 della legge 18 giugno 2009, n. 69, recante delega al governo per il riordino del processo amministrativo), artt. 13, 14, 15, 16 e 135, comma 1, lettera q-quater). -(GU n.26 del 18-6-2014 )
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente:Gaetano SILVESTRI;
Giudici :Luigi MAZZELLA, Sabino CASSESE, Giuseppe TESAURO, Paolo
Maria NAPOLITANO, Giuseppe FRIGO, Alessandro CRISCUOLO, Paolo
GROSSI, Giorgio LATTANZI, Aldo CAROSI, Marta CARTABIA, Sergio
MATTARELLA, Mario Rosario MORELLI, Giancarlo CORAGGIO,
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nei giudizi di legittimita' costituzionale degli artt. 13, 14,
15, 16 e 135, comma 1, lettera q-quater), del decreto legislativo 2
luglio 2010, n. 104 (Attuazione dell'articolo 44 della legge 18
giugno 2009, n. 69, recante delega al governo per il riordino del
processo amministrativo), promossi dal Tribunale amministrativo
regionale per la Puglia, con quattro ordinanze del 23 maggio 2013,
dal Tribunale amministrativo regionale per la Calabria, sezione
staccata di Reggio Calabria, con tre ordinanze del 4 giugno 2013, dal
Tribunale amministrativo regionale per il Piemonte, con cinque
ordinanze del 15 giugno 2013, rispettivamente iscritte ai nn. 188,
189, 190, 191, 208, 209, 210, 216, 217, 218, 219 e 220 del registro
ordinanze 2013 e pubblicate nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica
n. 37, n. 41 e n. 42, prima serie speciale, dell'anno 2013.
Visti gli atti di intervento del Presidente del Consiglio dei
ministri;
udito nella camera di consiglio del 7 maggio 2014 il Giudice
relatore Giuliano Amato.
Ritenuto in fatto
1.- I Tribunali amministrativi regionali per la Puglia, per la
Calabria, sezione staccata di Reggio Calabria, e per il Piemonte,
hanno sollevato questione di legittimita' costituzionale dell'art.
135, comma 1, lettera q-quater), del decreto legislativo 2 luglio
2010, n. 104 (Attuazione dell'articolo 44 della legge 18 giugno 2009,
n. 69, recante delega al governo per il riordino del processo
amministrativo), per violazione degli artt. 3, 24, 25, 111 e 125
della Costituzione. Tutti i giudici rimettenti denunciano
l'illegittimita' della disposizione che devolve alla competenza
funzionale inderogabile del TAR Lazio, sede di Roma, le controversie
aventi ad oggetto i provvedimenti, emessi dall'autorita' di polizia,
relativi al rilascio di autorizzazioni in materia di giochi pubblici
con vincita in denaro.
Il solo TAR Calabria ha, inoltre, sollevato questione di
legittimita' costituzionale degli artt. 13, 14, 15 e 16 dello stesso
d.lgs. n. 104 del 2010, per violazione dell'art. 76 Cost.
2.- Con quattro ordinanze di analogo tenore, emesse il 23 maggio
2013, il TAR Puglia ha sollevato - in riferimento agli artt. 3 e 125
Cost. - questione di legittimita' costituzionale dell'art. 135, comma
1, lettera q-quater), del d.lgs. n. 104 del 2010, il quale prevede
che «Sono devolute alla competenza inderogabile del Tribunale
amministrativo regionale del Lazio, sede di Roma [...] le
controversie aventi ad oggetto i provvedimenti [...] emessi
dall'Autorita' di polizia relativi al rilascio di autorizzazioni in
materia di giochi pubblici con vincita in denaro».
Ad avviso del giudice rimettente, la norma impugnata si porrebbe
in contrasto con l'art. 3 Cost., per violazione del principio di
ragionevolezza, in quanto - in mancanza di una valida ragione
giustificatrice - introdurrebbe una deroga agli ordinari criteri di
individuazione della competenza, legati agli indici di collegamento
territoriale; la norma violerebbe altresi' l'art. 125 Cost., poiche'
determinerebbe l'alterazione dell'equilibrio del controllo
giurisdizionale sugli atti amministrativi, vanificando
l'articolazione su base regionale del sistema di giustizia
amministrativa.
2.1.- In ciascuna delle ordinanze di rimessione, il TAR riferisce
di essere chiamato a decidere in ordine ai ricorsi per l'annullamento
dei provvedimenti con i quali, rispettivamente, il Questore di Foggia
(ordinanza n. 188) ed il Questore di Bari (ordinanze n. 189, n. 190 e
n. 191) hanno rigettato le istanze, avanzate dai ricorrenti, tutti
esercenti l'attivita' di intermediari nell'ambito delle scommesse
sportive, ai fini del rilascio dell'autorizzazione per attivita' di
scommesse, prevista dall'art. 88 del r.d. 18 giugno 1931, n. 773
(Approvazione del testo unico delle leggi di pubblica sicurezza); il
giudice a quo evidenzia inoltre che ciascuno dei ricorrenti ha
avanzato istanza in via cautelare.
Il Ministero dell'interno si e' costituito in ciascuno dei
giudizi dinanzi al TAR, sollevando in via preliminare eccezione di
incompetenza funzionale del Tribunale adito, ai sensi dell'art. 135,
comma 1, lettera q-quater), d.lgs. n. 104 del 2010.
2.2.- In punto di rilevanza della questione, il giudice
rimettente osserva che dalla soluzione della questione di
legittimita' costituzionale dipende l'affermazione, ovvero la
negazione, della propria competenza in ordine alla domanda di
annullamento del provvedimento impugnato. Il giudizio a quo non
potrebbe quindi essere definito, ne' in sede di merito, ne' in sede
cautelare, se non a seguito della risoluzione dell'incidente di
costituzionalita'. D'altra parte, la chiarezza ed univocita'
dell'art. 135, comma 1, lettera q-quater), del d.lgs. n. 104 del
2010, precluderebbero qualsiasi interpretazione costituzionalmente
orientata della disposizione censurata.
2.3.- Il TAR ritiene non manifestamente infondata la questione di
legittimita' costituzionale della norma impugnata, ravvisando la
violazione dei principi di cui agli artt. 3 e 125 Cost.
2.3.1.- Con particolare riferimento alla violazione dell'art. 3
Cost., il Collegio si dichiara consapevole dell'esclusione del
sindacato giurisdizionale sul merito delle leggi, essendo rimessa
all'esclusivo apprezzamento del legislatore ogni valutazione circa
l'opportunita', la completezza o l'equita' del dettato normativo. Il
giudice a quo sottolinea infatti che spetta al legislatore «un'ampia
potesta' discrezionale nella conformazione degli istituti
processuali, col solo limite della non irrazionale predisposizione di
strumenti di tutela, pur se tra loro differenziati» (sentenza n. 341
del 2006); di tale discrezionalita' il legislatore fruisce anche
nella disciplina della competenza. Il TAR rimettente osserva peraltro
che tale discrezionalita' incontra il limite della non manifesta
irragionevolezza delle scelte legislative che diano luogo a
situazioni giuridiche tra di loro differenziate.
Il Collegio evidenzia che la norma in esame costituisce una
deroga al criterio generale di individuazione della competenza,
fissato nel TAR nella cui circoscrizione territoriale ha sede
l'amministrazione autrice del provvedimento impugnato (art. 13, comma
1, prima parte, d.lgs. n. 104 del 2010).
2.3.2.- Il Collegio richiama i principi affermati dalla Corte
nella sentenza n. 189 del 1992, che ha individuato - quale motivo
idoneo a giustificare la deroga all'ordinario sistema di ripartizione
della competenza - la «esigenza largamente avvertita circa
l'uniformita' della giurisprudenza fin dalle pronunce di primo
grado».
Tuttavia, ad avviso del TAR, tale esigenza non sarebbe
ravvisabile nel caso in esame, in cui si controverte in ordine a
provvedimenti emessi non gia' da un'autorita' centrale, ma da
un'autorita' periferica, e segnatamente dalla Questura, competente al
rilascio di autorizzazioni ai sensi dell'art. 88, r.d. n. 773 del
1931. Pertanto, la possibilita' che in questa materia si formino
pronunce contrastanti tra i vari uffici giudiziari dislocati sul
territorio si porrebbe nella stessa misura in cui la stessa
possibilita' sussiste in relazione a controversie di altra natura.
Controversie rispetto alle quali, tuttavia, non vi e', in primo
grado, alcun accentramento di competenza in capo ad un particolare
TAR, ma una ripartizione fondata sui criteri generali dell'art. 13,
d.lgs. n. 104 del 2010; in questi casi, l'uniformita' della
giurisprudenza viene garantita, in sede di gravame, dal Consiglio di
Stato, ed in particolar modo dall'Adunanza Plenaria (art. 99 d.lgs.
n. 104 del 2010).
2.3.3.- Ad avviso del Collegio rimettente, la deroga in esame si
porrebbe in termini del tutto distonici rispetto all'ordinario
sistema di riparto delle competenze tra i vari TAR delineato
dall'art. 13 d.lgs. n. 104 del 2010, e sarebbe ispirata, piu' che
dall'«esigenza largamente avvertita circa l'uniformita' della
giurisprudenza fin dalle pronunce di primo grado» (Corte cost. n. 189
del 1992), da una riedizione del criterio di riparto di giurisdizione
tra giudice ordinario e giudice amministrativo, fondato
esclusivamente sui cc.dd. «blocchi di materie», criterio censurato
dalla Corte costituzionale con le sentenze n. 204 del 2004 e n. 191
del 2006.
D'altra parte, l'accentramento di competenza operato dalla norma
impugnata si porrebbe in antitesi rispetto allo stesso obiettivo di
garantire l'uniformita', e quindi la prevedibilita', delle decisioni
sin dal primo grado di giudizio; siffatto obiettivo non sarebbe
compatibile con lo smisurato aumento, nel corso degli anni, delle
competenze del TAR Lazio, ne' con le esigenze di efficiente
organizzazione del lavoro, le quali comportano la necessaria
rotazione delle materie e dei giudici fra le sezioni.
2.3.4.- Il giudice a quo esamina altresi' la possibilita' che la
deroga agli ordinari criteri di riparto delle competenze possa
ritenersi giustificata in ragione di altre finalita', parimenti
dotate di rilievo costituzionale, individuate nella «straordinarieta'
delle situazioni di emergenza (e nella eccezionalita' dei poteri
occorrenti per farvi fronte)», secondo quanto affermato da questa
Corte nella sentenza n. 237 del 2007.
Al contrario, ad avviso del TAR, il tipo di attivita' oggetto di
autorizzazione (attivita' commerciale, costituzionalmente e
comunitariamente garantita, ancorche' sottoposta a controlli di varia
natura) e la natura dell'accertamento che la Questura e' chiamata a
svolgere, sarebbero indicativi di una situazione assolutamente
fisiologica, fronteggiata con mezzi ordinari (i normali accertamenti
di polizia), e disciplinata da disposizioni normative del tutto
idonee al perseguimento degli scopi richiesti.
La disposizione censurata sarebbe quindi irragionevole, poiche'
non giustificata dalle finalita' (il dover fronteggiare straordinarie
situazioni di emergenza) considerate dalla citata sentenza n. 237 del
2007.
2.4.- Il TAR evidenzia inoltre un ulteriore profilo di contrasto
della disposizione censurata, in riferimento, questa volta, alla
previsione di cui all'art. 125 Cost.
Il rimettente ritiene infatti necessaria una rigorosa verifica
della non manifesta irragionevolezza della disciplina processuale in
esame, e cio' sia per il suo carattere derogatorio dell'ordinario
sistema di ripartizione della competenza tra i diversi organi di
primo grado della giurisdizione amministrativa, sia per il fatto di
costituire solo l'ultimo esempio, in ordine di tempo, di una serie di
interventi legislativi che hanno concentrato presso il TAR del Lazio
interi settori del contenzioso nei confronti della pubblica
amministrazione.
In particolare, il TAR dubita che nel caso in esame siano stati
osservati quei «criteri rigorosi» che consentono di ritenere che ci
si trovi di fronte ad un esercizio non manifestamente irragionevole
della discrezionalita' legislativa. Ed invero, ad avviso del giudice
a quo, da un lato non sussisterebbero particolari esigenze di
uniformita' di decisioni sin dal primo grado di giudizio, tali da
giustificare lo spostamento di competenza; inoltre non sarebbero
ravvisabili le eccezionali e straordinarie situazioni di emergenza,
idonee a giustificare la deroga ai criteri ordinari.
Per tali ragioni, ad avviso del TAR, sarebbe necessaria una
rimeditazione dell'originario orientamento offerto dalla sentenza n.
189 del 1992, che porti a riconoscere la fondatezza delle censure di
costituzionalita', per contrasto con l'art. 125 Cost.
3.- Con tre ordinanze di analogo tenore emesse il 4 giugno 2013,
il Tribunale amministrativo regionale per la Calabria, sezione
staccata di Reggio Calabria, ha sollevato questione di legittimita'
costituzionale degli artt. 135, comma 1, lettera q-quater), e 14 del
d.lgs. n. 104 del 2010, in riferimento agli artt. 3, 25, 125, 24 e
111 Cost.
3.1.- In punto di fatto, il giudice a quo riferisce di essere
chiamato a decidere in ordine ai ricorsi per l'annullamento dei
provvedimenti con i quali il Questore di Reggio Calabria ha rigettato
le istanze, rispettivamente avanzate dai ricorrenti, per il rilascio
dell'autorizzazione prevista dall'art. 88 del r.d. n. 773 del 1931.
Il Ministero dell'interno, Questura di Reggio Calabria, si e'
costituito in ciascuno dei giudizi dinanzi al TAR, chiedendo che i
ricorsi siano dichiarati irricevibili, inammissibili, o comunque
rigettati nel merito.
La questione di competenza che discende dall'applicazione
dell'art. 135, lettera q-quater), d.lgs. n. 104 del 2010, e' stata
sollevata d'ufficio dallo stesso Tribunale rimettente, il quale ha
evidenziato in particolare che le controversie in esame
rientrerebbero nel novero degli affari ricompresi nella competenza
funzionale del TAR del Lazio, sede di Roma, di cui all'art. 14 d.lgs.
n. 104 del 2010, che vi include tutte «le controversie indicate
dall'articolo 135 e dalla legge» e, fra queste, quelle aventi ad
oggetto i provvedimenti «emessi dall'Autorita' di polizia relativi al
rilascio di autorizzazioni in materia di giochi pubblici con vincita
in denaro».
3.2.- Il TAR dubita, in primo luogo, della legittimita'
costituzionale dell'art. 135, comma 1, lettera q-quater, del d.lgs.
n. 104 del 2010, in riferimento agli artt. 3, 25, 125, 24 e 111 Cost.
In via preliminare, il rimettente osserva che la norma censurata
e' stata introdotta dal decreto-legge 2 marzo 2012, n. 16
(Disposizioni urgenti in materia di semplificazioni tributarie, di
efficientamento e potenziamento delle procedure di accertamento), ed
in particolare dall'art. 10, comma 9-ter, dedicato al «Potenziamento
dell'accertamento in materia di giochi», inserito dalla legge di
conversione 26 aprile 2012, n. 44; tale disciplina contempla una
serie di misure, ritenute funzionali al raggiungimento di determinati
obiettivi, espressamente individuati nell'esigenza di «contrastare
efficacemente il pericolo di infiltrazioni criminali» nei giochi
pubblici, «acquisire elementi di prova in ordine alle eventuali
violazioni in materia di gioco pubblico, ivi comprese quelle relative
al divieto di gioco dei minori», nonche' di «assicurare la
tracciabilita' dei flussi finanziari, finalizzata a prevenire
infiltrazioni criminali e il riciclaggio di denaro di provenienza
illecita».
3.3.- Ad avviso del TAR, la previsione di una competenza
giurisdizionale accentrata sugli atti di autorita' locali di polizia
non sarebbe connessa ad alcuna di queste finalita', ne' potrebbe
ritenersi supportata da autonome ragioni, idonee a giustificare un
siffatto eccezionale spostamento di competenza; da cio' il TAR fa
discendere l'irragionevolezza di tale previsione.
3.3.1.- A questo riguardo, il giudice a quo evidenzia che
l'autorita' emanante (che si caratterizza per il suo peculiare
radicamento e contatto col territorio) non assumerebbe alcuna
particolare posizione nell'ordinamento costituzionale della
Repubblica e nell'organizzazione dei pubblici poteri, tale da rendere
preferibile una cognizione dei suoi atti affidata ad un unico giudice
con sede in Roma. D'altra parte, i destinatari dei provvedimenti in
questione non rivestirebbero un peculiare status, meritevole di un
diverso trattamento, e neppure vi sarebbe una situazione di
straordinaria emergenza, come nel caso delle misure dettate per il
settore dei rifiuti, valutate nella sentenza n. 237 del 2007.
3.3.2.- Ne', ad avviso del rimettente, sarebbe ravvisabile la
giustificazione, delineata dalla sentenza n. 189 del 1992,
dell'uniformita' della giurisprudenza fin dalle pronunce di primo
grado. Il Collegio ritiene, infatti, che il rispetto del criterio
generale della sede dell'autorita' emanante, piu' chiaro ed
oggettivo, sia ugualmente idoneo a garantire la stabilita' delle
soluzioni giurisprudenziali.
L'individuazione del TAR Lazio quale unico giudice funzionalmente
competente si rivelerebbe come antitetica rispetto all'obiettivo di
assicurare l'uniformita' della giurisprudenza; infatti, l'ampliamento
della struttura del TAR Lazio, sede di Roma, dovuto allo smisurato
aumento delle sue competenze, unitamente al problema dell'efficiente
organizzazione del lavoro, compresa la necessaria rotazione delle
materie e dei giudici fra le sezioni, paradossalmente, lo
renderebbero inidoneo ad assicurare l'auspicata uniformita'. E
d'altra parte, nel processo amministrativo, la funzione nomofilattica
spetta, in sede di gravame, al Consiglio di Stato, ed in particolar
modo all'Adunanza Plenaria (art. 99 del d.lgs. n. 104 del 2010).
3.4.- All'irragionevolezza sopra evidenziata si accompagnerebbe
altresi' un'irrazionalita' estrinseca della previsione legislativa
censurata rispetto all'art. 125 Cost., il quale sancisce il principio
del decentramento a livello regionale della giurisdizione
amministrativa, nell'ottica di una necessaria prossimita' del giudice
ai fatti dei quali e' chiamato a conoscere.
3.5.- Il giudice a quo sottolinea inoltre come, con riferimento
al sistema della giustizia amministrativa, il concetto di «giudice
naturale» di cui all'art. 25 Cost. presenti una valenza autonoma
rispetto al carattere della sua precostituzione per legge, per lo
speciale assetto dei giudici di primo grado sul territorio voluto dal
titolo V della Costituzione. Infatti, ad avviso del TAR, la
competenza dei giudici amministrativi deve essere non solo
predeterminata dalla legge, ma deve rispettare il principio di
naturalita', desumibile dagli artt. 25 e 125 Cost., nel senso di una
maggiore idoneita' del giudice individuato su base regionale a
fornire un'adeguata risposta di giustizia.
Ad avviso del giudice a quo, la deroga al criterio della
competenza territoriale in favore di un tribunale unico su base
nazionale determinerebbe lo stravolgimento del sistema articolato su
base regionale, ossia non verticistico ed accentrato, e provocherebbe
una profonda alterazione dell'equilibrio del controllo sugli atti
amministrativi, pensato dai Costituenti in maniera svincolata dalla
specializzazione per singole materie.
Il TAR Calabria auspica quindi una rinnovata riflessione in
ordine agli argomenti utilizzati nella sentenza n. 189 del 1992 a
sostegno della ragionevolezza della deroga agli ordinari criteri di
distribuzione della competenza. Tale riflessione dovrebbe tenere
conto dell'evoluzione subita sia dal sistema delle autonomie locali
(in dipendenza della riforma del Titolo V, attuata con legge
costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3, recante «Modifiche al titolo V
della parte seconda della Costituzione»), sia dal sistema processuale
amministrativo, ispirato ai principi di cui all'art. 125 Cost., il
quale non prevede alcuna differenziazione tra gli organi di giustizia
amministrativa di primo grado e non contempla un tribunale centrale,
di diversa o maggiore importanza, al quale contrapporre gli altri
tribunali, quali «gangli periferici», ma piuttosto riconosce pari
dignita' a tutti i TAR.
3.6.- Ritiene, inoltre, il giudice rimettente che la scelta
legislativa di incardinare le controversie sugli atti di autorita'
decentrate di polizia presso il TAR Lazio si porrebbe in contrasto
con gli artt. 24 e 111 Cost., in quanto la concentrazione presso un
unico ufficio giudiziario, con sede in Roma, renderebbe assai piu'
difficoltoso l'esercizio concreto del diritto di difesa e si porrebbe
in contrasto con il canone della ragionevole durata del processo.
In particolare, la disciplina censurata costringerebbe colui che
intende agire (o resistere) a tutela della propria posizione
soggettiva ad affrontare spese ulteriori, rispetto a quelle, gia'
molto elevate, comunque richieste per l'accesso alla giustizia,
ostacolando in modo eccessivo l'utile esercizio del diritto di
difesa; nel contempo, si renderebbe piu' difficoltosa e meno
tempestiva la difesa processuale dell'amministrazione resistente.
Inoltre, l'incremento smisurato del contenzioso presso un unico
TAR, estenderebbe la durata dei relativi processi, con gravi ricadute
sull'efficienza dell'intero Paese e sulla spesa pubblica, sulla quale
gravano i costi dei risarcimenti ai sensi della legge 24 marzo 2001,
n. 89 (Previsione di equa riparazione in caso di violazione del
termine ragionevole del processo e modifica dell'articolo 375 del
codice di procedura civile).
3.7.- Il TAR per la Calabria ha inoltre prospettato un'ulteriore
questione di legittimita' costituzionale relativa alla complessiva
disciplina della competenza prevista dagli artt. 13, 14, 15 e 16 del
d.lgs. 2 luglio 2010, n. 104, in riferimento all'art. 76 Cost.
3.7.1.- Osserva il rimettente che, tra i principi ed i criteri
direttivi stabiliti dalla legge 18 giugno 2009, n. 69 (Disposizioni
per lo sviluppo economico, la semplificazione, la competitivita'
nonche' in materia di processo civile), contenente la delega per il
riassetto della disciplina del processo amministrativo, non ve ne era
alcuno che abilitasse il legislatore delegato a riformare l'istituto
della competenza e, cio' nonostante, il d.lgs. n. 104 del 2010
stravolgerebbe il sistema vigente dal 1971, rendendo inderogabile la
competenza per territorio, in passato sempre derogabile.
Tale innovazione non troverebbe alcun riscontro nella legge
delega; la relazione al codice da' atto del cambiamento («tutta la
competenza del giudice amministrativo e' divenuta inderogabile dalle
parti»), senza tuttavia far mai riferimento alla legge di delega.
Al riguardo sarebbe significativo, ad avviso del TAR, il fatto
che la radicale innovazione del regime della competenza non sia stata
frutto del lungo e meditato lavoro della Commissione speciale
nominata ai sensi dell'art. 44, comma 4, la quale aveva, infatti,
varato il progetto di codice mantenendo il regime ordinario della
competenza territoriale sempre derogabile su accordo delle parti;
venivano inoltre enunciati i casi di devoluzione di controversie al
TAR Lazio (o al TAR Lombardia, sede di Milano, limitatamente alle
controversie relative ai poteri esercitati dall'Autorita' per
l'energia elettrica, il gas e il sistema idrico) qualificandoli,
pero', in termini di «competenza territoriale inderogabile».
3.7.2.- Ne', ancora, la ratio complessiva sottesa alla legge
delega potrebbe giustificare una simile scelta innovativa: secondo la
prospettazione del giudice a quo, infatti, se l'obiettivo principale
della delega per il riassetto di una normativa stratificata e caotica
era quello di assicurare maggiore effettivita' della tutela,
trasfondendo in un corpus unitario anche principi di matrice
giurisprudenziale, l'innovativa opzione per l'inderogabilita' della
competenza, fin dalla sede cautelare, unitamente all'articolazione di
complessi rimedi per far valere l'incompetenza, non solo non
troverebbe riferimenti nel sistema previgente, ma avrebbe pure
irrigidito e reso piu' vischiosa la risposta di giustizia, in
contrasto con la finalita' di snellire l'attivita' giurisdizionale.
3.7.3.- L'eccesso di delega avrebbe rilevanza anche rispetto alla
competenza funzionale (che comprende anche l'ipotesi prevista
dall'art. 135, comma 1, lettera q-quater), del d.lgs. n. 104 del
2010); essa, infatti, da sempre ritenuta, in via interpretativa, una
competenza inderogabile, in opposizione alla «ordinaria» e sempre
derogabile competenza per territorio, da eccezione sarebbe divenuta
espressione di un parallelo principio generale, operante per le
controversie indicate dall'art. 135 e, piu' in generale, «dalla
legge», che si affiancherebbe a quello della competenza per
territorio, concorrendo con esso a delineare le modalita' di
radicamento delle controversie.
Ne discende - ad avviso del giudice a quo - un sistema del tutto
nuovo, dove il regime della competenza risulterebbe complessivamente
illogico e incoerente, atteso che l'attribuzione di controversie alla
cognizione del TAR Lazio, sede di Roma, avverrebbe, in buona
sostanza, in ragione del criterio della materia, criterio che non
solo non avrebbe copertura costituzionale, ma non troverebbe neppure
riscontro nella legge delega, con evidente violazione dell'art. 76
Cost.
4.- Con cinque ordinanze di analogo tenore, emesse il 15 giugno
2013, il TAR Piemonte ha sollevato, in riferimento agli artt. 3, 125,
24 e 111 Cost., questione di legittimita' costituzionale dell'art.
135, comma 1, lettera q-quater), del d.lgs. n. 104 del 2010, nella
parte in cui prevede la competenza funzionale inderogabile del TAR
Lazio anche per i provvedimenti «emessi dall'Autorita' di polizia
relativi al rilascio di autorizzazioni in materia di giochi pubblici
con vincita in denaro».
4.1.- Il rimettente riferisce di essere investito della decisione
dei ricorsi promossi da soggetti esercenti l'attivita' di raccolta e
trasmissione di dati inerenti a scommesse su eventi sportivi, avverso
i provvedimenti con i quali i questori competenti per territorio
hanno respinto - per mancanza della concessione statale in capo al
richiedente e al soggetto ad esso collegato - le istanze volte al
rilascio dell'autorizzazione di cui all'art. 88 del r.d. n. 773 del
1931. Il giudizio che ha dato luogo all'ordinanza di rimessione n.
219 del 2013, invece, ha ad oggetto il provvedimento con cui il
questore ha ordinato l'immediata cessazione dell'attivita' di
raccolta di scommesse, in quanto condotta in difetto di
autorizzazione. Ciascuno dei ricorrenti, inoltre, ha avanzato istanza
in sede cautelare.
4.2.- In punto di rilevanza, il giudice a quo evidenzia di dover
sollevare preliminarmente la questione di legittimita'
costituzionale, non essendo cio' possibile dopo la trasmissione degli
atti al TAR Lazio, in applicazione della disposizione sospettata di
incostituzionalita'; e d'altra parte, non sarebbe possibile neppure
decidere sull'istanza cautelare, stante il disposto dell'art. 15,
comma 2, del d.lgs. n. 104 del 2010, ai sensi del quale «in ogni caso
il giudice decide sulla competenza prima di provvedere sulla domanda
cautelare e, se non riconosce la propria competenza ai sensi degli
artt. 13 e 14, non decide sulla stessa».
Di qui la rilevanza della questione, intesa come pregiudizialita'
della sua soluzione per ogni determinazione che il Tribunale e'
chiamato ad assumere. Ad avviso del rimettente, infatti, dovrebbe
ritenersi rilevante non solo la questione che involga la normativa
applicabile per la definizione del giudizio nel merito, ma anche
quella che riguardi le regole che disciplinano il processo e, in
primo luogo, le norme che delimitano i poteri del giudice.
4.3.- Quanto alla non manifesta infondatezza della questione, il
giudice a quo, dopo aver sinteticamente ricostruito l'evoluzione
della competenza funzionale inderogabile del TAR Lazio, ritiene che
la norma censurata leda, in primo luogo, il canone di ragionevolezza
e di coerenza dell'ordinamento, desumibile dall'art. 3 Cost., non
essendo ravvisabile una valida e sufficiente ragione giustificatrice
della deroga.
Ad avviso del rimettente, a differenza della competenza
funzionale inderogabile per i provvedimenti dell'Amministrazione
autonoma dei monopoli di Stato - che potrebbe giustificarsi in base
al carattere centrale dell'autorita' emanante - nel caso dei
provvedimenti emessi dalle questure, l'attribuzione della cognizione
ad un unico giudice centrale, non prossimo alla vicenda contenziosa,
non risponderebbe ad alcuna esigenza di giustizia, ne' ad alcuna
situazione di particolare emergenza, ne' infine ad un peculiare
status dei richiedenti i provvedimenti autorizzatori.
Ed anzi, ad avviso del rimettente, per i giudizi su provvedimenti
come quelli impugnati, proprio il peculiare legame del giudice
decentrato con la realta' del luogo, potrebbe risultare utile ad una
piu' profonda comprensione della controversia.
4.4.- Osserva il TAR che l'art. 135, comma 1, lettera q-quater),
sarebbe incoerente con l'art. 125 Cost., che sancisce il principio
del decentramento a livello regionale della giurisdizione
amministrativa, nell'ottica di una necessaria prossimita' del
giudice, rispetto ai fatti che e' chiamato a conoscere.
Ed invero, per la giustizia amministrativa, il concetto di
«giudice naturale», di cui all'art. 25 Cost., assumerebbe una diversa
portata per lo speciale assetto dei giudici di primo grado voluto dal
Titolo V della Costituzione, con la conseguenza che la competenza dei
giudici amministrativi dovrebbe essere non solo predeterminata per
legge, ma dovrebbe altresi' rispettare il principio di naturalita',
come desumibile dal combinato disposto degli artt. 25 e 125 Cost.,
nel senso della maggiore idoneita' del giudice individuato su base
regionale a fornire una risposta di giustizia adeguata.
Viceversa, la deroga al criterio della competenza territoriale in
favore di un altro TAR, individuato in base alla sua collocazione
nella capitale, muterebbe totalmente la prospettiva di un sistema
articolato su base regionale, cioe' non verticistico e accentrato,
alterando profondamente l'equilibrio del controllo sugli atti
amministrativi.
Pertanto, la ricostruzione offerta dalla sentenza n. 189 del
1992, nella parte in cui afferma che il sistema di giustizia
amministrativa «consta di numerosi gangli periferici e di uno
centrale, che con quelli e' collegato» richiederebbe una nuova
riflessione, alla luce dell'evoluzione subita sia dal sistema delle
autonomie locali (in dipendenza della riforma del Titolo V), sia dal
sistema processuale amministrativo.
Tale affermazione, infatti, non rifletterebbe adeguatamente il
disposto dell'art. 125 Cost., che non prevede alcuna differenza tra
gli organi di giustizia amministrativa di primo grado, ne' contempla
un tribunale centrale, di diversa o maggiore importanza, al quale
contrapporre «gangli periferici».
Ad avviso del rimettente, inoltre, se il TAR Lazio fosse
qualificabile come un giudice di competenza centrale, si' da ritenere
legittime le norme che ne accrescano la competenza, dovrebbe assumere
maggior pregnanza il fondamento giustificativo di queste scelte
derogatorie, in base agli interessi che esse coinvolgono.
4.5.- Secondo il giudice a quo, infine, la scelta di attribuire
le controversie in esame alla competenza esclusiva del TAR Lazio,
violerebbe gli artt. 24 e 111 Cost., in quanto la concentrazione in
un unico ufficio giudiziario renderebbe assai piu' difficoltoso
l'esercizio concreto del diritto di difesa e sarebbe in contrasto col
canone della ragionevole durata del processo.
Da una parte, infatti, si costringerebbe colui che intende agire
o resistere a tutela della propria posizione soggettiva ad affrontare
spese ulteriori e aggiuntive, rispetto a quelle, gia' molto elevate,
comunque richieste per l'accesso alla giustizia, ostacolando in modo
eccessivo l'esercizio del diritto di difesa; dall'altra, l'incremento
smisurato del contenzioso davanti ad un unico TAR, presso il quale
gia' si concentrano numerose liti "ordinarie", prolungherebbe la
durata dei relativi processi, con gravi ricadute sulla spesa
pubblica, gia' gravata dei costi dei risarcimenti di cui alla legge
n. 89 del 2001.
5.- Il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, e' intervenuto con
distinte memorie, tutte di analogo tenore, rispettivamente depositate
il 1° ottobre 2013 (con riferimento alle ordinanze r.o. n. 188, n.
189, n. 190 e n. 191 del 2013), il 29 ottobre 2013 (con riferimento
alle ordinanze r.o. n. 208, n. 209 e n. 210 del 2013), ed il 31
ottobre 2013 (con riferimento all'ordinanza r.o. n. 216 del 2013).
5.1.- Osserva l'Avvocatura dello Stato che il tema della
compatibilita' costituzionale della competenza territoriale
funzionale del TAR Lazio e' gia' stato affrontato da questa Corte che
- a partire dalla sentenza n. 189 del 1992, sino alle piu' recenti
sentenze n. 239 e n. 237 del 2007 - ha escluso l'illegittimita' di
tale disciplina processuale.
In tali pronunce, la Corte ha affermato la necessita' di valutare
di volta in volta la ricorrenza di ragioni idonee a giustificare la
deroga agli ordinari criteri di ripartizione della competenza tra gli
organi di primo grado della giustizia amministrativa; tali ragioni
devono portare a ritenere che vi sia stato un uso non irragionevole
della discrezionalita' legislativa, escludendo cosi' la violazione
dell'art. 3 Cost.
5.2.- Con riferimento al caso in esame, l'Avvocatura deduce che
la competenza funzionale del TAR Lazio non sarebbe frutto di una
scelta irragionevole del legislatore; ed invero, le autorizzazioni
previste dall'art. 88 del r.d. n. 773 del 1931, pur essendo adottate
dalle questure competenti per territorio, sono connesse all'attivita'
di raccolta di capitali sia a livello nazionale che a livello
europeo, in un settore particolarmente soggetto ad infiltrazioni
criminali, potenzialmente destinatario del riciclaggio di proventi
derivanti da attivita' illecite e, come tale, di particolare
rilevanza sotto il profilo della sicurezza pubblica.
Tali peculiari esigenze sarebbero state attentamente considerate
dal legislatore con l'introduzione della norma in esame; l'art. 10,
comma 2, del d.l. n. 16 del 2012, precisa infatti che «in
considerazione dei particolari interessi coinvolti nel settore dei
giochi pubblici e per contrastare efficacemente il pericolo di
infiltrazioni criminali nel medesimo settore, sono introdotte le
seguenti modificazioni [...]», tra le quali spicca l'obbligo in capo
«a tutte le figure a vario titolo operanti nella filiera del sistema
gioco di effettuare ogni tipo di versamento senza utilizzo di moneta
contante e con modalita' che assicurino la tracciabilita' di ogni
pagamento».
Pertanto, ad avviso dell'Avvocatura dello Stato, sarebbe erroneo
ritenere che, nella materia de qua, i provvedimenti delle questure
abbiano effetti limitati al territorio di rispettiva competenza e
possano ritenersi sindacabili da giudici diversi senza alcuna
esigenza di uniformita'. Infatti gli atti impugnati, rientranti nella
competenza del TAR Lazio, rivestirebbero anche un rilievo nazionale
ed europeo, in funzione dell'esigenza di contrasto delle
infiltrazioni criminali in un settore particolarmente permeabile a
tale rischio, cio' che giustifica pienamente la deroga agli ordinari
criteri di distribuzione della competenza.
5.3.- L'Avvocatura generale evidenzia inoltre che le medesime
esigenze di contrasto di fenomeni di criminalita' economica sono
state sottolineate anche dalla giurisprudenza della Corte di
giustizia europea, laddove ha affermato che l'obiettivo attinente
alla lotta contro la criminalita' collegata ai giochi d'azzardo e'
idoneo a giustificare le restrizioni alle liberta' fondamentali
derivanti da tale normativa, purche' tali restrizioni soddisfino il
principio di proporzionalita' e nella misura in cui i mezzi impiegati
siano coerenti e sistematici. La Corte di giustizia ha inoltre
ribadito che un sistema di concessioni puo' costituire un meccanismo
efficace che consente di controllare coloro che operano nel settore
dei giochi d'azzardo, allo scopo di prevenire l'esercizio di queste
attivita' per fini criminali o fraudolenti (Corte di giustizia UE,
sentenza 16 febbraio 2012, in cause riunite C-72/10 e C-77/10, Costa
e Cifone, punto 24).
5.4.- Con riferimento alla dedotta violazione dell'art. 125 Cost.
e al principio del decentramento della giustizia amministrativa,
l'Avvocatura dello Stato ha richiamato la sentenza n. 189 del 1992,
nella quale si afferma che l'attribuzione della competenza al TAR del
Lazio, anziche' ai diversi TAR dislocati sul territorio nazionale,
non altera il sistema di giustizia amministrativa e dunque non viola
l'art. 125 Cost., specialmente laddove esistano ragioni idonee a
giustificare la deroga agli ordinari criteri di ripartizione della
competenza, come si verificherebbe anche nella fattispecie in esame.
Infatti l'art. 125 Cost. si limiterebbe soltanto ad indicare la
necessita' di istituire organi di giustizia amministrativa di primo
grado nella Regione, ma non impedirebbe di fissare in settori
specifici altri criteri distributivi della competenza.
Cio' si giustificherebbe in modo particolare in un settore, come
quello oggetto del giudizio a quo, in cui - indipendentemente
dall'ambito geografico d'incidenza delle autorizzazioni di polizia -
le funzioni esercitate dalle questure territorialmente competenti
«hanno rilievo nazionale data la sussistenza di esigenze di
unitarieta', coordinamento e direzione» (sentenza n. 237 del 2007).
Tali esigenze, evidenziate dalla giurisprudenza costituzionale,
si riflettono quindi nella necessaria uniformita' e prevedibilita'
delle decisioni della giustizia amministrativa, rimesse in primo
grado ad un'autorita' giurisdizionale centrale e -
nell'organizzazione interna dello stesso TAR Lazio - devolute
integralmente alla sezione I ter, proprio al fine di garantire
l'uniformita' della giurisprudenza, sin dal primo grado di giudizio.
5.5.- L'Avvocatura dello Stato deduce inoltre l'infondatezza del
denunciato contrasto della disposizione censurata con gli artt. 25 e
111 Cost.
A questo riguardo, la difesa dello Stato evidenzia che la
concentrazione presso un unico ufficio giudiziario della competenza
in ordine alle controversie in questione e' in funzione di garanzia
dell'uniformita' e prevedibilita' delle decisioni giurisdizionali; la
norma censurata sarebbe quindi volta a realizzare, sin dal primo
grado del giudizio, obiettivi di certezza e uniformita' di
trattamento dei rapporti giuridici; ed invero, proprio quelle
esigenze di celerita' della risposta giudiziale, sottese alla censura
del giudice a quo, sarebbero vanificate laddove i differenti
orientamenti dei TAR locali dovessero trovare componimento soltanto
in sede di appello.
L'Avvocatura dello Stato ha inoltre escluso che la disposizione
denunciata determini un'alterazione delle regole sulla competenza e
sul giudice naturale, ai sensi degli artt. 25 e 111 Cost.; a questo
riguardo viene sottolineata l'efficacia, eccedente il mero ambito
regionale, della pronuncia sull'impugnativa del diniego del questore,
in particolar modo laddove la stessa sia basata sull'illegittimita'
derivata del bando di gara per le concessioni nazionali.
La difesa dello Stato ritiene quindi che il legislatore abbia
fatto buon uso del suo potere discrezionale nell'individuare nel TAR
Lazio il giudice competente per tali controversie, privilegiando il
criterio della competenza funzionale, che meglio garantisce in
concreto l'esigenza di maggiore specializzazione dell'organo
giudicante e la piu' agevole formazione di un indirizzo
interpretativo uniforme.
5.6.- D'altra parte, con riferimento alla denunciata violazione
dell'art. 24 Cost., per effetto della concentrazione della competenza
nel TAR del Lazio e dei possibili ostacoli al conseguimento della
tutela giurisdizionale, l'Avvocatura dello Stato ha richiamato quelle
pronunce nelle quali la Corte, esaminando fattispecie analoghe, ha
escluso che le stesse impediscano o ostacolino l'esercizio del
diritto di azione, posto che l'art. 113, terzo comma, Cost., rimette
al legislatore ordinario il potere di regolare i modi e l'efficacia
di detta tutela.
5.7.- La difesa statale deduce inoltre l'infondatezza della
questione di legittimita' costituzionale degli artt. 13, 14, 15 e 16
del d.lgs. n. 104 del 2010, sollevata dal TAR Calabria, per
violazione dell'art. 76 Cost., sotto il profilo dell'eccesso di
delega.
5.7.1.- A questo riguardo, l'Avvocatura generale ha evidenziato
che l'art. 44 della legge n. 69 del 2009 ha assegnato al Governo il
compito di provvedere al «riassetto del processo avanti ai tribunali
amministrativi regionali e al Consiglio di Stato, al fine di adeguare
le norme vigenti alla giurisprudenza della Corte costituzionale e
delle giurisdizioni superiori, di coordinarle con le norme del codice
di procedura civile in quanto espressione di principi generali e di
assicurare la concentrazione delle tutele».
Con l'innovazione apportata alla disciplina della competenza, il
legislatore avrebbe quindi dato corretta applicazione al principio
sopra riportato; spetta infatti al legislatore un'ampia potesta'
discrezionale nella conformazione degli istituti processuali, col
solo limite della non irrazionale predisposizione degli strumenti di
tutela, pur se tra loro differenziati. Si tratterebbe, quindi, di una
chiara scelta di organizzazione, razionalmente fondata, rispetto alla
quale non sembra incompatibile la disposizione di concentrare presso
un unico giudice controversie caratterizzate da specifici profili di
interesse generale; tale disciplina trae origine da una fonte (la
legge n. 69 del 2009), che attribuisce al legislatore delegato
l'esercizio del potere di coordinamento e di armonizzazione della
tutela giurisdizionale.
Alla luce di quanto sopra, la peculiarita' della materia, che
implica la tutela di interessi di pubblica sicurezza di rilievo
nazionale ed europeo, spiegherebbe la scelta legislativa di
concentrare le relative controversie innanzi ad un unico giudice di
primo grado al fine di assicurare quelle esigenze di unitarieta',
coordinamento ed indirizzo alle amministrazioni preposte, esigenze
che la giurisprudenza costituzionale ha ritenuto idonee a
giustificare la deroga all'ordinario criterio di riparto della
competenza.
Considerato in diritto
1.- I Tribunali amministrativi regionali per la Puglia, per la
Calabria, sezione staccata di Reggio Calabria, e per il Piemonte,
hanno sollevato questione di legittimita' costituzionale dell'art.
135, comma 1, lettera q-quater), del decreto legislativo 2 luglio
2010, n. 104 (Attuazione dell'articolo 44 della legge 18 giugno 2009,
n. 69, recante delega al governo per il riordino del processo
amministrativo), per violazione degli artt. 3, 24, 25, 111 e 125
della Costituzione. Tutti i giudici rimettenti denunciano
l'illegittimita' della devoluzione alla competenza funzionale
inderogabile del TAR Lazio, sede di Roma, delle controversie aventi
ad oggetto i provvedimenti emessi dall'autorita' di polizia relativi
al rilascio di autorizzazioni in materia di giochi pubblici con
vincita in denaro.
Il solo TAR per la Calabria ha, inoltre, sollevato questione di
legittimita' costituzionale degli artt. 13, 14, 15 e 16 del medesimo
d.lgs. n. 104 del 2010, per violazione dell'art. 76 Cost.
2.- Le dodici ordinanze di rimessione pongono questioni
identiche, o tra loro strettamente connesse, in relazione alle
medesime norme.
I giudizi, pertanto, vanno riuniti per essere congiuntamente
esaminati e decisi con unica pronuncia.
3.- La questione di legittimita' costituzionale dell'art. 135,
comma 1, lettera q-quater), del d.lgs. n. 104 del 2010, e' fondata.
3.1.- L'art. 14 del d.lgs. n. 104 del 2010 stabilisce, per quanto
rileva nel presente giudizio, che «sono devolute funzionalmente alla
competenza inderogabile del Tribunale amministrativo regionale del
Lazio, sede di Roma, le controversie indicate dall'articolo 135 e
dalla legge». A sua volta, l'art. 135 enumera - al comma 1, lettere
da a) a q-quater) - le controversie attribuite alla competenza
funzionale inderogabile del TAR Lazio, tra le quali - alla lettera
q-quater) - sono previste quelle relative ai provvedimenti emessi
dall'autorita' di polizia relativi al rilascio di autorizzazioni in
materia di giochi pubblici con vincita in denaro.
3.2.- Ad avviso dei giudici rimettenti, tale devoluzione delle
controversie in esame alla cognizione del TAR del Lazio, sede di
Roma, in quanto derogatoria rispetto agli ordinari criteri di riparto
della competenza - fondati sull'efficacia territoriale dell'atto e
sulla sede dell'autorita' emanante - determinerebbe la violazione del
principio di ragionevolezza, di cui all'art. 3 Cost., e del principio
di decentramento della giustizia amministrativa, di cui all'art. 125
Cost.
3.3.- Va preliminarmente rilevato che - mentre la verifica della
compatibilita' con il principio dell'art. 3 Cost. di una norma
processuale derogatoria comporta la valutazione della sua non
manifesta irragionevolezza - con riferimento all'art. 125 Cost., le
deroghe alla ripartizione ordinaria della competenza territoriale
devono essere valutate secondo un «criterio rigoroso» (sentenza n.
237 del 2007, punto 5.3.1. del Considerato in diritto), essendo di
tutta evidenza che - laddove la previsione di ipotesi di competenza
funzionale inderogabile del TAR Lazio, sede di Roma, non incontrasse
alcun limite - il principio del decentramento della giustizia
amministrativa e dell'individuazione del giudice di primo grado sulla
base del criterio territoriale, a livello regionale, sarebbe esposto
al rischio di essere svuotato di concreto significato.
3.3.1.- Tale criterio rigoroso comporta quindi la necessita' di
«accertare che ogni deroga al suddetto principio sia disposta in
vista di uno scopo legittimo, giustificato da un idoneo interesse
pubblico (che non si esaurisca nella sola esigenza di assicurare
l'uniformita' della giurisprudenza sin dal primo grado, astrattamente
configurabile rispetto ad ogni categoria di controversie); che la
medesima deroga sia contraddistinta da una connessione razionale
rispetto al fine perseguito; e che, infine, essa risulti necessaria
rispetto allo scopo, in modo da non imporre un irragionevole
stravolgimento degli ordinari criteri di riparto della competenza in
materia di giustizia amministrativa» (sentenza n. 159 del 2014 - par.
3.4). E' alla stregua di tali criteri che questa Corte e' chiamata a
valutare le scelte operate dalla disposizione impugnata.
3.3.2.- La verifica della compatibilita' costituzionale della
disposizione impugnata, in applicazione dei criteri sopra esposti,
conduce all'affermazione della sua illegittimita', per contrasto con
il principio dell'articolazione territoriale della giustizia
amministrativa, di cui all'art. 125 Cost.
Le controversie previste dalla disposizione impugnata attengono,
infatti, a provvedimenti emessi non gia' da un'autorita' centrale, ma
da un'autorita' periferica, e segnatamente dalla questura, competente
al rilascio di autorizzazioni ex art. 88 del r.d. n. 773 del 1931.
E' bensi' vero che le controversie relative a tali provvedimenti
possono presentare profili di connessione con atti di autorita'
centrali (e in particolare con quelli emessi dall'Amministrazione
autonoma dei monopoli di Stato, previsti dalla prima parte della
stessa lettera q-quater dell'art. 135, comma 1), ma cio' non esclude
il carattere squisitamente locale degli interessi coinvolti nel
provvedimento.
D'altra parte, l'accentramento di competenza operato dalla norma
impugnata non appare giustificato neppure in ragione delle altre
finalita', parimenti dotate di rilievo costituzionale, che questa
Corte ha individuato nella «straordinarieta' delle situazioni di
emergenza (e nella eccezionalita' dei poteri occorrenti per farvi
fronte)» (sentenza n. 237 del 2007). Al contrario, l'attivita'
oggetto delle autorizzazioni previste dall'art. 88 del r.d. 18 giugno
1931, n. 773, e la natura degli accertamenti che le Questure sono
chiamate a svolgere ai fini del rilascio di dette autorizzazioni, non
sono qualificate dal carattere della straordinarieta', ne'
dall'esigenza di fronteggiare situazioni di emergenza; va inoltre
escluso che la disciplina derogatoria introdotta dalla disposizione
censurata si giustifichi in funzione di un peculiare status dei
destinatari dei provvedimenti, come tale meritevole di un diverso
trattamento.
Quanto all'esigenza di uniformita' della giurisprudenza sin dal
primo grado di giudizio, va rilevato che questa Corte ha recentemente
escluso che tale esigenza sia da sola idonea a giustificare un regime
processuale differenziato (sentenza n. 159 del 2014); in ogni caso,
anche a prescindere da tale rilievo, si osserva che - in questa
materia - la probabilita' che si formino pronunce contrastanti tra i
vari uffici giudiziari dislocati sul territorio non e' superiore a
quanto accade nella generalita' delle controversie attribuite alla
cognizione dei giudici amministrativi, rispetto alle quali
l'uniformita' della giurisprudenza viene garantita, in sede di
gravame, dal Consiglio di Stato, ed in particolar modo dalla sua
Adunanza Plenaria.
3.4.- Va, pertanto, dichiarata l'illegittimita' costituzionale
dell'art. 135, comma 1, lettera q-quater), del d.lgs. n. 104 del
2010, nella parte in cui prevede la devoluzione alla competenza
inderogabile del Tribunale amministrativo regionale del Lazio, sede
di Roma, delle controversie aventi ad oggetto i provvedimenti emessi
dall'autorita' di polizia relativi al rilascio di autorizzazioni in
materia di giochi pubblici con vincita in denaro.
Restano assorbite le ulteriori censure.
4.- La questione di legittimita' costituzionale degli artt. 13,
14, 15 e 16 del d.lgs. n. 104 del 2010, sollevata nelle tre ordinanze
di rimessione del TAR Calabria, e' inammissibile.
La censure formulate dal Collegio rimettente hanno ad oggetto
l'intera disciplina della competenza, territoriale e funzionale, dei
TAR, come ridisegnata dal d.lgs. n. 104 del 2010, per violazione
dell'art. 76 Cost.
La questione e' identica a quella sollevata dal medesimo giudice
nell'ordinanza di rimessione n. 164 del 2013, decisa da questa Corte
con sentenza n. 159 del 2014, che ne ha dichiarato l'inammissibilita'
per difetto di rilevanza.
Sussiste anche nel caso in esame la medesima carenza, in quanto
l'impugnazione congiunta degli artt. 13, 14, 15 e 16 del d.lgs. n.
104 del 2010 eccede di larga misura l'oggetto del giudizio a quo, in
cui il giudice rimettente e' chiamato esclusivamente a dare
applicazione alle disposizioni concernenti la competenza funzionale
del TAR Lazio in ordine alle controversie relative ai provvedimenti
relativi alle autorizzazioni in materia di giochi pubblici con
vincita in denaro, previste dal solo art. 135, comma 1, lettera
q-quater), del d.lgs. n. 104 del 2010.
per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
riuniti i giudizi,
1) dichiara l'illegittimita' costituzionale dell'art. 135, comma
1, lettera q-quater), del decreto legislativo 2 luglio 2010, n. 104
(Attuazione dell'articolo 44 della legge 18 giugno 2009, n. 69,
recente delega al governo per il riordino del processo
amministrativo), nella parte in cui prevede la devoluzione alla
competenza inderogabile del Tribunale amministrativo regionale del
Lazio, sede di Roma, delle controversie aventi ad oggetto i
provvedimenti emessi dall'autorita' di polizia relativi al rilascio
di autorizzazioni in materia di giochi pubblici con vincita in
denaro;
2) dichiara inammissibile la questione di legittimita'
costituzionale degli artt. 13, 14, 15 e 16 del d.lgs. n. 104 del
2010, sollevata, con riferimento all'art. 76 Cost., dal Tribunale
amministrativo regionale per la Calabria, sezione staccata di Reggio
Calabria, con le ordinanze indicate in epigrafe.
Cosi' deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, l'11 giugno 2014.
F.to:
Gaetano SILVESTRI, Presidente
Giuliano AMATO, Redattore
Gabriella MELATTI, Cancelliere
Depositata in Cancelleria il 13 giugno 2014.
Il Direttore della Cancelleria
F.to: Gabriella MELATTI