N. 138 ORDINANZA (Atto di promovimento) 18 marzo 2014
Ordinanza del 18 marzo 2014 emessa dal Tribunale amministrativo regionale per il Lazio sul ricorso proposto da Capomolla Domenico ed altri c/Ministero delle infrastrutture e dei trasporti ed altri. Impiego pubblico - Trasferimento del personale ANAS, in servizio presso l'ufficio IVCA (Ispettorato Vigilanza Concessioni Autostradali), alla data del 31 maggio 2012, prima all'Agenzia per le Infrastrutture stradali e poi alla Struttura presso il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti - Violazione dei principi di uguaglianza, del concorso pubblico per l'accesso ai pubblici impieghi e di imparzialita' e buon andamento della pubblica amministrazione. - Decreto-legge 6 luglio 2011, n. 98, convertito, con modificazioni, nella legge 15 luglio 2011, n. 111, art. 36; decreto-legge 29 dicembre 2011, n. 216, convertito, con modificazioni, nella legge 24 febbraio 2012, n. 14, art. 11; decreto-legge 6 luglio 2012, n. 95, convertito, con modificazioni, nella legge 7 agosto 2012, n. 135, art. 12. - Costituzione, artt. 3, 51 e 97.(GU n.37 del 3-9-2014 )
IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE PER IL LAZIO (Sezione Terza) Ha pronunciato la presente ordinanza, sul ricorso numero di registro generale 4044 del 2013, proposto da: Domenico Capomolla, Andrea Capuani, Mauro Coletta, Livia Contarini, Giuseppe Costanzo, Michele Franzese, Placido Migliorino, Felice Morisco, Alberto Pizzari, Giovanni Proietti, Carmine Testa rappresentati e difesi dagli avv. Fabio Cintioli, Giuseppe Lo Pinto, con domicilio eletto presso Fabio Cintioli in Roma, via Vittoria Colonna, 32; Contro Ministero delle infrastrutture e dei trasporti, Anas S.p.a., Ministero dell'economia e delle finanze, Presidenza del Consiglio dei ministri, rappresentati e difesi per legge dall'Avvocatura Generale, domiciliata in Roma, via dei Portoghesi, 12; Presidenza del Consiglio dei ministri - Dipartimento per la funzione pubblica; Nei confronti di Roberto Maestri, n.c.; Per l'annullamento decreto n. 341/12 con il quale il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti ha istituto, nell'ambito del dipartimento per le infrastrutture, gli affari generali e il personale (...) la struttura di vigilanza sulle concessionarie autostradali; atti presupposti, connessi e conseguenti tra cui la nota 27 settembre 2012 di Anas s.p.a. - atto di costituzione ex art. 10 D.P.R. n. 1199/71; Visti il ricorso e i relativi allegati; Viste le memorie difensive; Visti tutti gli atti della causa; Visti gli atti di costituzione in giudizio di Ministero delle infrastrutture e dei trasporti e di Anas S.p.a. e di Ministero dell'economia e delle finanze e di Presidenza del Consiglio dei ministri; Relatore nell'udienza pubblica del giorno 5 febbraio 2014 il dott. Maria Grazia Vivarelli e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale; In seguito alla proposizione di ricorso straordinario al Capo dello Stato, data 18 febbraio 2013, il Sig. Roberto Maestri ha notificato atto di opposizione ex art. 10 D.P.R. n. 1199/1971 chiedendo che il ricorso straordinario fosse deciso in sede giurisdizionale. Conseguentemente i dott.ri Domenico Capomolla, Andrea Capuani, Mauro Coletta, Livia Contarini, Giuseppe Costanzo, Michele Franzese, Placido Migliorino, Felice Morisco, Alberto Pizzari, Giovanni Proietti e Carmine Testa, si sono costituiti in giudizio dinanzi a questo Tribunale Amministrativo Regionale del Lazio ai sensi dell'art. 10, comma 1, del D.P.R. n. 1199/1971, e hanno riproposto in sede giurisdizionale tutti i motivi gia' dedotti con il ricorso straordinario. Ai sensi dell'art. 7, comma 3, D.L. n. 138/2002, l'Anas e' il gestore della rete stradale ed autostradale italiana di interesse nazionale. E' una societa' per azioni il cui socio unico e' il Ministero dell'economia e delle finanze ed e' sottoposta al controllo ed alla vigilanza del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti. Fino al 30 settembre 2012, l'Anas ha svolto altresi' le funzioni di concedente della rete autostradale a pedaggio e di vigilanza sulle societa' concessionarie. Quest'ultima attivita', in particolare, veniva svolta dall'Anas attraverso uno dei suoi uffici, ovvero l'Ispettorato Vigilanza Concessioni Autostradali (IVCA). Presso tale Ufficio prestavano il proprio servizio gli odierni ricorrenti, tutti nella qualifica di dirigenti. L'IVCA era l'Ufficio di Anas istituzionalmente deputato a verificare l'esatto adempimento, da parte delle Societa' concessionarie, degli obblighi previsti dalle convenzioni di concessione e dagli annessi Allegati, compresi i piani economico-finanziari; in particolare, era deputato a verificare la puntuale attuazione dei programmi d'investimento e di quelli relativi agli interventi manutenzione e completamento della rete autostradale ed a verificare i livelli di qualita' delle autostrade e dei servizi in esse offerti. Inoltre, l'IVCA provvedeva alla verifica annuale delle tariffe e alla definizione degli standard di progettazione, manutenzione e costruzione per il mantenimento di adeguati livelli di sicurezza sulle autostrade, nel rispetto delle condizioni contrattuali e della normativa vigente e secondo le linee di indirizzo stabilite dal Ministero delle infrastrutture e dei trasporti. L'Ufficio, pertanto, oltre a svolgere rilevanti compiti istituzionalmente affidati ad Anas (attivita' di aggiornamento/rinnovo dei rapporti convenzionali e/o dei piani economico finanziari in essere), cooperava con altre Strutture che espletavano le funzioni proprie del soggetto Concedente. I predetti Uffici svolgevano, quindi, mansioni comuni all'Ufficio IVCA ed i relativi dipendenti possedevano (e posseggono) le stesse competenze professionali degli odierni ricorrenti. Con il D.L. n. 98/2011, convertito in L. n. 111/2011, sono state tra l'altro dettate disposizioni in materia di riordino dell'Anas. Per quel che qui interessa, l'art. 36 D.L. n. 98/2011 s.m.i. prevede che «a decorrere dal 1° gennaio 2012 e' istituita, ai sensi dell'art. 8 del decreto legislativo 30 luglio 1999, n. 300, e successive modificazioni, presso il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti e con sede in Roma, l'Agenzia per le infrastrutture stradali e autostradali. [...] Entro la data del 30 settembre 2012, l'Agenzia subentra ad Anas S.p.a. nelle funzioni di concedente per le convenzioni in essere alla stessa data». Il comma 5 del predetto art. 36 D.L. n. 98/2011 s.m.i. prevede che «relativamente alle attivita' e ai compiti di cui al comma 2, l'Agenzia esercita ogni competenza gia' attribuita in materia all'Ispettorato di vigilanza sulle concessionarie autostradali e ad altri uffici di Anas S.p.a. ovvero ad uffici di amministrazioni dello Stato, i quali sono conseguentemente soppressi a decorrere dal 1° gennaio 2012. Il personale degli uffici soppressi con rapporto di lavoro subordinato a tempo indeterminato, in servizio alla data del 31 maggio 2012, e' trasferito all'Agenzia, per formarne il relativo ruolo organico. [...] Al personale trasferito (pertanto dall'Anas all'Agenzia) si applica la disciplina dei contratti collettivi nazionali relativi al comparto Ministeri e dell'Area I della dirigenza. Il personale trasferito mantiene il trattamento economico fondamentale ed accessorio, limitatamente alle voci fisse e continuative, corrisposto al momento del trasferimento, nonche' l'inquadramento previdenziale. Nel caso in cui il predetto trattamento economico risulti piu' elevato rispetto a quello previsto e' attribuito per la differenza un assegno ad personam riassorbibile con i successivi miglioramenti economici a qualsiasi titolo conseguiti. Con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri su proposta del Ministro delle infrastrutture e dei trasporti, di concerto con il Ministro dell'economia e delle finanze ed il Ministro per la pubblica amministrazione e l'innovazione si procede alla individuazione delle unita' di personale da trasferire all'Agenzia e alla riduzione delle dotazioni organiche e delle strutture delle amministrazioni interessate al trasferimento delle funzioni in misura corrispondente al personale effettivamente trasferito. Con lo stesso decreto e' stabilita un'apposita tabella di corrispondenza tra le qualifiche e le posizioni economiche del personale assegnato all'Agenzia». L'art. 36, comma 5, insomma, ha concretamente e specificamente individuato i dipendenti che avrebbero dovuto essere trasferiti alla costituenda Agenzia, identificandoli in tutti i titolari di un rapporto di lavoro subordinato a tempo indeterminato, in servizio alla data del 31 maggio 2012 presso l'Ufficio in questione ed altri uffici Anas titolari di compiti e competenze analoghi e/o altre PP.AA. la cui attivita' era destinata a confluire nell'Agenzia. L'istituzione dell'Agenzia ha incontrato diversi ostacoli nel corso del suo iter approvativo, cosi' che i termini previsti per l'adozione del suo Statuto sono stati piu' volte prorogati, dapprima fino al 31 marzo 2012 (art. 11 D.L. n. 216/2011, convertito in L. n. 14/2012), poi fino al 31 luglio 2012 (L. n. 14/2012) e da ultimo fino al 30 settembre 2012 (art. 12 D.L. n. 95/2012, convertito in L. n. 135/2012). Si noti che, ai sensi dell'art. 11 D.L. n. 216/2011, come modificato dall'art. 12 D.L. n. 95/2012, «fino alla data di adozione dello statuto dell'Agenzia per le infrastrutture stradali e autostradali, e comunque non oltre il 30 settembre 2012, le funzioni e i compiti ad essa trasferiti ai sensi dell'art. 36 del decreto-legge 6 luglio 2011, n. 98, convertito, con modificazioni, dalla legge 15 luglio 2011, n. 111, e successive modificazioni, continuano ad essere svolti dai competenti uffici delle Amministrazioni dello Stato e dall'Ispettorato di vigilanza sulle concessionarie autostradali e dagli altri uffici di Anas S.p.a.. In caso di mancata adozione, entro il predetto termine, dello statuto e del decreto del Presidente del Consiglio dei ministri di cui all'art. 36, comma 5, settimo periodo, del decreto-legge 6 luglio 2011, n. 98, convertito, con modificazioni, dalla legge 15 luglio 2011, n. 111, l'Agenzia e' soppressa e le attivita' e i compiti gia' attribuiti alla medesima sono trasferiti al Ministero delle infrastrutture e dei trasporti a decorrere dal 1° ottobre 2012, che rimane titolare delle risorse previste dall'art. 36, comma 5, del decreto-legge 6 luglio 2011, n. 98, convertito, con modificazioni, dalla legge 15 luglio 2011, n. 111, e cui sono contestualmente trasferite le risorse finanziarie umane e strumentali relative all'Ispettorato di vigilanza sulle concessionarie autostradali di cui al medesimo comma 5». Non essendo stato ancora adottato lo Statuto dell'Agenzia nonostante i ripetuti rinvii, ed approssimandosi il termine previsto dalla legge per il trasferimento delle funzioni e dei dipendenti Anas in servizio presso l'Ufficio IVCA al Ministero, l'Anas ha inviato a questi ultimi la nota 27 settembre 2012 con la quale comunicava che «con decorrenza 1° ottobre 2012, ai sensi dell'art. 11 comma 5 del D.L. n. 216/2011, la titolarita' del contratto di lavoro e' trasferita ex-lege e senza soluzioni di continuita' da Anas al Ministero delle infrastrutture e dei trasporti. Il Ministero provvedera' a comunicare le necessarie istruzioni operative e a fornire le informazioni relative al rapporto di lavoro». Successivamente, con il decreto ministeriale 1° ottobre 2012 oggi impugnato, il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti ha istituito al suo interno la Struttura di vigilanza sulle concessionarie autostradali (d'ora innanzi anche solo Struttura), alla quale sono state affidate le funzioni che avrebbero dovuto essere svolte dall'Agenzia per le infrastrutture stradali ed autostradali (ovvero sostanzialmente quelle di concedente della rete autostradale e di vigilanza sulle concessionarie). Presso tale Struttura e' stato trasferito unicamente personale Anas a tempo indeterminato in servizio presso l'Ufficio IVCA alla data del 31 maggio 2012. Ai sensi dell'art. 4, commi 2 e 3, del predetto D.M., «fino al definitivo inquadramento con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, il personale in servizio presso l'Ispettorato di vigilanza sulle concessionarie autostradali alla data del 31 maggio 2012 con rapporto di lavoro subordinato a tempo indeterminato prosegue la propria attivita' presso le attuali sedi di servizio continuando a svolgere i compiti attribuiti. Al personale trasferito si applica la disciplina dei contratti collettivi nazionali relativi al comparto Ministeri e all'Area I della dirigenza. Il personale trasferito mantiene il trattamento economico fondamentale ed accessorio, limitatamente alle voci fisse e continuative, corrisposto al momento del trasferimento, nonche' l'inquadramento previdenziale. Nel caso in cui il trattamento economico risulti piu' elevato rispetto a quello previsto, e' attribuito per la differenza un assegno ad personam riassorbibile con i successivi miglioramenti economici a qualsiasi titolo conseguiti». Ad oggi, ovvero dopo oltre tre mesi dalla data di immissione in servizio degli odierni ricorrenti presso la struttura, non e' ancora stato adottato il DPCM che avrebbe dovuto provvedere all'inquadramento dei dipendenti trasferiti, ai sensi dell'art. 4, comma 2, D.M. 1° ottobre 2012. Con la conseguenza che gli odierni ricorrenti, pur prestando regolare servizio presso la Struttura dal 1° ottobre 2012, non hanno ancora ottenuto alcun formale inquadramento giuridico ed economico nei ruoli ministeriali. Come rilevato, ai sensi degli artt. 36 D.L. n. 98/2011 s.m.i., 11 D.L. n. 216/2011 e 12 D.L. n. 95/2012, il personale Anas in servizio presso IVCA alla data del 31 maggio 2012 con rapporto di lavoro a tempo indeterminato, e' transitato alle dipendenze della neo istituita Struttura di vigilanza sulle concessionarie autostradali presso il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti. Simili disposizioni, che hanno comportato il trasferimento tout court nel ruolo ministeriale di parte del personale dipendente da Anas S.p.A., senza il previo superamento di un pubblico concorso violano all'evidenza i principi di uguaglianza, buon andamento e imparzialita' della P.A., nonche' il principio dell'accesso ai pubblici impieghi mediante pubblico concorso. Costituisce pacifico insegnamento della Corte costituzionale quello secondo cui l'accesso ai pubblici impieghi tramite concorso pubblico costituisce una regola generale «posto a tutela non solo dei potenziali aspiranti, ma anche dell'interesse pubblico alla scelta dei candidati migliori, nonche' all'imparzialita' e al buon andamento della pubblica amministrazione» (cfr., ex plurimis, Corte cost.,; 21 marzo 2012, n. 62; id. 23 febbraio 2012, n. 30; id. 23 novembre 2011, n. 310; id. 10 maggio 2005, n. 190). E' evidente, pertanto, la violazione dell'art. 97 Cost., oltre che degli artt. 3 e 51 Cost.. Considerato che il Collegio, alla luce delle argomentazioni di parte ricorrente, ritiene rilevante e non manifestamente infondata la questione di illegittimita' costituzionale degli artt. 36 D.L. n. 98/2011, convertito in L. n. 111/2011, s.m.i., 11 D.L. n. 216/2011, convertito in L. n. 14/2012, e 12 D.L. n. 95/2012, convertito in L. n. 135/2012, per violazione degli artt. 3, 97 e 51 Cost. nella parte in cui hanno disposto sic et simpliciter il trasferimento del personale Anas in servizio presso l'Ufficio IVCA alla data del 31 maggio 2012 dapprima all'Agenzia per le infrastrutture stradali ed autostradali e poi alla struttura, in evidente violazione degli artt. 3 e 97 della Costituzione in considerazione che i dipendenti Anas destinatari del trasferimento sono stati inquadrati senza pubblico concorso addirittura in un Ministero. Considerato che la Corte costituzionale si e' recentemente espressa in fattispecie analoga (Corte cost., 23 luglio 2013, n. 227) affermando che «E' costituzionalmente illegittimo l'art. 54 della L.R. 9 agosto 2012, n. 16, Friuli-Venezia Giulia (Interventi di razionalizzazione e riordino di enti, aziende e agenzie .della Regione), in quanto lo strumento prescelto dal legislatore regionale, ossia il trasferimento automatico del personale della disciolta societa' Gestione Immobili Friuli-Venezia Giulia (previa una prova selettiva solo eventuale) alle dipendenze dell'amministrazione regionale, limita del tutto sproporzionato. E cio' in quanto l'area delle eccezioni alla regola del concorso, a tutto voler concedere, dev'essere rigorosamente delimitata e non puo' risolversi in una indiscriminata e non previamente verificata immissione in ruolo di personale esterno attinto da bacini predeterminati. Sicche', le scarne ed incerte garanzie approntate dalla norma impugnata (ricognizione dei requisiti per accedere ai ruoli dell'amministrazione regionale ed ipotetica prova selettiva) si palesano inidonee ad assicurare una seria verifica delle capacita' professionali dei lavoratori reclutati dalla Regione all'esterno, seppure provenienti da una societa' privata strumentale facente parte del suo apparato cosiddetto "parallelo". Pertanto, in mancana di un concorso pubblico, l'accesso del personale proveniente dalla Gestione Immobili Friuli-Venezia Giulia S.p.a. all'impiego di ruolo presso l'amministrazione regionale, sena alcuna certezza di un serio filtro selettivo, si pone in contrasto con gli artt. 3 e 97 Cost., donde l'illegittimita' costituzionale dell'art. 54 della L.R. n. 16 del 2012, Friuli-Venezia Giulia». Considerato, quindi, che il presente procedimento deve essere sospeso, con contestuale rimessione della questione di costituzionalita' dedotta alla Corte costituzionale.
P. Q. M. Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Terza), disponendo la sospensione del giudizio e visti gli artt. 134 Cost.; 1 L. cost. 9 febbraio 1948, n. 1, 23 L. 11 marzo 1953, n. 87: dichiara rilevante e non manifestamente infondata, nei sensi di cui in motivazione, la questione di legittimita' costituzionale degli artt. 36 D.L. n. 98/2011, convertito in L. n. 111/2011, s.m.i., 11 D.L. n. 216/2011, convertito in L. n. 14/2012, e 12 D.L. n. 95/2012, convertito in L. n. 135/2012, per violazione degli artt. 3, 97 e 51 Cost. nella parte in cui hanno disposto sic et simpliciter il trasferimento del personale Anas in servizio presso l'Ufficio IVCA alla data del 31 maggio 2012 dapprima all'Agenzia per le Infrastrutture stradali ed autostradali e poi alla Struttura; ordina l'immediata trasmissione degli atti alla Corte costituzionale; ordina che a cura della Segreteria della Sezione la presente ordinanza sia notificata alle parti in causa, al Presidente del Consiglio dei ministri nonche' comunicata ai Presidenti della Camera dei deputati e del Senato della Repubblica. Cosi' deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 5 febbraio 2014 con l'intervento dei magistrati: Franco Bianchi, Presidente; Francesco Brandileone, Consigliere; Maria Grazia Vivarelli, Consigliere, Estensore. Il Presidente: Bianchi L'estensore: Vivarelli