N. 48 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 3 luglio 2014
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 3 luglio 2014 (del Presidente del Consiglio dei ministri). Ambiente (tutela dell') - Norme della Regione Basilicata finalizzate alla protezione dei boschi dagli incendi - Abbruciamento (combustione controllata) dei residui vegetali provenienti dai lavori di forestazione e dalla potatura delle coltivazioni in legno - Ricorso del Governo - Denunciata violazione della sfera di competenza legislativa esclusiva statale in materia di tutela dell'ambiente - Violazione di obblighi internazionali derivanti dalla normativa comunitaria. - Legge della Regione Basilicata 30 aprile 2014, n. 7, art. 10, commi 2, 3 e 4. - Costituzione, art. 117, commi primo e secondo, lett. s). Impiego pubblico - Norme della Regione Basilicata - Previsto trasferimento nei ruoli organici della Regione o degli altri enti strumentali da essa dipendenti (in precedenza previsto per il solo personale a tempo indeterminato dell'Agenzia della Regione Basilicata per le Erogazioni in Agricoltura - ARBEA) anche del personale a tempo determinato, purche' nei ruoli di altra amministrazione - Ricorso del Governo - Denunciata violazione della sfera di competenza legislativa esclusiva dello Stato in materia di ordinamento civile - Violazione dei principi di uguaglianza e di imparzialita' e buon andamento della pubblica amministrazione - Violazione dei principi di coordinamento della finanza pubblica - Lesione del principio di copertura finanziaria. - Legge della Regione Basilicata 30 aprile 2014, n. 7, art. 29. - Costituzione, artt. 3, 81, comma quarto, 97 e 117, comma secondo, lett. l), e comma terzo.(GU n.38 del 10-9-2014 )
Ricorso per il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso per legge dall'Avvocatura Generale dello Stato presso i cui uffici e' domiciliato in Roma alla via dei Portoghesi, 12; Contro la Regione Basilicata, in persona del Presidente della Giunta Regionale pro-tempore per la declaratoria di illegittimita' costituzionale della legge Regionale della Basilicata 30 aprile 2014, n. 7, art. 10, commi 2, 3 e 4, e 29 come da delibera del Consiglio dei ministri in data 20 maggio 2014. 1. Sul B.U.R. 30 aprile 2014 n. 13 e' stata pubblicata la legge Regionale 30 aprile 2014 n. 7 recante «collegato alla legge di bilancio 2014-2016». 2. Il Presidente del Consiglio ritiene che tale legge sia censurabile relativamente alle disposizioni di cui all'art. 10, commi 2, 3 e 4, e all'art. 29 e, pertanto, propone questione di legittimita' costituzionale ai sensi dell'art. 127 comma 1 Cost. per i seguenti M O T I V I 3. L'art. 10 della legge in esame apporta modifiche agli articoli 7 e 8 della legge R. Basilicata n. 13/2005 recante «norme per la protezione dei boschi dagli incendi». In particolare, tale disposizione integra, con il comma 1, l'art. 7, comma 1, della legge regionale n. 13/2005 introducendo il «eliminare mediante abbruciamento i residui vegetali, cosi' come definiti dall'art. 184 comma 3, lettera e) e comma 3, lettera del decreto legislativo n. 152/2006» e al contempo: a) con il comma 2 (che modifica l'art. 7, lettera b), comma 2 della legge regionale n. 13/2005), prevede una deroga a tale divieto, consentendo l'eliminazione mediante abbruciamento dei «residui vegetali provenienti dai lavori di forestazione, in esecuzione di Piani di Forestazione nel rispetto di quanto previsto dall'art. 8 comma 8 della legge regionale n. 13/2005»; b) con successivo comma 4 (che aggiunge all'art. 8 della legge regionale n. 13/2005 il comma 8) subordina «la combustione dei residui vegetali derivanti dall'attuazione dei soli piani di forestazione» ad alcune condizioni poste «a tutela della salute e dell'ambiente» concernenti, per lo piu', le condizioni atmosferiche in cui e' necessario operare e le quantita' massime di residui da sottoporre alle procedure di abbruciamento; c) con il comma 3, (che modifica l'art. 8, comma 3 della legge regionale n. 13/2005), consente l'abbruciamento dei «residui della potatura delle coltivazioni legno» e dei «complessi boscati», anche se solo «per esigenze di carattere fitosanitario al fine di eliminare fonti di diffusione di organismi nocivi per le piante e per l'uomo, nonche' (ne,i casi in cui il loro accumulo possa provocare un rischio per gli incendi». 4. Orbene, le anzidette disposizioni si pongono in contrasto con il decreto legislativo 3 aprile 2006 n. 152 (che recepisce la normativa comunitaria in materia di rifiuti e, in particolare, con le sue successive modifiche e integrazioni, la direttiva comunitaria 2008/98/CE). 5. Il decreto legislativo n. 152/2006, invero: a) definisce «rifiuto» «qualsiasi sostanza od oggetto di cui il detentore si disfi o abbia l'intenzione o abbia l'obbligo di disfarsi» (art. 183, comma 1, lettera a) e contempla espressamente «i rifiuti vegetali provenienti da aree verdi, quali giardini, parchi e aree cimiteriali» tra i rifiuti urbani (art. 184, comma 2, lettera e) e «i rifiuti da attivita' agricole e agro-industriali, ai sensi e per gli effetti dell'art. 2135 del c.c.» tra i rifiuti speciali; b) dispone, con l'art. 184-bis, che: «E' un sottoprodotto e non un rifiuto ai sensi dell' art. 183, comma 1, lettera a), qualsiasi sostanza od oggetto che soddisfa tutte le seguenti condizioni: a) la sostanza o l'oggetto e' originato da un processo di produzione, di cui costituisce parte integrante, e il cui scopo primario non e' la produzione di tale sostanza od oggetto; b) e' certo che la sostanza o l'oggetto sara' utilizzato, nel corso dello stesso o di un successivo processo di produzione o di utilizzazione, da parte del produttore o di terzi; c) la sostanza o l'oggetto puo' essere utilizzato direttamente senza alcun ulteriore trattamento diverso dalla normale pratica industriale; d) l'ulteriore utilizzo e' legale, ossia la sostanza o l'oggetto soddisfa, per l'utilizzo specifico, tutti i requisiti pertinenti riguardanti i prodotti e la protezione della salute e dell'ambiente e non portera' a impatti complessivi negativi sull'ambiente o la salute umana». c) esclude, con l'art. 185, comma 1, lettera f), dal campo di applicazione della normativa sul rifiuti «paglia, sfalci e potature, nonche' altro materiale agricolo o forestale naturale non pericoloso utilizzati in agricoltura, nella selvicoltura o per la produzione di energia da biomassa, mediante processi o metodi che non danneggiano l'ambiente ne' mettono in pericolo la salute umana». 6. Sembra del tutto evidente, quindi, che i «residui vegetali provenienti dai lavori di forestazione» e i residui della potatura delle coltivazioni legno» e dei «complessi boscati»: a) non sono sottoprodotti, in quanto la nozione di sottoprodotto dettata dall'art. 184-bis del decreto legislativo n. 152/2006 si incentra sulla certezza di un riutilizzo che non produca impatti negativi sull'ambiente o sulla salute umana. Cfr., in proposito, la sentenza 11 novembre 2004, causa C-457/02, Niseili, della Corte di Giustizia CE, la quale ha precisato (v. punti n. 44-45) che: pur potendosi ammettere «un'analisi secondo la quale un bene, un materiale o una materia prima derivante da un processo di fabbricazione o di estrazione che non e' principalmente destinato a produrlo puo' costituire non un residuo, bensi' un sottoprodotto, del quale l'impresa non ha intenzione di "disfarsi"», «tuttavia, tenuto conto dell'obbligo di interpretare in maniera estensiva la nozione di rifiuti, per limitare gli inconvenienti o i danni inerenti alla loro natura, il ricorso a tale argomentazione, relativa ai sottoprodotti, deve essere circoscritto alle situazioni in cui il riutilizzo di un bene, di un materiale o di una materia prima non sia solo eventuale, ma certo, senza previa trasformazione, e avvenga nel corso del processo di produzione». b) non possono essere esclusi dal campo di applicazione della parte IV del decreto legislativo n. 152/2006 ai sensi dell'art. 185, comma 1, lettera f) stesso decreto legislativo, in quanto tale esclusione si incentra sul successivo utilizzo dei materiali agricoli ivi contemplati mediante processi o metodi che non danneggino l'ambiente e non mettano in pericolo la salute umana. Cfr. in proposito il punto n. 32 della sentenza della sentenza della Corte di Giustizia CE, la quale ha ribadito il pacifico principio secondo cui «l'ambito di applicazione della nozione di rifiuto dipende dal significato del verbo «disfarsi». Esso deve essere interpretato alla luce della finalita' della direttiva 75/442, che, ai sensi del suo terzo «considerando», e' la tutela della salute umana e dell'ambiente contro gli effetti nocivi della raccolta, del trasporto, del trattamento, dell'ammasso e del deposito dei rifiuti, ma anche alla luce dell'art. 174, n. 2, CE, secondo il quale la politica della Comunita' in materia ambientale mira a un elevato livello di tutela ed e' fondata in particolare sui principi della precauzione e dell'azione preventiva». 7. In definitiva, i «residui vegetali provenienti dai lavori di forestazione» e i residui della potatura delle coltivazioni legno» e dei «complessi boscati» contemplati dalle disposizioni regionali impugnati costituiscono - salvo il caso di un loro utilizzo con le modalita' e i limiti prescritti dagli articoli 184-bis e 185, comma 1, lettera f) decreto legislativo n. 152/2006 - veri e propri rifiuti, e sono quindi assoggettati alle prescrizioni di cui alla parte IV dello stesso decreto legislativo, e in particolare: a) all'art. 179, primo comma, secondo cui «la gestione dei rifiuti avviene nel rispetto della seguente gerarchia: a) prevenzione; b) preparazione per il riutilizzo; c) riciclaggio; d) recupero di altro tipo, per esempio il recupero di energia; e) smaltimento»; b) all'art. 182, che disciplina lo smaltimento dei rifiuti. 8. Poiche' con la parte IV del decreto legislativo n. 152/2006 il legislatore ha puntualmente recepito le direttive comunitarie in materia di rifiuti (da ultimo, la direttiva 2008/98/CE), le disposizioni regionali impugnate violano l'art. 117, primo comma, Cost., secondo cui «la potesta' legislativa e' esercitata dallo Stato e dalle Regioni nel rispetto [...] dei vincoli derivanti dall'ordinamento comunitario». 9. Inoltre, poiche' la disciplina dei rifiuti afferisce alla materia di tutela dell'ambiente, le disposizioni regionali impugnate violano l'art. 117, secondo comma, lettera s) Cost., che attribuisce tale materia alla legislazione esclusiva dello Stato. 10. Pertanto le Regioni non possono derogare alle norme statali che disciplinano la materia, neppure in via sussidiaria. Cfr., in proposito, la sentenza n. 249/2009 di codesta ecc.ma Corte ove si evidenzia che: a) «il carattere trasversale della materia della tutela dell'ambiente, se da un lato legittima la' possibilita' delle Regioni di provvedere attraverso la propria legislazione esclusiva o concorrente in relazione a temi che hanno riflessi sulla materia ambientale, dall'altro non costituisce limite alla competenza esclusiva dello Stato a stabilire regole omogenee nel territorio nazionale per procedimenti e competenze che attengono alla tutela dell'ambiente e alla salvaguardia del territorio». b) «la disciplina dei rifiuti si colloca nell'ambito della tutela dell'ambiente e dell'ecosistema, di competenza esclusiva statale ai sensi dell'art. 117, comma 2, lettera s), della Costituzione, anche se interferisce con altri interessi e competenze» e, pertanto, poiche' rientra In una materia che, per la molteplicita' dei settori di intervento, assume una struttura complessa, riveste un carattere di pervasivita' rispetto anche alle attribuzioni regionali». 11. In conclusione le norme introdotte dall'art. 10, commi 2, 3, e 4 della legge regionale in esame, dettando disposizioni difformi dagli articoli 183, 184, 184-bis e 185, comma 1, lettera del decreto legislativo n. 152/2006 che afferisce alla materia della «tutela dell'ambiente e dell'ecosistema» e recepiscono le previsioni di cui alla direttiva 2008/98/CE, si pongono in violazione dell'art. 117, primo e secondo comma, lettera s), Costituzione. 12. L'art. 29 della legge regionale n. 7/2014 modifica l'art. 4, comma 1, della precedente legge regionale n. 4/2014, disponendo il trasferimento nei ruoli organici della Regione Basilicata o degli altri enti strumentali da essa dipendenti (in precedenza previsto per il solo personale a tempo indeterminato della Agenzia della Regione Basilicata per te Erogazioni in Agricoltura - ARBEA-) anche del personale a tempo determinato, purche' nei ruoli di altra pubblica amministrazione. 13. Tale norma e' illegittima in quanto - ponendosi in contrasto con le disposizioni dell'art. 30, comma 1, del decreto legislativo n. 165/2001 che, in materia di passaggio diretto di personale tra amministrazioni diverse, dispone che le amministrazioni possono ricoprire posti vacanti in organico mediante passaggio diretto di dipendenti appartenenti alla stessa qualifica in servizio presso altre amministrazioni, che facciano domanda di trasferimento - viola l'art. 117, comma 2, lettera l, Cost., che attribuisce alla legislazione esclusiva dello Stato la materia dell'ordinamento civile. 14. Si richiama quanto osservato da codesta ecc.ma Corte nella sentenza n. 324/2010 a proposito dell'istituto della mobilita' volontaria il quale «altro non e' che una fattispecie di cessione del contratto; a sua volta, la cessione del contratto e' un negozio tipico disciplinato dal codice civile (articoli 1406-1410). Si e', pertanto, in materia di rapporti di diritto privato» (v. punto n. 4.2 della motivazione). 15. La norma in esame viola gli articoli 3 e 97 della Costituzione in quanto, in violazione dei principi dell'eguaglianza, dell'imparzialita' e del buon andamento della pubblica amministrazione, dispone l'inquadramento nei ruoli regionali con rapporto di lavoro a tempo indeterminato di personale che assunto a tempo determinato che non ha superato un pubblico concorso. 16. Detta norma, inoltre, non rispettando le disposizioni sui vincoli di assunzione di cui all'art. 76, comma 7, del decreto-legge n. 112/2008, (1) viola l'art 117, terzo comma, della Costituzione, nella parte in cui riserva allo Stato i principi in materia di coordinamento di finanza pubblica. Cfr., in proposito, la sentenza n. 148/2012 di codesta ecc.ma Corte, ove si legge (punto n. 5.1 della motivazione): «Questa Corte - nel definire una questione introdotta da un ricorso statale avverso una legge regionale (sentenza n. 108 del 2011) - ha affermato che le norme di cui all'art. 1, commi 557 e 557-bis, della legge n. 296 del 2006, nonche' quelle di cui all'art. 76, commi 6 e 7, del n. 112 del 2008, essendo «ispirate alla finalita' del contenimento della spesa pubblica, costituiscono principi fondamentali nella materia del coordinamento della finanza pubblica, in quanto pongono obiettivi di riequilibrio, senza, peraltro, prevedere strumenti e modalita' per il perseguimento dei medesimi». La citata conclusione trova il suo presupposto nella considerazione che «la spesa per il personale, per la sua importanza strategica ai fini dell'attuazione del patto di stabilita' interna (data la sua rilevante entita'), costituisce non gia' una minuta voce di dettaglio, ma un importante aggregato della spesa di parte corrente, con la conseguenza che le disposizioni relative al suo contenimento assurgono a principio fondamentale della legislazione statale» (sentenza n. 69 del 2011, che richiama la sentenza n. 169 del 2007)». 17. Infine, l'art. 27 della legge regionale Basilicata n. 7/2014, non prevedendo che il trasferimento del personale sia accompagnato dal trasferimento delle relative risorse finanziarie, viola il principio fondamentale del coordinamento della finanza pubblica di cui all'art. 81, terzo comma, Cost. (1) Secondo cui «e' fatto divieto agli enti nei quali l'incidenza delle spese di personale e' pari o superiore al 50 per cento delle spese correnti di procedere ad assunzioni di personale a qualsiasi titolo e con qualsivoglia tiPologia contrattuale; i restanti enti possono procedere ad assunzioni di personale a tempo indeterminato nel limite del 40 per cento della spesa corrispondente alle cessazioni dell'anno precedente».
P. Q. M. Si chiede che codesta ecc.ma Corte costituzionale voglia, per i motivi illustrati nel presente ricorso, dichiarare costituzionalmente illegittima e conseguentemente annullare la legge Regionale della Basilicata 30 aprile 2014, n. 7, nelle parti e per i motivi in precedenza illustrati. Con l'originale notificato del ricorso si depositera': 1. estratto della delibera del Consiglio dei ministri 20.6.2013 in copia autentica con l'allegata relazione; 2. legge Regione Basilicata 30 aprile 2014, n. 7. Roma, 30 giugno 2014 Avvocato dello Stato: Alessandro Maddalo