N. 162 ORDINANZA (Atto di promovimento) 28 febbraio 2014
Ordinanza del 28 febbraio 2014 emessa dal Tribunale amministrativo regionale per il Lazio sul ricorso proposto da Casa di Cura Privata S. Anna Srl contro Regione Lazio, Commissario ad acta per la Sanita' della Regione Lazio e Presidenza del Consiglio dei ministri. Sanita' pubblica - Razionalizzazione e riduzioni della spesa sanitaria - Previsione che a tutti i singoli contratti e a tutti i singoli accordi regionali nell'esercizio 2012, per l'acquisto di prestazioni sanitarie da soggetti privati accreditati per l'assistenza specialistica ambulatoriale e per l'assistenza ospedaliera, si applica una riduzione dell'importo e dei volumi di acquisto in misura percentuale fissa, determinata dalla Regione e dalla Provincia autonoma, tali da ridurre la spesa complessiva annua, rispetto alla spesa consuntivata per l'anno 2011, dello 0,5 per cento per l'anno 2012, dell'1 per cento per l'anno 2013 e del 2 per cento a decorrere dall'anno 2014 - Violazione dei principi di affidamento e di certezza del diritto - Lesione del principio di liberta' ed iniziativa economica privata - Violazione della sfera di competenza legislativa concorrente regionale per l'imposizione di vincoli dettagliati, anziche' di principi fondamentali. - Decreto-legge 6 luglio 2012, n. 95, convertito, con modificazioni, dalla legge 7 agosto 2012, n. 135, art. 15, comma 14. - Costituzione, artt. 25, comma secondo, 41 e 117, comma terzo.(GU n.42 del 8-10-2014 )
IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE PER IL LAZIO (Sezione Terza Quater) Ha pronunciato la presente ordinanza sul ricorso numero di registro generale 309 del 2013, integrato da motivi aggiunti, proposto da: Casa di Cura Privata S. Anna Srl, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentata e difesa dagli avv.ti Massimiliano de Stefano, Silvia Scognamiglio, Antonella Miele e Christian Cifalitti, con domicilio eletto presso lo studio del primo dei suddetti difensori, in Roma, viale Regina Margherita, 1; contro: il Commissario ad acta della Regione Lazio, nominato con delibera del Consiglio dei Ministri in data 16 ottobre 2012 e la Presidenza del Consiglio dei Ministri, in persona del Presidente p.t., rappresentati e difesi dall'Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria in Roma, via dei Portoghesi, 12; la Regione Lazio, in persona del Presidente pro-tempore, rappresentata e difesa dall'avv. Roberta Barone ed elettivamente domiciliata presso la sede dell'Avvocatura Regionale in Roma, Via Marcantonio Colonna n. 27; Per l'annullamento: quanto al ricorso introduttivo, del decreto del Commissario ad acta della Regione Lazio n. U00349/2012, in data 22 novembre 2012, avente ad oggetto: «Legge n. 135/12 - Conversione in legge, con modificazioni, del decreto legge 6 luglio 2012, n. 95, recante disposizioni urgenti per la revisione della spesa pubblica con invarianza dei servizi ai cittadini - applicazione art. 15 comma 14 - Assistenza ospedaliera anno 2012»; nonche' di ogni altro atto presupposto, conseguente o connesso; e per l'annullamento, altresi', quanto ai motivi aggiunti, del decreto del Commissario ad acta della Regione Lazio n. 100/2013, in data 9.4.2013, avente ad oggetto: «Definizione budget 2013 delle strutture private erogatrici di prestazioni ospedaliere carico del SSN»; nonche' del DCA n. 183 del 9.4.2013 avente ad oggetto approvazione dello schema tipo di contratto/accordo per la definizione dei rapporti giuridici ed economici tra le aziende sanitarie del Lazio e i soggetti erogatori di prestazioni sanitarie a carico del SSN; nonche' di ogni altro atto presupposto, conseguente o connesso; Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati; Visti gli atti di costituzione in giudizio del Commissario ad acta per il Piano di Rientro per il disavanzo del Settore Sanitario della Regione Lazio, della Presidenza del Consiglio dei Ministri e della Regione Lazio; Viste le memorie difensive delle parti; Visti tutti gli atti della causa; Relatore designato per l'udienza pubblica del giorno 19 novembre 2013 il cons. Domenico Lundini e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale; Fatto e diritto La societa' ricorrente, che gestisce la Casa di Cura S. Anna, con sede in Cassino (FR), fa presente di svolgere, mediante detta struttura, in regime di accreditamento con il servizio sanitario nazionale, prestazioni sanitarie per le quali, anche per il 2012, le e' stato assegnato il relativo budget in forza di decreto del Commissario ad acta, cui ha fatto poi seguito regolare contratto. Con il proposto gravame impugna il decreto del Commissario ad acta della Regione Lazio, in epigrafe indicato (DCA 349 del 22.11.2012), che ha rideterminato retroattivamente il budget gia' assegnato per il 2012 alla suddetta struttura sanitaria, disponendone una riduzione del 6,8519% con incisione autoritativa rispetto al contratto gia' stipulato. Con i motivi aggiunti viene altresi' impugnato, in particolare, oltre agli altri atti indicati in epigrafe, il decreto del Commissario ad acta della Regione Lazio n. 100 del 9.4.2013, avente ad oggetto la definizione del budget 2013 per le strutture private erogatrici di prestazioni ospedaliere a carico del SSN (con riduzione, in applicazione della legge n. 135/2012, nella misura dello 0,50%, del budget gia' stabilito per il 2012). I suddetti decreti sono stati adottati in applicazione dell'art. 15, comma 14, del D.L. n. 95/2012, convertito con legge n. 135/2012, il quale dispone che «A tutti i singoli contratti e a tutti i singoli accordi vigenti nell'esercizio 2012, ai sensi dell'art. 8-quinquies del decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 502, per l'acquisto di prestazioni sanitarie da soggetti privati accreditati per l'assistenza specialistica ambulatoriale e per l'assistenza ospedaliera; si applica una riduzione dell'importo e dei corrispondenti volumi di acquisto in misura percentuale fissa, determinata dalla regione o dalla provincia autonoma, tale da ridurre la spesa complessiva annua, rispetto alla spesa consuntivata per l'anno 2011, dello 0,5 per cento per l'anno 2012, dell'1 per cento per l'anno 2013 e del 2 per cento a decorrere dall'anno 2014». Il ricorso e' affidato ai seguenti motivi di doglianza: 1) Illegittimita' costituzionale dell'art. 15, comma 14, del DL n. 95/2012, convertito, con modificazioni, nella legge n. 135/2012, per contrasto con gli artt. 117, 3, 32, 41 e 53 della Costituzione. Violazione art. 1, protocollo n. 1, CEDU. Violazione del principio del legittimo affidamento. Eccesso di potere in tutte le sue figure sintomatiche ed in particolare: ingiustizia manifesta; illogicita'; irragionevolezza; difetto di motivazione; contraddittorieta'; incongruenza; sviamento; errore sui presupposti; 2) Violazione dell'art. 15, comma 14, del DL n. 95/2012, convertito, con modificazioni, nella legge n. 135/2012. Sotto altro profilo, eccesso di potere per illogicita'; irragionevolezza; difetto di motivazione; contraddittorieta'; incongruenza; sviamento; errore sui presupposti. Violazione dell'art. 7 L. n. 241/1990 e s.m.i.; Con i motivi aggiunti depositati 1'11.7.2013 vengono quindi formulate le seguenti ulteriori censure: 3) Violazione dell'art. 3 e ss. legge n. 241/1990 e s.m.i.. Violazione dell'art. 32 della legge n. 662/1996. Violazione dell'art. 2, comma 8, della legge n. 549/1995 e dell'art. 8-quinquies del d.lgs. n. 502/1992. Violazione degli artt. 97 e 113 Cost. Nullita' del DCA n. 00100/2013 e del DCA n. 183/2013 ai sensi dell'art. 21-septies legge n. 241/1990 e s.m.i.. In ogni caso, eccesso di potere per sviamento, illogicita'; ingiustizia manifesta; travisamento dei fatti; errore sui presupposti; irragionevolezza; difetto di istruttoria; contraddittorieta'; sproporzione; motivazione soltanto apparente; 4) Illegittimita' costituzionale dell'art. 15, comma 14, del DL n. 95/2012, convertito, con modificazioni, nella legge n. 135/2012, per contrasto con gli artt. 117, 3, 32, 41 e 53 della Costituzione. Eccesso di potere in tutte le sue figure sintomatiche ed in particolare: ingiustizia manifesta; illogicita'; irragionevolezza; contraddittorieta'; incongruenza; sviamento; errore sui presupposti; 5) Violazione dell'art. 15, comma 14, del DL n. 95/2012, convertito, con modificazioni, nella legge n. 135/2012. Sotto altro profilo, eccesso di potere per illogicita'; irragionevolezza; difetto di motivazione; contraddittorieta'; incongruenza; sviamento; errore sui presupposti; Si sono costituite in giudizio le intimate amministrazioni. La Regione Lazio ha anche controdedotto, contestando la fondatezza delle prospettazioni ricorsuali e concludendo per il rigetto delle stesse. Alla pubblica udienza del 19.11.2013 il ricorso e i motivi aggiunti sono stati assunti in decisione. Oggetto della presente controversia sono in via prioritaria i decreti del Commissario ad acta per l'attuazione del Piano di rientro dei disavanzi del settore sanitario della Regione Lazio, in epigrafe indicati, che hanno rideterminato i budget gia' assegnati per il 2012 alle strutture sanitarie private in regime di accreditamento con il servizio sanitario e stabilito i budget 2013 per le medesime strutture. Come sopra esposto i gravati decreti sono stati adottati in applicazione dell'art. 15, comma 14, del D.L. n. 95/2012, convertito con modifiche con L. n. 135/2012, il quale testualmente stabilisce che «A tutti i singoli contratti e a tutti i singoli accordi vigenti nell'esercizio 2012, ai sensi dell'art. 8-quinquies del decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 502, per l'acquisto di prestazioni sanitarie da soggetti privati accreditati per l'assistenza specialistica ambulatoriale e per l'assistenza ospedaliera, si applica una riduzione dell'importo e dei corrispondenti volumi di acquisto in misura percentuale fissa, determinata dalla regione o dalla provincia autonoma, tale da ridurre la spesa complessiva annua, rispetto alla spesa consuntivata per l'anno 2011, dello 0,5 per cento per l'anno 2012, dell'1 per cento per l'anno 2013 e del 2 per cento a decorrere dall'anno 2014». Premesso quanto sopra, rileva il Collegio che appare non manifestamente infondato, anche alla stregua di quanto al riguardo in parte dedotto dalla stessa struttura ricorrente, il dubbio di costituzionalita' in ordine alla disciplina normativa che ha giustificato l'adozione dei contestati decreti, per contrasto con gli art. 117, comma 3, della Costituzione, con il principio di irretroattivita' delle leggi, con gli artt. 3, 32, 41, 97 e 117 comma 1, della Costituzione. Relativamente alla detta violazione dell'art. 117, comma 3, della Costituzione deve essere invero evidenziato che: a) la Sanita' rientra, giusta quanto previsto dalla richiamata disposizione costituzionale, nelle materie di legislazione concorrente per le quali spetta alle Regioni la potesta' legislativa, salvo che per la determinazione dei principi fondamentali, riservata alla legislazione dello Stato; b) in tale quadro normativo il menzionato art. 15, comma 14, nel prevedere un taglio generalizzato della spesa per il 2012 (ed anni successivi) che le singole regioni sono chiamate a sostenere sulla base di accordi precedentemente stipulati con le singole strutture accreditate, non puo' in alcun modo essere annoverata tra la normativa che fissa i principi fondamentali, e, pertanto, per tale aspetto, essa risulta in palese contrato con il richiamato art. 117, comma 3. Ed invero il Collegio, pur tenendo presente l'orientamento della Corte costituzionale secondo cui «l'autonomia legislativa concorrente delle Regioni nel settore della tutela della salute ed in particolare nell'ambito della gestione del servizio sanitario puo' incontrare limiti alla luce degli obiettivi della finanza pubblica e del contenimento della spesa», peraltro in un «quadro di esplicita condivisione da parte delle Regioni della assoluta necessita' di contenere i disavanzi del settore sanitario» (sentenze n. 91 del 2012 e n. 193 del 2007), e secondo cui il legislatore statale puo' «legittimamente imporre alle Regioni vincoli alla spesa corrente per assicurare l'equilibrio unitario della finanza pubblica complessiva, in connessione con il perseguimento di obiettivi nazionali, condizionati anche da obblighi comunitari» (sentenze n. 91 del 2012, n. 163 del 2011 e n. 52 del 2010), osserva tuttavia che la suddetta disposizione, proprio perche' individua specificatamente i settori ove conseguire (con imposizione di tagli «lineari» senza alternative) i risparmi nella spesa sanitaria, senza limitarsi ad una mera quantificazione in via generale dei suddetti risparmi lasciando alla discrezionalita' dell'amministrazione regionale l'individuazione dei compatti di spesa dove ottenerli e delle modalita' per conseguirli (magari differenziando i destinatari dei tagli di spesa secondo propri criteri apprezzati discrezionalmente come piu' rispondenti all'interesse e alle peculiarita' regionali), risulta non in linea con quanto disposto dal menzionato art. 117, terzo comma. Pertanto, la questione di costituzionalita', sotto tale aspetto, non e' manifestamente infondata. Pure non manifestamente infondata e' la violazione dell'art. 97 Cost., oltre che dell'art. 3 della Cost., e dei principi individuati dalla Corte costituzionale al fine di assicurare la costituzionalita' di una legge retroattiva. In particolare, tenendo anche conto di quanto prospettato dalla Casa di Cura ricorrente, va sottolineato che: a) giusta il consolidato e notorio orientamento della Corte occorre che siano rispettati una serie di limiti generali all'efficacia retroattiva delle leggi, che attengono alla salvaguardia, oltre che dei principi costituzionali, quale il secondo comma dell'art. 25 Cost., di altri fondamentali valori di civilta' giuridica posti a tutela dei destinatari della norma e dello stesso ordinamento, tra i quali vanno ricompresi il rispetto del principio generale di ragionevolezza che ridonda nel divieto di introdurre ingiustificate disparita' di trattamento, la tutela dell'affidamento legittimamente sorto nei soggetti quale principio connaturato allo Stato di diritto, la coerenza e la certezza dell'ordinamento giuridico; b) nella fattispecie in esame la richiamata disposizione nonche' il successivo decreto regionale attuativo, adottato quest'ultimo a fine novembre 2012 quando il limite del budget era stato ormai sostanzialmente raggiunto, hanno inciso (limitatamente al 2012) sul legittimo affidamento venutosi a creare in capo alle singole strutture sanitarie ad erogare le prestazioni e a ricevere il relativo corrispettivo cosi' come stabilito nei contratti antecedentemente stipulati, per la corretta esecuzione dei quali hanno d'altra parte allestito le relative risorse organizzative ed effettuato i correlati investimenti in materiali, personale ed attrezzature. Ora al riguardo non ignora il Collegio che viene anche ritenuta legittima, secondo la giurisprudenza amministrativa (cfr. CdS, Ad. Pl. n. 4/2012), l'introduzione retroattiva di tetti di spesa in materia sanitaria. Ma cio' si e' ritenuto che possa ammettersi soltanto in presenza di tetti di spesa degli anni precedenti ai quali gli interessati si siano potuti rapportare tenendo contemporaneamente conto di ulteriori limiti imposti dai tagli stabiliti dalle disposizioni finanziarie conoscibili dalle strutture private all'inizio e nel corso dell'anno. Oltre tale limite, invero, non vi e' piu' tutela dell'affidamento e questo appare essersi appunto inverato nella specie per l'anno 2012 in quanto i tagli di budget sono stati per tale anno imposti, con parziale decorrenza retroattiva dall'1.1.2012, dalla disposizione legislativa in questione, a budget gia' approvati e senza alcun preesistente parametro da cui i destinatari abbiano potuto preavvertire l'intervento della disposta riduzione; c) correlativamente a quanto sopra, si profila anche, in relazione al contrasto con l'art. 1 protocollo 1 CEDU (stante la lesione con effetto retroattivo di un bene acquisito in presenza di un affidamento legittimamente ingenerato da budget attribuiti e relativi contratti stipulati), la violazione dell'art. 117, primo comma, della Costituzione (per il tramite della predetta normativa interposta); Risulta poi non manifestamente infondata, ad avviso del Collegio, anche la violazione dell'art. 41 della Costituzione, in quanto la richiamata normativa nel decurtare i budget fissati antecedentemente verrebbe in sostanza ad impedire la remunerazione di prestazioni gia' erogate, con conseguente violazione del principio di liberta' dell'attivita' economica privata. Ugualmente non manifestamente infondata, nel suddetto contesto, e' la violazione dell'art. 32 della Costituzione, in quanto le contestate riduzioni dei budget, giustificate unicamente da motivi di ordine economico-finanziario e che fanno seguito ad altre precedenti riduzioni, possono determinare una compromissione del diritto alla salute costituzionalmente tutelato dall'art. 32, in palese contrasto con quanto affermato dalla Corte costituzionale con sentenza n. 309/1999, secondo la quale «le esigenze della finanza pubblica non possono assumere nel bilanciamento del legislatore un peso talmente preponderante da comprimere il nucleo irriducibile del diritto alla salute protetto dalla Costituzione come ambito inviolabile della dignita' umana». La rilevanza e la pregiudizialita' delle sollevate questioni di costituzionalita' per la controversia in esame appare del tutto evidente, stante che esse investono la disciplina normativa in applicazione della quale sono stati adottati i contestati decreti del Commissario ad acta per la Sanita' della Regione Lazio. Per le ragioni suesposte deve essere quindi disposta la remissione degli atti alla Corte costituzionale e la sospensione del giudizio ai sensi dell'art. 134 della Costituzione, dell'art. 1 della legge costituzionale 9 febbraio 1948 n. 1, dell'art. 23 della legge 11 marzo 1953 n. 87 e dell'art. 79 c.p.a..
P.Q.M. Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Terza Quater), dichiara rilevante e non manifestamente infondata, la sollevata questione di legittimita' costituzionale dell'art. 15, comma 14, del DL n. 15 del 6 luglio 2012, convertito in Legge, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1, L. 7 agosto 2012, n. 135, per contrasto con gli artt. 117 comma 3, 3, 97, 117 comma 1, 41 e 32 della Costituzione, secondo quanto specificato in motivazione. Sospende il giudizio e ordina la trasmissione degli atti alla Corte costituzionale. Dispone che, a cura della Segreteria della Sezione, la presente ordinanza sia notificata al Presidente del Consiglio dei Ministri e comunicata ai Presidenti del Senato e della Camera dei Deputati. Cosi' deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 19 novembre 2013 con l'intervento dei magistrati: Italo Riggio, Presidente Domenico Lundini, Consigliere, Estensore Giulia Ferrari, Consigliere Il Presidente: Riggio L'estensore: Lundini