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         IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE PER IL LAZIO 
                       (Sezione Terza Quater) 
 
    Ha pronunciato  la  presente  ordinanza  sul  ricorso  numero  di
registro  generale  309  del  2013,  integrato  da  motivi  aggiunti,
proposto da: 
        Casa di Cura Privata S.  Anna  Srl,  in  persona  del  legale
rappresentante p.t., rappresentata e difesa dagli avv.ti Massimiliano
de  Stefano,  Silvia  Scognamiglio,  Antonella  Miele   e   Christian
Cifalitti, con domicilio  eletto  presso  lo  studio  del  primo  dei
suddetti difensori, in Roma, viale Regina Margherita, 1; 
    contro: 
        il Commissario ad acta  della  Regione  Lazio,  nominato  con
delibera del Consiglio dei Ministri in data  16  ottobre  2012  e  la
Presidenza del Consiglio dei  Ministri,  in  persona  del  Presidente
p.t., rappresentati e difesi dall'Avvocatura  Generale  dello  Stato,
domiciliataria in Roma, via dei Portoghesi, 12; 
        la Regione Lazio,  in  persona  del  Presidente  pro-tempore,
rappresentata e difesa  dall'avv.  Roberta  Barone  ed  elettivamente
domiciliata presso la sede dell'Avvocatura  Regionale  in  Roma,  Via
Marcantonio Colonna n. 27; 
    Per l'annullamento: 
        quanto al ricorso introduttivo, 
          del decreto del Commissario ad acta della Regione Lazio  n.
U00349/2012, in data 22 novembre 2012, avente ad oggetto:  «Legge  n.
135/12 - Conversione in legge, con modificazioni, del decreto legge 6
luglio 2012, n. 95, recante disposizioni  urgenti  per  la  revisione
della spesa pubblica  con  invarianza  dei  servizi  ai  cittadini  -
applicazione art. 15 comma 14 - Assistenza  ospedaliera  anno  2012»;
nonche' di ogni altro atto presupposto, conseguente o connesso; e per
l'annullamento, altresi', 
        quanto ai motivi aggiunti, 
          del decreto del Commissario ad acta della Regione Lazio  n.
100/2013, in data 9.4.2013, avente ad  oggetto:  «Definizione  budget
2013 delle strutture private erogatrici  di  prestazioni  ospedaliere
carico del SSN»; nonche' del  DCA  n.  183  del  9.4.2013  avente  ad
oggetto approvazione dello schema tipo di  contratto/accordo  per  la
definizione dei  rapporti  giuridici  ed  economici  tra  le  aziende
sanitarie del Lazio e i soggetti erogatori di prestazioni sanitarie a
carico del SSN; nonche' di ogni altro atto presupposto, conseguente o
connesso; 
    Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati; 
    Visti gli atti di costituzione in  giudizio  del  Commissario  ad
acta per il Piano di Rientro per il disavanzo del  Settore  Sanitario
della Regione Lazio, della Presidenza del Consiglio  dei  Ministri  e
della Regione Lazio; 
    Viste le memorie difensive delle parti; 
    Visti tutti gli atti della causa; 
    Relatore designato per l'udienza pubblica del giorno 19  novembre
2013 il cons. Domenico Lundini e uditi per le parti i difensori  come
specificato nel verbale; 
 
                           Fatto e diritto 
 
    La societa' ricorrente, che gestisce la Casa di Cura S. Anna, con
sede in  Cassino  (FR),  fa  presente  di  svolgere,  mediante  detta
struttura, in regime di  accreditamento  con  il  servizio  sanitario
nazionale, prestazioni sanitarie per le quali, anche per il 2012,  le
e' stato assegnato  il  relativo  budget  in  forza  di  decreto  del
Commissario ad acta, cui ha fatto poi seguito regolare contratto. 
    Con il proposto gravame impugna il  decreto  del  Commissario  ad
acta  della  Regione  Lazio,  in  epigrafe  indicato  (DCA  349   del
22.11.2012), che ha rideterminato  retroattivamente  il  budget  gia'
assegnato per il 2012 alla suddetta struttura sanitaria, disponendone
una riduzione del 6,8519%  con  incisione  autoritativa  rispetto  al
contratto gia' stipulato. 
    Con i motivi aggiunti viene altresi' impugnato,  in  particolare,
oltre  agli  altri  atti  indicati  in  epigrafe,  il   decreto   del
Commissario ad acta della Regione Lazio n. 100 del  9.4.2013,  avente
ad oggetto la definizione del budget 2013 per  le  strutture  private
erogatrici  di  prestazioni  ospedaliere  a  carico  del   SSN   (con
riduzione, in applicazione della  legge  n.  135/2012,  nella  misura
dello 0,50%, del budget gia' stabilito per il 2012). 
    I suddetti decreti sono stati adottati in applicazione  dell'art.
15, comma 14, del D.L. n. 95/2012, convertito con legge n.  135/2012,
il quale dispone che «A tutti i singoli contratti e a tutti i singoli
accordi vigenti nell'esercizio 2012, ai sensi  dell'art.  8-quinquies
del decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 502, per  l'acquisto  di
prestazioni   sanitarie   da   soggetti   privati   accreditati   per
l'assistenza   specialistica   ambulatoriale   e   per   l'assistenza
ospedaliera;  si   applica   una   riduzione   dell'importo   e   dei
corrispondenti  volumi  di  acquisto  in  misura  percentuale  fissa,
determinata dalla regione o dalla provincia autonoma, tale da ridurre
la spesa complessiva annua,  rispetto  alla  spesa  consuntivata  per
l'anno 2011, dello 0,5 per cento per l'anno 2012,  dell'1  per  cento
per l'anno 2013 e del 2 per cento a decorrere dall'anno 2014». 
    Il ricorso e' affidato ai seguenti motivi di doglianza: 
        1) Illegittimita' costituzionale dell'art. 15, comma 14,  del
DL  n.  95/2012,  convertito,  con  modificazioni,  nella  legge   n.
135/2012, per contrasto con gli artt. 117,  3,  32,  41  e  53  della
Costituzione. Violazione art. 1, protocollo n.  1,  CEDU.  Violazione
del principio del legittimo affidamento. Eccesso di potere  in  tutte
le sue figure sintomatiche ed in particolare: ingiustizia  manifesta;
illogicita';    irragionevolezza;     difetto     di     motivazione;
contraddittorieta'; incongruenza; sviamento; errore sui presupposti; 
        2) Violazione dell'art. 15, comma  14,  del  DL  n.  95/2012,
convertito, con modificazioni, nella legge n. 135/2012.  Sotto  altro
profilo, eccesso di potere per illogicita'; irragionevolezza; difetto
di motivazione; contraddittorieta'; incongruenza;  sviamento;  errore
sui presupposti. Violazione dell'art. 7 L. n. 241/1990 e s.m.i.; 
    Con i  motivi  aggiunti  depositati  1'11.7.2013  vengono  quindi
formulate le seguenti ulteriori censure: 
        3) Violazione dell'art. 3 e ss. legge n. 241/1990  e  s.m.i..
Violazione dell'art. 32 della legge n. 662/1996. Violazione dell'art.
2, comma 8, della legge  n.  549/1995  e  dell'art.  8-quinquies  del
d.lgs. n. 502/1992. Violazione degli artt. 97 e  113  Cost.  Nullita'
del DCA n. 00100/2013 e  del  DCA  n.  183/2013  ai  sensi  dell'art.
21-septies legge n. 241/1990 e  s.m.i..  In  ogni  caso,  eccesso  di
potere   per   sviamento,   illogicita';    ingiustizia    manifesta;
travisamento dei fatti;  errore  sui  presupposti;  irragionevolezza;
difetto di istruttoria; contraddittorieta'; sproporzione; motivazione
soltanto apparente; 
        4) Illegittimita' costituzionale dell'art. 15, comma 14,  del
DL  n.  95/2012,  convertito,  con  modificazioni,  nella  legge   n.
135/2012, per contrasto con gli artt. 117,  3,  32,  41  e  53  della
Costituzione. Eccesso di potere in tutte le sue  figure  sintomatiche
ed    in    particolare:    ingiustizia    manifesta;    illogicita';
irragionevolezza; contraddittorieta'; incongruenza; sviamento; errore
sui presupposti; 
        5) Violazione dell'art. 15, comma  14,  del  DL  n.  95/2012,
convertito, con modificazioni, nella legge n. 135/2012.  Sotto  altro
profilo, eccesso di potere per illogicita'; irragionevolezza; difetto
di motivazione; contraddittorieta'; incongruenza;  sviamento;  errore
sui presupposti; 
    Si sono costituite in giudizio le  intimate  amministrazioni.  La
Regione Lazio ha anche controdedotto, contestando la fondatezza delle
prospettazioni ricorsuali e concludendo per il rigetto delle stesse. 
    Alla pubblica udienza  del  19.11.2013  il  ricorso  e  i  motivi
aggiunti sono stati assunti in decisione. 
    Oggetto della presente controversia sono  in  via  prioritaria  i
decreti del Commissario ad acta per l'attuazione del Piano di rientro
dei disavanzi del settore sanitario della Regione Lazio, in  epigrafe
indicati, che hanno rideterminato i budget gia' assegnati per il 2012
alle strutture sanitarie private in regime di accreditamento  con  il
servizio  sanitario  e  stabilito  i  budget  2013  per  le  medesime
strutture. Come sopra esposto i gravati decreti sono  stati  adottati
in  applicazione  dell'art.  15,  comma  14,  del  D.L.  n.  95/2012,
convertito con modifiche con L. n. 135/2012,  il  quale  testualmente
stabilisce che «A tutti i singoli  contratti  e  a  tutti  i  singoli
accordi vigenti nell'esercizio 2012, ai sensi  dell'art.  8-quinquies
del decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 502, per  l'acquisto  di
prestazioni   sanitarie   da   soggetti   privati   accreditati   per
l'assistenza   specialistica   ambulatoriale   e   per   l'assistenza
ospedaliera,  si   applica   una   riduzione   dell'importo   e   dei
corrispondenti  volumi  di  acquisto  in  misura  percentuale  fissa,
determinata dalla regione o dalla provincia autonoma, tale da ridurre
la spesa complessiva annua,  rispetto  alla  spesa  consuntivata  per
l'anno 2011, dello 0,5 per cento per l'anno 2012,  dell'1  per  cento
per l'anno 2013 e del 2 per cento a decorrere dall'anno 2014». 
    Premesso  quanto  sopra,  rileva  il  Collegio  che  appare   non
manifestamente infondato, anche alla stregua di quanto al riguardo in
parte  dedotto  dalla  stessa  struttura  ricorrente,  il  dubbio  di
costituzionalita'  in  ordine  alla  disciplina  normativa   che   ha
giustificato l'adozione dei contestati decreti, per contrasto con gli
art.  117,  comma  3,  della  Costituzione,  con  il   principio   di
irretroattivita' delle leggi, con gli artt. 3, 32, 41, 97 e 117 comma
1, della Costituzione. 
    Relativamente alla detta violazione dell'art. 117, comma 3, della
Costituzione deve essere invero evidenziato che: 
    a) la Sanita' rientra, giusta quanto  previsto  dalla  richiamata
disposizione   costituzionale,   nelle   materie   di    legislazione
concorrente per le quali spetta alle Regioni la potesta' legislativa,
salvo che per la determinazione dei principi fondamentali,  riservata
alla legislazione dello Stato; 
    b) in tale quadro normativo il menzionato art. 15, comma 14,  nel
prevedere un taglio generalizzato della spesa per il  2012  (ed  anni
successivi) che le singole regioni sono chiamate  a  sostenere  sulla
base di accordi precedentemente stipulati con  le  singole  strutture
accreditate,  non  puo'  in  alcun  modo  essere  annoverata  tra  la
normativa che fissa i principi fondamentali, e,  pertanto,  per  tale
aspetto, essa risulta in palese contrato con il richiamato art.  117,
comma 3. 
    Ed invero il Collegio, pur tenendo presente l'orientamento  della
Corte costituzionale secondo cui «l'autonomia legislativa concorrente
delle Regioni nel settore della tutela della salute ed in particolare
nell'ambito della gestione del  servizio  sanitario  puo'  incontrare
limiti alla  luce  degli  obiettivi  della  finanza  pubblica  e  del
contenimento della  spesa»,  peraltro  in  un  «quadro  di  esplicita
condivisione da parte delle  Regioni  della  assoluta  necessita'  di
contenere i disavanzi del settore sanitario» (sentenze n. 91 del 2012
e n. 193 del  2007),  e  secondo  cui  il  legislatore  statale  puo'
«legittimamente imporre alle Regioni vincoli alla spesa corrente  per
assicurare l'equilibrio unitario della finanza pubblica  complessiva,
in  connessione  con  il  perseguimento   di   obiettivi   nazionali,
condizionati anche da obblighi comunitari» (sentenze n. 91 del  2012,
n. 163 del 2011 e n. 52 del 2010), osserva tuttavia che  la  suddetta
disposizione, proprio perche' individua  specificatamente  i  settori
ove conseguire (con imposizione di tagli «lineari» senza alternative)
i risparmi  nella  spesa  sanitaria,  senza  limitarsi  ad  una  mera
quantificazione in via generale dei suddetti risparmi lasciando  alla
discrezionalita' dell'amministrazione regionale l'individuazione  dei
compatti di spesa dove ottenerli e delle  modalita'  per  conseguirli
(magari differenziando i  destinatari  dei  tagli  di  spesa  secondo
propri criteri apprezzati  discrezionalmente  come  piu'  rispondenti
all'interesse e alle peculiarita' regionali), risulta  non  in  linea
con quanto disposto dal menzionato art. 117, terzo  comma.  Pertanto,
la  questione  di  costituzionalita',  sotto  tale  aspetto,  non  e'
manifestamente infondata. 
    Pure non manifestamente infondata e' la violazione  dell'art.  97
Cost., oltre che dell'art. 3 della Cost., e dei principi  individuati
dalla Corte costituzionale al fine di assicurare la costituzionalita'
di una legge retroattiva. 
    In particolare, tenendo anche conto di quanto  prospettato  dalla
Casa di Cura ricorrente, va sottolineato che: 
    a) giusta il  consolidato  e  notorio  orientamento  della  Corte
occorre  che  siano  rispettati  una   serie   di   limiti   generali
all'efficacia   retroattiva   delle   leggi,   che   attengono   alla
salvaguardia, oltre che dei principi costituzionali, quale il secondo
comma dell'art. 25 Cost., di altri fondamentali  valori  di  civilta'
giuridica posti a tutela dei destinatari della norma e  dello  stesso
ordinamento, tra i quali vanno ricompresi il rispetto  del  principio
generale di ragionevolezza che  ridonda  nel  divieto  di  introdurre
ingiustificate disparita' di trattamento, la tutela  dell'affidamento
legittimamente sorto nei soggetti quale  principio  connaturato  allo
Stato  di  diritto,  la  coerenza  e  la  certezza   dell'ordinamento
giuridico; 
    b) nella fattispecie in esame la richiamata disposizione  nonche'
il successivo decreto regionale attuativo,  adottato  quest'ultimo  a
fine novembre 2012 quando  il  limite  del  budget  era  stato  ormai
sostanzialmente raggiunto, hanno inciso (limitatamente al  2012)  sul
legittimo  affidamento  venutosi  a  creare  in  capo  alle   singole
strutture sanitarie  ad  erogare  le  prestazioni  e  a  ricevere  il
relativo   corrispettivo   cosi'   come   stabilito   nei   contratti
antecedentemente stipulati, per  la  corretta  esecuzione  dei  quali
hanno d'altra parte allestito le relative  risorse  organizzative  ed
effettuato  i  correlati  investimenti  in  materiali,  personale  ed
attrezzature. Ora al riguardo non ignora il Collegio che viene  anche
ritenuta legittima, secondo la  giurisprudenza  amministrativa  (cfr.
CdS, Ad. Pl. n. 4/2012), l'introduzione retroattiva di tetti di spesa
in materia sanitaria. Ma cio' si e'  ritenuto  che  possa  ammettersi
soltanto in presenza di tetti di spesa degli anni precedenti ai quali
gli interessati si siano potuti rapportare tenendo contemporaneamente
conto  di  ulteriori  limiti  imposti  dai  tagli   stabiliti   dalle
disposizioni  finanziarie   conoscibili   dalle   strutture   private
all'inizio e nel corso dell'anno. Oltre tale limite, invero,  non  vi
e' piu' tutela  dell'affidamento  e  questo  appare  essersi  appunto
inverato nella specie per l'anno 2012 in quanto  i  tagli  di  budget
sono stati per tale anno imposti, con parziale decorrenza retroattiva
dall'1.1.2012, dalla disposizione legislativa in questione, a  budget
gia'  approvati  e  senza  alcun  preesistente  parametro  da  cui  i
destinatari abbiano potuto preavvertire l'intervento  della  disposta
riduzione; 
    c)  correlativamente  a  quanto  sopra,  si  profila  anche,   in
relazione al contrasto con l'art. 1  protocollo  1  CEDU  (stante  la
lesione con effetto retroattivo di un bene acquisito in  presenza  di
un affidamento  legittimamente  ingenerato  da  budget  attribuiti  e
relativi contratti stipulati), la  violazione  dell'art.  117,  primo
comma, della Costituzione (per il tramite  della  predetta  normativa
interposta); 
    Risulta poi non manifestamente infondata, ad avviso del Collegio,
anche la violazione dell'art. 41 della  Costituzione,  in  quanto  la
richiamata normativa nel decurtare i budget fissati  antecedentemente
verrebbe in sostanza ad impedire la remunerazione di prestazioni gia'
erogate,  con  conseguente  violazione  del  principio  di   liberta'
dell'attivita' economica privata. 
    Ugualmente non manifestamente infondata, nel  suddetto  contesto,
e' la violazione  dell'art.  32  della  Costituzione,  in  quanto  le
contestate riduzioni dei budget, giustificate unicamente da motivi di
ordine economico-finanziario e che fanno seguito ad altre  precedenti
riduzioni, possono determinare una compromissione  del  diritto  alla
salute costituzionalmente tutelato dall'art. 32, in palese  contrasto
con quanto affermato  dalla  Corte  costituzionale  con  sentenza  n.
309/1999, secondo la quale «le esigenze della  finanza  pubblica  non
possono assumere nel bilanciamento del legislatore un  peso  talmente
preponderante da comprimere il nucleo irriducibile del  diritto  alla
salute protetto dalla  Costituzione  come  ambito  inviolabile  della
dignita' umana». 
    La rilevanza e la pregiudizialita' delle sollevate  questioni  di
costituzionalita' per la  controversia  in  esame  appare  del  tutto
evidente, stante  che  esse  investono  la  disciplina  normativa  in
applicazione della quale sono stati adottati i contestati decreti del
Commissario ad acta per la Sanita' della Regione Lazio. 
    Per  le  ragioni  suesposte  deve  essere  quindi   disposta   la
remissione degli atti alla Corte costituzionale e la sospensione  del
giudizio ai sensi dell'art. 134 della Costituzione, dell'art. 1 della
legge costituzionale 9 febbraio 1948 n. 1, dell'art. 23  della  legge
11 marzo 1953 n. 87 e dell'art. 79 c.p.a..

 
                               P.Q.M. 
 
    Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Terza
Quater),  dichiara  rilevante  e  non  manifestamente  infondata,  la
sollevata questione  di  legittimita'  costituzionale  dell'art.  15,
comma 14, del DL n. 15 del 6 luglio 2012, convertito  in  Legge,  con
modificazioni, dall'art. 1, comma 1, L. 7 agosto 2012,  n.  135,  per
contrasto con gli artt. 117 comma 3, 3, 97, 117  comma  1,  41  e  32
della Costituzione, secondo quanto specificato in motivazione. 
    Sospende il giudizio e ordina la  trasmissione  degli  atti  alla
Corte costituzionale. 
    Dispone che, a cura della Segreteria della Sezione,  la  presente
ordinanza sia notificata al Presidente del Consiglio dei  Ministri  e
comunicata ai Presidenti del Senato e della Camera dei Deputati. 
    Cosi' deciso in Roma nella camera  di  consiglio  del  giorno  19
novembre 2013 con l'intervento dei magistrati: 
    Italo Riggio, Presidente 
    Domenico Lundini, Consigliere, Estensore 
    Giulia Ferrari, Consigliere 
 
                        Il Presidente: Riggio 
 
 
                                                 L'estensore: Lundini