N. 176 ORDINANZA (Atto di promovimento) 13 marzo 2014
Ordinanza del 13 marzo 2014 emessa dal Tribunale amministrativo regionale per la Campania sul ricorso proposto da Sarubbi Giuseppe contro Comune di Napoli ed altri. Paesaggio (tutela del) - Codice dei beni culturali e del paesaggio - Deroga al regime di autorizzazione paesaggistica per tutte le zone A e B del territorio comunale, classificate tali negli strumenti urbanistici vigenti alla data del 6 settembre 1985 - Esclusione dall'ambito operativo della deroga delle aree urbane riconosciute e tutelate come patrimonio UNESCO - Mancata previsione - Violazione del principio di tutela del paesaggio - Violazione di obblighi internazionali derivanti dalla Convenzione UNESCO. - Decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42, art. 142, comma 2. - Costituzione, artt. 9 e 117, primo comma. Paesaggio (tutela del) - Codice dei beni culturali e del paesaggio - Ipotesi di riconoscimento ex lege del carattere di interesse paesaggistico e relativa disciplina di tutela - Inclusione dei siti per i quali e' intervenuto il riconoscimento di patrimonio mondiale UNESCO - Mancata previsione - Violazione del principio di tutela del paesaggio - Violazione di obblighi internazionali derivanti dalla Convenzione UNESCO. - Decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42, art. 142, comma 1. - Costituzione, artt. 9 e 117, primo comma. Paesaggio (tutela del) - Codice dei beni culturali e del paesaggio - Siti per i quali e' intervenuto il riconoscimento di patrimonio mondiale UNESCO - Obbligo per le Amministrazioni di adottare un provvedimento di vincolo paesaggistico su detti siti - Mancata previsione - Violazione del principio di tutela del paesaggio - Violazione di obblighi internazionali derivanti dalla Convenzione UNESCO. - Decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42, artt. 134, 136, 139, 140 e 141. - Costituzione, artt. 9 e 117, primo comma.(GU n.44 del 22-10-2014 )
IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE DELLA CAMPANIA
(Sezione Quarta)
Ha pronunciato la presente ordinanza sul ricorso numero di
registro generale 290 del 2012, proposto da: Giuseppe Sarubbi,
rappresentato e difeso dagli avv. Guido D'Angelo e Felice Laudadio,
con domicilio eletto presso l'avv. Guido D'Angelo in Napoli, via del
Rione Sirignano, n. 6;
Contro Comune di Napoli, rappresentato e difeso dagli avv.
Gabriele Romano, Giuseppe Tarallo, Barbara Accattatis Chalons
D'Oranges, Antonio Andreottola, Eleonora Carpentieri, Bruno Crimaldi,
Annalisa Cuomo, Anna Ivana Furnari, Giacomo Pizza, Anna Pulcini,
Bruno Ricci, domiciliato o in Napoli, presso l'Avvocatura Municipale
- p.zza S. Giacomo;
Regione Campania;
Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, Ministero per i
Beni e le Attivita' Culturali, Soprintendenza Per i Beni
Architettonici Paesaggistici Storici Artistici ed Etnoantropologici
per Napoli e Provincia, rappresentati e difesi per legge
dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato di Napoli, domiciliata in
Napoli, via Diaz, 11;
Per l'annullamento, previa adozione di misura cautelare,
a) delle disposizioni dirigenziali congiunte n. 4 del
19.10.2011 del dirigente II Municipalita' e n. 419 in pari data del
dirigente del servizio antiabusivismo edilizio del Comune di Napoli
aventi ad oggetto annullamento della DIA n. 212/2005 ed ordine di
demolizione per parte degli abusi, ed irrogazione di sanzione
pecuniaria per parte degli abusi;
b) nonche' degli atti presupposti, connessi e consequenziali
e, in particolare:
- della nota del 23.9.2011 del Dipartimento Pianificazione
Urbanistica - Servizio Supporto Giuridico-Economico del Comune di
Napoli;
- delle note del Dipartimento Urbanistica prot. 236/a
dell'11.3.2010, prot. 247/a del 17.3.2010 e nota 27.10.2010 della
Soprintendenza;
- dei verbali 12.3.2008 e 8.4.2008 di validazione del
formato digitale dei perimetri delle aree vincolate ai sensi del
D.Lgs. 42/2004 e del conforme certificato di destinazione
urbanistica;
- per quanto occorra dell'art. 124 della Variante Generale
al PRG approvata con DPGRC n. 323/2004;
- della nota prot. 1825 del 21.7.2010, contenente avviso
del procedimento di riesame tra l'altro della DIA n. 212/05;
- della nota prot. 1825 del 21.2.2010 della II
Municipalita';
- per quanto occorra delle note 7.9.2011 del Dipartimento
di pianificazione urbanistica e del 28.9.2011 dell'Unita' condono
edilizio;
c) Di tutti gli atti gravati con i pendenti ricorsi R.G.
7185/09 e 6004/10 e relativi motivi aggiunti.
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Visti gli atti di costituzione in giudizio di Comune di Napoli e
di Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti e di Ministero Per
i Beni e le Attivita' Culturali e di Soprintendenza Per i Beni
Architettonici Paesaggistici Storici Artistici ed Etnoantropologici
per Napoli e Provincia;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 13 novembre 2013 il
dott. Fabrizio D'Alessandri e uditi per le parti i difensori come
specificato nel verbale;
Il ricorrente e' destinatario delle disposizioni dirigenziali
congiunte n. 4 del 19.10.2011 del dirigente II Municipalita' e n.
419, di pari data, del dirigente del Servizio antiabusivismo edilizio
del Comune di Napoli aventi ad oggetto annullamento della DIA n.
2153/05 (pratica n. 212/2005) e conseguente ordine di demolizione per
parte degli abusi edilizi, nonche' di irrogazione di sanzione
pecuniaria per parte degli abusi, su di un immobile sito in Napoli
alla via C. Colombo n. 45, destinato ad attivita' alberghiera e
precedentemente adibito ad uffici, noto come edificio ex Flotta
Lauro, e attualmente denominato "Hotel Romeo".
In particolare, il ricorrente ha ricoperto il ruolo di Direttore
dei lavori dell'annullata DIA, presentata il 13.6.2005.
In punto di fatto, all'esito di lavori di consolidamento
strutturale dell'edificio suddetto in Napoli alla via C. Colombo n.
45, eseguiti giusta DIA n. 23/2004, e' stata presentata al Comune di
Napoli la DIA pratica n. 212/2005 al fine di realizzare lavori volti
al mutamento di destinazione ad uso alberghiero dell'immobile.
Quest'ultima DIA contemplava un intervento di ristrutturazione
edilizia mediante parziale demolizione e ricostruzione, asseritamente
senza aumento di volume ed a tale denuncia erano allegate planimetrie
contenenti lo stato di fatto e quello di progetto dell'edificio.
Le opere sono state ultimate in data 14.12.2007, giusta
comunicazione di fine lavori depositata agli atti del Comune di
Napoli.
Il Comune di Napoli, con nota del 21.7.2010, comunicava l'avvio
di un procedimento di riesame delle denunce di inizio attivita' in
base alle quali erano stati eseguiti lavori edili per l'Hotel Romeo,
tra cui la DIA n. 2153 del 13.6.2005.
Gli elementi indicati nell'avviso di avvio del riesame erano
oggetto di controdeduzioni della societa' Romeo con nota del
5.8.2010.
Il Comune concludeva il procedimento di riesame della DIA n. 2153
(pratica n. 212/2005) con le determinazioni congiunte del 19.10.2011
n. 4 e n. 419, che hanno dichiarato l'inefficacia della suddetta DIA,
in ragione del mancato rispetto del vincolo paesaggistico (che
avrebbe imposto l'acquisizione del parere della competente
Soprintendenza). Inoltre, ritenendo essere intervenuto un aumento
volumetrico non consentito dalla normativa urbanistica vigente per la
zona in esame, le medesime determinazioni congiunte hanno diffidato
la societa' alla demolizione delle opere eseguite su parte del piano
ottavo e sull'intero nono piano, applicando per i restanti abusi la
sanzione pecuniaria.
Piu' nello specifico, le ripetute determinazioni congiunte hanno
in sostanza dichiarato senza effetto la DIA perche' l'immobile in
questione sarebbe stato assoggettato al vincolo di cui all'art. 142,
comma 1, lett. a), D.Lvo n. 42/04 s.m.i. e non era stato acquisito il
necessario atto di assenso rilasciato dalla Soprintendenza, tenuto
conto delle conseguenti prescrizioni del suindicato D.Lvo n. 42/04.
Hanno quindi ordinato la demolizione degli interventi realizzati in
base a tale DIA e in parte in sua difformita', in quanto in contrasto
con l'art. 124, comma 2, della variante al PRG, che consente
interventi di ristrutturazione edilizia solo a parita' di volume
legittimo esistente.
Quanto al primo punto il Comune ritiene l'immobile assoggettato a
vincolo ex lege di cui alla cd. legge Galasso per essere lo stesso
situato nella fascia dei 300 mt dalla battigia - ai sensi dell'art.
142 comma 1 D.lgs. 42/2004 - non ritenendo che vi siano gli estremi
per la deroga del vincolo previsto ex lege, ai sensi dell'art. 142,
comma 2, medesimo D.Lgs. 42/2004 (in ragione della qualificazione
dell'area negli strumenti urbanistici vigenti al 1985 che secondo il
Comune non rientrava in zona A e B).
In particolare, secondo il Comune, l'area su cui insiste
l'immobile risulta sottoposta al vincolo paesaggistico ope legis in
quanto alla data del 6 settembre 1985, il PRG del 1972 classificava
l'area come zona D - Estensione e completamento, sottozona D/2,
disciplinata dall'art. 10 delle NTA, secondo quanto risulterebbe
dalla Tavola 3 della zonizzazione e come si evincerebbe testualmente
dal D.M. n. 1829 del 31.3.1972 di approvazione del PRG.
Quanto al secondo punto, a fronte della contestazione
dell'incremento volumetrico la parte ricorrente aveva controdedotto
che non vi sarebbe stato alcun incremento volumetrico bensi' una
traslazione di volumi recuperati da spazi destinati a volumi tecnici.
Secondo il Comune si sarebbe comunque realizzato un incremento
volumetrico, non potendo essere condiviso il criterio di calcolo dei
volumi esistenti e di progetto, eseguito dal progettista il quale
avrebbe sottratto dalla volumetria utile originaria volumi interni
all'edificio - destinandoli, nel nuovo progetto, a vani scala,
alloggi degli ascensori, cavedi e luoghi statici sicuri - ed avrebbe
recuperato tali volumi all'undicesimo livello fuori terra (piano 90),
in contrasto con l'art. 7 della Variante al PRG, che fissa le
modalita' di calcolo delle volumetrie utili e le eventuali
esclusioni.
Il Comune, nelle determinazioni congiunte in esame, dava altresi'
atto di avere esaminato le controdeduzioni dell'interessato non
trovandole determinanti e dava conto della sussistenza di un
interesse pubblico all'adozione della misura di autotutela, rilevando
tra l'altro la presenza di un interesse di rango costituzionale di
tutela del paesaggio.
Parte ricorrente insorge avverso le determinazioni congiunte del
19.10.2011 n. 4 e n. 419 e avverso tutti gli atti in epigrafe,
lamentando censure di violazione di legge, difetto di istruttoria ed
eccesso di potere.
In particolare lamenta:
1) L'insussistenza sulla zona in questione del vincolo di cui
all'art. 142, comma 1, lett. a) D.L.vo n. 42/04 e, pertanto,
l'assenza della necessita' del nulla osta paesaggistico.
Sussisterebbero, infatti, i presupposti di fatto per applicare la
deroga all'assoggettabilita' dei lavori alla autorizzazione
paesaggistica, giusta il disposto dell'art. 142 comma 2 D.lgs.
42/2004.
Il PRG, secondo la zonizzazione della tavola di riferimento (che
deve considerarsi la tavola 5 in quanto redatta ai sensi del DM
1444/68) classifica l'area su cui sorge l'immobile della societa'
Romeo quale zona "B" disciplinata altresi' dall'articolo 2 delle NTA.
Di conseguenza, la inclusione dell'area in zona B alla data del
6.9.1985 rende operativa la deroga al vincolo paesistico ex lege di
cui all'art. 142 co 2 D.Lgs. 42/2004;
2) L'insussistenza di incrementi volumetrici.
L'intervento proposto in DIA e successivamente realizzato avrebbe
dato luogo ad una ristrutturazione con spostamento di alcuni volumi
in diverse allocazioni ma senza modificare la volumetria
dell'edificio, ne' sarebbe stato realizzato alcun piano
supplementare.
In ogni caso le opere realizzate consisterebbero in interventi di
ristrutturazione edilizia realizzati con DIA sostitutiva, considerato
che, ai sensi all'art. 20 D.P.R. 380/2001, anche la ristrutturazione
pesante e' stata resa assentibile con DIA alternativa al permesso di
costruire.
Parte ricorrente contesta, inoltre, la fondatezza di altri
rilievi di incidenza parziale come l'installazione al nono piano di
impianti tecnologici, la realizzazione di una chiusura a veranda sul
terrazzo dell'ottavo piano con copertura di teli impermeabili e
infissi metallici e la realizzazione di un nuovo volume sempre al
nono piano;
3) Ancora l'assenza del vincolo paesaggistico ex art. 124
D.Lgs. n. 42/2004, gia' dedotta nel primo motivo di ricorso;
4) La violazione dell'art. 21-nonies legge n. 241/90 perche',
contrariamente a quanto indicato nel provvedimento gravato, non
sussisterebbe un concreto e specifico interesse pubblico che
giustificherebbe l'adozione dell'atto di autotutela nei confronti
della DIA;
5) Lo sviamento di potere non perseguendo il provvedimento
impugnato l'interesse urbanistico e deviando l'atto sanzionatorio
dalla sua funzione tipica;
6) La violazione dell'art. 7 legge n. 241/1990, per non
essere state prese in considerazione le osservazioni presentate nel
corso del procedimento;
7) L'illegittimita' del provvedimento non essendo stato
realizzato alcun incremento volumetrico ed essendo quindi applicabile
tutt'al piu' una sanzione pecuniaria.
Al riguardo e' stata effettuata una consulenza tecnica di
ufficio, vertente sulla duplice questione dell'esistenza o meno del
vincolo paesaggistico sull'area in oggetto e sull'aumento di
volumetria e di altezza, ritenuti i punti focali di risoluzione della
controversia, di cui la prima si rivela in ogni caso determinante ai
fini della decisione del presente giudizio, essendo stata la presenza
del vincolo elemento posto a fondamento dell'impugnato atto di
autotutela sulla DIA.
Il CTU ha depositato relazione ed allegati in data 30 settembre
2013. Osserva il Collegio come rivesta carattere prioritario l'esame
degli accertamenti di natura urbanistica compiuti dal Consulente di
ufficio, al fine di verificare la vigenza del vincolo paesaggistico
in ragione della classificazione urbanistica della zona alla data del
6 settembre 1985.
Si verte in proposito sulla difforme classificazione della
medesima zona operata nella tavola 5 del PRG, ove la stessa e'
indicata quale zona B, e nella tavola 3 allegata al PRG, ove figura
indicata come zona D2. Al riguardo la difesa dell'amministrazione
comunale ha sostenuto che la tavola 5 non sarebbe efficace e
probante, in quanto non approvata, si' che l'unica tavola di
riferimento dell'intero PRG dovrebbe considerarsi la tavola 3.
Occorre affrontare preliminarmente la questione
dell'individuazione delle prescrizioni di zona imposte dal piano
regolatore generale del Comune di Napoli rispetto all'ambito
territoriale in cui sono stati realizzati gli interventi edilizi in
oggetto.
Il CTU in proposito ha rilevato quanto segue:
«In conseguenza delle ingenti distruzioni belliche causate dal
conflitto della II guerra mondiale, si intese disciplinare l'opera di
ricostruzione che appariva urgente ed indilazionabile, adottando
appositi piani (di ricostruzione) per il recupero del patrimonio
edilizio pubblico e privato degli abitati danneggiati.
Il Piano che ha interessato l'ambito della via Marittima, in cui
ricade l'immobile poi trasformato in "Hotel Romeo", fu denominato
"Piano di Ricostruzione dei quartieri Porto, Mercato ed adiacenze".
Esso era stato redatto dalla Commissione del Piano Regolatore di
Napoli ed approvato con D.M.LL.PP. n. 2101 del 27.09.1946.
Seguirono diverse varianti. Quella che nel 1950 consenti' la
realizzazione dell'edificio destinato a sede degli uffici della
Flotta Lauro venne approvata con D.M. n. 3181/3533/3041 del 23
settembre 1949, all'esito dei pareri favorevoli del Consiglio
Superiore Lavori Pubblici resi con i voti del 1° agosto 1949, n. 2149
e 6 settembre 1949, n. 2647.
Lo strumento urbanistico generale vigente all'epoca era il Piano
regolatore del 1935 ...».
Prosegue il CTU osservando come in seguito alla adozione della
legge urbanistica del 1942, il Comune di Napoli attivo' il
procedimento per la redazione del nuovo PRG; "Il Consiglio Superiore
Lavori Pubblici rese parere favorevole sul Progetto di piano
regolatore, adottato dal Consiglio comunale con Deliberazione n. 1
del 12 marzo 1970, nelle adunanze del 17/23 dicembre 1971 e del 21
gennaio 1972, proponendo modifiche, stralci, prescrizioni e
raccomandazioni che, sentito il Comune, furono recepiti nel Decreto
del Ministero per i lavori pubblici - Div. 23ª-quinquies - n. 1829
del 31 marzo 1972 di approvazione del piano. Con la Deliberazione
della Giunta municipale n. 80 del 8 marzo 1972, ratificata dal
Consiglio comunale con la Deliberazione n. 1 del 10 marzo 1972,
furono rese le controdeduzioni del Comune di Napoli, rimesse al
Ministero con nota n. 5511 del 13 marzo 1972, unitamente agli atti
del Progetto di piano (5) costituiti da:
a) l'album a stampa contenente la cartografia;
b) il volume a stampa delle norme di attuazione;
c) il volume a stampa della relazione del progetto del nuovo
piano regolatore.".
Il Progetto di piano regolatore esaminato dal Consiglio Superiore
Lavori Pubblici fu restituito al Comune di Napoli (unitamente al D.M.
1829/72 di approvazione) che lo acquisi' in data 7 giugno 1972 al n.
139582 del protocollo generale, come attestano le segnature apposte
sugli elaborati raccolti nell'atlante, accertate dal CTU.
Il consulente da quindi conto degli elementi raccolti al fine di
affermare la vigenza di entrambe le tavole (la n. 3 e la n. 5)
allegato al Piano regolatore:
"Il progetto del Prg era composto da tre tipi di elaborati
(cartografia, norme di attuazione e relazione), cosi' come accertato
dal sottoscritto Ctu e come risulta dalla nota prot. 5511/1972 e dai
seguenti passi tratti dalla Relazione:
"Il «progetto del piano regolatore generale» (come l'art. 9 della
legge urbanistica definisce il documento elaborato dal Comune, che
deve essere successivamente «presentato» al Ministero per i lavori
pubblici) consta di tre tipi di elaborati:
A - la cartografia (raccolta in «atlante», preceduto da un
indice o foliario, da un frontespizio per ciascuna tavola e, dove
necessario,dalla legenda o dalla tavola di unione dei «fogli»);
B - le norme di attuazione, raccolte in separato fascicolo e
costituite da 25 articoli e 3 tabelle (28 riferite agli ambiti e 5
alle aree per concentrazioni di attrezzature a scala di settore
urbano);
C - la relazione che comprende la presente introduzione, la
relazione tecnica del Comitato per il piano regolatore e la relazione
economico-finanziaria con la previsione di massima delle spese
occorrenti per l'acquisizione delle aree e per le sistemazioni
generali necessarie per l'attuazione del piano".
A sua volta, la cartografia raccolta nell'atlante consta dei
seguenti elaborati grafici.
"Tavola 1 (in cinque fogli): Cartografia descrittiva della
situazione esistente sulla base del rilievo aerofotogrammetrico del
territorio comunale aggiornato al 28 luglio 1968 (scala 1:10.000).
Tavola 2 (in un foglio): Inquadramento dell'area comunale nel
territorio circostante con la precisazione dei vincoli derivanti
dagli strumenti urbanistici territoriali gia' operanti (scala
1:100.000). Tavola 3 (in cinque fogli preceduti dalla legenda recante
i colori indicativi delle zone e sottozone ed i simboli degli altri
vincoli di piano): Tavola generale di piano in iscala al 10.000.
Tavola 4 (in ventisei fogli preceduti dal quadro di unione)
Riproduzione in iscala al 4.000 delle soluzioni di piano.
Tavola 5 (in cinque fogli): Classificazione del territorio
comunale in zone omogenee ai sensi e per gli effetti dell'art. 2 del
decreto interministeriale 2 aprile 1968 (scala 1:10.000).
Tavola 6 (in cinque fogli): Ambiti, settori urbani ed aree
destinate a concentrazioni di servizi ed attrezzature a scala di
settore urbano (scala 1:10.000).
Tavola 7 (in cinque fogli): Rete cinematica (scala 1:10.000)."
Aggiunge il Consulente: "La riproduzione del disegno e' a stampa,
derivata da un solo prototipo, ad evitare il ripetersi delle
incredibili vicende del piano del '39, inficiato dalle difformita'
esistenti fra i tre originali del 10.000 e fra il disegno al 10.000 e
quello a scale diverse ...".
Si spiega anche perche' la rappresentazione della situazione
attuale sia stata effettuata non tanto in conformita' della circolare
Romita, quanto del decreto interministeriale 2 aprile 1968, che vuole
la classificazione del territorio urbano in zone omogenee (tavola 5)
anche se questa classificazione non tiene conto soltanto delle
caratteristiche presenti sul territorio, ma considera anche la
destinazione futura" [cfr. da pag. 107 a 109 relazione - all. 5]. La
Relazione al progetto del Piano di Napoli, dunque, spiega che accanto
alle zone ed aree di cui all'art. 7 L. 1150/42 (10) - in cui
suddividere il territorio comunale per definirne la disciplina di
dettaglio - venivano individuate le cosi' dette "zone omogenee" di
cui all'art. 17 L. 765/67 [alias art. 41-quinquies L. 1150/42].
Ed invero, l'art. 1 delle Norme di Attuazione fa espresso
riferimento all'art. 7 L. 1150/42 e, segnatamente, alle zone e
relative sottozone rappresentate nella Tav. 3, mediante differenti
colorazioni e simbologie esplicative, attraverso cui si definisce la
disciplina urbanistica e l'individuazione della destinazione d'uso
delle aree del territorio comunale. Nei cinque fogli costituenti la
Tav. 5, invece, redatta per ottemperare alle disposizioni di cui al
D.I. 1444/1968, sono indicate graficamente le "zone territoriali
omogenee", introdotte dall'art. 17 L. 765/67 per consentire la
verifica del rispetto dei limiti e dei rapporti inderogabili
(standard) la cui determinazione era stata demandata ad apposito
decreto interministeriale da emanarsi entro sei mesi dall'entrata in
vigore della citata legge [art. 17, ultimo comma, L. 765/67].
A dette "zone territoriali omogenee" ed alla Tav. 5 fa espresso
riferimento l'Art. 2 (Zone Territoriali Omogenee) delle Norme di
Attuazione. Tale articolo non e' stato interessato da alcuna modifica
in sede di approvazione."
Ed ancora rileva il consulente la specifica ragion d'essere delle
suddivisioni contenute nella tavola n. 5: "Un chiaro riferimento allo
scopo, assolto dalla Tav. 5, di classificare la Citta' nelle cosi'
dette "zone omogenee" di cui al D.I. 2 aprile 1968 per ottemperare
alla disposizione di cui all'art. 17 L. 765/67, si rinviene anche al
5° capoverso di pag. 334 della Relazione [cfr. all. 6 - tratto dal
doc. 15] in cui si legge:
"In relazione a quanto prescritto nel nominato D.M., la citta' va
suddivisa nelle cosi' dette zone omogenee. Esse sono tali dal punto
di vista secondo il quale per una determinata zona omogenea vigono
determinare prescrizioni quantitative di attrezzature. Questa
operazione e' stata eseguita nel presente progetto per la citta', ma
essa fornisce soltanto indicazioni di valori medi su grosse aree.
Difatti le zone omogenee, quali sono indicate nell'apposita tavola n.
5, hanno forte estensione".
Per le finalita', invece, della Tav. 3 (destinata ad indicare le
zone di cui all'art. 7 L. 1150/42) torna utile il punto 5 di pag. 336
della Relazione [cfr. all. 7 - tratto dal doc. 15] in cui si legge:
"La zonizzazione adottata e' riportata nella tavola 3 ed e'
specificata e regolata dalle norme di attuazione. Essa si articola
secondo i seguenti criteri. Alla base di ogni particolare proposta
sta la considerazione delle finalita' che si vogliono conseguire.
Tali finalita' si traducono, per quanto si riferisce alla
zonizzazione, nella necessita' di indicare la destinazione d'uso, e
di procedere, in relazione a questa ed in relazione alle esigenze di
attrezzature documentate dallo studio degli ambiti, alla
conservazione o alla ristrutturazione, con le possibili e spesso
necessarie combinazioni di conservazione - ristrutturazione"."
In aggiunta alle considerazioni esposte, il dato di fatto della
rilevanza di tutti gli allegati ai fini della vigenza delle
prescrizioni in essi contenute, sta nel rilievo che tutti gli
elaborati (relazione, norme di attuazione, grafici) recano le tre
timbrature del Consiglio Superiore del LL.PP.
Quanto alla sigillatura operata per la sola tavola 3, osserva il
CTU come: "Tali modalita' di confezionamento dei cinque elaborati
della Tav. 3 e della Legenda, in cui sono rappresentate le
zonizzazioni definite all'art. 7 L. 1150/42, suscitano l'idea
nell'osservatore che si sia voluto scongiurare ogni tentativo di
alterazione degli atti per evitare quanto in passato era accaduto
alle tavole del piano del 1939, fatti ricordati nella Relazione del
Prg del 1972 ... Tali rimedi dovevano riguardare gli elaborati
grafici e la legenda della Tav. 3 che, in connessione con le Norme di
Attuazione, fissavano la disciplina edilizia ed urbanistica di
ciascuna delle zone e sottozone in cui era stato diviso il
territorio, ai sensi dell'art. 7 L. 1150/42. Nessun problema, invece,
presentavano sotto tale profilo gli elaborati della Tav. 5, atteso
che la stessa era stata predisposta unicamente per classificare il
territorio nelle "zone omogenee" di cui all'art. 17 L. 765/67 per la
verifica quantitativa degli standard prescritti dal D.I. 2 aprile
1968."
Ed infine: "In relazione al 3° quesito si risponde, quindi, che
il calcolo degli standard urbanistici richiamato nel parere n.
1903/72 del Consiglio Superiore LL.PP., per la zona cui appartiene
l'area di sedime in questione, e' proprio quello che si applica alla
zona classificata come zona omogenea B) di cui all'art.2 del D.I. 2
aprile 1968, n. 1444."
Orbene, la Tavola 5 e' chiaramente riferita alle "zone
territoriali omogenee" di cui all'art. 17 della legge 765/67.
Sulla scorta delle pregresse considerazioni, il Collegio puo'
giungere alle seguenti conclusioni in punto di diritto:
il Comune, in sede di pianificazione generale del proprio
territorio, utilizza due strumenti che hanno fini diversi:
- la divisione in zone del territorio ai sensi dell'art. 7
della legge n. 1150-1942, destinata a delineare il progetto di
sviluppo della citta' in senso dinamico;
- la definizione, per zone territoriali omogenee, dei
limiti e dei rapporti tra edificazione a scopo residenziale e
produttivo e spazi pubblici, ai sensi dell'art. 41-quinquies della
stessa legge e del D.M. n. 1444 del 1968, che acquista rilevanza ai
soli fini della dotazione degli standard, "senza peraltro costituire
vincolo alle valutazioni tecnico-discrezionali dell'Amministrazione"
(Cons. Stato, Sez. IV, 25 maggio 1998, n. 869).
L'art. 2 del D.M. n. 1444-1968 prevede, in particolare, tre zone
destinate ad insediamenti residenziali (zona A, B e C), una zona
destinata a "nuovi insediamenti per impianti industriali o ad essi
assimilati" (zona D), una zona destinata ad usi agricoli (zona E),
una zona destinata ad attrezzature ed impianti di interesse generale
(zona F).
I parametri per la individuazione delle zone territoriali non
sono tra loro omogenei: le zone di tipo A), B) e C) sono
caratterizzate ed individuate, infatti, attraverso le qualita'
fisiche ed edilizie del territorio, indipendentemente dalle
destinazioni d'uso del suolo in atto o previste dal piano in quella
specifica porzione di terreno; mentre le zone di tipo D), E) ed F)
sono caratterizzate dalle destinazioni d'uso previste dal piano,
indipendentemente dalle caratteristiche fisiche dell'edificazione e
del territorio.
La divisione in zone del territorio comunale puo' non coincidere
con la individuazione delle zone territoriali omogenee previste dal
D.M. n. 1444-1968, sicche' ben puo' verificarsi (come nel caso in
esame) che in una zona territoriale omogenea sia compresa piu' di una
destinazione di P.R.G. e, nelle situazioni di incertezza e di
ambiguita', la individuazione delle zone omogenee viene ad essere
completamente determinata dalla successiva operazione di definizione
delle quantita' minime di aree per i servizi e di vincolo per
l'edificazione, che si intendono perseguire e porre in atto.
Nella fattispecie in esame la zona interessata viene tipizzata
nel P.R.G. come destinata a zona D2 ai sensi dell'art. 7 della legge
urbanistica; e ai sensi dell'art. 2 delle norme tecniche di
attuazione del PRG, ha la funzione specifica di zona B ai fini della
individuazione degli standard urbanistici.
Essa ha una precisa localizzazione ed un'autonoma disciplina e,
anche quanto al dimensionamento degli standard, e' nettamente
distinta dalle zone individuate come D, secondo quanto diffusamente
accertato dal CTU in base a considerazioni che il Collegio ritiene di
condividere, in quanto fondate su logici criteri di giudizio ed
assistite da ampie acquisizioni documentali e riscontri oggettivi.
Si da' quindi logicamente e giuridicamente conto della
coesistenza di due tavole, la 3 e la 5, redatte a fini diversi:
nella tavola 3 la zonizzazione classifica il suolo come D2 ed
e' effettuata ai sensi dell'art. 7 legge 1150/42 (cfr. art. 1 delle
NTA)
nella tavola 5 la zonizzazione e' resa ai sensi del DM
1444/68 (cfr. art. 2 delle NTA).
Occorre ora effettuare il coordinamento di tali tavole con la
previsione dell'art. 1, 2° comma, del D.L. 27.6.1985, n. 312 (c.d.
Galasso), convertito con modificazioni nella legge 8.8.1985, n. 431,
secondo la quale "Il vincolo paesaggistico di cui al precedente comma
non si applica alle zone A), B) e - limitatamente alle parti
ricomprese nei piani pluriennali di attuazione - alle altre zone,
come delimitate negli strumenti urbanistici ai sensi del D.M.
2.4.1968, n. 1444 e, nei Comuni sprovvisti di tali strumenti, ai
centri edificati perimetrati ai sensi dell'art. 18 della legge
22.10.1971, n. 865".
Tale disposizione normativa e' stata di volta in volta riprodotta
nelle successive versioni del codice dei beni culturali e del
paesaggio, sino all'odierna formulazione di cui all'art. 142 co 2
D.Lgs. 42/2004.
La tavola rilevante a tal fine e' quella di cui al n. 5,
contenente la zonizzazione ai fini degli standard, come enuncia il
tenore letterale della disposizione in esame, che ha inteso fare
riferimento alla classificazione del territorio comunale ai sensi del
D.M. 2.4.1968, n. 1444.
Ne deriva che, a tal fine, nel PRG del Comune di Napoli del 1972
(quello da prendere a riferimento ai sensi della invocata deroga, la
zona in esame era classificata come zona B, e - nella vigenza della
citata disposizione di legge - dovrebbe essere ritenuta sottratta
alla disciplina della autorizzazione paesaggistica, ai sensi della
norma derogatoria sopra citata.
Pertanto - in parte qua - l'esercizio dell'autotutela sulla DIA
del 2005 dovrebbe ritenersi illegittimo.
Tuttavia il Collegio ritiene di dover sollevare di ufficio la
questione di legittimita' costituzionale della norma derogatoria, per
contrasto con gli artt. 9 e 117, comma 1, Costituzione.
Invero, l'applicazione della norma di cui all'art. 142, comma 2,
D.Lgs. 42/2004 e segnatamente della deroga ivi contenuta, della quale
sussistono i presupposti fattuali, condurrebbe a conseguenze
contrastanti con i principi costituzionali in materia di tutela del
paesaggio dettati dall'art. 9 Cost. e con il principio del rispetto
delle convenzioni internazionali di cui all'art. 117, comma 1, Cost.,
alla luce del riconosciuto principio del "pacta sunt servanda".
Sulla rilevanza della questione ai fini del decidere, e'
sufficiente richiamare come l'invocata applicazione della deroga,
sancita dalla disposizione di legge della cui costituzionalita' il
Collegio dubita ex officio, comporti l'inesistenza del vincolo
paesaggistico e che quest'ultimo e' stato posto dall'Amministrazione
alla base del provvedimento di autotutela nei confronti della DIA e
del conseguente ordine di demolizione.
L'esistenza del vincolo paesaggistico sull'area si pone quindi
come questione ineludibile ai fini della risoluzione della
controversia, non assumendo gli altri motivi di gravame pure in caso
di fondatezza valenza tale da comportare l'annullamento del
provvedimento gravato.
Invero i dedotti vizi di carattere sostanziale - legati al
contestato aumento di volumetria e di altezza e formale - inerenti il
procedimento e lo sviamento di potere - non sarebbero, seppur
fondati, sufficienti da soli ad inficiare la validita' del
provvedimento impugnato, stante la valenza autonoma ed assorbente del
rilievo inerente l'assenza dell'autorizzazione paesaggistica.
Del pari le censure di carattere formale o di sviamento di potere
non appaiono invece determinanti considerato:
- per quanto riguarda la lamentata assenza di un concreto e
specifico interesse pubblico all'adozione dell'atto di autotutela nei
confronti della DIA, la circostanza che l'Amministrazione ha dato
conto di tale interesse apportando motivi legati alle altezze degli
edifici e al valore paesaggistico e che si tratta di una valutazione
di merito o, quantomeno, ad una altissima valenza di discrezionalita'
tecnica censurabile solo in presenza di profili di palese
irragionevolezza e illogicita' che nel caso di specie non paiono
sussistere;
- per quanto riguarda il dedotto sviamento di potere, l'atto
gravato si palesa come strumento di perseguimento di interesse
urbanistico, essendo funzionale al corretto governo del territorio;
- per quanto riguarda, infine, la doglianza dell'omessa presa
in considerazione delle osservazioni presentate nel corso del
procedimento, l'Amministrazione ha dato conto di avere preso
conoscenza delle controdeduzioni e, in punto di diritto, non esiste
alcun obbligo, in capo alla p.a., di specifica disamina e
confutazione delle singole osservazioni e controdeduzioni rassegnate
dalle parti nell'ambito della partecipazione procedimentale, bastando
che sia dimostrata, tramite la motivazione del provvedimento
l'intervenuta acquisizione e valutazione degli apporti partecipativi,
come si palesa essere avvenuto.
Nel merito della questione di costituzionalita', va invece
osservato che l'immobile in oggetto ricade nel perimetro delle aree
vincolate ex lege ai sensi del cd. decreto Galasso, trovandosi nella
fascia di 300 mt dalla battigia, e quindi dovrebbe essere soggetto al
regime di autorizzazione paesaggistica per gli interventi che
comportano modifiche dell'aspetto esteriore dei luoghi.
Per lo stesso dovrebbe tuttavia essere applicata la normativa
derogatoria, trovandosi in zona che alla data del 6.9.1985 era
classificata come zona B del vigente strumento urbanistico.
In effetti, il legislatore, con la norma citata, dopo avere
indicato le zone vincolate, confermando la previgente previsione di
analogo tenore contenuta nella legge n. 485 del 1981, e nel D.lgs.
490 del 19/99, al secondo comma ha contemplato alcune eccezioni,
escludendo l'operativita' del vincolo legale per tutte le aree che
alla data del 6-9-1985 (di entrata in vigore della "legge Galasso",
pubblicata nella G.U. del 22-8-1985) si trovassero in determinate
condizioni. La deroga si riferisce a tre ipotesi:
"2. La disposizione di cui al comma 1, lettere a), b), c), d),
e), g), h), l), m), non si applica alle aree che alla data del 6
settembre 1985:
a) erano delimitate negli strumenti urbanistici, ai sensi del
decreto ministeriale 2 aprile 1968, n. 1444, come zone territoriali
omogenee A e B;
b) erano delimitate negli strumenti urbanistici ai sensi del
decreto ministeriale 2 aprile 1968, n. 1444, come zone territoriali
omogenee diverse dalle zone A e B, limitatamente alle parti di esse
ricomprese, ed erano ricomprese in piani pluriennali di attuazione, a
condizione che le relative previsioni siano state concretamente
realizzate;
c) nei comuni sprovvisti di tali strumenti, ricadevano nei
centri edificati perimetrali ai sensi dell'articolo 18 della legge 22
ottobre 1971, n. 865."
(art. 142 co 2 nel testo come modificato dal D.Lgs. 63/2008.)
Al riguardo va ricordato brevemente che la legge n. 765/1967,
introducendo l'art. 41-bis della legge urbanistica n. 1150/1942,
aveva stabilito che tutti i comuni, nella formazione di nuovi
strumenti urbanistici o nella revisione di quelli esistenti,
dovessero osservare limiti inderogabili di densita' edilizia, di
altezza, di distanza tra i fabbricati, nonche' rapporti massimi tra
spazi destinati agli insediamenti residenziali e produttivi e spazi
pubblici o riservati alle attivita' collettive, a verde pubblico o a
parcheggi" (cd. standards urbanistici). Tali limiti e rapporti
sarebbero stati definiti per zone territoriali omogenee, con un
decreto del Ministro peri lavori pubblici, poi effettivamente emanato
nel 1968, con il n. 1444. Il decreto in parola, all'art. 2, delinea
sotto un profilo funzionale sei tipologie di zone omogenee, ognuna
individuata con una lettera (da A a F) e caratterizzata da una
distinta destinazione urbanistica e potenzialita' edificatoria. Cio'
consentiva e consente ai comuni di dare piena applicazione a quanto
previsto dall'art. 7 della legge urbanistica all'epoca vigente, che
prescriveva che il piano regolatore generale suddividesse in zone
l'intero territorio comunale, ognuna con la propria connotazione
tipologica e funzionale, individuando, tra le altre, quelle
contraddistinte da particolari caratteristiche storiche, paesistiche
ed ambientali, per le quali avrebbe dovuto anche individuare i
relativi vincoli.
Tanto precisato, va ricordato che le zone A) vengono definite dal
D.M. del 1968 come "le parti del territorio interessate da
agglomerati urbani che rivestono carattere storico, artistico o di
particolare pregio ambientale o da porzioni di essi, comprese aree
circostanti, che possono considerarsi parte integrante, per tali
caratteristiche, degli agglomerati stessi"; le zone B) sono invece
quelle porzioni di territorio "totalmente o parzialmente' edificate,
diverse dalle zone A): si considerano parzialmente edificate le zone
in cui la superficie coperta degli edifici esistenti non sia
inferiore al 12,5% (un ottavo) della superficie fondiaria della zona
e nelle quali la densita' territoriale sia superiore ad 1,5 mc/mq".
In questo ambito, pertanto, l'art. 142 intende escludere in
assoluto l'operativita' della tutela legale per tutte quelle zone
gia' completamente o fortemente edificate ed urbanizzate (zone B),
rispetto alle quali le eventuali valenze paesaggistiche risultano
sostanzialmente gia' cristallizzate; nonche' per quelle zone in
relazione alle quali gli strumenti urbanistici avessero gia'
autonomamente proceduto ad una ricognizione degli elementi di rilievo
storico, paesistico ed ambientale ed alla individuazione del relativo
regime vincolistico (zone A).
In sintesi, la ratio della norma e' quella di escludere dal
regime di tutela il cd. territorio urbano edificato, in quanto
sostanzialmente gia' compromesso dal punto di vista paesaggistico e
inespressivo di valori di tal genere.
Nella fattispecie all'esame di questo TAR, tuttavia, si e' in
presenza di un centro edificato del Comune di Napoli di eccezionale
pregio paesaggistico e storico, secondo quanto puo' desumersi quale
fatto notorio dalla determinazione di inclusione dello stesso nei
siti tutelati dall'UNESCO.
E' invero fatto notorio che il centro storico di Napoli e' stato
iscritto nella lista del Patrimonio Mondiale UNESCO nel 1995, con la
seguente motivazione: Napoli e' una delle citta' piu' antiche
d'Europa, il cui tessuto urbano contemporaneo preserva gli elementi
della sua lunga e importante storia.
Sulla base del secondo e quarto criterio stabilito dalla
Convenzione degli accordi di Parigi del 1972, si e' ritenuto che
Napoli merita il riconoscimento di Patrimonio dell'Umanita' per esser
stata fin dall'antichita' il polo culturale piu' importante della
Magna Grecia, condizione di dominio politico che la citta' ha
mantenuto anche nel Medioevo, ed ancora nel XVI e XVII secolo,
periodo culmine delle arti e dell'architettura, in cui Napoli ha
esercitato influenza europea in questo settore.
Al riguardo si riportano i citati criteri: Criterio II (1994):
"aver esercitato un'influenza considerevole in un dato periodo o in
un'area culturale determinata, sullo sviluppo dell'architettura,
delle arti monumentali, della pianificazione urbana o della creazione
di paesaggi". Criterio IV (1994): "... offrire esempio eminente di un
tipo di costruzione o di complesso architettonico o di paesaggio che
illustri un periodo significativo della storia umana".
La Convenzione UNESCO per la tutela del patrimonio mondiale
culturale e naturale, adottata nel 1972 dalla Conferenza Generale
degli Stati Membri dell'UNESCO e' stata recepita nel nostro
ordinamento con Legge nazionale di ratifica n. 184 del 06.04.1977.
Scopo della Convenzione e' il riconoscimento condiviso che i beni
culturali e naturali di valenza eccezionale, ovunque siano
localizzati, costituiscono un patrimonio universale dell'intera
comunita' internazionale. Ne consegue che gli Stati firmatari la
Convenzione dovranno concorrere "all'identificazione, protezione,
conservazione e valorizzazione" di questo patrimonio, nonche' a
cooperare e prestare assistenza agli Stati che si impegnano a
preservarlo.
Si e' dunque giunti, nell'evoluzione della Convenzione UNESCO, ad
un accreditamento esplicito e consapevole del paesaggio come bene da
preservare e meritevole di tutela, tutela che si rivolge a beni di
"valore universale eccezionale". Secondo quanto definito negli atti
della convenzione: "Il valore universale eccezionale significa
un'importanza culturale e/o naturale talmente eccezionale che
trascende le frontiere nazionali e che presenta gli stessi caratteri
inestimabili sia per le generazioni attuali che per quelle future
dell'intera umanita'. Per questo motivo la protezione permanente di
questo patrimonio riveste la piu' elevata importanza per l'intera
comunita' internazionale".
In proposito gli Stati aderenti hanno assunto specifici impegni,
dettagliati negli artt. 4 e 5 del Trattato: "Art. 4 - Ciascuno Stato
partecipe della presente Convenzione riconosce che l'obbligo di
garantire l'identificazione, protezione, conservazione,
valorizzazione e trasmissione alle generazioni future del patrimonio
culturale e naturale di cui agli articoli 1 e 2, situato sul suo
territorio, gli incombe in prima persona. Esso si sforza di agire a
tal fine sia direttamente con il massimo delle sue risorse
disponibili, sia, all'occorrenza, per mezzo dell'assistenza e della
cooperazione internazionale di cui potra' beneficiare, segnatamente a
livello finanziario, artistico, scientifico e tecnico.". "Art. 5 -
Per garantire una protezione e una conservazione le piu' efficaci
possibili e una valorizzazione la piu' attiva possibile del
patrimonio culturale e naturale situato sul loro territorio, gli
Stati partecipi della presente Convenzione, nelle condizioni
appropriate ad ogni Paese, si sforzano quanto possibile:
a. di adottare una politica generale intesa ad assegnare una
funzione al patrimonio culturale e naturale nella vita collettiva e a
integrare la protezione di questo patrimonio nei programmi di
pianificazione generale;
b. di istituire sul loro territorio, in quanto non ne
esistano ancora, uno o piu' servizi di protezione, conservazione e
valorizzazione del patrimonio culturale e naturale, dotati di
personale appropriato, provvisto dei mezzi necessari per adempiere i
compiti che gli incombono; ...
d. di prendere i provvedimenti giuridici, scientifici,
tecnici, amministrativi e finanziari adeguati per l'identificazione,
protezione, conservazione, valorizzazione e rianimazione di questo
patrimonio ...".
L'immobile oggetto del presente giudizio sorge su area
ricompresa, in base alla cartografia allegata al riconoscimento
UNESCO, in area di tutela; invero, lo stesso si trova all'interno
della zona cuscinetto detta "buffer zone area" delimitata in funzione
del valore di Patrimonio dell'Umanita', e della sua tutela, "secondo
la perimetrazione cartografica rilevabile dal sito internet comunale
(zona perimetrata in giallo).
L'immagine del centro storico UNESCO percepita come unica,
fruibile soprattutto vantaggiosa per gli arrivi via mare, dalla quale
prospettiva e' riconoscibile la straordinaria valenza paesistica, non
ha tuttavia comportato sinora la imposizione di uno speciale regime
vincolistico, non risultando portati a compimento i procedimenti
presso il Ministero dei Beni culturali di riconoscimento
dell'interesse paesaggistico del centro storico - Unesco, previsto
dal Codice per i beni culturali e il paesaggio.
In mancanza dell'emanazione del decreto ministeriale, previsto
dal citato Codice, che attesti l'impareggiabile valore paesaggistico
del centro storico di Napoli, l'operativita' della deroga al regime
vincolistico generale di cui al decreto Galasso conduce alla
conseguenza paradossale di consentire, nel perimetro dei 300 mt dalla
battigia, ove insistono significative testimonianze della storia di
Napoli e del suo paesaggio identitario, trasformazioni del territorio
senza alcuna valutazione di compatibilita' paesaggistica.
Tale evenienza contrasta con l'articolo 9 della Costituzione, che
ha fatto assurgere il paesaggio a valore primario della Repubblica:
esso colloca il valore del patrimonio paesaggistico - come dice la
giurisprudenza costituzionale - tra i valori "primari" e "assoluti":
non disponibili, non esposti alla mutevolezza degli indirizzi
politici e comunque da preferire nelle scelte amministrative (cfr. C.
Cost. 7.11.2007, n. 367).
In questo senso si valorizza la dimensione tecnica del vaglio di
compatibilita', cioe' della gestione del vincolo, per assicurare la
prevalenza del valore "primario e assoluto" del paesaggio, affermando
che il parere obbligatorio e vincolante del soprintendente va a
rimodulare l'«estrema difesa del vincolo».
Osserva il Collegio che lo schema operativo della "tutela" e'
implicitamente recepito dal principio fondamentale della
Costituzione, che consente un obiettivo giudizio tecnico sul nuovo
intervento rispetto al valore riconosciuto della preesistenza. Questo
schema e' percio' costituzionalmente necessario e puo' ricevere
deroga solo in ipotesi tassativamente previste e che siano
ragionevolmente espressive di fattispecie in cui si evidenzi la
mancanza di valori paesaggistici da tutelare.
Cio' che rileva, e che 'risulta essenziale all'effettivita'
dell'art. 9 Cost., e' che dalla dichiarazione derivi l'obbligo di una
motivata valutazione tecnica di compatibilita' del nuovo intervento
progettato con i valori preesistenti, finalizzata ad evitare che
sopravvengano alterazioni inaccettabili del valore paesaggistico
protetto. La sequenzialita' di queste due fasi identifica il nucleo
essenziale della funzione costituzionale di tutela del paesaggio e ne
garantisce l'effettivita', insieme alla regola essenziale di
tecnicita' e di concretezza, per cui il giudizio di compatibilita'
paesaggistica deve essere tecnico e proprio del caso concreto.
In riferimento al "vincolo", legale o amministrativo, e in sua
"gestione", sono adottati i provvedimenti autorizzatori, ablatori e
ripristinatori, che concretano la manifestazione della funzione che
si esprime nel giudizio di "compatibilita'" rispetto ai caratteri
preesistenti e qualificati.
Questo effetto di valutazione in sede di procedimento di
autorizzazione costituisce il contenuto essenziale del vincolo, cui
puo' aggiungersi, in combinato con le "prescrizioni d'uso" da piano
paesaggistico o la "specifica disciplina" per il singolo vincolo, un
effetto sostanziale di valutazione immediata ed ex ante (nella
fattispecie non operante, trattandosi di vincolo generalizzato ex
lege).
Consegue da quanto esposto che, quale che sia lo strumento da cui
la tutela muove - vincolo amministrativo puntuale, vincolo legale per
categorie, vincolo da piano pasaggistico -, la valutazione di
compatibilita' delle innovazioni che vi presiede e' legata a questo
carattere di primarieta' del paesaggio e non puo' essere esclusa in
via generalizzata, con riferimento alla sola tecnica di zonizzazione
del territorio da parte dell'amministrazione comunale, per di piu'
trattandosi di una tecnica di zonizzazione fotografata e
cristallizzata alla data del 6 settembre 1985, epoca in cui gli
strumenti urbanistici di molti comuni non avevano ancora preso
coscienza del valore identitario del bene paesaggio.
Inoltre, va rilevato che siffatta deroga lascia ancor piu'
indifese le zone di territorio comunale che all'epoca di riferimento
erano classificate come zone B, poiche' per i centri storici (che
coincidono con le zone A) viene normalmente predisposta specifica
normativa di tutela, volta alla forte limitazione delle
trasformazioni assentibili del territorio.
La giurisprudenza costituzionale (cfr. Corte Cost. n. 66 del
/2012 e sentenza n. 164 del 2009) sottolinea come le disposizioni in
materia di vincoli rivestano la qualificazione di «norma di grande
riforma economico-sociale». Tali disposizioni sono ritenute centrali,
in quanto: "... proprio laddove hanno reintrodotto la tipologia dei
beni paesaggistici e ne hanno operato la relativa ricognizione, si e'
inteso dare «attuazione al disposto del (citato) articolo 9 della
Costituzione, poiche' la prima disciplina che esige il principio
fondamentale della tutela del paesaggio e' quella che concerne la
conservazione della morfologia del territorio e dei suoi essenziali
contenuti ambientali» (sentenza n. 367 del 2007)."
L'articolo 142, comma 2, D.Lgs. n. 42/2004, quindi si paleserebbe
in possibile contrasto con l'art. 9 della Costituzione dove, nel
prevedere la deroga al regime di autorizzazione paesaggistica per
tutte le zone A e B del territorio comunale, tali classificate negli
strumenti urbanistici vigenti alla data del 6.9.1985, non esclude da
tale ambito operativo di deroga le aree urbane riconosciute e
tutelate come patrimonio UNESCO.
Inoltre, come indicato, con la richiamata Convenzione UNESCO per
la tutela del patrimonio mondiale culturale e naturale, adottata nel
1972 dalla Conferenza Generale degli Stati Membri dell'UNESCO e
recepita nel nostro ordinamento con Legge nazionale di ratifica n.
184 del 06.04.1977, gli Stati firmatari si sono assunti degli impegni
di valorizzazione e tutela mediante ogni idoneo strumento dei siti di
riconosciuto valore, ai sensi dei riportati artt. 4 e 5 della
Convenzione medesima.
Alla luce di cio' il Collegio ritiene che la medesima norma
dell'art. 142, comma 2, D.Lgs. 42/2004, possa porsi in contrasto
anche con l'art. 117, comma 1, Cost, che impone il rispetto delle
convenzioni internazionali, alla luce del principio "pacta sunt
servanda".
Tali impegni di valorizzazione e tutela non consentono difatti
che un sito riconosciuto come di preminente valore dall'UNESCO, con
l'inserimento nella lista del Patrimonio Mondiale UNESCO, possa
essere destinatario di una norma di deroga che lo sottragga alla
tutela ordinariamente prevista dal legislatore nazionale per i siti
riconosciuti di valore paesaggistico.
In questo caso la Convenzione UNESCO, e segnatamente gli artt. 4
e 5 della Convenzione medesima, integrano, quali "norme interposte",
il parametro costituzionale espresso dall'art. 117, comma 1, Cost.,
nella parte in cui stabilisce l'obbligo per la legislazione interna
di rispettare i vincoli derivanti dagli "obblighi internazionali",
che pertanto risulterebbe violato.
D'altra parte l'importanza delle convenzioni internazionali in
materia di tutela del patrimonio paesaggistico viene riconosciuta
dallo stesso D.Lgs. n. 42/2004 che nell'art. 132, comma 1,
(Convenzioni internazionali), prevede che "la Repubblica si conforma
agli obblighi ed ai principi di cooperazione tra gli Stati fissati
dalle convenzioni internazionali in materia di conservazione e
valorizzazione del paesaggio".
Sotto altro concorrente profilo, pero', il Collegio rileva come i
siti inseriti nella lista del Patrimonio Mondiale UNESCO meritino,
alla stregua degli indicati riferimenti costituzionali, lo specifico
regime legislativo di tutela paesaggistica, ovverosia il carattere di
interesse paesaggistico e la conseguente disciplina,
indipendentemente dal ricadere in una delle specifiche ipotesi di
vincolo ex lege di cui all'art. 142, comma 1, D.Lgs. 42/2004, e in
tal senso il riconoscimento di tutela UNESCO, con l'inserimento nella
relativa lista, dovrebbe essere ricompreso, come ipotesi aggiuntiva,
tra i casi previsti nel medesimo comma 1 dell'art. 142.
Si rileva pertanto la possibile illegittimita' costituzionale -
per i medesimi motivi suindicati di contrasto con l'art. 9 Cost. e
l'art. 117 Cost. per il tramite delle norme interposte costituite
dagli artt. 4 e 5 della Convenzione UNESCO - anche dell'art. 142,
comma 1, D.Lgs. 42/2004 nella parte in cui non contempla, tra le
ipotesi in cui viene riconosciuto ex lege il carattere di interesse
paesaggistico e la relativa disciplina di tutela, quelle degli
immobili per cui e' intervenuto il riconoscimento UNESCO, con
l'inserimento nella lista del Patrimonio Mondiale UNESCO.
In senso analogo, la disciplina generale per l'individuazione
degli immobili ed aree di notevole interesse pubblico, assoggettati
alla specifica tutela delle disposizioni di cui al D.Lgs. 42/2004
demanda alla discrezionalita' tecnica dell'amministrazione
l'individuazione dei beni da dichiarare di notevole interesse
pubblico, senza che vi sia alcun obbligo nel caso in cui un sito
rientri nella lista del Patrimonio Mondiale UNESCO.
Una censura di costituzionalita' puo' riguardare, sempre per le
ragioni indicate di cui agli art. 134, 136, 139, 140 e 141 D.Lgs.
42/2004, nella parte in cui non impongono all'Amministrazione di
adottare la dichiarazione di notevole interesse, con la conseguente
disciplina di tutela, per i siti riconosciuti Patrimonio Mondiale
UNESCO.
Il Collegio, conclusivamente, ritenuta la rilevante e non
manifestamente infondata, solleva di ufficio la questione di
legittimita' costituzionale dell'articolo 142, comma 2, D.Lgs. n.
42/2004 in riferimento all'art. 9 della Costituzione e all'art. 117,
comma 1, della Costituzione, per il tramite delle norme interposte
costituite dagli artt. 4 e 5 della Convenzione UNESCO per la tutela
del patrimonio mondiale culturale e naturale, laddove, nel prevedere
la deroga al regime di autorizzazione paesaggistica per tutte le zone
A e B del territorio comunale, tali classificate negli strumenti
urbanistici vigenti alla data del 6.9.1985, non esclude da tale
ambito operativo di deroga le aree urbane riconosciute e tutelate
come patrimonio UNESCO.
Solleva altresi' di ufficio la questione di legittimita'
costituzionale dell'articolo 142, comma 1, D.Lgs. n. 42/2004 e
dell'art. 134 - 136 D.Lgs. 42/2004, in riferimento all'art. 9 della
Costituzione e all'art. 117, comma 1, della Costituzione, per il
tramite delle norme interposte costituite dagli artt. 4 e 5 della
Convenzione UNESCO per la tutela del patrimonio mondiale culturale e
naturale, e rispettivamente, per l'articolo 142, comma 1, nella parte
in cui non contempla, tra le ipotesi in cui viene riconosciuto ex
lege il carattere di interesse paesaggistico e la relativa disciplina
di tutela, quelle dei siti per cui e' intervenuto il riconoscimento
di Patrimonio Mondiale UNESCO e, per gli artt. 134, 136, 139, 140 e
141 D.Lgs. 42/2004, nella parte in cui non impongono
all'Amministrazione di adottare di adottare la dichiarazione di
notevole interesse per i siti riconosciuti patrimonio Mondiale
UNESCO.
Visto l'art. 23 della l. cost. n. 87/1953;
Riservata ogni altra decisione in rito, in merito e sulle spese
all'esito del giudizio innanzi alla Corte costituzionale, alla quale
va rimessa la soluzione dell'incidente di costituzionalita'.
Ordina la sospensione del procedimento per pregiudizialita'
costituzionale, con immediata trasmissione - a cura della Segreteria
- del fascicolo d'ufficio e dei fascicoli delle parti alla Corte
Costituzionale; dispone la notificazione del presente provvedimento -
sempre a cura della Segreteria - alla Presidenza del Consiglio dei
ministri ed alle parti in causa, nonche' la comunicazione ai
Presidenti della Camera dei Deputati e del Senato della Repubblica.
P.Q.M.
Visto l'art. 9 e l'art. 117, comma 1, della Costituzione, nonche'
l'art. 23 della L. 11.03.1953, n. 87, riservata ogni ulteriore
decisione in rito, in merito e sulle spese;
Ritenuta la rilevanza della questione e la non manifesta
infondatezza:
solleva ex officio la questione d'illegittimita'
costituzionale dell'art. 142, comma 2, D.Lgs. 42/2004, in riferimento
all'art. 9 della Costituzione e all'art. 117, comma 1, della
Costituzione, per il tramite delle norme interposte costituite dagli
artt. 4 e 5 della Convenzione UNESCO per la tutela del patrimonio
mondiale culturale e naturale, laddove, nel prevedere la deroga al
regime di autorizzazione paesaggistica per tutte le zone A e B del
territorio comunale, tali classificate negli strumenti urbanistici
vigenti alla data del 6.9.1985, non esclude da tale ambito operativo
di deroga le aree urbane riconosciute e tutelate come patrimonio
UNESCO;
solleva altresi' di ufficio la questione di legittimita'
costituzionale dell'articolo 142, comma 1, D.Lgs. n. 42/2004 e degli
artt. 134, 136, 139, 140 e 141 D.Lgs. 42/2004, in riferimento
all'art. 9 della Costituzione e all'art. 117, comma 1, della
Costituzione, per il tramite delle norme interposte costituite dagli
artt. 4 e 5 della Convenzione UNESCO per la tutela del patrimonio
mondiale culturale e naturale e, rispettivamente, per l'articolo 142,
comma 1, nella parte in cui non contempla, tra le ipotesi in cui
viene riconosciuto ex lege il carattere di interesse paesaggistico e
la relativa disciplina di tutela, quelle dei siti per cui e'
intervenuto il riconoscimento di Patrimonio Mondiale UNESCO e, per
gli artt. 134, 136, 139, 140 e 141 D.Lgs. 42/2004, nella parte in cui
non impongono all'Amministrazione di adottare un provvedimento di
apposizione di vincolo paesaggistico per i siti riconosciuti
patrimonio Mondiale UNESCO.
Ordina la sospensione del procedimento per pregiudizialita'
costituzionale, con immediata trasmissione - a cura della Segreteria
- del fascicolo d'ufficio e dei fascicoli delle parti alla Corte
Costituzionale;
Ordina la notificazione del presente provvedimento - sempre a
cura della Segreteria - alla Presidenza del Consiglio dei ministri ed
alle parti in causa, nonche' la comunicazione ai Presidenti della
Camera dei Deputati e del Senato della Repubblica.
Cosi' deciso in Napoli nelle camere di consiglio dei giorni 13
novembre - e 18 dicembre 2013 con l'intervento dei magistrati:
Angelo Scafuri, Presidente;
Anna Pappalardo, Consigliere;
Fabrizio D'Alessandri, Primo Referendario, Estensore.
Il Presidente: Scafuri
L'Estensore: D'Alessandri