N. 198 ORDINANZA (Atto di promovimento) 17 febbraio 2014
Ordinanza del 17 febbraio 2014 emessa dal Consiglio di Stato sul ricorso proposto da Consiglio nazionale geometri e geometri laureati e Savoldi Fausto contro Ministero dell'economia e delle finanze ed altri.. Professioni - Svolgimento di attivita' in materia di atti catastali ed in materia estimativa nel settore immobiliare - Estensione dell'abilitazione (prima riservata alle categorie dei geometri, dei geometri laureati e dei periti agrari) ai soggetti iscritti nell'albo professionale degli agrotecnici - Violazione del principio di uguaglianza per ingiustificato eguale trattamento degli agrotecnici rispetto alla categoria dei geometri fornita di piu' adeguata preparazione in materia catastale - Violazione dei limiti costituzionali alla decretazione d'urgenza per l'assenza dei presupposti di straordinarieta' ed urgenza - Violazione del principio di buon andamento della pubblica amministrazione. - Decreto-legge 31 dicembre 2007, n. 248, convertito, con modificazioni, dalla legge 28 febbraio 2008, n. 31, art. 26, comma 7-ter. - Costituzione, artt. 3, 77, comma secondo, e 97, comma secondo.(GU n.47 del 12-11-2014 )
IL CONSIGLIO DI STATO In sede giurisdizionale (Sezione quarta) ha pronunciato la presente ordinanza sul ricorso numero di registro generale 2008 del 2013, proposto da: Consiglio nazionale geometri e geometri laureati, Fausto Savoldi, rappresentati e difesi dall'avv. Alessandro Pace, con domicilio eletto presso Alessandro Pace in Roma, piazza delle Muse n. 8, contro Ministero dell'economia e delle finanze, Agenzia del territorio e Agenzia delle entrate, rappresentati e difesi dall'Avvocatura generale dello Stato, presso i cui uffici, ope legis, domiciliano in Roma, via dei Portoghesi n. 12, nei confronti di Collegio nazionale degli agrotecnici e degli agrotecnici laureati, rappresentato e difeso dagli avv. Marco Prosperetti, Domenico Tomassetti, con domicilio eletto presso Marco Prosperetti in Roma, via Pierluigi Da Palestrina n. 19; Collegio nazionale dei periti agrari e dei periti agrari laureati; per la riforma della sentenza del T.A.R. Lazio - Roma: sezione II n. 07395/2012, resa tra le parti, concernente garanzie ipotecarie per la rateazione di somme dovute a seguito di controlli automatici e di controlli formali - perizie giurate rese da agrotecnici, che ha dichiarato inammissibili i ricorsi per l'annullamento: della risoluzione del 3 aprile 2008, n. 10/DF (prot. n. 2888) del Ministero dell'economia e delle finanze, Dipartimento delle finanze, Direzione legislativa tributaria avente ad oggetto «Art. 1, comma 144, legge 24 dicembre, n. 244 (legge finanziaria per il 2008). Garanzie ipotecarie per la rateazione di somme dovute a seguito di controlli automatici e di controlli formali»; della circolare dell'Agenzia del territorio, Direzione Agenzia, del 14 aprile 2008, n. 3 (prot. n. 28606) avente ad oggetto: «Atti di aggiornamento geometrico e redazione e sottoscrizione ad opera degli agrotecnici e degli agrotecnici laureati»; Visti il ricorso in appello e i relativi allegati; Visti gli atti di costituzione in giudizio di Ministero dell'economia e delle finanze e di Agenzia del territorio e di Ministero della giustizia e di Collegio nazionale degli agrotecnici e degli agrotecnici laureati; Viste le memorie difensive; Visti tutti gli atti della causa; Relatore nell'udienza pubblica del giorno 9 luglio 2013 il cons. Nicola Russo e uditi per le parti gli avvocati Alessandro Pace, l'avvocato dello Stato Giulio Bacosi e Domenico Tomassetti; Ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue: con sentenza n. 7395 del 2012 il T.A.R. Lazio dichiarava inammissibili i ricorsi, proposti dagli attuali appellanti, per carenza dell'interesse ad impugnare: la risoluzione del 3 aprile 2008, n. 10/DF (prot. n. 2888) del Ministero dell'economia e delle finanze in base alla quale, la categoria dei soggetti iscritti all'albo degli agrotecnici, sarebbe tra quelle legittimate (al pari delle categorie dei geometri e dei geometri laureati e dei periti agrari) allo svolgimento delle attivita' in materia di atti catastali ai sensi dell'art. 145, comma 96, legge 23 dicembre 2000, n. 388, e dell'art. 26, comma 7-ter, decreto-legge n. 248 del 2007, nonche' al compimento delle attivita' in materia estimativa nel settore immobiliare; la circolare dell'Agenzia del territorio 14 aprile 2008, n. 3 (prot. n. 28606) con la quale si e' ritenuto, con interpretazione autentica, che l'art. 26, comma 7-ter del decreto-legge 31 dicembre 2007, n. 248, avesse abilitato anche i soggetti iscritti nell'albo professionale degli agrotecnici a redigere e sottoscrivere atti catastali di cui all'art. 81, n. 679/1969 ed agli articoli 5 e 7, decreto del Presidente della Repubblica n. 650/1972. In tale sede, il giudice di primo grado, dichiarata l'inammissibilita' dei ricorsi, ha ritenuto di non analizzare la questione di legittimita' costituzionale dell'art. 26, comma 7-ter, decreto-legge n. 248 del 2007, convertito con modificazioni nella legge n. 31 del 2008, prospettata dai ricorrenti per l'asserita violazione degli articoli 77, 3, 35, 97 Cost., in quanto difetterebbe il requisito, richiesto per la rimessione, della rilevanza della questione ai fini della definizione del giudizio a quo. La questione di legittimita' costituzionale, sollecitata nuovamente dal Collegio nazionale geometri e geometri laureati e riproposta nel presente grado di appello, risulta, invece, a parere di questo Consiglio di Stato, rilevante e non manifestamente infondata, secondo quanto di seguito esposto. In via preliminare, rispetto alla prospettazione della questione rimessa all'esame della Consulta, occorre dichiarare, rigettando l'eccezione proposta con l'appello incidentale, la giurisdizione del giudice amministrativo con riferimento all'impugnazione della risoluzione e della circolare sopra menzionate, qualificate dai primi giudici come meramente interpretative. A fronte dell'orientamento prevalente (ex plurimis Cass. civ., Sez. un. n. 23031/2007) che ritiene non impugnabile la circolare interpretativa, in quanto avente natura di «parere della P.A.», ne' innanzi al giudice amministrativo, ne' innanzi al giudice ordinario, «non essendo atto di esercizio di potesta' amministrativa» e sussistendo, pertanto, in ordine ad essa, «un difetto assoluto di giurisdizione», va segnalato un altro indirizzo di questo Consiglio che appare preferibile e che evidenzia come la circolare, pur qualificandosi come mero atto interno alla P.A., puo' realizzare, in riferimento ai suoi atti applicativi, profili di eccesso di potere deducibili con ricorso dinanzi al giudice amministrativo (cfr. Cons. St., Sez. VI, n. 177 del 2011). La rilevanza della questione di costituzionalita' rispetto al giudizio a quo, attiene in primo luogo, all'identificazione della risoluzione n. 10/DF e della circolare n. 3 dell'Agenzia delle entrate in termini non di atti meramente interprativi della legge n. 31/2008, bensi' di atti a contenuto regolamentare, in quanto, con capacita' innovativa rispetto al quadro normativo preesistente, attribuiscono, di fatto, alla categoria degli agrotecnici, competenze in materia di redazione di atti di aggiornamento catastale, a discapito e con pregiudizio delle categorie dei geometri, dei geometri laureati e dei periti agrari, di cui appaiono giustificate le doglianze prospettate in questa sede. L'interesse a ricorrere, infatti, da parte delle categorie dei geometri e dei periti agrari, s'identifica nel pregiudizio subito dallo svolgimento dell'illegittimo esercizio, da parte dei periti agrari, di attivita' concorrenziali che si estrinsecano nello svolgimento di attivita' professionali, quelle di aggiornamento catastale, per legge riservate alle sopra menzionate categorie, e che fondano la loro legittimazione in un'arbitraria estensione avvenuta ad opera della legge n. 31 del 2008 (in particolare l'art. 26-ter), per come interpretata dalla risoluzione n. 10/DF e dalla circolare n. 3. Tali atti recano un'indubbia portata costitutiva di situazioni giuridiche in capo agli agrotecnici, ponendosi nei confronti del citato art. 26, comma 7-ter, legge n. 31/2008 come atti applicativi in quanto, oltre ad estendere, alle citate categorie, le competenze in materia catastale, consentono l'utilizzabilita' del sistema informatico, includendo, cosi', di fatto, gli agrotecnici, tra gli operatori abilitati. Gli atti in esame, infatti, risultano in primo luogo contrastanti con la pronuncia della Corte costituzionale n. 441/2000 che, con riferimento alla medesima questione, aveva ritenuto di attribuire all'esclusiva discrezionalita' del legislatore, sulla scorta del principio di professionalita', il compito di individuare le competenze di ciascuna categoria professionale, garantendo un adeguato livello di preparazione e di conoscenza delle materie inerenti alle attivita' stesse. In particolare, nel caso in esame, la Consulta rilevava che «la preparazione dell'agrotecnico e' rivolta, prevalentemente, agli aspetti economici e gestionali dell'azienda agraria, laddove le cognizioni in materia di catasto appaiono circoscritte ad un livello descrittivo, si da risultare soltanto un completamento della formazione primaria ed essenziale», escludendo, cosi', l'attribuzione, agli agrotecnici, dei compiti inerenti alla formazione e redazione di tipi: di frazionamento e mappati, ai quali fanno riferimento l'art. 8, legge n. 679/1969, nonche' gli articoli 5 e 7, decreto del Presidente della Repubblica n. 650/1972. Inoltre, gli atti in esame contrastano anche con gli accordi assunti tra Senato e Governo in sede di conversione del decreto-legge n. 248/2007 (convertito con la sopramenzionata legge n. 31/2008) e in base ai quali, a parere del Senato, l'art. 26-ter estenderebbe, con dubbia legittimita', la competenza degli agrotecnici alla redazione degli atti catastali, attualmente non prevista da alcuna norma vigente e oggetto di numerose pronunce (Corte costituzionale n. 441/2000; Cons. Stato, Sezione quarta, n. 2204/2288 del 2007) dalle quali emerge, in modo certo, che gli agrotecnici posseggono un livello di preparazione e di conoscenza delle materie che non sarebbe adeguato per le ulteriori attivita' professionali in oggetto, riservate, invece, alla diversa cognizione tecnica dei geometri. Gli atti parlamentari, infatti, per il loro valore politico vincolante, delimitano gli indirizzi e l'attivita' del Governo ed in ogni caso esprimono la volonta' del legislatore, in questo caso evidente nell'escludere l'estensione delle competenze agli agrotecnici e nell'imporre al Governo, con l'accettazione dell'ordine del giorno, la non applicazione dell'illegittimo art. 26, comma 7-ter, con invito ad una sua esplicita abrogazione. La sollecitazione del sindacato di costituzionalita' dell'intero apparato normativo in esame, risulterebbe, pertanto, l'unico spiraglio di tutela delle categorie pregiudicate. Inoltre, per quanto piu' specificatamente attiene alla non manifesta infondatezza della questione, viene in evidenza, in primo luogo, il contrasto del citato art. 26, comma 7-ter, con i requisiti di straordinarieta' e necessita' previsti dall'art. 77 Cost. per l'eliminazione del decreto-legge. In particolare, l'art. 26, comma 7-ter, difetterebbe del requisito della straordinarieta' e dell'urgenza che pervade l'intervento normativo c.d. mille proroghe, ampliando le competenze degli agrotecnici, senza, inoltre, prevedere quell'intervento di risistemazione normativa auspicato dalla pronuncia della Corte costituzionale. L'urgente necessita' puo' riguardare piu' disposizioni, accomunate dalla natura unitaria delle fattispecie disciplinate ovvero anche dall'intento di fronteggiare situazioni straordinarie complesse allo scopo di rimediare a circostanze analoghe venutesi a determinare. L'inserimento, pertanto, di norme diverse rispetto all'oggetto o alla finalita' del decreto-legge, spezza il legame logico-giuridico tra la valutazione d'urgenza, fatta dal Governo ed il provvedimento emesso che, seppur successivamente sottoposto al controllo formale del Parlamento, deve comunque presentarsi come un intervento normativo coerente e armonico, anche se articolato e differenziato al suo interno. La disposizione in esame esula del tutto dalla finalita' perseguita dal decreto-legge, non trovando affatto una sua collocazione coerente con la ratio dell'intervento straordinario e urgente. Inoltre, l'art. 26 comma 7-ter del decreto-legge n. 248 del 2007 contrasta con l'art. 3 Cost. nella parte in cui, in maniera del tutto arbitraria, incide sulla leale concorrenza in danno della categoria dei geometri, ad onta della comprovata e piu' adeguata preparazione dei geometri nella materia catastale. L'ingiustificata estensione delle competenze degli agrotecnici incide poi anche sul buon andamento della pubblica amministrazione ex art. 97 Cost., che risulta pregiudicato dallo svolgimento di attivita' ad opera di soggetti non dotati di un'adeguata capacita' professionale. In conclusione, sussistono i presupposti di rilevanza e di non manifesta infondatezza che impongono al Collegio di sollevare questione di legittimita' costituzionale dell'art. 26, comma 7-ter del decreto-legge 31 dicembre 2007, n. 248, aggiunto dalla legge di conversione 28 febbraio 2008, n. 31, per contrasto con gli articoli 3, 77, comma secondo e 97, comma secondo, della Costituzione.
P.Q.M. Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione quarta), visto l'art. 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87, ritenuta la rilevanza e non manifesta infondatezza, rimette alla Corte costituzionale la questione di legittimita' costituzionale dell'art. 26, comma 7-ter del decreto-legge 31 dicembre 2007, n. 248, aggiunto dalla legge di conversione 28 febbraio 2008, n. 31, per contrasto con gli articoli 3, 77, comma secondo e 97, comma secondo, della Costituzione, nella parte in cui prevede che «il comma 96 dell'art. 145 della legge 23 dicembre 2000, n. 388, si interpreta nel senso che gli atti ivi indicati possono essere redatti e sottoscritti anche dai soggetti in possesso del titolo di cui alla, legge 6 giugno 1986, n. 251, e successive modificazioni», sospende il giudizio e dispone l'immediata trasmissione degli atti alla Corte costituzionale. Ordina che, a cura della Segreteria della Sezione, la presente ordinanza sia notificata alle parti e al Presidente del Consiglio dei ministri e sia comunicata ai Presidenti delle due Camere del Parlamento. Cosi' deciso in Roma nella Camera di consiglio del giorno 9 luglio 2013 con l'intervento dei magistrati: Giorgio Giaccardi, Presidente; Nicola Russo, consigliere, estensore; Raffaele Greco, consigliere; Francesca Quadri, consigliere; Oberdan Forlenza, consigliere. L'estensore: Russo Il Presidente: Giaccardi