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                        IL CONSIGLIO DI STATO 
 
    In  sede  giurisdizionale  (Sezione  quarta)  ha  pronunciato  la
presente ordinanza sul ricorso numero di registro generale  2008  del
2013, proposto da: Consiglio nazionale geometri e geometri  laureati,
Fausto Savoldi, rappresentati e difesi dall'avv. Alessandro Pace, con
domicilio eletto presso Alessandro Pace in Roma, piazza delle Muse n.
8, contro 
    Ministero dell'economia e delle finanze, Agenzia del territorio e
Agenzia  delle  entrate,  rappresentati  e   difesi   dall'Avvocatura
generale dello Stato, presso i cui uffici, ope legis, domiciliano  in
Roma, via dei Portoghesi n. 12, nei confronti di  Collegio  nazionale
degli agrotecnici  e  degli  agrotecnici  laureati,  rappresentato  e
difeso  dagli  avv.  Marco  Prosperetti,  Domenico  Tomassetti,   con
domicilio eletto presso Marco Prosperetti in Roma, via  Pierluigi  Da
Palestrina n. 19; Collegio nazionale dei periti agrari e  dei  periti
agrari laureati; per la riforma della sentenza  del  T.A.R.  Lazio  -
Roma: sezione II  n.  07395/2012,  resa  tra  le  parti,  concernente
garanzie ipotecarie per la rateazione di somme dovute  a  seguito  di
controlli automatici e di controlli formali - perizie giurate rese da
agrotecnici,  che  ha  dichiarato   inammissibili   i   ricorsi   per
l'annullamento: 
        della risoluzione del 3 aprile 2008, n. 10/DF (prot. n. 2888)
del Ministero  dell'economia  e  delle  finanze,  Dipartimento  delle
finanze, Direzione legislativa tributaria avente ad oggetto «Art.  1,
comma 144, legge 24 dicembre, n. 244 (legge finanziaria per il 2008).
Garanzie ipotecarie per la rateazione di somme dovute  a  seguito  di
controlli automatici e di controlli formali»; 
        della  circolare  dell'Agenzia  del   territorio,   Direzione
Agenzia, del 14 aprile 2008, n. 3 (prot. n. 28606) avente ad oggetto:
«Atti di aggiornamento geometrico e  redazione  e  sottoscrizione  ad
opera degli agrotecnici e degli agrotecnici laureati»; 
    Visti il ricorso in appello e i relativi allegati; 
    Visti  gli  atti  di  costituzione  in  giudizio   di   Ministero
dell'economia e delle finanze  e  di  Agenzia  del  territorio  e  di
Ministero della giustizia e di Collegio nazionale degli agrotecnici e
degli agrotecnici laureati; 
    Viste le memorie difensive; 
    Visti tutti gli atti della causa; 
    Relatore nell'udienza pubblica del giorno 9 luglio 2013 il  cons.
Nicola Russo e uditi per  le  parti  gli  avvocati  Alessandro  Pace,
l'avvocato dello Stato Giulio Bacosi e Domenico Tomassetti; 
    Ritenuto e considerato in fatto e in diritto  quanto  segue:  con
sentenza n. 7395 del 2012 il T.A.R. Lazio dichiarava inammissibili  i
ricorsi,   proposti   dagli   attuali   appellanti,    per    carenza
dell'interesse ad impugnare: 
        la risoluzione del 3 aprile 2008, n. 10/DF  (prot.  n.  2888)
del Ministero dell'economia e delle finanze in base  alla  quale,  la
categoria dei soggetti iscritti all'albo degli  agrotecnici,  sarebbe
tra quelle legittimate (al pari delle categorie dei  geometri  e  dei
geometri  laureati  e  dei  periti  agrari)  allo  svolgimento  delle
attivita' in materia di atti catastali ai sensi dell'art. 145,  comma
96, legge 23 dicembre 2000, n. 388,  e  dell'art.  26,  comma  7-ter,
decreto-legge n. 248 del 2007, nonche' al compimento delle  attivita'
in materia estimativa nel settore immobiliare; 
        la circolare dell'Agenzia del territorio 14 aprile 2008, n. 3
(prot. n. 28606) con la quale si  e'  ritenuto,  con  interpretazione
autentica, che l'art. 26, comma 7-ter del decreto-legge  31  dicembre
2007, n. 248, avesse abilitato anche i  soggetti  iscritti  nell'albo
professionale degli  agrotecnici  a  redigere  e  sottoscrivere  atti
catastali di cui all'art. 81, n. 679/1969 ed agli  articoli  5  e  7,
decreto del Presidente della Repubblica n. 650/1972. 
    In  tale  sede,   il   giudice   di   primo   grado,   dichiarata
l'inammissibilita' dei ricorsi, ha  ritenuto  di  non  analizzare  la
questione di legittimita' costituzionale dell'art. 26,  comma  7-ter,
decreto-legge n. 248 del 2007,  convertito  con  modificazioni  nella
legge n. 31 del  2008,  prospettata  dai  ricorrenti  per  l'asserita
violazione degli articoli 77, 3, 35, 97 Cost., in quanto difetterebbe
il requisito, richiesto per  la  rimessione,  della  rilevanza  della
questione ai fini della definizione del giudizio a quo. 
    La  questione   di   legittimita'   costituzionale,   sollecitata
nuovamente dal Collegio nazionale  geometri  e  geometri  laureati  e
riproposta nel presente grado di appello, risulta, invece,  a  parere
di  questo  Consiglio  di  Stato,  rilevante  e  non   manifestamente
infondata, secondo quanto di seguito esposto. 
    In via preliminare, rispetto alla prospettazione della  questione
rimessa all'esame  della  Consulta,  occorre  dichiarare,  rigettando
l'eccezione proposta con l'appello incidentale, la giurisdizione  del
giudice  amministrativo  con   riferimento   all'impugnazione   della
risoluzione e della circolare sopra menzionate, qualificate dai primi
giudici come meramente interpretative. 
    A fronte dell'orientamento prevalente (ex  plurimis  Cass.  civ.,
Sez. un. n. 23031/2007) che  ritiene  non  impugnabile  la  circolare
interpretativa, in quanto avente natura di «parere della  P.A.»,  ne'
innanzi al giudice amministrativo, ne' innanzi al giudice  ordinario,
«non  essendo  atto  di  esercizio  di  potesta'  amministrativa»   e
sussistendo, pertanto, in ordine ad essa,  «un  difetto  assoluto  di
giurisdizione», va segnalato un altro indirizzo di  questo  Consiglio
che appare  preferibile  e  che  evidenzia  come  la  circolare,  pur
qualificandosi come mero atto interno alla P.A., puo' realizzare,  in
riferimento ai suoi atti applicativi, profili di  eccesso  di  potere
deducibili con ricorso dinanzi al giudice amministrativo (cfr.  Cons.
St., Sez. VI, n. 177 del 2011). 
    La rilevanza della questione  di  costituzionalita'  rispetto  al
giudizio a quo, attiene in  primo  luogo,  all'identificazione  della
risoluzione n. 10/DF  e  della  circolare  n.  3  dell'Agenzia  delle
entrate in termini non di atti meramente interprativi della legge  n.
31/2008, bensi' di atti a contenuto  regolamentare,  in  quanto,  con
capacita'  innovativa  rispetto  al  quadro  normativo  preesistente,
attribuiscono, di fatto, alla categoria degli agrotecnici, competenze
in materia  di  redazione  di  atti  di  aggiornamento  catastale,  a
discapito  e  con  pregiudizio  delle  categorie  dei  geometri,  dei
geometri laureati e dei periti agrari, di cui  appaiono  giustificate
le doglianze prospettate in questa  sede.  L'interesse  a  ricorrere,
infatti, da parte delle categorie dei geometri e dei  periti  agrari,
s'identifica    nel    pregiudizio    subito    dallo     svolgimento
dell'illegittimo esercizio, da parte dei periti agrari, di  attivita'
concorrenziali che si estrinsecano  nello  svolgimento  di  attivita'
professionali, quelle di aggiornamento catastale, per legge riservate
alle sopra menzionate categorie, e che fondano la loro legittimazione
in un'arbitraria estensione avvenuta ad opera della legge n.  31  del
2008 (in particolare l'art.  26-ter),  per  come  interpretata  dalla
risoluzione n. 10/DF e dalla circolare n. 3. 
    Tali atti recano un'indubbia portata  costitutiva  di  situazioni
giuridiche in capo agli  agrotecnici,  ponendosi  nei  confronti  del
citato art. 26, comma 7-ter, legge n. 31/2008 come  atti  applicativi
in quanto, oltre ad estendere, alle citate categorie,  le  competenze
in  materia  catastale,  consentono  l'utilizzabilita'  del   sistema
informatico, includendo, cosi', di fatto, gli  agrotecnici,  tra  gli
operatori abilitati. 
    Gli atti in esame, infatti, risultano in primo luogo contrastanti
con la pronuncia della Corte  costituzionale  n.  441/2000  che,  con
riferimento alla medesima questione,  aveva  ritenuto  di  attribuire
all'esclusiva discrezionalita'  del  legislatore,  sulla  scorta  del
principio  di  professionalita',  il  compito   di   individuare   le
competenze  di  ciascuna  categoria  professionale,   garantendo   un
adeguato livello  di  preparazione  e  di  conoscenza  delle  materie
inerenti alle attivita' stesse. 
    In particolare, nel caso in esame, la Consulta rilevava  che  «la
preparazione  dell'agrotecnico  e'  rivolta,  prevalentemente,   agli
aspetti economici  e  gestionali  dell'azienda  agraria,  laddove  le
cognizioni in materia di catasto appaiono circoscritte ad un  livello
descrittivo,  si  da  risultare  soltanto  un   completamento   della
formazione    primaria    ed    essenziale»,    escludendo,    cosi',
l'attribuzione,  agli  agrotecnici,   dei   compiti   inerenti   alla
formazione e redazione di tipi: di frazionamento e mappati, ai  quali
fanno riferimento l'art. 8, legge n. 679/1969, nonche' gli articoli 5
e 7, decreto del Presidente della Repubblica n. 650/1972. 
    Inoltre, gli atti in esame  contrastano  anche  con  gli  accordi
assunti tra Senato e Governo in sede di conversione del decreto-legge
n. 248/2007 (convertito con la sopramenzionata legge n. 31/2008) e in
base ai quali, a parere del Senato, l'art. 26-ter  estenderebbe,  con
dubbia legittimita', la competenza degli agrotecnici  alla  redazione
degli atti  catastali,  attualmente  non  prevista  da  alcuna  norma
vigente e oggetto  di  numerose  pronunce  (Corte  costituzionale  n.
441/2000; Cons. Stato, Sezione quarta, n. 2204/2288 del  2007)  dalle
quali emerge, in  modo  certo,  che  gli  agrotecnici  posseggono  un
livello di preparazione e di conoscenza delle materie che non sarebbe
adeguato  per  le  ulteriori  attivita'  professionali  in   oggetto,
riservate, invece, alla diversa cognizione tecnica dei geometri. 
    Gli atti parlamentari,  infatti,  per  il  loro  valore  politico
vincolante, delimitano gli indirizzi e l'attivita' del Governo ed  in
ogni caso esprimono la  volonta'  del  legislatore,  in  questo  caso
evidente   nell'escludere   l'estensione   delle   competenze    agli
agrotecnici e nell'imporre al Governo, con l'accettazione dell'ordine
del giorno, la  non  applicazione  dell'illegittimo  art.  26,  comma
7-ter, con invito ad una sua esplicita abrogazione. 
    La sollecitazione del sindacato di costituzionalita'  dell'intero
apparato  normativo  in  esame,   risulterebbe,   pertanto,   l'unico
spiraglio di tutela delle categorie pregiudicate. 
    Inoltre,  per  quanto  piu'  specificatamente  attiene  alla  non
manifesta infondatezza della questione, viene in evidenza,  in  primo
luogo, il contrasto del citato art. 26, comma 7-ter, con i  requisiti
di straordinarieta' e necessita'  previsti  dall'art.  77  Cost.  per
l'eliminazione del decreto-legge. 
    In  particolare,  l'art.  26,  comma  7-ter,   difetterebbe   del
requisito  della  straordinarieta'   e   dell'urgenza   che   pervade
l'intervento normativo c.d. mille proroghe, ampliando  le  competenze
degli agrotecnici,  senza,  inoltre,  prevedere  quell'intervento  di
risistemazione  normativa  auspicato  dalla  pronuncia  della   Corte
costituzionale. 
    L'urgente   necessita'   puo'   riguardare   piu'   disposizioni,
accomunate  dalla  natura  unitaria  delle  fattispecie  disciplinate
ovvero anche dall'intento di  fronteggiare  situazioni  straordinarie
complesse allo scopo di rimediare a circostanze analoghe  venutesi  a
determinare.  L'inserimento,  pertanto,  di  norme  diverse  rispetto
all'oggetto o alla finalita'  del  decreto-legge,  spezza  il  legame
logico-giuridico tra la valutazione d'urgenza, fatta dal  Governo  ed
il provvedimento emesso che,  seppur  successivamente  sottoposto  al
controllo formale del Parlamento, deve comunque presentarsi  come  un
intervento normativo coerente  e  armonico,  anche  se  articolato  e
differenziato al suo interno. 
    La  disposizione  in  esame  esula  del  tutto  dalla   finalita'
perseguita  dal  decreto-legge,  non   trovando   affatto   una   sua
collocazione coerente con la ratio  dell'intervento  straordinario  e
urgente. 
    Inoltre, l'art. 26 comma 7-ter del decreto-legge n. 248 del  2007
contrasta con l'art. 3 Cost. nella parte in cui, in maniera del tutto
arbitraria, incide sulla leale concorrenza in danno  della  categoria
dei geometri, ad onta della comprovata e piu'  adeguata  preparazione
dei geometri nella materia catastale. 
    L'ingiustificata estensione delle  competenze  degli  agrotecnici
incide poi anche sul buon andamento della pubblica amministrazione ex
art.  97  Cost.,  che  risulta  pregiudicato  dallo  svolgimento   di
attivita' ad opera di soggetti non dotati  di  un'adeguata  capacita'
professionale. 
    In conclusione, sussistono i presupposti di rilevanza  e  di  non
manifesta  infondatezza  che  impongono  al  Collegio  di   sollevare
questione di legittimita' costituzionale dell'art.  26,  comma  7-ter
del decreto-legge 31 dicembre 2007, n. 248, aggiunto dalla  legge  di
conversione 28 febbraio 2008, n. 31, per contrasto con  gli  articoli
3, 77, comma secondo e 97, comma secondo, della Costituzione.

 
                               P.Q.M. 
 
    Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale  (Sezione  quarta),
visto l'art. 23 della  legge  11  marzo  1953,  n.  87,  ritenuta  la
rilevanza  e  non  manifesta   infondatezza,   rimette   alla   Corte
costituzionale la questione di legittimita' costituzionale  dell'art.
26, comma 7-ter del decreto-legge 31 dicembre 2007, n. 248,  aggiunto
dalla legge di conversione 28 febbraio 2008, n. 31, per contrasto con
gli articoli  3,  77,  comma  secondo  e  97,  comma  secondo,  della
Costituzione, nella parte in cui prevede che «il comma  96  dell'art.
145 della legge 23 dicembre 2000, n. 388, si interpreta nel senso che
gli atti ivi indicati possono essere redatti e sottoscritti anche dai
soggetti in possesso del titolo di cui alla, legge 6 giugno 1986,  n.
251, e successive modificazioni»,  sospende  il  giudizio  e  dispone
l'immediata trasmissione degli atti alla Corte costituzionale. 
    Ordina che, a cura della Segreteria della  Sezione,  la  presente
ordinanza sia notificata alle parti e al Presidente del Consiglio dei
ministri  e  sia  comunicata  ai  Presidenti  delle  due  Camere  del
Parlamento. 
    Cosi' deciso in Roma nella  Camera  di  consiglio  del  giorno  9
luglio 2013 con l'intervento dei magistrati: 
    Giorgio Giaccardi, Presidente; 
    Nicola Russo, consigliere, estensore; 
    Raffaele Greco, consigliere; 
    Francesca Quadri, consigliere; 
    Oberdan Forlenza, consigliere. 
 
                         L'estensore: Russo 
 
 
                      Il Presidente: Giaccardi