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         IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE PER IL LAZIO 
                        Sezione Terza Quater 
 
    Ha pronunciato  la  presente  ordinanza  sul  ricorso  numero  di
registro generale 790 del 2013, proposto da Poligest S.p.a.  (Soc  di
Gestione della Casa di Cura  Villa  delle  Querce),  in  persona  del
legale rappresentante pro-tempore, rappresentata e  difesa  dall'avv.
Ulisse Corea, con lo stesso elettivamente domiciliata  in  Roma,  via
dei Monti Parioli, 48, contro: 
        Commissario ad acta per il Piano di rientro dai disavanzi del
Settore  sanitario  della  Regione  Lazio,  rappresentato  e   difeso
dall'Avvocatura generale dello Stato, presso i cui uffici,  in  Roma,
via dei Portoghesi n. 12, e' per legge domiciliato; 
        Regione  Lazio,  in  persona  del   Presidente   pro-tempore,
rappresentata e difesa  dall'avv.  Roberta  Barone  ed  elettivamente
domiciliata presso la sede dell'Avvocatura  regionale  in  Roma,  Via
Marcantonio Colonna n. 27; 
        ASL  108  -  RM/H,  in  persona  del  legale   rappresentante
pro-tempore, rappresentata e difesa dall'avv.  Stefano  Merelli,  con
domicilio eletto in Roma, via Pompeo Magno n.  7,  presso  lo  studio
dell'Avv. Vincenza Di Martino; 
    Per l'annullamento del decreto del Commissario ad  acta,  per  il
Piano di rientro dai disavanzi nel settore sanitario n. U00349 del 22
novembre 2012, avente ad oggetto: "Legge del 7 agosto 2012,  n.  135,
convertito in legge con modificazioni del  decreto-legge  n.  95  del
2012, recante disposizioni  urgenti  per  la  revisione  della  spesa
pubblica con invarianza dei servizi  ai  cittadini,  in  applicazione
dell'art. 15, comma 14, assistenza ospedaliera anno 2012", reso  noto
con nota n. 216917 del 22.11.2012, nella parte in  cui  ha  disposto,
alla  Polingest  S.p.a.,  Casa  di  cura  Villa  delle   Querce,   la
rideterminazione  in   riduzione   del   budget   delle   prestazioni
ospedaliere di cui  ai  DPCA  U0088/2012  e  DPCA  U0094/2012,  nella
percentuale del 6,8519%; 
    Visti il ricorso e i relativi allegati; 
    Viste le memorie difensive; 
    Visti tutti gli atti della causa; 
    Visti gli atti di costituzione in  giudizio  del  Commissario  ad
Acta per il Piano di rientro  dai  disavanzi  del  Settore  sanitario
della Regione Lazio, della Regione Lazio e della ASL 108 - RM/H; 
    Relatore nell'udienza pubblica del giorno  19  novembre  2013  il
Cons. Maria Luisa De Leoni e uditi per  le  parti  i  difensori  come
specificato nel verbale; 
    Ritenuto in fatto e diritto quanto segue; 
 
                           Fatto e diritto 
 
    Con ricorso  notificato  il  21  gennaio  2013  e  depositato  il
successivo  25  gennaio,  la  ricorrente  Struttura  impugna   l'atto
specificato in epigrafe e ne chiede l'annullamento. 
    Riferisce di essere una  struttura  sanitaria  plurispecialistica
accreditata dalla  Regione  Lazio  per  l'erogazione  di  prestazioni
sanitarie sia in regime di ricovero che ambulatoriale. 
    A seguito della riorganizzazione della rete ospedaliera, avvenuta
con il  decreto  commissariale  n.  U0080  del  2010,  la  ricorrente
concordava con  la  Regione  Lazio  la  riconversione  della  propria
struttura e in quella  sede  veniva  individuato  anche  il  relativo
budget in relazione alle diverse tipologie sanitarie,  con  l'impegno
della Regione Lazio di mantenere "bloccati" i  relativi  importi  per
tutto il periodo 2011-2012, indipendentemente da eventuali variazioni
di tariffe e dal numero dei posti letto riconosciuti.  Detto  Accordo
veniva ratificato con decreto del Commissario ad acta del  14  giugno
2011, nel quale veniva ribadito che il budget di cui  all'Accordo  di
riconversione avrebbe costituito, per gli anni  2011-2012,  tetto  di
spesa vincolante, senza possibilita' di variazioni. 
    Con successivo decreto U0094 del 7 giugno 2012 veniva individuato
il budget 2012 per le prestazioni  ospedaliere  di  riabilitazione  e
lungodegenza medica post acuzie e sebbene  la  ricorrente  avesse  un
sistema  di  remunerazione  e   proprio   di   cui   all'Accordo   di
riconversione, veniva  inserita  nel  predetto  decreto,  mantenendo,
tuttavia, il tetto di spesa  concordato  in  sede  di  riconversione;
conseguentemente, veniva sottoscritto lo schema di  contratto/accordo
2012,  con  il  quale  la  Struttura  si  impegnava  ad  erogare   le
prestazioni sanitarie fino a concorrenza del budget 2012. 
    Da ultimo, con il decreto n. 349 del 22 novembre 2012, impugnato,
la Regione addiveniva, in attuazione dell'art. 15,  comma  14,  della
legge n. 135 del 2012 di conversione del  decreto-legge  n.  95/2012,
alla rideterminazione in diminuzione dei budget nella percentuale del
6,8519%. 
    A sostegno delle proprie ragioni deduce: 
        1) Sulla inapplicabilita' del provvedimento commissariale  n.
349 del 2012 alla Casa di cura Villa delle Querce. 
    Come esposto diffusamente in narrativa,  il  regime  remunerativo
della ricorrente ha formato  oggetto  di  specifico  Accordo  con  la
Regione Lazio e con la ASL  RM/H  e  successivamente  ratificato  dal
Commissario ad acta, con il quale la Regione Lazio si e' vincolata  a
mantenere bloccato il  budget  riconosciuto  alla  struttura  per  il
periodo 2011-2012 e,  quindi,  a  sopportare  il  rischio  di  future
modificazioni  tariffarie.  Consegue  che  la   rideterminazione   in
diminuzione dei tetti di spesa di cui al  gravato  provvedimento  non
puo'  essere  applicata  alla  Struttura  ricorrente,  anche  se   si
considera che la stessa non  avrebbe  dovuto  essere  ricompresa  nel
decreto commissariale n. 94; 
        2. Illegittimita' del decreto commissariale n. 349  del  2012
per  violazione   del   principio   del   legittimo   affidamento   e
dell'autonomia contrattuale nonche' per contraddittorieta' intrinseca
e lesione dell'art. 41 Cost. 
    La  ricorrente  richiama  i  principi   affermati   dall'Adunanza
plenaria del Consiglio di Stato n. 4 del 2012 in  materia  sanitaria,
rilevando,  alla  luce  di  detti  principi,  la  illegittimita'  del
provvedimento impugnato; 
        3. Sulla incostituzionalita'  dell'art.  15,  comma  14,  del
decreto-legge n. 95 del  2012,  convertito  con  modificazioni  dalla
legge n. 156 del 2012. 
    La norma  di  cui  si  sospetta  la  incostituzionalita'  incide,
infatti, retroattivamente su rapporti gia' in  essere  in  virtu'  di
contratti gia' sottoscritti e con riferimento a prestazioni sanitarie
gia'  erogate,  senza  adeguata  giustificazione  sul   piano   della
ragionevolezza, con palese  violazione  degli  artt.  41  e  3  della
Costituzione. 
    Si sono costituite sia la Regione Lazio che la ASL RM/H. 
    Quest'ultima   eccepisce,   preliminarmente,   il   difetto    di
giurisdizione dell'adito Tribunale. Nel  merito  entrambe  concludono
per l'infondatezza del ricorso. 
    In via preliminare deve essere esaminata l'eccezione  di  difetto
di giurisdizione sollevata dalla difesa della ASL RM/H. 
    L'eccezione e' infondata. 
    Invero, cio' che costituisce oggetto del gravame e' la violazione
dell'Accordo di riconversione, approvato con decreto commissariale n.
41 del 2011, ad opera del decreto n. 349 del 2012 ora  impugnato,  di
cui viene chiesta l'inapplicabilita' nei confronti della Casa di cura
Villa delle Querce. 
    E'   palese,   quindi,   la   natura   di   atto   amministrativo
provvedimentale del decreto impugnato, con il quale  viene  decurtato
ex  post  il  budget  predeterminato  con  il   citato   Accordo   di
riconversione. 
    Premesso  quanto  sopra,  rileva  il  Collegio  che  appare   non
manifestamente infondato, anche alla stregua di quanto al riguardo in
parte  dedotto  dalla  stessa  struttura  ricorrente,  il  dubbio  di
costituzionalita'  in  ordine  alla  disciplina  normativa   che   ha
giustificato l'adozione dei contestati decreti, per contrasto con gli
art.  117,  comma  3,  della  Costituzione,  con  il   principio   di
irretroattivita' delle leggi e con gli artt. 41, 3,  97  e  32  della
Costituzione. 
    Relativamente alla detta violazione dell'art. 117, comma 3, della
Costituzione deve essere invero evidenziato che: 
        a)  la  Sanita'  rientra,  giusta   quanto   previsto   dalla
richiamata disposizione costituzionale, nelle materie di legislazione
concorrente per le quali spetta alle Regioni la potesta' legislativa,
salvo che per la determinazione dei principi fondamentali,  riservata
alla legislazione dello Stato; 
        b) in tale quadro normativo il menzionato art. 15, comma  14,
nel prevedere un taglio generalizzato della spesa  per  il  2012  (ed
anni successivi) che le singole regioni  sono  chiamate  a  sostenere
sulla base  di  accordi  precedentemente  stipulati  con  le  singole
strutture accreditate, non puo' in alcun modo essere  annoverata  tra
la normativa che fissa i principi fondamentali, e, pertanto, per tale
aspetto, essa risulta in palese contrasto con il richiamato art. 117,
comma 3. 
    Ed invero il Collegio, pur tenendo presente l'orientamento  della
Corte Costituzionale secondo cui «l'autonomia legislativa concorrente
delle Regioni nel settore della tutela della salute ed in particolare
nell'ambito della gestione del  servizio  sanitario  puo'  incontrare
limiti alla  luce  degli  obiettivi  della  finanza  pubblica  e  del
contenimento della  spesa»,  peraltro  in  un  «quadro  di  esplicita
condivisione da parte delle  Regioni  della  assoluta  necessita'  di
contenere i disavanzi del settore sanitario» (sentenze n. 91 del 2012
e n. 193 del  2007),  e  secondo  cui  il  legislatore  statale  puo'
«legittimamente imporre alle Regioni vincoli alla spesa corrente  per
assicurare l'equilibrio unitario della finanza pubblica  complessiva,
in  connessione  con  il  perseguimento   di   obiettivi   nazionali,
condizionati anche da obblighi comunitari» (sentenze n. 91 del  2012,
n. 163 del 2011 e n. 52 del 2010), osserva tuttavia che  la  suddetta
disposizione, proprio perche' individua  specificatamente  i  settori
ove conseguire (con imposizione di tagli "lineari" senza alternative)
i risparmi  nella  spesa  sanitaria,  senza  limitarsi  ad  una  mera
quantificazione in via generale dei suddetti risparmi lasciando  alla
discrezionalita' dell'amministrazione regionale l'individuazione  dei
camparti di spesa dove ottenerli e delle  modalita'  per  conseguirli
(magari differenziando i  destinatari  dei  tagli  di  spesa  secondo
propri criteri apprezzati  discrezionalmente  come  piu'  rispondenti
all'interesse e alle peculiarita' regionali), risulta  non  in  linea
con quanto disposto dal menzionato art. 117, terzo  comma.  Pertanto,
la  questione  di  costituzionalita',  sotto  tale  aspetto,  non  e'
manifestamente infondata. 
    Pure non manifestamente infondata e'  la  prospettata  violazione
dell'art. 97 Cost., oltre che dell'art. 3 della Cost., e dei principi
individuati dalla Corte  Costituzionale  al  fine  di  assicurare  la
costituzionalita' di una legge retroattiva. 
    In  particolare,  tenendo  anche  conto  di  quanto   prospettato
dall'istituto ricorrente, va sottolineato che: 
        a) giusta il consolidato e notorio orientamento  della  Corte
occorre  che  siano  rispettati  una   serie   di   limiti   generali
all'efficacia   retroattiva   delle   leggi,   che   attengono   alla
salvaguardia, oltre che dei principi costituzionali, quale il secondo
comma dell'art. 25 Cost., di altri fondamentali  valori  di  civilta'
giuridica posti a tutela dei destinatari della norma e  dello  stesso
ordinamento, tra i quali vanno ricompresi il rispetto  del  principio
generale di ragionevolezza che  ridonda  nel  divieto  di  introdurre
ingiustificate disparita' di trattamento, la tutela  dell'affidamento
legittimamente sorto nei soggetti quale  principio  connaturato  allo
Stato  di  diritto,  la  coerenza  e  la  certezza   dell'ordinamento
giuridico; 
        b) nella fattispecie  in  esame  la  richiamata  disposizione
nonche'  il  successivo   decreto   regionale   attuativo,   adottato
quest'ultimo a fine novembre 2012 quando il  limite  del  budget  era
stato ormai sostanzialmente raggiunto, hanno inciso (limitatamente al
2012) sul legittimo affidamento venutosi creare in capo alle  singole
strutture sanitarie  ad  erogare  le  prestazioni  e  a  ricevere  il
relativo   corrispettivo   cosi'   come   stabilito   nei   contratti
antecedentemente stipulati, per  la  corretta  esecuzione  dei  quali
hanno d'altra parte allestito le relative  risorse  organizzative  ed
effettuato  i  correlati  investimenti  in  materiali,  personale  ed
attrezzature. Ora al riguardo non ignora il Collegio che viene  anche
ritenuta legittima, secondo la  giurisprudenza  amministrativa  (cfr.
CdS, Ad. Pl. n. 4/2012), l'introduzione retroattiva di tetti di spesa
in materia sanitaria. Ma cio' si e'  ritenuto  che  possa  ammettersi
soltanto in presenza di tetti di spesa degli anni precedenti ai quali
gli interessati si siano potuti rapportare tenendo contemporaneamente
conto  di  ulteriori  limiti  imposti  dai  tagli   stabiliti   dalle
disposizioni  finanziarie   conoscibili   dalle   strutture   private
all'inizio e nel corso dell'anno. Oltre tale limite, invero,  non  vi
e' piu' tutela  dell'affidamento  e  questo  appare  essersi  appunto
inverato nella specie per l'anno 2012 in quanto  i  tagli  di  budget
sono stati per tale anno imposti, con parziale decorrenza retroattiva
dall'1.1.2012, dalla disposizione legislativa in questione, a  budget
gia'  approvati  e  senza  alcun  preesistente  parametro  da  cui  i
destinatari abbiano potuto preavvertire l'intervento  della  disposta
riduzione. 
    Risulta poi non manifestamente infondata, ad avviso del Collegio,
anche la violazione dell'art. 41  della  Costituzione  in  quanto  la
richiamata normativa nel decurtare i budget fissati  antecedentemente
verrebbe in sostanza ad impedire la remunerazione di prestazioni gia'
erogate,  con  conseguente  violazione  del  principio  di   liberta'
dell'attivita' economica privata. 
    Ugualmente non manifestamente infondata, nel  suddetto  contesto,
e' la violazione  dell'art.  32  della  Costituzione,  in  quanto  le
contestate riduzioni dei budget, giustificate unicamente da motivi di
ordine economico-finanziario e che fanno seguito ad altre  precedenti
riduzioni, possono determinare una compromissione  del  diritto  alla
salute costituzionalmente tutelato dall'art.32, in  palese  contrasto
con quanto affermato  dalla  Corte  Costituzionale  con  sentenza  n.
309/1999, secondo la quale "le esigenze della  finanza  pubblica  non
possono assumere nel bilanciamento del legislatore un  peso  talmente
preponderante da comprimere il nucleo irriducibile del  diritto  alla
salute protetto dalla  Costituzione  come  ambito  inviolabile  della
dignita' umana". 
    La rilevanza e la pregiudizialita' delle sollevate  questioni  di
costituzionalita' per la  controversia  in  esame  appare  del  tutto
evidente, stante  che  esse  investono  la  disciplina  normativa  in
applicazione della quale e' stato adottato il contestato decreto  del
Commissario ad acta per la Sanita' della Regione Lazio. 
    Per  le  ragioni  suesposte  deve  essere  quindi   disposta   la
remissione degli atti alla Corte Costituzionale e la sospensione  del
giudizio ai sensi dell'art. 134 della Costituzione, dell'art. 1 della
legge costituzionale 9 febbraio 1948, n. 1, dell'art. 23 della  legge
11 marzo 1953, n. 87 e dell'art. 79 c.p.a.

 
                                P.Q.M. 
 
    Il Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (Sezione Terza
Quater),  dichiara  rilevante  e  non  manifestamente  infondata,  la
sollevata questione  di  legittimita'  costituzionale  dell'art.  15,
comma 14, del decreto-legge n. 15 del 6 luglio  2012,  convertito  in
Legge, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1, legge 7 agosto  2012,
n. 135, per contrasto con  gli  artt.  3  e  41  della  Costituzione,
secondo quanto specificato in motivazione. 
    Sospende il giudizio e ordina la  trasmissione  degli  atti  alla
Corte Costituzionale. 
    Dispone che, a cura della Segreteria della Sezione,  la  presente
ordinanza sia notificata al Presidente del Consiglio dei  ministri  e
comunicata ai Presidenti del Senato e della Camera dei Deputati. 
    Cosi deciso in Roma nella  camera  di  consiglio  del  giorno  19
novembre 2013 con l'intervento dei magistrati: 
        Italo Riggio, Presidente 
        Maria Luisa De Leoni, Consigliere, Estensore 
        Giuseppe Sapone, Consigliere 
 
                        Il Presidente: Riggio 
 
 
                                                L'Estensore: De Leoni