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                        IL CONSIGLIO DI STATO 
                       in sede giurisdizionale 
                          (Sezione Quinta) 
 
    Ha pronunciato  la  presente  ordinanza  sul  ricorso  numero  di
registro generale 9475 del 2013, proposto  dal  Comune  di  Vallarsa,
rappresentato e difeso dall'avv. Maurizio Calo', con domicilio eletto
presso il medesimo in Roma, via Cassiodoro n. 19; 
 
                               Contro 
 
    la Provincia Autonoma di Trento, rappresentata e difesa dall'avv.
Damiano Florenzano, con domicilio eletto  presso  il  suo  studio  in
Roma, via Paolo Emilio n. 7; 
 
                          Nei confronti di 
 
    Il  Consiglio  delle  Autonomie  Locali,   la   Comunita'   della
Vallagarina. 
    Per la riforma della sentenza del  T.R.G.A.  della  Provincia  di
Trento, n. 311/2013, resa tra le  parti,  concernente  l'approvazione
dei criteri e delle modalita' di attuazione delle gestioni  associate
obbligatorie mediante le Comunita'; 
    Visti il ricorso in appello e i relativi allegati; 
    Visto l'atto di costituzione in giudizio della Provincia Autonoma
di Trento; 
    Viste le memorie difensive; 
    Visti tutti gli atti della causa; 
    Relatore nell'udienza pubblica del giorno 20 maggio 2014 il Cons.
Raffaele Prosperi e uditi per le parti gli avvocati Maurizio Calo'  e
Damiano Florenzano. 
    1. Con la legge provinciale n. 3/2006, in seguito modificata  con
le leggi provinciali nn. 15/2009, 26/2010  e  18/2011,  la  Provincia
autonoma di Trento  costituiva  un  nuovo  ente  locale  territoriale
dotato di autonomia - la cosiddetta Comunita' di Valle - in numero di
quindici in tutto il  territorio  provinciale,  alla  quale  venivano
conferite competenze in parte provinciali in parte comunali  o  delle
unioni dei Comuni. 
    Suoi organi rappresentativi erano la Conferenza dei  Sindaci  con
funzioni consultive e l'Assemblea della Comunita', composta  per  due
quinti da componenti designati dai Comuni e per i restanti tre quinti
da  componenti  eletti  direttamente  dalla   popolazione   residente
unitamente  al  Presidente;  le  funzioni  amministrative   di   tali
Comunita' erano oggetto di una  serie  di  modificazioni  tramite  le
leggi provinciali prima indicate e da ultimo con la legge provinciale
n. 18/2011 (art. 8 bis), per la quale a partire dal 1° gennaio 2013 i
comuni e le unioni di  comuni  con  popolazione  inferiore  a  10.000
abitanti dovevano esercitare obbligatoriamente mediante la  comunita'
di appartenenza i compiti e le attivita'  connessi  agli  servizi  ed
alle funzioni amministrative  in  materia  di  entrate,  informatica,
contratti e appalti di lavori; servizi e forniture e con  progressiva
estensione i compiti e le attivita' relativi al commercio. 
    Con la deliberazione della  Giunta  provinciale  n.  1449  del  6
luglio 2012, veniva dato seguito a  questa  previsione  obbligando  i
Comuni a dare vita alle gestioni associate obbligatorie, divenendo la
Comunita' una sorta di "ente capofila" con la possibilita'  di  porre
in essere atti a rilevanza esterna. 
    Il Comune di Vallarsa, in quanto associato alla  Comunita'  della
Vallagarina   e   ritenendo   lese   le   proprie   prerogative    di
amministrazione comunale, proponeva  ricorso  straordinario  al  Capo
dello Stato recante le seguenti censure: 
      a) Violazione degli artt. 118 e 97 Costituzione e dell'art.  7,
della legge 5 giugno 2003, n. 131, del  principio  di  sussidiarieta'
verticale e contraddittorieta'  manifesta  rispetto  ai  principi  di
semplificazione e di non aggravamento dell'azione amministrativa.  Il
Comune  lamenta  che  con  gli  atti  gravati  verrebbero   sottratte
competenze e funzioni amministrative ai comuni per essere  attribuite
alle comunita' di Valle, soggetti non previsti dalla  Costituzione  e
costituiti con legge provinciale approvata in violazione dell'art.  4
dello Statuto speciale d'autonomia, che attribuisce alla  Regione  la
competenza in materia di ordinamento degli enti locali; 
      b) Violazione dell'art. 3, della legge 7 agosto 1990, n. 241, e
della l.p. 30 novembre 1992, n. 23; violazione dell'art. 8 bis, della
l.p. 27 dicembre 2010, n. 27; eccesso di potere per  irragionevolezza
e disparita' di trattamento. Si afferma che la deliberazione n.  1449
del 2012, oltre a essere carente di motivazione, non avrebbe indicato
i criteri con cui sono state individuate le funzioni  da  gestire  in
forma associata e non sarebbe comprensibile se in  esse  e'  compreso
anche lo sportello unico delle attivita' produttive; 
      c) Errata concezione della gestione associata a  fronte  di  un
meccanismo di vera e propria attribuzione  forzosa  di  funzioni  dai
Comuni  alla  Comunita'   di   valle   territorialmente   competente;
irragionevolezza e disparita' di trattamento; 
      d)  Illegittimita'  costituzionale  dell'intero  assetto  delle
Comunita' di valle - articoli relativi della l.p. 16 giugno 2006,  n.
3 (modificata dalla l.p. 12 settembre 2008,  n.  16,  dalla  l.p.  27
novembre 2009, n. 15, dalla l.p. 27 dicembre 2010; n. 27, dalla  l.p.
1° luglio 2011, n. 9 e dalla l.p. 30 luglio 2012, n. 17) in relazione
agli artt. 5, 114, 118 e 128 della Costituzione (posto che  sarebbero
stati introdotti "nuovi enti locali autonomi" con un'assemblea avente
natura elettiva) e agli artt. 4, primo  comma,  n.  3),  e  65  dello
Statuto speciale d'autonomia, atteso che la competenza legislativa in
materia di enti locali e' attribuita alla  Regione  Trentino  -  Alto
Adige e non alla Provincia autonoma di Trento. 
    2.  Il   ricorso   straordinario   veniva   trasposto   in   sede
giurisdizionale in seguito  alla  notifica  di  atto  di  opposizione
da'parte della Provincia autonoma di Trento e lo stesso  e'  avvenuto
per un secondo ricorso straordinario proposto avverso  il  Protocollo
d'intesa in materia di finanza locale per il 2013. 
    Le due impugnative non venivano riunite e con sentenza n. 311 del
25 settembre 2013 il T.R.G.A. di Trento respingeva il primo ricorso. 
    3. Con appello del Consiglio di Stato notificato il  23  dicembre
2013, il Comune  di  Vallarsa  impugnava  la  sentenza  in  questione
sollevando i seguenti motivi: 
      a) La sentenza impugnata ha del tutto travisato la legislazione
costituzionale  in  materia  gia'  rappresentata  nel  primo   motivo
dell'impugnazione di primo grado, in cui si e' sostenuto  che  spetta
alla Regione  Trentino  Alto  Adige  la  potesta'  di  emanare  norme
legislative sull'ordinamento  degli  enti  locali  e  delle  relative
circoscrizioni,   cosi'   come   riconosciuto   nel    tempo    dalla
giurisprudenza della Corte costituzionale; 
      b) La sentenza n.  311/2013  incorre  in  un'ulteriore  errore,
laddove afferma che le determinazioni provinciali  hanno  recepito  i
principi fondamentali contenuti dal decreto legislativo  n.  78/2010,
in cui l'art. 14, comma 28, prevede l'esercizio obbligatorio in forma
di unione o convenzioni delle funzioni fondamentali. Al contrario, le
forme di collaborazione tra Comuni gia' esistenti  nel  Trentino  non
consistono  nella  formazione  di  un  nuovo  tipo  di  ente   locale
territoriale dotato di autonomia politica, ente che non trova  alcuna
copertura  costituzionale  nel  sistema,  crea  ulteriori  costi   ed
inefficienze a fronte di tentativi di risparmio; 
      c) L'art. 118 della Costituzione non permette  il  conferimento
di  determinate  funzioni  amministrative   alle   "non   menzionate"
Comunita' di Valle, ma solamente ai soggetti giuridici tassativamente
indicati e a quel punto la  sottrazione  di  funzioni  ai  Comuni  e'
paleste, nonostante  l'evocazione  di  una  non  meglio  identificata
"gestione associata" da parte della sentenza impugnata; 
      d)  L'illogicita'  delle  determinazioni  provinciali   ed   il
contrasto con principi di buon andamento, efficienza ed  economicita'
dell'azione  amministrativa  emergono  dai   costi   delle   gestioni
associate obbligatorie in  materia  di  appalti,  superiori  dell'80%
rispetto alla gestione in autonomia da parte del Comune ricorrente; 
      e) Altra  illogicita'  e'  desumibile  dalla  ripartizione  dei
compiti tra i Comuni e le Comunita' di Valle, ad esempio  in  materia
di appalti, laddove "l'associazione" e' presente per la stesura della
documentazione amministrativa dei procedimenti  e  nel  coordinamento
delle attivita' procedimentale di gara, ma non nella selezione  delle
ditte da individuare, creando cosi  un  caos  burocratico  del  tutto
irrazionale. 
    Il Comune di Vallarsa concludeva per l'accoglimento del  ricorso,
insistendo sulla rilevanza e non manifesta infondatezza questione  di
legittimita' costituzionale in riferimento agli artt. 5, 114,  118  e
128 della Costituzione ed all'art.  4  dello  Statuto  Regionale  del
Trentino  Alto  Adige,  perche'  da  tali  norme  non  scaturisce  la
possibilita' per la Provincia autonoma di  Trento  di  costituite  un
nuovo ente territoriale dotato  di  autonomia  politica  -  autonomia
comprovata anche dal sistema elettorale per la  formazione  dei  suoi
organi - cosi' come invece disposto dalle leggi provinciali n. 3/2006
e n. 27/2010. 
    La Provincia Autonoma di Trento si  e'  costituita  in  giudizio,
sostenendo  complessivamente  l'inammissibilita'   e   l'infondatezza
dell'appello e chiedendone il rigetto. 
    All'udienza del 20 maggio 2014 la causa e' passata in decisione. 
    4. Rileva il Collegio  che  presupposto  della  controversia,  la
quale  investe  in  via  immediata  la  deliberazione  della   Giunta
provinciale trentina n.  1449  del  6  luglio  2012  di  avvio  delle
gestioni associate obbligatorie affidate alle Comunita' di Valle, sia
la  costituzione  delle  medesime  avvenuta  ad  opera  della   legge
regionale n. 3/2006, in seguito modificata con le  leggi  provinciali
nn. 15/2009, 26/2010 e 18/2011. 
    E' evidente  che,  senza  la  costituzione  in  sede  legislativa
provinciale di tale nuovo tipo di ente, la  determinazione  impugnata
non avrebbe alcuna ragion d'essere, trattandosi della devoluzione  di
funzioni  comunali  al  nuovo  soggetto,   dotato   di   organi   con
rappresentanza  esterna   obbligatoriamente   titolati   a   svolgere
all'esterno, nella qualita'  di  "ente  capofila",  i  compiti  e  le
attivita' connessi ai servizi  ed  alle  funzioni  amministrative  in
materia di entrate,  informatica,  contratti  e  appalti  di  lavori,
servizi e forniture e, con progressiva estensione,  i  compiti  e  le
attivita' relativi al commercio. 
    E' quindi pacifico che le funzioni  amministrative  comunali  nel
territorio della Provincia di Trento vengono a subire  una  rilevante
diminuzione a  tutto  vantaggio  di  un  nuovo  ente  intermedio  non
previsto dalla Costituzione, dallo  Statuto  della  Regione  Autonoma
Trentino  Alto  Adige,  ne'  tantomeno  dai  decreti  legislativi  di
trasferimento alla Regione stessa o alle  Province  di  Trento  e  di
Bolzano e comunque non assimilabile alle ordinarie Comunita'  Montane
oppure alle unioni di Comuni, visto che l'assemblea  della  Comunita'
di Valle dovra' essere eletta per due terzi  a  suffragio  universale
diretto, ai sensi dell'art. 16, comma 1, lett.  b),  legge  prov.  n.
3/2006. 
    4.1. Si impone quindi che l'esame della controversia inizi  dalla
censura  di  illegittimita'  costituzionale  dell'istituzione   delle
Comunita' di Valle, dunque dell'intero Capo V della legge provinciale
16 giugno 2006 n. 3 artt. 15 - 21 - ivi compreso l'art. 19 istituente
l'analogo Comun General de Fascia riguardante  i  Comuni  interessati
dalle minoranze ladine, mochene e cimbre. 
    4.2. La rilevanza della questione  e'  in  re  ipsa,  poiche'  la
controversia investe direttamente il trasferimento alle Comunita'  di
funzioni  comunali  e  quindi  lo  scrutinio  di  legittimita'  della
deliberazione principalmente impugnata deve avvenire alla stregua del
predetto Capo V della legge provinciale n. 3/2006  e  sue  successive
modificazioni. 
    4.3. Il Collegio dubita  della  legittimita'  costituzionale  del
Capo  V  in  parola  alla  luce  degli  artt.  5,  114  e  128  della
Costituzione e dell'art. 5,  n.  1,  della  legge  costituzionale  26
febbraio 1948, n. 5, recante l'istituzione della Regione Autonoma del
Trentino Alto Adige, cosi' come modificato dalla legge costituzionale
10 novembre 1971, n. 1, il quale prevede la competenza della  Regione
ad emanare norme legislative in materia di ordinamento dei Comuni. 
    La  giurisprudenza  costituzionale  richiamata  dal   Comune   di
Vallarsa depone per un rafforzamento delle  perplessita'  concernenti
la correttezza dell'istituzione delle Comunita'. 
    La Corte costituzionale, chiamata a pronunciarsi nel giudizio  di
legittimita' costituzionale della legge provinciale 26  aprile  1982,
n. 8, sempre della Provincia  di  Trento  sull'elezione  a  suffragio
universale e  diretto  dell'assemblea  comprensoriale,  promosso  con
ordinanza emessa il 7 febbraio 1984 dal Consiglio di Stato - Sez IV -
e sempre con riferimento agli stessi parametri di  costituzionalita',
aveva osservato con la sentenza n.  876  del  26  luglio  1988,  come
ricordato nella ordinanza dell'allora giudice a  quo,  di  aver  gia'
avuto modo di occuparsi, con la sent. n. 107 del  1976  del  problema
della elezione diretta, da  parte  dell'intero  corpo  elettorale  di
volta in volta interessato,  dell'organo  rappresentativo  di  figure
soggettive esponenziali  di  comunita'  locali,  diverse  dagli  enti
nominativamente   previsti   dall'art.   114    Cost.,    dichiarando
l'illegittimita' costituzionale della legge regionale Siciliana  che,
nell'istituire i consigli di quartiere, ne aveva previsto  l'elezione
a suffragio universale e diretto. 
    In tale occasione  la  Corte  ebbe  appunto  a  rilevare  che,  a
togliere ogni dubbio circa la natura di vero e proprio ente  autonomo
di  tale  organismo,  era  appunto  la  sua  elezione   a   suffragio
universale, ossia attraverso la forma piu' squisitamente politica  di
esercizio di quella sovranita' che  l'art.  1  Cost.  attribuisce  al
popolo. 
    La previsione, da parte della legge  della  Provincia  di  Trento
della   nomina   a   suffragio   universale    diretto    dell'organo
rappresentativo del comprensorio, dava quindi  luogo  non  gia'  alla
istituzione di mete strutture operative dei Comuni e della Provincia,
bensi'  alla  istituzione  di  un  nuovo  ente  dotato  di  autonomia
politica, e cio' in contrasto  con  l'art.  114  Cost.  che  prevede,
invece, la ripartizione  della  Repubblica  in  Regioni,  Province  e
Comuni, senza sottacere il fatto che l'attribuzione  ai  nuovi  enti,
come previsto sulla base di altre leggi provinciali, di  compiti  che
si venivano a sovrapporre a quelli dei Comuni o si diversificavano da
quelli della Provincia,  finiva  per  realizzare  la  sottrazione  di
competenze agli enti territoriali di base, in aperta violazione degli
artt. 5 e 128 della Costituzione. 
    Sulla scorta  delle  affermazioni  della  Corte,  concernenti  la
compatibilita' con i principi costituzionali solo in  presenza  della
formula consortile, formula che presuppone necessariamente l'elezione
indiretta dell'assemblea comprensoriale da  parte  degli  organi  dei
Comuni  facenti  parte  del  comprensorio,  si  puo'  riconoscere  la
coerenza con i principi costituzionali richiamati, esclusivamente  di
quelle strutture di raccordo funzionale in cui permanga e sussista il
carattere di pluralita'  dei  Comuni  che  lo  compongono,  lasciando
inalterato l'assetto delle  competenze  degli  enti  territoriali  di
base, come definito dalle leggi  dello  Stato,  assetto  che  sarebbe
irrimediabilmente superato da un'elezione diretta, tra l'altro  della
parte maggioritaria dell'assemblea. 
    Va poi aggiunto che  i  Comuni  sono  titolari  "naturali"  delle
funzioni amministrative a livello locale,  stante  l'art.  118  della
Costituzione  e  non  si  comprende  una  radicale   sottrazione   di
competenze rilevanti a favore di altro ente di nuova istituzione  non
previsto  dalla  Costituzione,  dallo  Statuto  o  dal   decreto   di
attuazione di questo ultimo. 
    4.4.  Quanto  alla  violazione  dell'art.  5  n.  1  della  legge
costituzionale 26 febbraio 1948, n. 5,  recante  l'istituzione  della
Regione Autonoma del Trentino Alto Adige, cosi' come modificato dalla
legge costituzionale  10  novembre  1971,  n.  1,  il  Collegio  deve
rilevare  che  la  scelta  -   che   innegabilmente   ha   modificato
l'ordinamento comunale con la  drastica  sottrazione  di  competenze,
come dicevasi di  natura  rilevante  -  rientrava  nell'ambito  delle
competenze legislative della Regione e non della Provincia. 
    Il Collegio e' ben consapevole della  sussistenza  del  fenomeno,
richiamato    dalle    difese    provinciali,    della     cosiddetta
"polverizzazione" dei Comuni trentini,  istituiti  in  grande  numero
rispetto alle popolazioni singolarmente residenti, almeno in paragone
ai Comuni altoatesini, ma tale rilievo, di  indubbia  portata,  resta
sempre  una  questione  di  merito,  che  non  puo'  giustificare  le
conclusioni sin cui tratte  in  ordine  alla  competenza  legislativa
esercitabile,  in  linea   con   una   giurisprudenza   della   Corte
costituzionale che non offre argomentazioni in senso contrario. 
    5.  Deve  quindi  essere  riconosciuta  la  rilevanza  e  la  non
manifesta infondatezza della questione di legittimita' costituzionale
degli artt. 15, 16, 17, 18, 19, 20 e 21 della legge  provinciale  del
Trentino 16 giugno 2006 n. 3,  e  successive  loro  modificazioni  in
riferimento agli artt.  5,  114,  118  e  128  della  Costituzione  e
dell'art. 5 dello Statuto della Regione Autonoma Trentino Alto Adige. 
    Deve percio' disporsi la sospensione del giudizio e la rimessione
della  questione  all'esame  della  Corte  costituzionale  ai   sensi
dell'art.  134  della  Costituzione,   dell'art.   1,   della   legge
costituzionale n. 1 del 1948 e dell'art.  23  della  legge  11  marzo
1953, n. 87.

 
                              P. Q. M. 
 
    Il Consiglio di Stato in sede  giurisdizionale  (Sezione  Quinta)
riservata ogni ulteriore pronuncia sull'appello  n.  9475  del  2013,
visto l'art. 23,  della  legge  11  marzo  1953  n.  87,  dispone  la
sospensione del giudizio e l'immediata trasmissione degli  atti  alla
Corte  costituzionale,  perche'  si  pronunci  sulla   questione   di
legittimita'  come  sopra  formulata  e  ordina  che,  a  cura  della
Segreteria, la presente ordinanza sia notificata alle parti in  causa
e al Presidente della Provincia Autonoma di Trento  e  comunicata  ai
Presidente del Consiglio Provinciale, oltre  che  al  Presidente  del
Consiglio dei Ministri. 
 
    Cosi' deciso in Roma nella Camera  di  consiglio  del  giorno  20
maggio 2014 con l'intervento dei magistrati: 
 
      Luigi Maruotti, Presidente; 
      Francesco Caringella, Consigliere; 
      Antonio Bianchi, Consigliere; 
      Nicola Gaviano, Consigliere; 
      Raffaele Prosperi, Consigliere, Estensore. 
 
                       Il presidente: Maruotti 
 
 
                                                L'estensore: Prosperi