N. 86 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 30 ottobre 2014
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 30 ottobre 2014 (della Regione Campania). Bilancio e contabilita' pubblica - Copertura finanziaria del credito d'imposta per investimenti in beni strumentali nuovi, concesso alle imprese dall'art. 18 del decreto-legge n. 91 del 2014 - Previsione che ai relativi oneri, pari a complessivi 816 milioni di euro per il periodo 2016-2019, si provvede mediante corrispondente riduzione della quota nazionale del Fondo per lo Sviluppo e la Coesione (FSC), programmazione 2014-2020 - Ricorso della Regione Campania - Denunciata riduzione di risorse gia' destinate ex lege esclusivamente a sostenere interventi per lo sviluppo e la coesione delle aree sottoutilizzate - Implicito effetto sperequativo dell'intervento - Violazione del principio di leale collaborazione - Irragionevole sottrazione di risorse dall'ambito delle azioni positive volte a rimuovere gli ostacoli economici e sociali che limitano di fatto la liberta' e l'uguaglianza dei cittadini. - Decreto-legge 24 giugno 2014, n. 91, convertito, con modificazioni, dalla legge 11 agosto 2014, n. 116, art. 18, comma 9. - Costituzione, artt. 3, comma secondo, 119, comma quinto, e 120; Accordo di partenariato 2014-2020; decreto legislativo 31 maggio 2011, n. 88, artt. 2, comma 1, 4 e 5; legge 5 maggio 2009, n. 42, artt. 5, comma 1, lett. a), e 16, comma 1, lett. d); legge 27 dicembre 2013, n. 147, art. 1, comma 6. Bilancio e contabilita' pubblica - Copertura finanziaria delle modifiche alla disciplina ACE-aiuto crescita economica, recate dall'art. 19 del decreto-legge n. 91 del 2014 - Previsione che ai relativi oneri si provvede mediante corrispondente riduzione della quota nazionale del Fondo per lo Sviluppo e la Coesione (FSC), programmazione 2014-2020 - Ricorso della Regione Campania - Denunciata riduzione di risorse gia' destinate ex lege esclusivamente a sostenere interventi per lo sviluppo e la coesione delle aree sottoutilizzate - Implicito effetto sperequativo dell'intervento - Violazione del principio di leale collaborazione - Irragionevole sottrazione di risorse dall'ambito delle azioni positive volte a rimuovere gli ostacoli economici e sociali che limitano di fatto la liberta' e l'uguaglianza dei cittadini. - Decreto-legge 24 giugno 2014, n. 91, convertito, con modificazioni, dalla legge 11 agosto 2014, n. 116, art. 19, comma 3, lett. a). - Costituzione, artt. 3, comma secondo, 119, comma quinto, e 120; Accordo di partenariato 2014-2020; decreto legislativo 31 maggio 2011, n. 88, artt. 2, comma 1, 4 e 5; legge 5 maggio 2009, n. 42, artt. 5, comma 1, lett. a), e 16, comma 1, lett. d); legge 27 dicembre 2013, n. 147, art. 1, comma 6.(GU n.1 del 7-1-2015 )
Ricorso per la Regione Campania (c.f. 80011990636), in persona del Presidente della Giunta regionale pro tempore, On. Dott. Stefano Caldoro, rappresentata e difesa, giusta deliberazione di Giunta regionale n. 468 del 15 ottobre 2014 e procura a margine del presente atto, unitamente e disgiuntamente, dall'Avv. Maria D'Elia (c.f. DLEMRA53H42F839H) e dall'Avv. Almerina Bove (BVOLRN70C461262Z) dell'Avvocatura Regionale, ed elettivamente domiciliato presso l'Ufficio di rappresentanza della Regione Campania sito in Roma alla Via Poli n. 29 (fax 081/7963591; pec agc04.sett.02@regione.campania.it); Contro il Presidente del Consiglio dei ministri pro tempore per la dichiarazione di illegittimita' costituzionale degli articoli 18, comma 9, e 19, comma 3, lettera a), del decreto-legge 24 giugno 2014, n. 91, recante Disposizioni urgenti per il settore agricolo, la tutela ambientale e l'efficientamento energetico dell'edilizia scolastica e universitaria, il rilancio e lo sviluppo delle imprese, il contenimento dei costi gravanti sulle tariffe elettriche, nonche' per la definizione immediata di adempimenti derivanti dalla normativa europea convertito, con modificazioni, dalla legge 11 agosto 2014, n. 116. Fatto 1. - Nella Gazzetta Ufficiale - Serie Generale, S.O. - n. 192 del 24 agosto 2014 e' stata pubblicata la legge 11 agosto 2014, n. 116, avente ad oggetto "Conversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge 24 giugno 2014, n. 91, recante disposizioni urgenti per il settore agricolo, la tutela ambientale e l'efficientamento energetico dell'edilizia scolastica e universitaria, il rilancio e lo sviluppo delle imprese, il contenimento dei costi gravanti sulle tariffe elettriche, nonche' per la definizione immediata di adempimenti derivanti dalla normativa europea". 2. - L'art. 18 del citato decreto legge, rubricato "Credito d'imposta per investimenti in beni strumentali nuovi", al comma 1 attribuisce ai soggetti titolari di reddito d'impresa che effettuino investimenti in beni strumentali nuovi compresi nella divisione 28 della tabella ATECO, di cui al provvedimento del Direttore dell'Agenzia delle entrate 16 novembre 2007, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 296 del 21 dicembre 2007, destinati a strutture produttive ubicate nel territorio dello Stato, a decorrere dalla data di entrata in vigore del decreto medesimo e fino al 30 giugno 2015, un credito d'imposta nella misura del 15 per cento delle spese sostenute in eccedenza rispetto alla media degli investimenti in beni strumentali compresi nella suddetta tabella realizzati nei cinque periodi di imposta precedenti, con facolta' di escludere dal calcolo della media il periodo in cui l'investimento e' stato maggiore. I commi 2-8 del medesimo art.18 dettano condizioni, limiti e l'ulteriore disciplina del credito d'imposta di cui al precedente comma 1. Secondo quanto previsto dal successivo comma 9 dello stesso art.18, "Agli oneri derivanti dal presente articolo, valutati in 204 milioni di euro per il 2016, 408 milioni di euro per gli anni 2017 e 2018, e 204 milioni di euro per l'anno 2019, si provvede mediante corrispondente riduzione della quota nazionale del Fondo per lo sviluppo e la coesione, programmazione 2014-2020, di cui all'articolo 1, comma 6, della legge 27 dicembre 2013, n. 147. Ai sensi dell'articolo 17, comma 12, della legge 31 dicembre 2009, n. 196, il Ministro dell'economia e delle finanze provvede al monitoraggio degli oneri di cui al presente articolo. Nel caso si verifichino o siano in procinto di verificarsi scostamenti rispetto alle previsioni di cui al presente comma, il Ministro dell'economia e delle finanze, con proprio decreto, provvede alla riduzione della dotazione del Fondo per lo sviluppo e la coesione in modo da garantire la compensazione degli effetti dello scostamento finanziario riscontrato, su tutti i saldi di finanza pubblica e, conseguentemente, il CIPE provvede alla riprogrammazione degli interventi finanziati a valere sul Fondo. Il Ministro dell'economia e delle finanze riferisce alle Camere con apposita relazione in merito alle cause degli scostamenti e all'adozione delle misure di cui al precedente periodo". 3. - L'art.19 del medesimo decreto-legge, rubricato "Modifiche alla disciplina ACE- aiuto crescita economica", introduce, al comma 1, modifiche all'articolo 1 del decreto-legge 6 dicembre 2011, n. 201, convertito, con modificazioni, dalla legge 22 dicembre 2011, inserendovi, dopo il comma 2 , il comma 2-bis, del seguente tenore: "Per le societa' le cui azioni sono quotate in mercati regolamentati o in sistemi multilaterali di negoziazione di Stati membri della UE o aderenti allo Spazio economico europeo, per il periodo di imposta di ammissione ai predetti mercati e per i due successivi, la variazione in aumento del capitale proprio rispetto a quello esistente alla chiusura di ciascun esercizio precedente a quelli in corso nei suddetti periodi d'imposta e' incrementata del 40 per cento. Per i periodi d'imposta successivi la variazione in aumento del capitale proprio e' determinata senza tenere conto del suddetto incremento»; nonche' , aggiungendo, al comma 4, dopo le parole: «periodi d'imposta successivi» le seguenti: «ovvero si puo' fruire di un credito d'imposta applicando alla suddetta eccedenza le aliquote di cui agli articoli 11 e 77 del testo unico delle imposte sui redditi, di cui al decreto del Presidente della Repubblica 22 dicembre 1986, n. 917. Il credito d'imposta e' utilizzato in diminuzione dell'imposta regionale sulle attivita' produttive, e va ripartito in cinque quote annuali di pari importo.». A mente del secondo comma, "Le disposizioni di cui al comma 1, lettera a), si applicano alle societa' ammesse a quotazione le cui azioni sono negoziate dalla data di entrata in vigore del presente decreto e sono subordinate alla preventiva autorizzazione della Commissione europea ai sensi dell'articolo 108 del Trattato sul funzionamento dell'Unione europea richiesta a cura del Ministero dello sviluppo economico. La disposizione di cui al comma 1, lettera b), ha effetto a decorrere dal periodo d'imposta in corso al 31 dicembre 2014". Il comma 3 dello stesso art.19 stabilisce che "Agli oneri derivanti dal presente articolo, pari a 27,3 milioni di euro nel 2015, 55,0 milioni di euro nel 2016, 85,3 milioni di euro nel 2017, 112,3 milioni di euro nel 2018, 140,7 milioni di euro nel 2019, 146,4 milioni di euro nel 2020 e 148,3 milioni di euro a decorrere dal 2021, si provvede come segue: a) mediante riduzione della quota nazionale del Fondo per lo sviluppo e la coesione, programmazione 2014-2020, di cui all'articolo 1, comma 6, della legge 27 dicembre 2013, n. 147, per l'importo di 27,3 milioni di euro nel 2015, 55,0 milioni di euro nel 2016, 85,3 milioni di euro nel 2017 e 112,3 milioni di euro nel 2018; (omissis)...». 4. I citati articoli 18, comma 9, e 19, comma 3, lettera a), del decreto-legge 24 giugno 2014, n. 91, convertito, con modificazioni, dalla legge 11 agosto 2014, n. 116 sono costituzionalmente illegittimi per i seguenti Motivi Illegittimitita' costituzionale degli artt. 18, comma 9 e 19, comma 3, lett. a) per violazione degli artt. 119, comma 5, 120 comma 2 e 3, comma 2 della costituzione. 1. Ai sensi dell'articolo 4 del decreto legislativo 31 maggio 2011, n. 88, recante "Disposizioni in materia di risorse aggiuntive ed interventi speciali per la rimozione di squilibri economici e sociali", attuativo della legge n. 42 del 2009 sul federalismo fiscale, il Fondo per le aree sottoutilizzate (FAS) di cui all'art. 61 della legge 289/2002 - nel quale, a decorrere dal 2003, sono state concentrate le risorse destinate agli interventi nelle aree sottoutilizzate del Paese, ai sensi della legge n. 289/2002 e sono iscritte tutte le risorse finanziarie aggiuntive nazionali, destinate a finalita' di riequilibrio economico e sociale, in attuazione dell'art.119, comma 5 della Costituzione - ha assunto, come noto, la denominazione di "Fondo per lo sviluppo e la coesione (FSC)". Il Fondo in menzione rinviene la propria disciplina nell'art. 119, comma 5 della Costituzione- in base al quale gli interventi perequativi degli squilibri economici in ambito regionale devono garantire risorse aggiuntive rispetto a quelle ordinarie ed essere rivolti a favore di aree territoriali determinate in base a criteri di differenziazione regionale (C.Cost. 46/2013 e 284/2009)- nonche' nella legge n. 42/2009 e nel decreto legislativo n. 88/2011, che costituiscono norme interposte nel giudizio di legittimita' costituzionale. 2. La legge 27.12.2013 n. 147 - legge di stabilita' per il 2014 - ha disposto, all'articolo 1, comma 6, che "in attuazione dell'articolo 119, quinto comma, della Costituzione e in coerenza con le disposizioni di cui all'articolo 5, comma 2, del decreto legislativo 31 maggio 2011, n. 88, la dotazione aggiuntiva del Fondo per lo sviluppo e la coesione e' determinata, per il periodo di programmazione 2014-2020, in 54.810 milioni di euro. Il complesso delle risorse e' destinato a sostenere esclusivamente interventi per lo sviluppo, anche di natura ambientale, secondo la chiave di riparto 80 per cento nelle aree del Mezzogiorno e 20 per cento nelle aree del Centro-Nord. Con la presente legge si dispone l'iscrizione in bilancio dell'80 per cento del predetto importo secondo la seguente articolazione annuale: 50 milioni per l'anno 2014, 500 milioni per l'anno 2015, 1.000 milioni per l'anno 2016; per gli anni successivi la quota annuale e' determinata ai sensi dell'articolo 11, comma 3, lettera e), della legge 31 dicembre 2009, n. 196". La norma stabilisce, altresi', che, per gli anni successivi, la quota annuale sara' determinata dalla tabella E delle singole leggi di stabilita' a valere sul rimanente importo di 42.298 milioni, mentre, per la restante quota del 20 per cento (10.962 milioni), la relazione tecnica alla legge di stabilita' 2014 (AS 1120) precisa che la relativa iscrizione in bilancio avverra' all'esito di una apposita verifica di meta' periodo (da effettuare precedentemente alla predisposizione della legge di stabilita' per il 2019) sull'effettivo impiego delle prime risorse assegnate. Sulla base dell'indicata previsione, per il periodo di programmazione 20142020 il Governo ha presentato alle autorita' della UE - secondo quanto previsto dal vigente Regolamento UE n. 1303/2013 di disciplina dei Fondi strutturali- la proposta di Accordo di partenariato, dapprima in versione provvisoria (nel mese di dicembre 2013), e quindi nel testo definitivo, in data 24 aprile 2014. Sul testo dell'Accordo di partenariato e' stata acquisita la preventiva intesa della Conferenza unificata, ai sensi dell'art.8, comma 6 della legge 5 giugno 2003, n.131; anche l'indicata intesa fa espresso riferimento alle citate risorse del FSC, nell'importo stanziato nella legge di stabilita' per l'anno 2013 (cfr. pagina 12). Le previsioni di cui all'art. 18, comma 9, e 19, comma 3 del Decreto-Legge 24 giugno 2014, n. 91, convertito, con modificazioni, dalla legge 11 agosto 2014, n. 116- oggetto del presente ricorso- laddove individuano a copertura degli oneri correlati alla introduzione del credito d'imposta, pari a complessivi 816 Meuro per il periodo 2016-2019, una corrispondente riduzione della quota nazionale del Fondo per lo Sviluppo e la Coesione - programmazione 2014-2020, si pongono in palese contrasto con le indicate norme interposte e realizzano una patente violazione dell'art. 119, comma 5 della Costituzione. In assenza di ogni indice da cui possa desumersi che le risorse distratte, per finanziare l'introduzione del credito d'imposta e la modifica alla disciplina in tema di ACE siano esclusivamente indirizzate a favore dei medesimi territori sottoutilizzati e con la medesima chiave percentuale di riparto (80% per le aree del Mezzogiorno e 20% per le aree del Centro-Nord) prevista per il Fondo per lo Sviluppo e la Coesione- e, anzi, in presenza di una formulazione testuale che assume a riferimento oggettivo le strutture produttive (art.18) e le societa' (art.19) ubicate in tutto il territorio dello Stato - la riduzione della quota nazionale del Fondo per lo sviluppo e la coesione, programmazione 2014-2020, determina, invero, una riduzione del complesso delle risorse gia' destinate ex lege esclusivamente a sostenere interventi per lo sviluppo delle aree sottoutilizzate, con palese violazione delle norme indicate in rubrica. E' noto, invero, che il Fondo in menzione soggiace a vincoli di destinazione e che la rideterminazione dell'ammontare delle risorse da destinare agli interventi per lo sviluppo e la coesione delle aree sottoutilizzate deve conformarsi alle previsioni del decreto legislativo 88/2011, in base al quale l'ammontare delle risorse da destinare agli interventi per lo sviluppo e la coesione delle aree sottoutilizzate puo' essere rideterminato dalle leggi annuali di stabilita' successive a quella che ha preceduto l'avvio del ciclo pluriennale di programmazione qualora si renda necessario soltanto "in relazione alle previsioni macroeconomiche, con particolare riferimento all'andamento del PIL, e di finanza pubblica" (art.5) e a condizione che la nota di aggiornamento del DEF indichi i nuovi "obiettivi di convergenza economica delle aree del Paese a minore capacita' fiscale.) valutando l'impatto macroeconomico e gli effetti, in termini di convergenza, delle politiche di coesione e della spesa ordinaria destinata alle aree svantaggiate", previa acquisizione del parere della Conferenza permanente per il coordinamento della finanza pubblica di cui all'art. 5, comma 1, lett. a), della legge 42/2009. Il rispetto del "principio di tipicita' delle ipotesi e dei procedimenti attinenti la perequazione regionale" (Corte Cost. 176/2012) impone, inoltre, al legislatore statale di osservare, come normativa di attuazione dell'art. 119, quinto comma, Cost., la legge 42/2009 in materia di federalismo fiscale, secondo la quale (art. 16, comma 1, lett. d) "l'azione per la rimozione degli squilibri strutturali di natura economica e sociale a sostegno delle aree sottoutilizzate si attua attraverso interventi speciali organizzati in piani organici finanziati con risorse pluriennali, vincolate nella destinazione". In ulteriore specificazione dei principi della richiamata legge 42/2009, poi, il d.lgs. 88/2011 stabilisce che la politica di riequilibrio economico e sociale e' perseguita prioritariamente con le risorse del FSC e con i finanziamenti a finalita' strutturale dell'UE "e i relativi cofinanziamenti nazionali" (art. 2, comma 1). Nella riduzione della quota nazionale del FSC lo Stato non puo', dunque, legittimamente invocare il titolo competenziale relativo al coordinamento della finanza pubblica, in ragione di un'incidenza sproporzionata degli oneri derivanti dall'applicazione dell'art. 18 del DL 91/2014 a danno dei territori interessati dagli interventi di perequazione e del conseguente effetto sperequativo implicito nella disposta riduzione, in mancanza di ogni indice da cui possa trarsi la conclusione che le risorse in tal modo rifinalizzate siano esclusivamente indirizzate a favore dei medesimi territori e con le medesima chiave percentuale di riparto (80% per le aree del Mezzogiorno e 20% per le aree del Centro-Nord). II. Le norme impugnate, peraltro, appaiono altresi' in contrasto con l'art.120 della Costituzione e con il principio di leale collaborazione. Codesta Corte ha, invero, affermato con giurisprudenza costante la illegittimita' di previsioni normative volte a vanificare la bilateralita' della procedura prevista da norme interposte attraverso la statuizione della forza decisiva della volonta' di una sola parte - sia essa, di volta in volta, lo Stato, la Regione o la Provincia autonoma - (ex plurimis, sentenze n. 39 del 2013, n. 179 del 2012, n. 33 del 2011, n. 121 del 2010, n. 24 del 2007: nel caso che ci occupa, successivamente all'intesa prestata dalla Conferenza unificata, il legislatore e' intervenuto unilateralmente - e in difformita' rispetto alle prescrizioni del d.lgs. 88/2011 - a ridurre il FSC. III. In considerazione della ratio sottesa alle politiche di riequilibrio economico e sociale, riconducibile all'ambito delle azioni positive volte a rimuovere gli squilibri economici e sociali in determinati territori svantaggiati, e tenuto conto che le norme impugnate configurano una irragionevole sottrazione di risorse dall'ambito delle richiamate azioni volte a rimuovere gli ostacoli di ordine economico e sociale che limitano di fatto la liberta' e l'uguaglianza dei cittadini, le stesse contrastano patentemente, altresi', con l'art. 3, secondo comma, della Costituzione.
P.Q.M. Voglia Codesta Ecc.ma Corte Costituzionale, in accoglimento del presente ricorso, dichiarare l'illegittimita' costituzionale delle disposizioni impugnate, nei profili e termini sopra esposti. Avv. Bove - Avv. D'Elia