N. 15 SENTENZA 11 - 18 febbraio 2015
Giudizio su conflitto di attribuzione tra Enti. Corte dei conti - Ricorso proposto dalla Regione Calabria avverso la deliberazione della Corte dei conti, sezione regionale di controllo, con cui e' stato esercitato il controllo sui rendiconti dei gruppi consiliari regionali relativi all'esercizio finanziario 2013. - Deliberazione della Corte dei conti, sezione regionale di controllo per la Calabria, 28 maggio 2014, n. 26. -(GU n.8 del 25-2-2015 )
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente:Alessandro CRISCUOLO;
Giudici :Paolo Maria NAPOLITANO, Giuseppe FRIGO, Paolo GROSSI,
Giorgio LATTANZI, Aldo CAROSI, Marta CARTABIA, Sergio MATTARELLA,
Mario Rosario MORELLI, Giancarlo CORAGGIO, Giuliano AMATO, Silvana
SCIARRA, Daria de PRETIS, Nicolo' ZANON,
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio per conflitto di attribuzione tra enti sorto a
seguito della deliberazione della Corte dei conti, sezione regionale
di controllo per la Calabria, del 28 maggio 2014, n. 26, promosso
dalla Regione Calabria con ricorso notificato il 1° agosto 2014,
depositato in cancelleria il 27 agosto 2014 ed iscritto al n. 10 del
registro conflitti tra enti 2014.
Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
udito nell'udienza pubblica del 27 gennaio 2015 il Giudice
relatore Giancarlo Coraggio;
uditi l'avvocato Graziano Pungi' per la Regione Calabria e
l'avvocato dello Stato Massimo Salvatorelli per il Presidente del
Consiglio dei ministri.
Ritenuto in fatto
1.- La Regione Calabria, con ricorso notificato in data 1° agosto
2014, depositato il successivo 27 agosto ed iscritto al n. 10 del
registro conflitti tra enti 2014, ha promosso conflitto di
attribuzione nei confronti dello Stato in relazione alla
deliberazione della Corte dei conti, sezione regionale di controllo
per la Calabria, del 28 maggio 2014, n. 26, con cui si e' accertata
l'irregolarita' dei rendiconti presentati dai gruppi consiliari
regionali relativamente all'esercizio finanziario 2013.
La ricorrente ha chiesto di dichiarare che non spettava allo
Stato, e per esso alla Corte dei conti, di effettuare, in violazione
degli artt. 100, 114, 117, 119, 120, 121, 122 e 123 della
Costituzione, un controllo, da un lato, «generalizzato, finalistico e
di merito» sui rendiconti dei gruppi consiliari, in contrasto con
l'autonomia politica, organizzativa e contabile del Consiglio
regionale e dei gruppi medesimi, nonche' con le prerogative spettanti
ai consiglieri regionali; dall'altro, «con procedure, modalita',
tempi e metodi diversi da quelli tassativamente previsti» dall'art.
1, commi 9, 10, 11 e 12 del decreto-legge 10 ottobre 2012, n. 174
(Disposizioni urgenti in materia di finanza e funzionamento degli
enti territoriali, nonche' ulteriori disposizioni in favore delle
zone terremotate nel maggio 2012), convertito, con modificazioni,
dall'art. 1, comma 1, della legge 7 dicembre 2012, n. 213.
1.1.- Ha premesso la Regione Calabria che l'art. 1 del d.l. n.
174 del 2012 ha dettato disposizioni relative alla redazione,
approvazione e controllo dei rendiconti di esercizio annuale dei
gruppi consiliari regionali, strutturati secondo linee guida
deliberate dalla Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato,
le Regioni e le Province autonome di Trento e di Bolzano, e che tali
linee guida sono state deliberate e recepite con decreto del
Presidente del Consiglio dei ministri del 21 dicembre 2012.
Ha poi evidenziato la ricorrente che il Presidente della Regione
ha trasmesso i rendiconti dell'esercizio 2013 e la relativa
documentazione alla competente sezione regionale di controllo della
Corte dei conti, la quale, con deliberazione n. 18 del 13 marzo 2014,
ha disposto la loro regolarizzazione e l'integrazione della
documentazione nel termine di 30 giorni. Adempiuto l'ordine, con nota
del 18 aprile successivo, la predetta sezione ha richiesto
un'ulteriore integrazione documentale e, infine, con deliberazione n.
26 del 28 maggio 2014 ha accertato l'irregolarita' di tutti i
rendiconti.
1.2.- In punto di diritto, la ricorrente lamenta, in primo luogo,
la violazione della sua autonomia amministrativa, legislativa,
finanziaria e statutaria, nonche' dell'autonomia politica,
organizzativa e contabile del Consiglio regionale e dei gruppi
consiliari, delle prerogative dei consiglieri regionali e del
principio di leale collaborazione.
La sezione regionale di controllo della Corte dei conti, secondo
la ricorrente, non si sarebbe limitata alla «verifica della
corrispondenza, in termini quantitativi, fra la spesa rendicontata e
la documentazione giustificativa e alla verifica di regolarita'
amministrativa di quest'ultima», ma avrebbe censurato nel merito le
scelte discrezionali dei gruppi consiliari.
1.3.- La delibera impugnata, inoltre, lederebbe le attribuzioni
costituzionali dei consiglieri regionali e dei loro gruppi previste
dall'art. 121 Cost. e tutelate dall'immunita' garantita dall'art.
122, quarto comma, Cost.
Quest'ultima non sarebbe diretta ad assicurare ai consiglieri una
posizione di privilegio, ma si giustificherebbe in quanto volta a
preservare da interferenze e condizionamenti esterni le
determinazioni inerenti la loro sfera di autonomia costituzionalmente
garantita, e tale autonomia riguarderebbe anche l'attivita' dei
gruppi e la gestione delle loro spese.
1.4.- La deliberazione in parola, poi, nella misura in cui e'
stata trasmessa alla Procura regionale della Corte dei conti,
violerebbe i limiti imposti dagli artt. 100 e 103 Cost. alle
attivita' di controllo e giurisdizionali della magistratura
contabile, in contrasto con le prerogative regionali. Ne' essa
sarebbe prevista dall'art. 1, commi da 9 a 12, del d.l. n. 174 del
2012 o da altre disposizioni di legge.
1.5.- La delibera impugnata, ancora, violerebbe le sfere di
attribuzione costituzionale della Regione e del Consiglio regionale,
perche' emessa all'esito di un'anomala sequenza procedimentale.
In particolare, la sezione regionale di controllo per la Regione
Calabria, invertendo la scansione prevista dal d.l. n. 174 del 2012,
avrebbe prima disposto la regolarizzazione dei rendiconti e poi
richiesto chiarimenti e integrazioni documentali. La delibera finale,
poi, sarebbe intervenuta oltre il termine di 30 giorni previsto dalla
legge per l'approvazione tacita dei rendiconti.
La sezione regionale di controllo della Corte dei conti, dunque,
in assenza di idonea copertura normativa, avrebbe «cagionato una
esposizione per un tempo indefinito al potere di controllo»,
incidendo sul punto di equilibrio, individuato dal legislatore, tra
le garanzie costituzionali attribuite alla Corte stessa dall'art. 100
Cost. e quelle attribuite all'autonomia regionale dagli artt. 114,
117, 119, 121 e 123 Cost.
1.6.- Una menomazione della sfera di attribuzione regionale
sarebbe infine rinvenibile anche nella parte della deliberazione in
cui la sezione regionale di controllo ha applicato la sanzione della
decadenza dei gruppi consiliari dal diritto all'erogazione delle
risorse per l'anno successivo, originariamente prevista dall'art. 1,
comma 11, del d.l. n. 174 del 2012 e poi travolta dalla pronuncia di
incostituzionalita' n. 39 del 2014, perche' in contrasto con gli
artt. 117 e 119 Cost.
1.7.- La ricorrente ha quindi proposto istanza cautelare di
sospensione degli effetti della deliberazione impugnata, dal momento
che la decadenza dai contributi rischierebbe di compromettere le
funzioni pubbliche affidate ai gruppi consiliari, con conseguente
paralisi del funzionamento dell'assemblea regionale.
2.- Si e' costituito in giudizio il Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, chiedendo che il ricorso sia dichiarato inammissibile o
infondato.
2.1.- Ha eccepito, in primo luogo, il difetto di interesse della
ricorrente all'impugnazione della delibera gravata, perche' il
controllo effettuato dalla Corte dei conti sarebbe svolto
nell'interesse della Regione medesima, che pertanto non sarebbe
legittimata alla proposizione del conflitto di attribuzioni.
2.2.- Il ricorso, poi, sarebbe inammissibile per genericita' e
comunque infondato nel merito.
Osserva l'Avvocatura generale dello Stato che non e' contestabile
che le scelte discrezionali dei gruppi consiliari siano insindacabili
sul piano dell'opportunita', mentre sarebbe sicuramente verificabile
l'inerenza delle spese ai fini istituzionali.
La doglianza secondo cui la sezione regionale della Corte dei
conti avrebbe svolto un controllo di merito sarebbe, tuttavia,
apodittica e indimostrata. Per contro, esso sarebbe stato operato in
perfetta aderenza alla normativa statale, regionale e al d.P.C.m. 21
dicembre 2012, che, all'art. 1, comma 3, lettera a), dell'Allegato
«A» nell'esplicitare il criterio della «correttezza», enuncerebbe il
principio «della riconducibilita' all'attivita' istituzionale del
gruppo».
Deduce, infine, l'Avvocatura generale dello Stato che la
ricorrente, facendo valere i medesimi vizi, ha proposto ricorso
innanzi alle sezioni riunite della Corte dei conti, il che
confermerebbe, sotto altro profilo, l'inammissibilita' del conflitto,
utilizzato come improprio strumento di censura del modo di esercizio
della funzione giurisdizionale.
Considerato in diritto
1.- La Regione Calabria ha promosso conflitto di attribuzione nei
confronti dello Stato, in relazione alla deliberazione della Corte
dei conti, sezione regionale di controllo per la Calabria, del 28
maggio 2014, n. 26, con cui si e' accertata l'irregolarita' dei
rendiconti presentati dai gruppi consiliari regionali relativamente
all'esercizio finanziario 2013, nonche' la loro decadenza dal diritto
all'erogazione di risorse pubbliche per l'anno 2014, e disposta la
trasmissione degli atti alla Procura regionale della Corte dei conti.
Con una prima censura la ricorrente lamenta che - in violazione
della sua autonomia amministrativa, legislativa, finanziaria e
statutaria, nonche' dell'autonomia politica, organizzativa e
contabile del Consiglio regionale e dei gruppi consiliari, delle
prerogative dei consiglieri regionali e del principio di leale
collaborazione - la sezione regionale della Corte dei conti abbia
operato un controllo sui rendiconti non meramente esterno e di natura
documentale, come previsto dal decreto-legge 10 ottobre 2012, n. 174
(Disposizioni urgenti in materia di finanza e funzionamento degli
enti territoriali, nonche' ulteriori disposizioni in favore delle
zone terremotate nel maggio 2012), convertito, con modificazioni,
dall'art. 1, comma 1, della legge 7 dicembre 2012, n. 213, ma
«generalizzato, finalistico e di merito».
Con una seconda censura la ricorrente si duole che la
trasmissione della deliberazione alla Procura, in assenza di una
specifica disposizione di legge, violi i limiti posti dagli artt. 100
e 103 della Costituzione alle attivita' di controllo e
giurisdizionali della Corte dei conti.
La Regione Calabria lamenta, infine, la violazione della sua
sfera di attribuzione costituzionale perche' la deliberazione
impugnata sarebbe stata emessa all'esito di un'anomala sequenza
procedimentale e perche' la Corte dei conti avrebbe applicato ai
gruppi consiliari la sanzione della decadenza dal diritto
all'erogazione di risorse pubbliche, nonostante essa sia stata
espunta dall'ordinamento con la sentenza di questa Corte n. 39 del
2014, che ha dichiarato l'illegittimita' costituzionale delle norme
recate al riguardo dall'art. 1, commi 11 e 12, del d.l. n. 174 del
2012.
2.- Va rilevata d'ufficio l'inammissibilita' del ricorso per la
mancanza di una preventiva deliberazione autorizzatoria da parte
dell'organo collegiale competente a proporlo.
Ai sensi dell'art. 39, terzo comma, della legge 11 marzo 1953, n.
87 (Norme sulla costituzione e sul funzionamento della Corte
costituzionale), il ricorso per conflitto di attribuzione fra Stato e
Regioni «e' proposto per lo Stato dal Presidente del Consiglio dei
ministri o da un Ministro da lui delegato e per la Regione dal
Presidente della Giunta regionale in seguito a deliberazione della
Giunta stessa».
La Corte costituzionale ha costantemente affermato «l'esigenza
della previa deliberazione da parte dell'organo collegiale ai fini
della presentazione del ricorso o della costituzione in giudizio»
(ordinanza del 26 febbraio 2013, allegata alla sentenza n. 60 del
2013; nello stesso senso, sentenze n. 61 del 2011, n. 51 del 2007 e
n. 54 del 1990), precisando che si tratta di «"esigenza non soltanto
formale, ma sostanziale per l'importanza dell'atto e per gli effetti
costituzionali ed amministrativi che l'atto stesso puo' produrre"
(sentenza n. 33 del 1962; analogamente le sentenze n. 8 del 1967; n.
119 del 1966; n. 36 del 1962)» (sentenza n. 202 del 2012; nello
stesso senso, sentenza n. 142 del 2012).
Nel caso di specie, il ricorso e' stato redatto in data 29 luglio
2014 e notificato il 1° agosto 2014, mentre la delibera di Giunta di
autorizzazione alla proposizione del conflitto e' del successivo 6
agosto.
3.- L'istanza di sospensione della deliberazione impugnata,
formulata dalla Regione Calabria nel ricorso introduttivo, rimane
assorbita dalla decisione adottata.
per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
dichiara inammissibile il ricorso per conflitto di attribuzione
sollevato, in relazione alla deliberazione della Corte dei conti,
sezione regionale di controllo per la Calabria, del 28 maggio 2014,
n. 26, nei confronti dello Stato, con il ricorso indicato in
epigrafe.
Cosi' deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, l'11 febbraio 2015.
F.to:
Alessandro CRISCUOLO, Presidente
Giancarlo CORAGGIO, Redattore
Gabriella Paola MELATTI, Cancelliere
Depositata in Cancelleria il 18 febbraio 2015.
Il Direttore della Cancelleria
F.to: Gabriella Paola MELATTI