N. 16 SENTENZA 27 gennaio - 26 febbraio 2015
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Agricoltura - Residui vegetali sottoposti a rilascio, triturazione o abbruciamento - Esclusione dall'ambito di applicazione della disciplina sui rifiuti. - Legge della Regione Marche 18 marzo 2014, n. 3 (Modifiche alla legge regionale 23 febbraio 2005, n. 6 - Legge forestale regionale), art. 9; legge della Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia 28 marzo 2014, n. 5 (Disposizioni urgenti in materia di OGM e modifiche alla legge regionale 23 aprile 2007, n. 9 - Norme in materia di risorse forestali), art. 2. -(GU n.9 del 4-3-2015 )
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente:Alessandro CRISCUOLO;
Giudici :Paolo Maria NAPOLITANO, Giuseppe FRIGO, Paolo GROSSI,
Giorgio LATTANZI, Aldo CAROSI, Marta CARTABIA, Sergio MATTARELLA,
Mario Rosario MORELLI, Giancarlo CORAGGIO, Giuliano AMATO, Silvana
SCIARRA, Daria de PRETIS, Nicolo' ZANON,
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nei giudizi di legittimita' costituzionale dell'art. 9, comma 1,
della legge della Regione Marche 18 marzo 2014, n. 3 (Modifiche alla
legge regionale 23 febbraio 2005, n. 6 - Legge forestale regionale) e
dell'art. 2 della legge della Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia
28 marzo 2014, n. 5 (Disposizioni urgenti in materia di OGM e
modifiche alla legge regionale 23 aprile 2007, n. 9 - Norme in
materia di risorse forestali), promossi dal Presidente del Consiglio
dei ministri con ricorsi notificati il 23-27 maggio 2014 e il 28
maggio-4 giugno 2014, depositati in cancelleria il 29 maggio e il 3
giugno 2014 ed iscritti rispettivamente ai nn. 35 e 36 del registro
ricorsi 2014.
Visto l'atto di costituzione della Regione Marche;
udito nell'udienza pubblica del 27 gennaio 2015 il Giudice
relatore Marta Cartabia;
uditi l'avvocato dello Stato Massimo Salvatorelli per il
Presidente del Consiglio dei ministri e l'avvocato Stefano Grassi per
la Regione Marche.
Ritenuto in fatto
1.- Con ricorso spedito per la notifica il 23 maggio 2014,
ricevuto dalla resistente il 27 maggio 2014 e depositato nella
cancelleria di questa Corte il 29 maggio 2014 (reg. ric. n. 35 del
2014), il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, ha impugnato l'art. 9
della legge della Regione Marche 18 marzo 2014, n. 3 (Modifiche alla
legge regionale 23 febbraio 2005, n. 6 - Legge forestale regionale),
in riferimento all'art. 117, primo comma e secondo comma, lettera s),
della Costituzione.
1.1.- Il ricorrente ha ricordato che l'impugnato art. 9,
introducendo il comma 6-bis nell'art. 19 della legge della Regione
Marche 23 febbraio 2005, n. 6 (Legge forestale regionale), ha
stabilito che «Fermo restando il rispetto delle distanze indicate ai
commi 2 e 6, costituisce utilizzo in agricoltura l'abbruciamento del
materiale di cui al medesimo comma 6, ovvero di altro materiale
agricolo e forestale naturale non pericoloso, in quanto inteso come
pratica ordinaria finalizzata alla prevenzione degli incendi o metodo
di controllo agronomico di fitopatie, di fitofagi o di infestanti
vegetali».
Ad avviso del ricorrente tale disposizione, che consente
l'utilizzo in agricoltura della combustione di materiale agricolo e
forestale non pericoloso (paglia, stoppie e materiale vegetale
derivante da colture erbacee ed arboree e dalla distruzione di erbe
infestanti, rovi e simili), intesa come pratica ordinaria finalizzata
alla prevenzione di incendi e infestazioni, afferirebbe alla materia
dei rifiuti. Poiche' quest'ultima rientrerebbe nella materia della
tutela dell'ambiente, attribuita alla potesta' legislativa esclusiva
statale, la disposizione violerebbe l'art. 117, secondo comma,
lettera s), Cost.
Nel ricorso e' stato poi richiamato il contenuto dell'art. 185,
comma 1, lettera f), del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152
(Norme in materia ambientale), il quale, recependo la previsione di
cui all'art. 2 della direttiva 19 novembre 2008, n. 2008/98/CE
(Direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio relativa ai rifiuti
e che abroga alcune direttive), ha escluso dall'applicazione della
normativa sui rifiuti «[...] paglia, sfalci e potature, nonche' altro
materiale agricolo o forestale naturale non pericoloso utilizzati in
agricoltura, nella selvicoltura o per la produzione di energia da
tale biomassa mediante processi o metodi che non danneggiano
l'ambiente ne' mettono in pericolo la salute umana». Ad avviso del
ricorrente, tale disposizione conterrebbe una disciplina eccezionale
rispetto alla normativa quadro sui rifiuti e, pertanto, dovrebbe
essere oggetto di un'interpretazione restrittiva, ai sensi dell'art.
14 delle «preleggi»: da cio' discenderebbe la non applicabilita' di
questa esclusione ai casi di combustione di tali materiali effettuata
direttamente sui terreni agricoli.
Secondo la prospettazione dell'Avvocatura generale dello Stato, i
materiali vegetali in questione, pertanto, per poter essere esclusi
dalla disciplina sui rifiuti, dovrebbero essere riutilizzati in
attivita' agricole o impiegati in impianti aziendali per produrre
energia, calore e biogas, mediante processi che non danneggino
l'ambiente o la salute umana; e dovrebbero, altresi', soddisfare i
requisiti posti dall'art. 184-bis del d.lgs. n. 152 del 2006,
introdotto dall'art. 12, comma 1, del decreto legislativo 3 dicembre
2010, n. 205 (Disposizioni di attuazione della direttiva 2008/98/CE
del Parlamento europeo e del Consiglio del 19 novembre 2008 relativa
ai rifiuti e che abroga alcune direttive) ai fini della
classificazione come «sottoprodotti», anziche' come «rifiuti». Tale
classificazione, inoltre, ad avviso del ricorrente, dovrebbe avvenire
sulla base di una valutazione effettuata caso per caso, e non
operabile in astratto dal legislatore.
Sulla base di questi elementi, l'Avvocatura generale dello Stato
ha sostenuto che l'impugnato art. 9 della legge reg. Marche n. 3 del
2014, operando una esclusione a priori e, in via generale, dei
residui vegetali sottoposti ad abbruciamento dall'ambito di
applicazione della disciplina sui rifiuti, contrasterebbe con la
disciplina contenuta nel d.lgs. n. 152 del 2006 e con quella di cui
alla direttiva 2008/98/CE, ponendosi, pertanto in violazione
dell'art. 117, primo comma e secondo comma, lettera s), Cost.
1.2.- Con memoria del 30 giugno 2014, depositata il 3 luglio
2014, si e' costituita in giudizio la Regione Marche, chiedendo che
la questione promossa dal Presidente del Consiglio dei ministri sia
dichiarata non fondata.
In particolare, la Regione Marche ha sottolineato come nel
ricorso non si neghi che l'abbruciamento di materiale agricolo o
forestale non pericoloso costituisca una normale pratica agricola;
tuttavia, si sostiene che essa non potrebbe rientrare nel campo di
applicazione dell'art. 185, comma 1, lettera f), del d.lgs. n. 152
del 2006, data la natura eccezionale di questa norma. Ad avviso della
Regione Marche, al contrario, la combustione di paglia, sfalci e
potature rispetterebbe tutte le condizioni poste dall'art. 185, comma
1, lettera f), del d.lgs. n. 152 del 2006 e dall'art. 2, paragrafo 1,
lettera f), della direttiva n. 2008/98/CE: ossia che, da un lato, si
tratti di materiali agricoli o forestali naturali non pericolosi
utilizzati nell'attivita' agricola e che, dall'altro, questi ultimi
siano sottoposti a processi o metodi che non danneggino l'ambiente,
ne' mettano in pericolo la salute umana. Tale attivita', in effetti,
risulterebbe tutelare sia l'ambiente, sia la salute, dal momento che,
tra l'altro, previene gli incendi e consente il controllo di
fitopatie, fitofagi, infestanti vegetali, nonche' la mineralizzazione
degli elementi contenuti nei residui organici e la riduzione delle
avversita' biotiche sui terreni interessati.
Sempre secondo la Regione Marche non si potrebbe neppure
sostenere la asserita natura eccezionale della disposizione di cui
all'art. 185, comma 1, lettera f), del d.lgs. n. 152 del 2006. Non si
tratterebbe, infatti, di interpretare in via analogica tale
disposizione, nella parte in cui esclude alcuni residui agricoli
dalla categoria dei rifiuti, bensi' di operare un'interpretazione
estensiva della medesima. Rappresenterebbe, poi, principio pacifico
quello secondo cui le norme eccezionali sarebbero suscettibili di
interpretazione estensiva (Corte di cassazione, quinta sezione
civile, sentenza 23 aprile 2014, n. 9136). La Regione Marche ha,
inoltre, sostenuto che l'interpretazione proposta dal ricorrente
risulterebbe irragionevole, perche' determinerebbe un trattamento
differenziato per due attivita' tipicamente agricole, quali la
trinciatura di elementi vegetali, che sarebbe ammessa, e la loro
combustione, che sarebbe, invece, vietata.
In secondo luogo, la resistente ha osservato che la disposizione
impugnata, che si inserisce nella legge forestale regionale, non
interverrebbe nella materia dei rifiuti, ma riguarderebbe la
disciplina di una normale e da sempre ammessa pratica agricola.
Pertanto, essa rientrerebbe nell'ambito di una delle materie di
competenza legislativa residuale regionale ai sensi dell'art. 117,
quarto comma, Cost. (in questo senso, con riferimento alla materia
«agricoltura», da ultimo, la sentenza n. 62 del 2013 di questa
Corte).
Infine, la Regione Marche ha richiamato i contenuti di una
sentenza della Corte di cassazione (terza sezione penale, sentenza 11
aprile 2013, n. 16474), nella quale si e' assolto un soggetto
imputato per aver effettuato lo smaltimento di rifiuti, mediante
combustione, di frasche e residui da potatura, perche' tale attivita'
e' stata ritenuta rientrare nella normale pratica agricola, con
conseguente esclusione, ai sensi dell'art. 185, comma 1, lettera f),
del d.lgs. n. 152 del 2006, dei relativi materiali dal novero dei
rifiuti.
1.3.- Con successiva memoria, depositata il 2 gennaio 2015, in
prossimita' dell'udienza pubblica, la Regione Marche ha ribadito gli
argomenti che dovrebbero condurre a ritenere non fondato il ricorso,
dal momento che la norma censurata, per un verso, non contrasterebbe
ne' con i principi fissati dal legislatore europeo ne' da quelli
stabiliti da quello statale; e, per altro verso, costituirebbe
esercizio della competenza legislativa residuale regionale nella
materia «agricoltura».
Riguardo al primo assunto, oltre agli argomenti gia' presenti
nella precedente memoria, la Regione Marche ha fatto leva sulla
disciplina statale sopravvenuta: in particolare, sul nuovo comma
6-bis dell'art. 182 del d.lgs. n. 152 del 2006, aggiunto dall'art.
14, comma 8, lettera b), del decreto-legge 24 giugno 2014, n. 91
(Disposizioni urgenti per il settore agricolo, la tutela ambientale e
l'efficientamento energetico dell'edilizia scolastica e
universitaria, il rilancio e lo sviluppo delle imprese, il
contenimento dei costi gravanti sulle tariffe elettriche, nonche' per
la definizione immediata di adempimenti derivanti dalla normativa
europea), convertito, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della
legge 11 agosto 2014, n. 116. Con tale disposizione, si e' stabilito
che «costituiscono normali pratiche agricole consentite per il
reimpiego dei materiali come sostanze concimanti o ammendanti, e non
attivita' di gestione dei rifiuti», «[l]e attivita' di raggruppamento
e abbruciamento in piccoli cumuli e in quantita' giornaliere non
superiori a tre metri steri per ettaro dei materiali vegetali di cui
all'art. 185, comma 1, lettera f)» del medesimo codice dell'ambiente.
Al contempo, e' stata vietata la combustione di residui vegetali
agricoli e forestali nei periodi di massimo rischio per gli incendi
boschivi, come dichiarati dalle Regioni; e si e' concessa ai Comuni e
alle altre amministrazioni competenti in materia ambientale la
facolta' di sospendere, differire o vietare la combustione del
materiale in questione «in tutti i casi in cui sussistono condizioni
metereologiche, climatiche o ambientali sfavorevoli e in tutti i casi
in cui da tale attivita' possano derivare rischi per la pubblica e
privata incolumita' e per la salute umana, con particolare
riferimento al rispetto dei valori annuali delle polveri sottili
(PM10)». Ad avviso della Regione Marche, la legge regionale censurata
si limiterebbe a replicare quanto ora risultante dalla normativa
statale, stabilendo, altresi', l'applicabilita' di ulteriori limiti
di sicurezza e di prevenzione dei rischi di incendio e chiarendo che
l'attivita' di abbruciamento di tale materiale costituisce utilizzo
in agricoltura «in quanto intesa come pratica ordinaria finalizzata
alla prevenzione degli incendi o metodo di controllo agronomico di
fitopatie, di fitofagi o di infestanti vegetali».
Sempre ad avviso della Regione Marche, un'ulteriore conferma
dell'infondatezza della censura si potrebbe ricavare dall'art.
256-bis del d.lgs. n. 152 del 2006, aggiunto dall'art. 3, comma 1,
del decreto-legge 10 dicembre 2013, n. 136 (Disposizioni urgenti
dirette a fronteggiare emergenze ambientali e industriali ed a
favorire lo sviluppo delle aree interessate), convertito, con
modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge 6 febbraio 2014, n.
6, e quindi novellato dall' art. 14, comma 8, lettera b-sexies), del
decreto-legge n. 91 del 2014, convertito, con modificazioni,
dall'art. 1, comma 1, della legge n. 116 del 2014. In particolare,
l'esclusione dell'applicazione della nuova disciplina sulla
combustione illecita dei rifiuti «all'abbruciamento di materiale
agricolo o forestale naturale, anche derivato da verde pubblico o
privato», disposta dal legislatore statale «[f]ermo restando quanto
previsto dall'art. 182, comma 6-bis» del codice dell'ambiente,
confermerebbe, in modo inequivocabile, la coerenza della norma
regionale impugnata rispetto ai principi della legislazione statale
(che ora adotterebbe una formulazione letterale analoga a quella
impiegata dal legislatore regionale).
Infine, nella memoria, la Regione Marche, allo scopo di sostenere
che la norma censurata rientri nella competenza legislativa
regionale, ha sinteticamente richiamato l'evoluzione della
giurisprudenza costituzionale sia in materia di tutela dell'ambiente,
in cui la legislazione statale, in particolare riguardo a norme
relative alla gestione dei rifiuti, e' stata ritenuta in grado di
imporsi sull'autonomia delle Regioni anche quando queste esercitino
proprie potesta' legislative (sentenze n. 269, n. 232 e n. 70 del
2014 e n. 300 del 2013), sia in materia di agricoltura, materia
quest'ultima pacificamente attribuita alla competenza legislativa
residuale regionale (sentenze n. 116 del 2006, n. 282 e n. 12 del
2004). La Regione ha sostenuto, in proposito, che la Corte
costituzionale potrebbe accogliere un'interpretazione meno rigida dei
limiti derivanti dalla legislazione statale in materia di «tutela
dell'ambiente» nei casi in cui - come quello di specie - la
precisazione del contenuto e delle modalita' di svolgimento
dell'attivita' agricola interferisca con i limiti fissati per la
tutela dell'ambiente, ma, al contempo, contribuisca a definire
positivamente il valore costituzionale che deve essere perseguito
tanto dal legislatore statale quanto da quello regionale. Quindi,
poiche' la disciplina riconducibile all'agricoltura e, in
particolare, alla silvicoltura risulterebbe strettamente intersecata
con la tutela dell'ambiente, in quanto volta - anche ai sensi della
definizione di agricoltura adottata a livello comunitario - a
mantenere la terra in buone condizioni agronomiche ed ambientali, le
Regioni ben potrebbero attuare e chiarire la portata della disciplina
di principio fissata dal legislatore comunitario e dal legislatore
statale.
2.- Con ricorso spedito per la notifica il 28 maggio 2014,
ricevuto dalla resistente il 4 giugno 2014 e depositato nella
cancelleria di questa Corte il 3 giugno 2014 (reg. ric. n. 36 del
2014), il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, ha impugnato l'art. 2
della legge della Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia 28 marzo
2014, n. 5 (Disposizioni urgenti in materia di OGM e modifiche alla
legge regionale 23 aprile 2007, n. 9 - Norme in materia di risorse
forestali), in riferimento all'art. 117, primo comma e secondo comma,
lettera s), della Costituzione.
2.1.- Il ricorrente ha ricordato che l'impugnato art. 2,
introducendo il comma 3-ter dell'art. 16 della legge della Regione
autonoma Friuli-Venezia Giulia 23 aprile 2007, n. 9 (Norme in materia
di risorse forestali), ha stabilito, nella lettera a), che: «Ferme
restando le disposizioni regionali in materia di antincendio
boschivo, e' ammesso il reimpiego nel ciclo colturale di provenienza
dei residui ligno-cellulosici derivanti da attivita' selvicolturali
di cui all'articolo 14, comma 1, lettera a), da potature, ripuliture
o da altri interventi agricoli e forestali, previo rilascio,
triturazione o abbruciamento in loco, entro 250 metri dal luogo di
produzione, purche' il materiale triturato e le ceneri siano
reimpiegate nel ciclo colturale, tramite distribuzione, come sostanze
concimanti o ammendanti e lo spessore del materiale distribuito non
superi i 15 centimetri nel caso della triturazione e i 5 centimetri
nel caso delle ceneri». Nella successiva lettera b), il medesimo art.
2, introducendo il comma 4-bis dell'art. 17 della legge reg.
Friuli-Venezia Giulia n. 9 del 2007, ha previsto la relativa sanzione
amministrativa: «La violazione delle modalita' esecutive di cui
all'articolo 16, comma 3-ter, comporta l'applicazione di una sanzione
amministrativa pecuniaria da 50 euro a 300 euro».
Ad avviso del ricorrente, la disposizione impugnata, escludendo a
priori, e in via generale, i residui vegetali sottoposti ad
abbruciamento dalla disciplina sulla gestione dei rifiuti, si
porrebbe in contrasto con la normativa statale di cui agli artt.
184-bis e 185 del d.lgs. n. 152 del 2006 e con la direttiva n.
2008/98/CE, eccedendo percio' le competenze statutarie in quanto
violerebbe l'art. 117, primo comma e secondo comma, lettera s), Cost.
Infatti, secondo quanto prospettato dall'Avvocatura generale
dello Stato, perche' i materiali vegetali siano classificati come
«sottoprodotti», e percio' esclusi dal campo di applicazione della
normativa sui rifiuti, dovrebbero risultare in concreto,
contemporaneamente e cumulativamente sussistenti tutti i requisiti e
le condizioni elencati dall'art. 184-bis del d.lgs. n. 152 del 2006,
oltre al necessario utilizzo in agricoltura, nella selvicoltura o per
la produzione di energia mediante processi o metodi che non
danneggino l'ambiente ne' mettano in pericolo la salute umana, ai
sensi dell'art. 185 del medesimo decreto legislativo.
2.2.- La Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia non si e'
costituita in giudizio.
Considerato in diritto
1.- Con due distinti ricorsi il Presidente del Consiglio dei
ministri ha impugnato, rispettivamente, l'art. 9 della legge della
Regione Marche 18 marzo 2014, n. 3 (Modifiche alla legge regionale 23
febbraio 2005, n. 6 - Legge forestale regionale) e l'art. 2 della
legge della Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia 28 marzo 2014, n.
5 (Disposizioni urgenti in materia di OGM e modifiche alla legge
regionale 23 aprile 2007, n. 9 - Norme in materia di risorse
forestali), entrambi in riferimento all'art. 117, primo comma e
secondo comma, lettera s), della Costituzione.
Nel primo ricorso e' censurato l'art. 9 della legge reg. Marche
n. 3 del 2014, nella parte in cui esclude a priori e, in via
generale, dall'ambito di applicazione della disciplina sui rifiuti
alcuni residui vegetali (paglia; stoppie; materiale vegetale
derivante da colture erbacee ed arboree, e dalla distruzione di erbe
infestanti, rovi o simili; altro materiale agricolo e forestale
naturale non pericoloso) sottoposti ad abbruciamento, in riferimento
all'art. 117, primo comma e secondo comma, lettera s), Cost., in
quanto contrasterebbe con la disciplina contenuta negli artt. 184-bis
e 185, comma 1, lettera f), del decreto legislativo 3 aprile 2006, n.
152 (Norme in materia ambientale) e nella direttiva 19 novembre 2008,
n. 2008/98/CE (Direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio
relativa ai rifiuti e che abroga alcune direttive).
Nel secondo ricorso e' censurato l'art. 2 della legge reg.
Friuli-Venezia Giulia n. 5 del 2014, nella parte in cui esclude a
priori e, in via generale, dall'ambito di applicazione della
disciplina sui rifiuti alcuni residui vegetali (residui
ligno-cellulosici derivanti da attivita' selvicolturali, da potature,
ripuliture o da altri interventi agricoli e forestali), sottoposti a
rilascio, triturazione o abbruciamento in loco, ad alcune condizioni
- ossia: a) il trattamento avvenga entro 250 metri dal luogo di
produzione; b) il materiale triturato e le ceneri siano reimpiegate
nel ciclo colturale, tramite distribuzione, come sostanze concimanti
o ammendanti; c) lo spessore del materiale distribuito non superi i
15 centimetri nel caso della triturazione e i 5 centimetri nel caso
delle ceneri -, in riferimento all'art. 117, primo comma e secondo
comma, lettera s), Cost., in quanto contrasterebbe con la disciplina
contenuta nei citati artt. 184-bis e 185, comma 1, lettera f), del
d.lgs. n. 152 del 2006, e nella citata direttiva n. 2008/98/CE,
eccedendo percio' le competenze statutarie.
2.- Occorre preliminarmente disporre la riunione dei giudizi
introdotti con i ricorsi di cui sopra, in quanto invocano i medesimi
parametri e implicano la soluzione di questioni sostanzialmente
connesse (ex plurimis, sentenze n. 209, n. 165 e n. 144 del 2014).
3.- Relativamente al ricorso n. 36 del 2014 proposto nei
confronti della legge reg. Friuli-Venezia Giulia n. 5 del 2014, si
segnala - sempre in via preliminare - che gli artt. 95, comma 1,
lettera b), e 96 della legge della Regione autonoma Friuli-Venezia
Giulia 26 giugno 2014, n. 11 (Disposizioni di riordino e
semplificazione in materia di risorse agricole e forestali, bonifica,
pesca e lavori pubblici), pubblicata nel Bollettino Ufficiale della
Regione Friuli-Venezia Giulia 2 luglio 2014, n. 27, S.O. n. 12, ed
entrata in vigore il 3 luglio 2014, hanno disposto l'abrogazione -
rispettivamente - dell'art. 16, comma 3-ter, e dell'art. 17, comma
4-bis, della legge reg. Friuli-Venezia Giulia n. 9 del 2007,
introdotti dall'impugnato art. 2 della legge regionale sopra
richiamata (entrata in vigore il 1° aprile 2014).
Secondo consolidata giurisprudenza costituzionale, perche' sia
dichiarata la cessazione della materia del contendere occorre che
sussistano due requisiti: a) la sopravvenuta abrogazione o
modificazione delle norme censurate in senso satisfattivo della
pretesa avanzata con il ricorso; b) la mancata applicazione, medio
tempore, delle norme abrogate o modificate (ex plurimis, sentenze n.
8 del 2015, n. 269 e n. 68 del 2014, n. 300, n. 193 e n. 32 del 2012
e n. 325 del 2011).
Nel caso di specie, la prima condizione puo' ritenersi
sussistente, dal momento che la legge regionale n. 11 del 2014 ha
disposto l'abrogazione delle due disposizioni introdotte dalla norma
impugnata. Quanto alla seconda condizione, essa non puo' reputarsi
soddisfatta, ancorche' le disposizioni introdotte dalla norma
impugnata siano rimaste in vigore per un arco temporale piuttosto
limitato, pari a poco piu' di tre mesi, dal momento che non sembra
potersene escludere l'applicazione medio tempore, anche in
considerazione del fatto che, in virtu' del loro contenuto, esse non
richiedono ulteriori sviluppi normativi o organizzativi per poter
essere implementate.
Non sono, pertanto, riscontrabili i presupposti per dichiarare la
cessazione della materia del contendere, relativamente al ricorso n.
36 del 2014 proposto nei confronti della legge reg. Friuli-Venezia
Giulia n. 5 del 2014.
4.- Nel merito le questioni non sono fondate.
4.1.- Per una corretta comprensione delle norme regionali oggetto
del presente giudizio, e' necessario ricostruire sommariamente
l'evoluzione del quadro normativo relativo all'abbruciamento dei
residui vegetali, in rapporto alla disciplina in materia di
smaltimento dei rifiuti, adottata in attuazione delle direttive
europee e collocata all'interno del codice dell'ambiente di cui al
decreto legislativo n. 152 del 2006 (Parte quarta: artt. 177-266).
Ai sensi di quanto originariamente stabilito dal codice
dell'ambiente, infatti, erano esclusi dall'ambito dell'applicazione
della disciplina della gestione dei rifiuti soltanto «le carogne ed i
seguenti rifiuti agricoli: materie fecali ed altre sostanze naturali
non pericolose utilizzate nelle attivita' agricole ed in particolare
i materiali litoidi o vegetali e le terre da coltivazione, anche
sotto forma di fanghi, provenienti dalla pulizia e dal lavaggio dei
prodotti vegetali riutilizzati nelle normali pratiche agricole e di
conduzione dei fondi rustici, anche dopo trattamento in impianti
aziendali ed interaziendali agricoli che riducano i carichi
inquinanti e potenzialmente patogeni dei materiali di partenza» (art.
185, comma 1, lettera e), del testo originario del d.lgs. n. 152 del
2006). Nella vigenza di tale normativa, la Corte di cassazione (terza
sezione penale, sentenza 4 novembre 2008, n. 46213) aveva ritenuto
che l'eliminazione, mediante incenerimento, dei rami degli alberi
tagliati fosse da considerarsi illecita, non potendo essere
qualificata come una forma di utilizzazione di tali materiali
nell'ambito di un'attivita' produttiva.
Il quadro normativo e' mutato a seguito dell'entrata in vigore
del decreto legislativo 3 dicembre 2010, n. 205 (Disposizioni di
attuazione della direttiva 2008/98/CE del Parlamento europeo e del
Consiglio del 19 novembre 2008 relativa ai rifiuti e che abroga
alcune direttive), il cui art. 13, riscrivendo integralmente l'art.
185 del codice dell'ambiente - e riprendendo letteralmente quanto
stabilito dall'art. 2, paragrafo 2, lettera f), della direttiva n.
2008/98/CE del Parlamento europeo e del Consiglio - ha previsto, al
comma 1, lettera f), che dall'applicazione della disciplina sui
rifiuti sono escluse, tra l'altro, «le materie fecali, se non
contemplate dal comma 2, lettera b), paglia, sfalci e potature,
nonche' altro materiale agricolo o forestale naturale non pericoloso
utilizzati in agricoltura, nella selvicoltura o per la produzione di
energia da tale biomassa mediante processi o metodi che non
danneggiano l'ambiente ne' mettono in pericolo la salute umana». Alla
luce di questo nuovo quadro normativo, e' mutata altresi' la
giurisprudenza di legittimita'. Sempre la terza sezione penale della
Corte di cassazione (sentenza 7 marzo 2013, n. 16474) ha, infatti,
ritenuto che la combustione degli sfalci e dei residui da potatura,
ove non abbia determinato un danno per l'ambiente o messo in pericolo
la salute umana, rientri nella normale pratica agricola: dunque, i
materiali relativi devono essere esclusi dal novero dei rifiuti.
Nonostante l'avallo della Corte di cassazione, la suddetta
interpretazione e' stata contraddetta dalle «Linee guida
dell'attivita' operativa 2013» del Corpo forestale dello Stato,
dettate con nota del Ministero delle politiche agricole alimentari e
forestali del 10 aprile 2013, prot. n. 458. In esse, pur dandosi
conto dell'entrata in vigore del d.lgs. n. 205 del 2010, se ne
propone una interpretazione volta a sminuirne il contenuto
innovativo, stabilendo che, salvo che vi sia un utilizzo in
agricoltura o per la produzione di energia, «la combustione sul campo
di rifiuti vegetali configura reato di illecito smaltimento dei
rifiuti, sanzionato penalmente» dall'art. 256, comma 1, del d.lgs. n.
152 del 2006.
Anche a seguito di tale interpretazione adottata dal Corpo
forestale dello Stato, diversi legislatori regionali sono intervenuti
sulla questione, con discipline di tenore diverso, ma tutte dirette a
chiarire, sulla scorta di quanto gia' affermato dalla Corte di
cassazione, che l'abbruciamento dei residui vegetali, ove rispetti
determinate condizioni, rientra nella normale pratica agricola ed e'
percio' attivita' sottratta alla disciplina dei rifiuti e alle
relative sanzioni.
E' in questo contesto ordinamentale che debbono essere collocate
e comprese le due leggi regionali impugnate. Esse sono state
approvate al fine di superare talune interpretazioni della normativa
del codice dell'ambiente affermatesi in via amministrativa che
sminuivano la portata innovativa delle modifiche al codice
dell'ambiente apportate, nel 2010, in conformita' alla citata
direttiva dell'Unione europea. In tal modo, i legislatori regionali
hanno inteso fornire elementi di certezza agli imprenditori agricoli,
che altrimenti si sarebbero trovati esposti al rischio di incorrere,
nell'esercitare una tradizionale pratica agricola e anche per piccoli
quantitativi di materiale vegetale, in sanzioni di notevole gravita'.
4.2.- Occorre ancora rimarcare che recentemente anche il
legislatore statale e' intervenuto sulla materia, con l'art. 14,
comma 8, lettera b), del decreto-legge 24 giugno 2014, n. 91
(Disposizioni urgenti per il settore agricolo, la tutela ambientale e
l'efficientamento energetico dell'edilizia scolastica e
universitaria, il rilancio e lo sviluppo delle imprese, il
contenimento dei costi gravanti sulle tariffe elettriche, nonche' per
la definizione immediata di adempimenti derivanti dalla normativa
europea), convertito, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della
legge 11 agosto 2014, n. 116. Tale disposizione esplicita, con una
novella al codice dell'ambiente, che «[l]e attivita' di
raggruppamento e abbruciamento in piccoli cumuli e in quantita'
giornaliere non superiori a tre metri steri per ettaro dei materiali
vegetali di cui all'articolo 185, comma 1, lettera f), effettuate nel
luogo di produzione, costituiscono normali pratiche agricole
consentite per il reimpiego dei materiali come sostanze concimanti o
ammendanti, e non attivita' di gestione dei rifiuti» (art. 182, comma
6-bis, del d.lgs. n. 152 del 2006). Al tempo stesso, il legislatore
statale ha vietato la combustione di residui vegetali agricoli «[n]ei
periodi di massimo rischio per gli incendi boschivi, dichiarati dalle
regioni» e ha attribuito ai comuni e alle altre amministrazioni
competenti in materia ambientale «la facolta' di sospendere,
differire o vietare la combustione del materiale di cui al presente
comma all'aperto in tutti i casi in cui sussistono condizioni
meteorologiche, climatiche o ambientali sfavorevoli e in tutti i casi
in cui da tale attivita' possano derivare rischi per la pubblica e
privata incolumita' e per la salute umana, con particolare
riferimento al rispetto dei livelli annuali delle polveri sottili
(PM10)».
Con un ulteriore intervento di coordinamento, sempre ad opera del
decreto-legge n. 91 del 2014, come convertito si e', inoltre,
disposto - novellando l'art. 256-bis del codice dell'ambiente, che
era stato inserito dall'art. 3, comma 1 del decreto-legge 10 dicembre
2013, n. 136 (Disposizioni urgenti dirette a fronteggiare emergenze
ambientali e industriali ed a favorire lo sviluppo delle aree
interessate), convertito, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1
della legge 6 febbraio 2014, n. 6 -, che la disciplina sulla
combustione illecita dei rifiuti non si applica «all'abbruciamento di
materiale agricolo o forestale naturale, anche derivato da verde
pubblico o privato» e che resta fermo «quanto previsto dall'art. 182,
comma 6-bis» del medesimo codice dell'ambiente (comma introdotto dal
gia' ricordato decreto-legge n. 91 del 2014, come convertito).
4.3.- Alla luce di quanto fin qui esposto, appare chiaro che,
come attestato a piu' riprese dalla Corte di Cassazione (oltre alle
gia' citate sentenze, si veda, ancor piu' esplicitamente, terza
sezione penale, sentenza 7 gennaio 2015, n. 76), l'art. 185, comma 1,
lettera f), del codice dell'ambiente (e quindi anche le
corrispondenti disposizioni della direttiva n. 2008/98/CE) consentiva
- pure anteriormente all'introduzione del comma 6-bis all'art. 182 da
ultimo ricordata - di annoverare tra le attivita' escluse dall'ambito
di applicazione della normativa sui rifiuti l'abbruciamento in loco
dei residui vegetali, considerato ordinaria pratica applicata in
agricoltura e nella selvicoltura.
In questa chiave, dunque, si puo' ritenere che il legislatore
regionale sia legittimamente intervenuto sul punto, nell'esercizio
della propria competenza nella materia «agricoltura», di carattere
residuale per le Regioni a statuto ordinario (ex plurimis, sentenze
n. 62 del 2013, n. 116 del 2006 e n. 282 e n. 12 del 2004) ed
esclusiva per la Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia, ai sensi
dell'art. 4, primo comma, numero 2), della legge costituzionale 31
gennaio 1963, n. 1 (Statuto speciale della Regione Friuli-Venezia
Giulia).
Peraltro, dato che attiene alla «tutela dell'ambiente», di
competenza esclusiva dello Stato, la definizione degli ambiti di
applicazione della normativa sui rifiuti, oltre i quali puo'
legittimamente dispiegarsi la competenza regionale nella materia
«agricoltura e foreste», restano fermi i vincoli posti dal
sopravvenuto comma 6-bis dell'art. 182 del codice dell'ambiente al
fine di assicurare che l'abbruciamento dei residui vegetali in
agricoltura - in conformita' del resto a quanto stabilito dalla
normativa dell'Unione europea - non danneggi l'ambiente o metta in
pericolo la salute umana.
per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
1) dichiara non fondata la questione di legittimita'
costituzionale dell'art. 9 della legge della Regione Marche 18 marzo
2014, n. 3 (Modifiche alla legge regionale 23 febbraio 2005, n. 6 -
Legge forestale regionale), promossa, in riferimento all'art. 117,
primo comma e seconda comma, lettera s), della Costituzione, dal
Presidente del Consiglio dei ministri con il ricorso indicato in
epigrafe (reg. ric. n. 35 del 2014);
2) dichiara non fondata la questione di legittimita'
costituzionale dell'art. 2 della legge della Regione Friuli-Venezia
Giulia 28 marzo 2014, n. 5 (Disposizioni urgenti in materia di OGM e
modifiche alla legge regionale 23 aprile 2007, n. 9 - Norme in
materia di risorse forestali), promossa, in riferimento all'art. 117,
primo comma e secondo comma, lettera s), della Costituzione, dal
Presidente del Consiglio dei ministri con il ricorso indicato in
epigrafe (reg. ric. n. 36 del 2014).
Cosi' deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 27 gennaio 2015.
F.to:
Alessandro CRISCUOLO, Presidente
Marta CARTABIA, Redattore
Gabriella Paola MELATTI, Cancelliere
Depositata in Cancelleria il 26 febbraio 2015.
Il Direttore della Cancelleria
F.to: Gabriella Paola MELATTI