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                     IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO 
                       REGIONALE PER IL LAZIO 
                       (Sezione terza quater) 
 
    Ha pronunciato  la  presente  ordinanza  sul  ricorso  numero  di
registro generale 1264 del 2013, proposto da: Citta' di Roma  S.p.a.,
in persona del legale  rappresentante  pro-tempore,  rappresentata  e
difesa dagli avvocati Leonardo  Frattesi  e  Marco  Annoni,  con  gli
stessi elettivamente domiciliata in Roma,  via  Udine  n.  6,  contro
Commissario ad  acta  per  l'Attuazione  del  piano  di  rientro  dai
disavanzi del settore sanitario della regione Lazio e Presidenza  del
Consiglio dei ministri, in persona del  suo  Presidente  pro-tempore,
rappresentati e difesi dall'Avvocatura generale dello Stato, presso i
cui uffici, in Roma,  via  dei  Portoghesi  n.  12,  sono  per  legge
domiciliati; regione Lazio,  in  persona  del  legale  rappresentante
pro-tempore, rappresentata e difesa  dall'avv.  Roberta  Barone,  con
domicilio  eletto  in  Roma,  via  Marcantonio  Colonna  n.  27;  nei
confronti di Policlinico universitario «Agostino Gemelli» di Roma, in
persona  del  legale  rappresentante  pro-tempore,  non   costituito;
Universita' Cattolica del Sacro  Cuore  di  Milano,  in  persona  del
legale  rappresentante  pro-tempore,  rappresentata  e  difesa  dagli
avvocati Natalino Irti,  Giuseppe  De  Vergottini,  Cesare  Caturani,
Fabrizio Abbate e Mario Savini Nicci, con  gli  stessi  elettivamente
domiciliati in Roma, via Andrea Vesalio  n.  22;  per  l'annullamento
decreto  n.  U00349/12  avente  ad  oggetto:   legge   n.   135/2012,
conversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge n. 95/2012
recante disposizioni urgenti per la revisione  della  spesa  pubblica
con invarianza dei servizi ai cittadini, applicazione art. 15,  comma
14, assistenza ospedaliera anno 2012. 
    Visti il ricorso e i relativi allegati; 
    Viste le memorie difensive; 
    Visti tutti gli atti della causa; 
    Visti gli atti di costituzione in giudizio della  regione  Lazio,
della Presidenza del Consiglio dei ministri, del Commissario ad  acta
per la Sanita' della regione Lazio e dell' Universita' Cattolica  del
Sacro Cuore di Milano; 
    Relatore nell'udienza pubblica del giorno  19  novembre  2013  il
Cons. Maria Luisa De Leoni e uditi per  le  parti  i  difensori  come
specificato nel verbale; 
    Ritenuto in fatto e diritto quanto segue: 
 
                           Fatto e diritto 
 
    Con ricorso  notificato  il  25  gennaio  2013  e  depositato  il
successivo  7  febbraio  la  Societa'   ricorrente   impugna   l'atto
specificato in epigrafe e ne chiede l'annullamento. 
    Riferisce di essere una struttura sanitaria convenzionata con  la
regione Lazio, riconosciuta  come  unita'  operativa  di  II  livello
nell'ambito della Rete di assistenza perinatale. 
    Precisa che nel tempo ha subito  notevoli  ridimensionamenti  dei
propri budget, pur non potendo rifiutare di eseguire  le  prestazioni
di assistenza urgente neonatale e gia' a novembre del  corrente  anno
il budget 2012 era stato esaurito. 
    In tale situazione e' intervenuto il decreto impugnato, attuativo
dell'art. 15, comma 14, decreto-legge n. 95 del 2012, convertito  con
modificazioni nella legge n.  135  del  2012,  che  con  modalita'  e
criteri errati ha disposto in modo omogeneo per  tutte  le  strutture
sanitarie convenzionate una ulteriore riduzione pari al 6,8519% degli
importi dei  budget  fissati  per  l'anno  2012  per  le  prestazioni
ospedaliere per acuti e per riabilitazioni. 
    A sostegno delle proprie ragioni deduce: 
        1) violazione e falsa applicazione dell'art.  15,  comma  14,
decreto-legge n. 95 del  2012,  convertito  con  modificazioni  dalla
legge n. 135 del 2012. Eccesso di potere per difetto di  istruttoria,
difetto di motivazione, illogicita' manifesta, irragionevolezza anche
in relazione agli articoli 3 e 97 Cost. 
    La ricorrente struttura contesta analiticamente i  criteri  e  le
modalita' con cui il decreto impugnato e' stato assunto. 
    L'incoerenza  viene  ravvisata  laddove  il   decreto   impugnato
propugna che la riduzione della spesa per acquisti di beni e servizi,
deve, comunque, assicurare «l'invarianza dei servizi  ai  cittadini».
Il decreto non ha tenuto conto delle variazioni intervenute nel  2012
rispetto  all'anno  2011  relativamente  al  contratto  ne'  e'  dato
comprendere perche' la percentuale di riduzione debba  essere  uguale
per tutte le strutture sanitarie convenzionate  dal  momento  che  la
norma  fa  riferimento  ai  singoli  contratti   e/o   alle   singole
convenzioni, peraltro, senza alcuna motivazione al riguardo. 
    Contrasta,  altresi',  con  il  dettato  normativo  il   criterio
adottato secondo cui la riduzione del  7%  dei  budget  di  tutte  le
strutture sanitarie convenzionate debba effettuarsi in via definitiva
comparando l'ammontare complessivo  dei  budget  2012  con  le  spese
consuntivate dell'anno 2011. Cosi'  operando  sono  state  ricomprese
nella spesa complessiva annua anche le prestazioni  non  eseguite  da
quelle strutture che non hanno raggiunto  nell'anno  2012  il  budget
annuo assegnato. Comunque, la  quantificazione  della  riduzione  del
budget  di   ciascuna   struttura   poteva   essere   definitivamente
determinata solo dopo aver  quantificato  l'effettivo  importo  delle
prestazioni resa da ciascuna struttura nell'ambito del budget ad essa
assegnato.  Da  ultimo,  la  ricorrente  sottolinea  che  il  decreto
quantifica la spesa complessiva; 
        2) violazione degli articoli 49, 56 e 63 TFUE; violazione dei
principi della certezza del diritto. 
    Il decreto-legge n. 95 del  2012  viola  le  norme  rubricate  in
quanto determina incertezza sulla stabilita' dei  rapporti  giuridici
per la prestazione dei servizi sanitari. Ne' si ravvisano  condizioni
che giustificano una tale  limitazione  delle  liberta'  fondamentali
garantite dal TFUE; 
        3) violazione degli articoli 3 e 41 Cost. 
    Il decreto-legge n.  95/2012  modifica  unilateralmente  rapporti
contrattuali definiti, negando il pagamento di prestazioni rese sulla
base di un  contratto  pienamente  operativo  sino  all'adozione  del
decreto medesimo. 
    Si e' costituita l'Universita'  Cattolica  del  Sacro  Cuore,  la
quale chiede  di  essere  estromessa  dal  giudizio  per  carenza  di
legittimazione passiva. 
    Si sono costituiti, altresi', sia il Commissario ad acta  per  la
sanita' che la regione Lazio. Entrambi concludono per il rigetto  del
ricorso. 
    In primo  luogo  deve  disporsi  la  estromissione  dal  presente
giudizio dell'Universita' Cattolica del Sacro Cuore, stante la palese
carenza di legittimazione passiva della stessa. Infatti,  la  pretesa
vantata in ricorso non e' in grado di incidere in  alcun  modo  sulla
sfera giuridica della predetta Universita', la quale e' estranea alla
problematica sollevata dal ricorso in esame (cfr. TAR  Lazio  -  Sez.
III quater - 18 febbraio 2014, n. 1934). 
    Come sopra esposto  il  gravato  decreto  e'  stato  adottato  in
applicazione dell'art. 15, comma 14, del  decreto-legge  n.  95/2012,
convertito con modifiche con legge n. 135/2012, il quale testualmente
stabilisce che «A tutti i singoli  contratti  e  a  tutti  i  singoli
accordi vigenti nell'esercizio 2012, ai sensi  dell'art.  8-quinquies
del decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 502, per  l'acquisto  di
prestazioni   sanitarie   da   soggetti   privati   accreditati   per
l'assistenza   specialistica   ambulatoriale   e   per   l'assistenza
ospedaliera,  si   applica   una   riduzione   dell'importo   e   dei
corrispondenti  volumi  di  acquisto  in  misura  percentuale  fissa,
determinata dalla regione o dalla provincia autonoma, tale da ridurre
la spesa complessiva annua,  rispetto  alla  spesa  consuntivata  per
l'anno 2011, dello 0,5 per cento per l'anno 2012,  dell'1  per  cento
per l'anno 2013 e del 2 per cento a decorrere dall'anno 2014». 
    Premesso  quanto  sopra,  rileva  il  Collegio  che  appare   non
manifestamente infondato, anche alla stregua di quanto al riguardo in
parte  dedotto  dalla  stessa  struttura  ricorrente,  il  dubbio  di
costituzionalita'  in  ordine  alla  disciplina  normativa   che   ha
giustificato l'adozione dei contestati  decreti,  per  contrasto  con
l'art.  117,  comma  3,  della  Costituzione,  con  il  principio  di
irretroattivita' delle leggi, con gli articoli 3, 32, 41, 97  e  117,
comma 1, della Costituzione. 
    Relativamente alla detta violazione dell'art. 117, comma 3, della
Costituzione deve essere invero evidenziato che: 
    a) la Sanita' rientra, giusta quanto  previsto  dalla  richiamata
disposizione   costituzionale,   nelle   materie   di    legislazione
concorrente per le quali spetta alle regioni la potesta' legislativa,
salvo che per la determinazione dei principi fondamentali,  riservata
alla legislazione dello Stato; 
    b) in tale quadro normativo il menzionato art. 15, comma 14,  nel
prevedere un taglio generalizzato della spesa per il  2012  (ed  anni
successivi) che le singole regioni sono chiamate  a  sostenere  sulla
base di accordi precedentemente stipulati con  le  singole  strutture
accreditate,  non  puo'  in  alcun  modo  essere  annoverata  tra  la
normativa che fissa i principi fondamentali, e,  pertanto,  per  tale
aspetto, essa risulta in palese contrato con il richiamato art.  117,
comma 3. 
    Ed invero il Collegio, pur tenendo presente l'orientamento  della
Corte Costituzionale secondo cui «l'autonomia legislativa concorrente
delle regioni nel settore della tutela della salute ed in particolare
nell'ambito della gestione del  servizio  sanitario  puo'  incontrare
limiti alla  luce  degli  obiettivi  della  finanza  pubblica  e  del
contenimento della  spesa»,  peraltro  in  un  «quadro  di  esplicita
condivisione da parte delle  regioni  della  assoluta  necessita'  di
contenere i disavanzi del settore sanitario» (sentenze n. 91 del 2012
e n. 193 del  2007),  e  secondo  cui  il  legislatore  statale  puo'
«legittimamente imporre alle regioni vincoli alla spesa corrente  per
assicurare l'equilibrio unitario della finanza pubblica  complessiva,
in  connessione  con  il  perseguimento   di   obiettivi   nazionali,
condizionati anche da obblighi comunitari» (sentenze n. 91 del  2012,
n. 163 del 2011 e n. 52 del 2010), osserva tuttavia che  la  suddetta
disposizione, proprio perche' individua specificatamente  i'  settori
ove conseguire (con imposizione di tagli «lineari» senza alternative)
i risparmi  nella  spesa  sanitaria,  senza  limitarsi  ad  una  mera
quantificazione in via generale dei suddetti risparmi lasciando  alla
discrezionalita' dell'amministrazione regionale l'individuazione  dei
compatti di spesa dove ottenerli e delle  modalita'  per  conseguirli
(magari differenziando i  destinatati  dei  tagli  di  spesa  secondo
propri criteri apprezzati  discrezionalmente  come  piu'  rispondenti
all'interesse e alle peculiarita' regionali), risulta  non  in  linea
con quanto disposto dal menzionato art. 117, terzo  comma.  Pertanto,
la  questione  di  costituzionalita',  sotto  tale  aspetto,  non  e'
manifestamente infondata. 
    Pure non manifestamente infondata e' la violazione  dell'art.  97
Cost., oltre che dell'art. 3 della Cost., e dei principi  individuati
dalla Corte Costituzionale al fine di assicurare la costituzionalita'
di una legge retroattiva. 
    In particolare, tenendo anche conto di quanto  prospettato  dalla
casa di cura ricorrente, va sottolineato che: 
    a) giusta il  consolidato  e  notorio  orientamento  della  Corte
occorre  che  siano  rispettati  una   serie   di   limiti   generali
all'efficacia   retroattiva   delle   leggi,   che   attengono   alla
salvaguardia, oltre che dei principi costituzionali, quale il secondo
comma dell'art. 25 Cost., di altri fondamentali  valori  di  civilta'
giuridica posti a tutela dei destinatari della norma e  dello  stesso
ordinamento, tra i quali vanno ricompresi il rispetto  del  principio
generale di ragionevolezza che  ridonda  nel  divieto  di  introdurre
ingiustificate disparita' di trattamento, la tutela  dell'affidamento
legittimamente sorto nei soggetti quale  principio  connaturato  allo
Stato  di  diritto,  la  coerenza  e  la  certezza   dell'ordinamento
giuridico; 
    b) nella fattispecie in esame la richiamata disposizione  nonche'
il successivo decreto regionale attuativo,  adottato  quest'ultimo  a
fine novembre 2012 quando  il  limite  del  budget  era  stato  ormai
sostanzialmente raggiunto, hanno inciso (limitatamente al  2012)  sul
legittimo  affidamento  venutosi  a  creare  in  capo  alle   singole
strutture sanitarie  ad  erogare  le  prestazioni  e  a  ricevere  il
relativo   corrispettivo   cosi'   come   stabilito   nei   contratti
antecedentemente stipulati, per  la  corretta  esecuzione  dei  quali
hanno d'altra parte allestito le relative  risorse  organizzative  ed
effettuato  i  correlati  investimenti  in  materiali,  personale  ed
attrezzature. Ora al riguardo non ignora il Collegio che viene  anche
ritenuta legittima, secondo la  giurisprudenza  amministrativa  (cfr.
CdS, Ad. Pl. n. 4/2012), l'introduzione retroattiva di tetti di spesa
in materia sanitaria. Ma cio' si e'  ritenuto  che  possa  ammettersi
soltanto in presenza di tetti di spesa degli anni precedenti ai quali
gli interessati si siano potuti rapportare tenendo contemporaneamente
conto  di  ulteriori  limiti  imposti  dai  tagli   stabiliti   dalle
disposizioni  finanziarie   conoscibili   dalle   strutture   private
all'inizio e nel corso dell'anno. Oltre tale limite, invero,  non  vi
e' piu' tutela  dell'affidamento  e  questo  appare  essersi  appunto
inverato nella specie per l'anno 2012 in quanto  i  tagli  di  budget
sono stati per tale anno imposti, con parziale decorrenza retroattiva
dal 1° gennaio 2012, dalla disposizione legislativa in  questione,  a
budget gia' approvati e senza alcun preesistente parametro da  cui  i
destinatari abbiano potuto preavvertire l'intervento  della  disposta
riduzione; 
    c)  correlativamente  a  quanto  sopra,  si  profila  anche,   in
relazione al contrasto con l'art. 1  protocollo  1  CEDU  (stante  la
lesione con effetto retroattivo di un bene acquisito in  presenza  di
un affidamento  legittimamente  ingenerato  da  budget  attribuiti  e
relativi contratti stipulati), la  violazione  dell'art.  117,  primo
comma, della Costituzione (per il tramite  della  predetta  normativa
interposta). 
    Risulta poi non manifestamente infondata, ad avviso del Collegio,
anche la violazione dell'art. 41 della  Costituzione,  in  quanto  la
richiamata normativa nel decurtare i budget fissati  antecedentemente
verrebbe in sostanza ad impedire la remunerazione di prestazioni gia'
erogate,  con  conseguente  violazione  del  principio  di   liberta'
dell'attivita' economica privata. 
    Ugualmente non manifestamente infondata, nel  suddetto  contesto,
e' la violazione  dell'art.  32  della  Costituzione,  in  quanto  le
contestate riduzioni dei budget, giustificate unicamente da motivi di
ordine economico-finanziario e che fanno seguito ad altre  precedenti
riduzioni, possono determinare una compromissione  del  diritto  alla
salute costituzionalmente tutelato dall'art. 32, in palese  contrasto
con quanto affermato  dalla  Corte  Costituzionale  con  sentenza  n.
309/1999, secondo la quale «le esigenze della  finanza  pubblica  non
possono assumere nel bilanciamento del legislatore un  peso  talmente
preponderante da comprimere il nucleo irriducibile del  diritto  alla
salute protetto dalla  Costituzione  come  ambito  inviolabile  della
dignita' umana». 
    La rilevanza e la pregiudizialita' delle sollevate  questioni  di
costituzionalita' per la  controversia  in  esame  appare  del  tutto
evidente, stante  che  esse  investono  la  disciplina  normativa  in
applicazione della quale e' stato adottato il contestato decreto  del
Commissario ad acta per la Sanita' della regione Lazio. 
    Per  le  ragioni  suesposte  deve  essere  quindi   disposta   la
remissione degli atti alla Corte Costituzionale e la sospensione  del
giudizio ai sensi dell'art. 134 della Costituzione, dell'art. 1 della
legge costituzionale 9 febbraio 1948, n. 1, dell'art. 23 della  legge
11 marzo 1953, n. 87, e dell'art. 79 c.p.a.

 
                               P.Q.M. 
 
    Il Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (Sezione terza
quater), previa estromissione dal giudizio del Policlinico  «Agostino
Gemelli», dichiara  rilevante  e  non  manifestamente  infondata,  la
sollevata questione  di  legittimita'  costituzionale  dell'art.  15,
comma 14, del decreto-legge n. 15 del 6 luglio  2012,  convertito  in
legge, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1, legge 7 agosto  2012,
n. 135, per contrasto con gli articoli 117 comma 3, 3, 97, 117  comma
1,  41  e  32  della  Costituzione,  secondo  quanto  specificato  in
motivazione. 
    Sospende il giudizio e ordina la  trasmissione  degli  atti  alla
Corte Costituzionale. 
    Dispone che, a cura della Segreteria della Sezione,  la  presente
ordinanza sia notificata al Presidente del Consiglio dei  ministri  e
comunicata ai Presidenti del Senato e della Camera dei deputati. 
 
    Cosi' deciso in Roma nella camera  di  consiglio  del  giorno  19
novembre 2013 con l'intervento dei magistrati: 
 
    Italo Riggio, Presidente; 
    Maria Luisa De Leoni, consigliere, estensore; 
    Giuseppe Sapone, consigliere. 
 
                        Il presidente: Riggio 
 
 
                                                L'estensore: De Leoni