IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE PER IL LAZIO 
                       (Sezione Terza Quater) 
 
    Ha pronunciato  la  presente  ordinanza  sul  ricorso  numero  di
registro generale 1263 del 2013, proposto da: 
    European Hospital S.p.a., in persona  del  legale  rappresentante
pro-tempore,  rappresentata  e  difesa  dagli  avv.  Marco  Annoni  e
Leonardo Frattesi, con gli stessi elettivamente domiciliata in  Roma,
via Udine, 6; 
    Contro: 
        commissario ad acta per l'attuazione del Piano di rientro dai
disavanzi del settore sanitario della regione Lazio, rappresentato  e
difeso per legge dall'Avvocatura generale dello Stato, presso  i  cui
uffici, in Roma, via dei Portoghesi, 12, e' per legge domiciliato; 
        regione  Lazio,  in  persona  del   Presidente   pro-tempore,
rappresentata e difesa  dall'avv.  Roberta  Barone  ed  elettivamente
domiciliata presso la sede dell'Avvocatura  regionale  in  Roma,  via
Marcantonio Colonna n. 27; 
        Policlinico universitario «Agostino Gemelli», in persona  del
legale rappresentante p.t., non costituito; Universita' cattolica del
Sacro  Cuore  di  Milano,  in  persona  del   legale   rappresentante
pro-tempore, rappresentata  e  difesa  dagli  avv.ti  Natalino  Irti,
Giuseppe De Vergottini, Cesare  Caturani,  Fabrizio  Abbate  e  Mario
Savini Dicci, con gli stessi elettivamente domiciliata in  Roma,  via
Andrea Vesalio n. 22; 
    Per l'annullamento decreto n. U00349/12 avente ad oggetto:  legge
n.  135/12  -  conversione   in   legge,   con   modificazioni,   del
decreto-legge n. 95/12, recante disposizioni urgenti per la revisione
della spesa pubblica  con  invarianza  dei  servizi  ai  cittadini  -
applicazione art. 15 co. 14. - assistenza ospedaliera anno 2012; 
    Visti il ricorso e i relativi allegati; 
    Viste le memorie difensive; 
    Visti tutti gli atti della causa; 
    Visti gli atti di costituzione in giudizio della  regione  Lazio,
della Presidenza del Consiglio dei ministri, del commissario ad  acta
per l'attuazione del Piano  di  rientro  dei  disavanzi  del  settore
sanitario della predetta regione  e  dell'Universita'  cattolica  del
Sacro Cuore di Milano; 
    Relatore nell'udienza pubblica del giorno  19  novembre  2013  il
cons. Maria Luisa De Leoni e uditi per  le  parti  i  difensori  come
specificato nel verbale; 
    Ritenuto in fatto e diritto quanto segue; 
 
                           Fatto e diritto 
 
    La  ricorrente  e'  una  struttura  sanitaria  accreditata  dalla
regione Lazio e specializzata in chirurgia vascolare, nonche' attuale
sede dell'Unita' operativa complessa (U.O.C.)  di  cardiochirurgia  e
della  U.O.C.  di  cardiologia  interventistica.  Malgrado  sia   una
struttura di eccellenza, ha subito, negli anni, interventi  riduttivi
della spesa a carico del SSN, per una percentuale pari al 21,37%.  In
considerazione della  peculiare  area  di  intervento  specialistico,
caratterizzata da prestazioni «salva vita», la  struttura  ricorrente
ha sistematicamente «sforato» il budget ed  anche  per  il  2012  era
stato interamente consumato sin dal mese di novembre. 
    In tale situazione, nel mese di novembre, nonostante il  d.l.  n.
95 fosse stato adottato nel luglio 2012, e'  intervenuto  il  decreto
impugnato, il quale, illegittimamente, ha disposto una  riduzione  in
modo omogeneo per tutte le strutture sanitarie accreditate. 
    A sostegno delle proprie ragioni deduce: 
        1. violazione e falsa applicazione dell'art. 15, co. 14, d.l.
n. 95 del 2012, conv. con modif. dalla legge n. 135 del 2012. Eccesso
di  potere  per  difetto  di  istruttoria,  difetto  di  motivazione,
illogicita' manifesta, irragionevolezza anche in relazione agli artt.
3 e 97 Cost. 
    La ricorrente struttura contesta analiticamente i  criteri  e  le
modalita' con cui il decreto impugnato e' stato assunto. 
    L'incoerenza  viene  ravvisata  laddove  il   decreto   impugnato
propugna che la riduzione della spesa per acquisti di beni e servizi,
deve, comunque, assicurare «l'invarianza dei servizi  ai  cittadini».
Il decreto non ha tenuto conto delle variazioni intervenute nel  2012
rispetto  all'anno  2011  relativamente  al  contratto  ne'  e'  dato
comprendere perche' la percentuale di riduzione debba  essere  uguale
per tutte le strutture sanitarie convenzionate  dal  momento  che  la
norma  fa  riferimento  ai  singoli  contratti   e/o   alle   singole
convenzioni, peraltro, senza alcuna motivazione al riguardo. 
    Contrasta,  altresi',  con  il  dettato  normativo  il   criterio
adottato secondo cui la riduzione del  7%  dei  budget  di  tutte  le
strutture sanitarie convenzionate debba effettuarsi in via definitiva
comparando l'ammontare complessivo  dei  budget  2012  con  le  spese
consuntivate dell'anno 2011. Cosi'  operando  sono  state  ricomprese
nella spesa complessiva annua anche le prestazioni  non  eseguite  da
quelle strutture che non hanno raggiunto  nell'anno  2012  il  budget
annuo assegnato. Comunque, la  quantificazione  della  riduzione  del
budget  di   ciascuna   struttura   poteva   essere   definitivamente
determinata solo dopo aver  quantificato  l'effettivo  importo  delle
prestazioni resa da ciascuna struttura nell'ambito del budget ad essa
assegnato.  Da  ultimo,  la  ricorrente  sottolinea  che  il  decreto
quantifica la spesa complessiva; 
        2. violazione degli artt. 49, 56 e 63  TFUE;  violazione  dei
principi della certezza del diritto. 
    Il d.l. n. 95  del  2012  viola  le  norme  rubricate  in  quanto
determina incertezza sulla stabilita' dei rapporti giuridici  per  la
prestazione dei servizi sanitari. Ne'  si  ravvisano  condizioni  che
giustificano  una  tale  limitazione  delle   liberta'   fondamentali
garantite dal TFUE; 
        3. violazione degli arti 3 e 41 Cost. 
    Il d.l. n. 95/2012 modifica unilateralmente rapporti contrattuali
definiti, negando il pagamento di prestazioni rese sulla base  di  un
contratto  pienamente  operativo  sino   all'adozione   del   decreto
medesimo. 
    Si e' costituita l'Universita'  cattolica  del  Sacro  Cuore,  la
quale chiede la propria estromissione dal  giudizio  per  carenza  di
legittimazione passiva. 
    Si sono altresi' costituiti sia il commissario  ad  acta  per  la
sanita' che la regione Lazio. Entrambi concludono per il rigetto  del
ricorso. 
    In primo  luogo  deve  disporsi  la  estromissione  dal  presente
giudizio dell'Universita' cattolica del Sacro Cuore, stante la palese
carenza di legittimazione passiva della stessa. Infatti,  la  pretesa
azionata con il ricorso in esame non e' in grado di incidere in alcun
modo sulla sfera giuridica della anzidetta Universita', la  quale  e'
del tutto estranea alla problematica sollevata dalla deducente  (cfr.
TAR Lazio - Sez. III quater - 18 febbraio 2014, n. 1934). 
    Come sopra esposto  il  gravato  decreto  e'  stato  adottato  in
applicazione dell'art. 15, comma 14, del d.l. n. 95/2012, convertito,
con  modifiche,  con  legge  n.  135/2012,  il   quale   testualmente
stabilisce che «A tutti i singoli  contratti  e  a  tutti  i  singoli
accordi vigenti nell'esercizio 2012, ai sensi  dell'art.  8-quinquies
del decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 502, per  l'acquisto  di
prestazioni   sanitarie   da   soggetti   privati   accreditati   per
l'assistenza   specialistica   ambulatoriale   e   per   l'assistenza
ospedaliera,  si   applica   una   riduzione   dell'importo   e   dei
corrispondenti  volumi  di  acquisto  in  misura  percentuale  fissa,
determinata dalla regione o dalla provincia autonoma, tale da ridurre
la spesa complessiva annua,  rispetto  alla  spesa  consuntivata  per
l'anno 2011, dello 0,5 per cento per l'anno 2012,  dell'1  per  cento
per l'anno 2013 e del 2 per cento a decorrere dall'anno 2014». 
    Premesso  quanto  sopra,  rileva  il  collegio  che  appare   non
manifestamente infondato, anche alla stregua di quanto al riguardo in
parte  dedotto  dalla  stessa  struttura  ricorrente,  il  dubbio  di
costituzionalita'  in  ordine  alla  disciplina  normativa   che   ha
giustificato l'adozione dei contestati decreti, per contrasto con gli
artt.  117,  comma  3,  della  Costituzione,  con  il  principio   di
irretroattivita' delle leggi, con gli artt. 3, 32, 41, 97 e 117 comma
1, della Costituzione. 
    Relativamente alla detta violazione dell'art. 117, comma 3, della
Costituzione deve essere invero evidenziato che: 
        a)  la  sanita'  rientra,  giusta   quanto   previsto   dalla
richiamata disposizione costituzionale, nelle materie di legislazione
concorrente per le quali spetta alle regioni la potesta' legislativa,
salvo che per la determinazione dei principi fondamentali,  riservata
alla legislazione dello Stato; 
        b) in tale quadro normativo il menzionato art. 15, comma  14,
nel prevedere un taglio generalizzato della spesa  per  il  2012  (ed
anni successivi) che le singole regioni  sono  chiamate  a  sostenere
sulla base  di  accordi  precedentemente  stipulati  con  le  singole
strutture accreditate, non puo' in alcun modo essere  annoverata  tra
la normativa che fissa i principi fondamentali, e, pertanto, per tale
aspetto, essa risulta in palese contrasto con il richiamato art. 117,
comma 3. 
    Ed invero il collegio, pur tenendo presente l'orientamento  della
Corte costituzionale secondo cui «l'autonomia legislativa concorrente
delle regioni nel settore della tutela della salute ed in particolare
nell'ambito della gestione del  servizio  sanitario  puo'  incontrare
limiti alla  luce  degli  obiettivi  della  finanza  pubblica  e  del
contenimento della  spesa»,  peraltro  in  un  «quadro  di  esplicita
condivisione da parte delle  regioni  della  assoluta  necessita'  di
contenere i disavanzi del settore sanitario» (sentenze n. 91 del 2012
e n. 193 del  2007),  e  secondo  cui  il  legislatore  statale  puo'
«legittimamente imporre alle regioni vincoli alla spesa corrente  per
assicurare l'equilibrio unitario della finanza pubblica  complessiva,
in  connessione  con  il  perseguimento   di   obiettivi   nazionali,
condizionati anche da obblighi comunitari» (sentenze n. 91 del  2012,
n. 163 del 2011 e n. 52 del 2010), osserva tuttavia che  la  suddetta
disposizione, proprio perche' individua  specificatamente  i  settori
ove conseguire (con imposizione di tagli «lineari» senza alternative)
i risparmi  nella  spesa  sanitaria,  senza  limitarsi  ad  una  mera
quantificazione in via generale dei suddetti risparmi lasciando  alla
discrezionalita' dell'amministrazione regionale l'individuazione  dei
comparti di spesa dove ottenerli e delle  modalita'  per  conseguirli
(magari differenziando i  destinatari  dei  tagli  di  spesa  secondo
propri criteri apprezzati  discrezionalmente  come  piu'  rispondenti
all'interesse e alle peculiarita' regionali), risulta  non  in  linea
con quanto disposto dal menzionato art. 117, terzo  comma.  Pertanto,
la  questione  di  costituzionalita',  sotto  tale  aspetto,  non  e'
manifestamente infondata. 
    Pure non manifestamente infondata e' la violazione  dell'art.  97
Cost,, oltre che dell'art. 3 della Cost., e dei principi  individuati
dalla Corte costituzionale al fine di assicurare la costituzionalita'
di una legge retroattiva. 
    In particolare, tenendo anche conto di quanto  prospettato  dalla
Casa di cura ricorrente, va sottolineato che: 
        a) giusta il consolidato e notorio orientamento  della  Corte
occorre  che  siano  rispettati  una   serie   di   limiti   generali
all'efficacia   retroattiva   delle   leggi,   che   attengono   alla
salvaguardia, oltre che dei principi costituzionali, quale il secondo
comma dell'art. 25 Cost., di altri fondamentali  valori  di  civilta'
giuridica posti a tutela dei destinatari della norma e  dello  stesso
ordinamento, tra i quali vanno ricompresi il rispetto  del  principio
generale di ragionevolezza che  ridonda  nel  divieto  di  introdurre
ingiustificate disparita' di trattamento, la tutela  dell'affidamento
legittimamente sorto nei soggetti quale  principio  connaturato  allo
Stato  di  diritto,  la  coerenza  e  la  certezza   dell'ordinamento
giuridico; 
        b) nella fattispecie  in  esame  la  richiamata  disposizione
nonche'  il  successivo   decreto   regionale   attuativo,   adottato
quest'ultimo a fine novembre 2012 quando il  limite  del  budget  era
stato ormai sostanzialmente raggiunto, hanno inciso (limitatamente al
2012) sul legittimo  affidamento  venutosi  a  creare  in  capo  alle
singole strutture sanitarie ad erogare le prestazioni e a ricevere il
relativo   corrispettivo   cosi'   come   stabilito   nei   contratti
antecedentemente stipulati, per  la  corretta  esecuzione  dei  quali
hanno d'altra parte all'estito le relative risorse  organizzative  ed
effettuato  i  correlati  investimenti  in  materiali,  personale  ed
attrezzature. Ora al riguardo non ignora il collegio che viene  anche
ritenuta legittima, secondo la  giurisprudenza  amministrativa  (cfr.
CdS, Ad. Pl. n. 4/2012), l'introduzione retroattiva di tetti di spesa
in materia sanitaria. Ma cio' si e'  ritenuto  che  possa  ammettersi
soltanto in presenza di tetti di spesa degli anni precedenti ai quali
gli interessati si siano potuti rapportare tenendo contemporaneamente
conto  di  ulteriori  limiti  imposti  dai  tagli   stabiliti   dalle
disposizioni  finanziarie   conoscibili   dalle   strutture   private
all'inizio e nel corso dell'anno. Oltre tale limite, invero,  non  vi
e' piu' tutela  dell'affidamento  e  questo  appare  essersi  appunto
inverato nella specie per l'anno 2012 in quanto  i  tagli  di  budget
sono stati per tale anno imposti, con parziale decorrenza retroattiva
dal 1° gennaio 2012, dalla disposizione legislativa in  questione,  a
budget gia' approvati e senza alcun preesistente parametro da  cui  i
destinatari abbiano potuto preavvertire l'intervento  della  disposta
riduzione; 
        c) correlativamente a quanto  sopra,  si  profila  anche,  in
relazione al contrasto con l'art. 1  protocollo  1  CEDU  (stante  la
lesione con effetto retroattivo di un bene acquisito in  presenza  di
un affidamento  legittimamente  ingenerato  da  budget  attribuiti  e
relativi contratti stipulati), la  violazione  dell'art.  117,  primo
comma, della Costituzione (per il tramite  della  predetta  normativa
interposta). 
    Risulta poi non manifestamente infondata, ad avviso del collegio,
anche la violazione dell'art. 41 della  Costituzione,  in  quanto  la
richiamata normativa nel decurtare i budget fissati  antecedentemente
verrebbe in sostanza ad impedire la remunerazione di prestazioni gia'
erogate,  con  conseguente  violazione  del  principio  di   liberta'
dell'attivita' economica privata. 
    Ugualmente non manifestamente infondata, nel  suddetto  contesto,
e' la violazione  dell'art.  32  della  Costituzione,  in  quanto  le
contestate riduzioni dei budget, giustificate unicamente da motivi di
ordine economico-finanziario e che fanno seguito ad altre  precedenti
riduzioni, possono determinare una compromissione  del  diritto  alla
salute costituzionalmente tutelato dall'art. 32, in palese  contrasto
con quanto affermato  dalla  Corte  costituzionale  con  sentenza  n.
309/1999, secondo la quale «le esigenze della  finanza  pubblica  non
possono assumere nel bilanciamento del legislatore un  peso  talmente
preponderante da comprimere il nucleo irriducibile  da  diritto  alla
salute protetto dalla  Costituzione  come  ambito  inviolabile  della
dignita' umana». 
    La rilevanza e la pregiudizialita' delle sollevate  questioni  di
costituzionalita' per la  controversia  in  esame  appare  del  tutto
evidente, stante  che  esse  investono  la  disciplina  normativa  in
applicazione della quale e' stato adottato il contestato decreto  del
commissario ad acta per la sanita' della regione Lazio. 
    Per  le  ragioni  suesposte  deve  essere  quindi   disposta   la
remissione degli atti alla Corte costituzionale e la sospensione  del
giudizio ai sensi dell'art. 134 della Costituzione, dell'art. 1 della
legge costituzionale 9 febbraio 1948, n. 1, dell'art. 23 della  legge
11 marzo 1953, n. 87 e dell'art. 79 c.p.a.. 

 
                              P. Q. M. 
 
    Il Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (Sezione Terza
Quater), previa estromissione dal giudizio del Policlinico  «Agostino
Gemelli», dichiara  rilevante  e  non  manifestamente  infondata,  la
sollevata questione  di  legittimita'  costituzionale  dell'art.  15,
comma 14, del d.l. n. 15 del 6 luglio 2012, convertito in legge,  con
modificazioni, dall'art. 1, comma 1, legge 7 agosto 2012, n. 135, per
contrasto con gli artt. 117 comma 3, 3, 97, 117  comma  1,  41  e  32
della Costituzione, secondo quanto specificato in motivazione. 
    Sospende il giudizio e ordina la  trasmissione  degli  atti  alla
Corte costituzionale. 
    Dispone che, a cura della Segreteria della sezione,  la  presente
ordinanza sia notificata al Presidente del Consiglio dei  ministri  e
comunicata ai Presidenti del Senato e della Camera dei deputati. 
 
    Cosi' deciso in Roma nella Camera  di  Consiglio  del  giorno  19
novembre 2013 con l'intervento dei magistrati: 
 
        Italo Riggio, Presidente 
        Maria Luisa De Leoni, Consigliere, Estensore 
        Giuseppe Sapone, Consigliere 
 
                        Il Presidente: Riggio 
 
 
                                                L'estensore: De Leoni