IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO 
                       REGIONALE PER IL LAZIO 
 
 
                        Sezione terza-quater 
 
    Ha pronunciato  la  presente  ordinanza  sul  ricorso  numero  di
registro generale 1137 del 2013, proposto da: 
        Fenig  S.r.l.,   in   persona   del   legale   rappresentante
pro-tempore, rappresentata e  difesa  dagli  avv.ti  Guido  Anastasio
Pugliese e Marcello Anastasio Pugliese, con gli stessi  elettivamente
domiciliata in Roma, via G. Giacomo Porro, 26; 
        Contro  Regione  Lazio,  rappresentato  e  difeso   dall'avv.
Roberta Barone, con domicilio in Roma, via Marcantonio Colonna, 27; 
        Commissario ad acta per la  Sanita'  nella  Regione  Lazio  e
Presidenza del Consiglio dei Ministri, in persona del suo  Presidente
p.t., rappresentati e difesi dall'Avvocatura  generale  dello  Stato,
presso i cui uffici, in Roma, via dei Portoghesi, 12, sono per  legge
domiciliati; Lazio sanita' Agenzia di Sanita'  Pubblica,  in  persona
del legale rappresentante pro-tempore, non costituita; 
        Asl Roma C, in persona del legale rappresentante pro-tempore,
rappresentata  e  difesa  dagli  avv.ti  Gabriella  Mazzoli,  Barbara
Bentivoglio e Maria Cristina Tandoi, nel cui studio e'  elettivamente
domiciliata in Roma, via Primo Camera, 1; 
        Per l'annullamento del decreto del Commissario ad acta  della
regione Lazio n. U00349/12 avente ad  oggetto:  «legge  n.  135/12  -
conversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge  n.  95/12
recante disposizioni urgenti per la revisione  della  spesa  pubblica
con invarianza dei servizi ai cittadini - applicazione art. 15  comma
14 - assistenza ospedaliera anno 2012» -  e  relativi  allegati,  con
particolare riferimento alla parte  in  cui  viene  rideterminato  in
diminuzione  il  budget  2012  nei  confronti  della  Casa  di   Cura
Addominale EUR con una differenza di € 344.205,00; 
    Visti il ricorso e i relativi allegati; 
    Viste le memorie difensive; 
    Visti tutti gli atti della causa; 
    Visti gli atti di costituzione in  giudizio  del  Commissario  ad
Acta per la Sanita' nella Regione Lazio e  Presidenza  del  Consiglio
dei Ministri; della Regione Lazio e della Asl Roma C ; 
    Relatore nell'udienza pubblica del giorno  19  novembre  2013  il
Cons. Maria Luisa De Leoni e uditi per  le  parti  i  difensori  come
specificato nel verbale; 
    Ritenuto in fatto e diritto quanto segue: 
 
                           Fatto e diritto 
 
    Con ricorso  notificato  il  21  gennaio  2013  e  depositato  il
successivo  25  gennaio,  la  ricorrente  Struttura  impugna   l'atto
specificato in epigrafe e ne chiede l'annullamento. 
    Riferisce di essere una struttura sanitaria che eroga prestazioni
sanitarie in regime di accreditamento. 
    Puntualizza che a causa di una erronea registrazione nel  sistema
SIO dell'effettivo valore della produzione dell'anno 2004,  i  budget
assegnati  dal  2005  al  2012  dalla  Regione   sono   stati   tutti
sottostimati. Cio', peraltro, e' oggetto di  contenzioso  davanti  al
TAR Lazio (RG n. 6532/2011). 
    Tuttavia, la gia' sottostimata remunerazione per l'anno  2012  e'
stata ulteriormente ridotta con il provvedimento  impugnato,  che  ha
imposto una riduzione del budget con effetto retroattivo, stabilita a
fine anno. 
    A sostegno delle proprie ragioni deduce: 
      1.   Eccesso   di    potere    per    ingiustizia    manifesta,
irragionevolezza   e   arbitrarieta';   violazione   del    principio
dell'affidamento,  incostituzionalita'  dell'art.   15,   comma   14,
decreto-legge n. 95 del 2012, conv. in legge  n.  135  del  2012  per
violazione degli arti. 3 e 41 Cost. 
      2. Eccesso di potere per illogicita' manifesta, erroneita'  dei
presupposti, travisamento dei fatti. Violazione  dell'art.  97  Cost.
del  principio  di  buon  andamento;   disparita'   di   trattamento;
violazione  e  falsa  interpretazione   dell'art.   15,   comma   14,
decreto-legge  n.  95/2012.  Assume  l'interessata  che  il   decreto
impugnato, al fine di calcolare la  percentuale  di  riduzione  della
spesa, rapporta il tetto massimo, come individuato nel 2011,  con  il
budget preventivo e non con quello del 2012, con la  conseguenza  che
la decurtazione nei confronti di  chi  non  ha  raggiunto  il  budget
preventivo e' ridotta a zero, mentre per le Case di  cura  che  hanno
erogato  prestazioni  per  l'intero  budget,  il  taglio  incide   su
prestazioni effettivamente erogate e non solo potenziali. Ha  errato,
quindi, il Commissario ad acta ad utilizzare i  valori  astrattamente
previsto in luogo delle prestazioni effettivamente erogate. 
    Sotto  altro  profilo,  il  provvedimento  e'   illegittimo   con
riferimento al computo dei controlli di appropriatezza, in quanto non
vengono scomputati dal budget 2012; 
    3. Eccesso di potere per illogicita'  manifesta,  erroneita'  dei
presupposti, travisamento dei fatti. Violazione  dell'art.  97  Cost.
del  principio  di  buon  andamento;   disparita'   di   trattamento;
violazione  e  falsa  interpretazione   dell'art.   15,   comma   14,
decreto-legge n. 95/2012. 
    Sotto altro profilo, il  decreto  impugnato  e'  illegittimo,  in
quanto nella determinazione del tetto di spesa  complessivo  relativo
all'anno 2012 tiene conto di valori  non  contemplati  dall'art.  15,
comma 14, decreto-legge  n.  95/2012.  Infatti,  la  disposizione  in
argomento fa riferimento ai contratti  di  cui  all'art.  8-quinquies
decreto legislativo n. 502 del 1992 e, quindi, alle sole  prestazioni
ordinarie a tariffa ospedaliera  e  di  specialistica  ambulatoriale,
mentre il decreto contempla anche i valori relativi ai  finanziamenti
per funzioni di cui all'art. 8-sexies, comma  2  del  citato  decreto
legislativo n. 502. 
    Si sono costituiti in giudizio il  Commissario  ad  acta  per  la
sanita', la Regione  Lazio  e  la  ASL  RM/C.  Tutti  concludono  per
l'infondatezza del ricorso. 
    Come sopra esposto  il  gravato  decreto  e'  stato  adottato  in
applicazione dell'art. 15, comma 14, del  decreto-legge  n.  95/2012,
convertito con modifiche con legge n. 135/2012, il quale testualmente
stabilisce che «A tutti i singoli  contratti  e  a  tutti  i  singoli
accordi  vigenti  nell'esercizio   2012,   ai   sensi   dell'articolo
8-quinquies del decreto legislativo 30 dicembre  1992,  n.  502,  per
l'acquisto di prestazioni sanitarie da soggetti  privati  accreditati
per  l'assistenza  specialistica  ambulatoriale  e  per  l'assistenza
ospedaliera,  si   applica   una   riduzione   dell'importo   e   dei
corrispondenti  volumi  di  acquisto  in  misura  percentuale  fissa,
determinata dalla regione o dalla provincia autonoma, tale da ridurre
la spesa complessiva annua,  rispetto  alla  spesa  consuntivata  per
l'anno 2011, dello 0,5 per cento per l'anno 2012,  dell'1  per  cento
per l'anno 2013 e del 2 per cento a decorrere dall'anno 2014». 
    Premesso  quanto  sopra,  rileva  il  Collegio  che  appare   non
manifestamente infondato, anche alla stregua di quanto al riguardo in
parte  dedotto  dalla  stessa  struttura  ricorrente,  il  dubbio  di
costituzionalita'  in  ordine  alla  disciplina  normativa   che   ha
giustificato l'adozione dei contestati decreti, per contrasto con gli
art.  117,  comma  3,  della  Costituzione,  con  il   principio   di
irretroattivita' delle leggi, con gli artt. 3, 32, 41, 97 e 117 comma
1, della Costituzione. Relativamente alla detta violazione  dell'art.
117, comma 3, della Costituzione deve essere invero evidenziato che: 
        a)  la  Sanita'  rientra,  giusta   quanto   previsto   dalla
richiamata disposizione costituzionale, nelle materie di legislazione
concorrente per le quali spetta alle Regioni la potesta' legislativa,
salvo che per la determinazione dei principi fondamentali,  riservata
alla legislazione dello Stato; 
        b) in tale quadro normativo il menzionato art.15,  comma  14,
nel prevedere un taglio generalizzato della spesa  per  il  2012  (ed
anni successivi) che le singole regioni  sono  chiamate  a  sostenere
sulla base  di  accordi  precedentemente  stipulati  con  le  singole
strutture accreditate, non puo' in alcun modo essere  annoverata  tra
la normativa che fissa i principi fondamentali, e, pertanto, per tale
aspetto, essa risulta in palese contrato con il richiamato art.  117,
comma 3. 
    Ed invero il Collegio, pur tenendo presente l'orientamento  della
Corte Costituzionale secondo cui «l'autonomia legislativa concorrente
delle Regioni nel settore della tutela della salute ed in particolare
nell'ambito della gestione del  servizio  sanitario  puo'  incontrare
limiti alla  luce  degli  obiettivi  della  finanza  pubblica  e  del
Contenimento della  spesa»,  peraltro  in  un  «quadro  di  esplicita
condivisione da parte delle  Regioni  della  assoluta  necessita'  di
contenere i disavanzi del settore sanitario» (sentenze n. 91 del 2012
e n. 193 del  2007),  e  secondo  cui  il  legislatore  statale  puo'
«legittimamente imporre alle Regioni vincoli alla spesa corrente  per
assicurare l'equilibrio unitario della finanza pubblica  complessiva,
in  connessione  con  il  perseguimento   di   obiettivi   nazionali,
condizionati anche da obblighi comunitari» (sentenze n. 91 del  2012,
n. 163 del 2011 e n. 52 del 2010), osserva tuttavia che  la  suddetta
disposizione, proprio perche' individua  specificatamente  i  settori
ove conseguire (con imposizione di tagli «lineari» senza alternative)
i risparmi  nella  spesa  sanitaria,  senza  limitarsi  ad  una  mera
quantificazione in via generale dei suddetti risparmi lasciando  alla
discrezionalita' dell'amministrazione regionale l'individuazione  dei
comparti di spesa dove ottenerli e delle  modalita'  per  conseguirli
(magari differenziando i  destinatari  dei  tagli  di  spesa  secondo
propri criteri apprezzati  discrezionalmente  come  piu'  rispondenti
all'interesse e alle peculiarita' regionali), risulta  non  in  linea
con quanto disposto dal menzionato art.117, terzo comma. Pertanto, la
questione  di  costituzionalita',  sotto   tale   aspetto,   non   e'
manifestamente infondata. 
    Pure non manifestamente infondata e' la violazione  dell'art.  97
Cost, oltre che dell'art. 3 della Cost., e dei  principi  individuati
dalla Corte Costituzionale al fine di assicurare la costituzionalita'
di una legge retroattiva. 
    In particolare, tenendo anche conto di quanto  prospettato  dalla
Casa di Cura ricorrente, va sottolineato che: 
        a) giusta il consolidato e notorio orientamento  della  Corte
occorre  che  siano  rispettati  una   serie   di   limiti   generali
all'efficacia   retroattiva   delle   leggi,   che   attengono   alla
salvaguardia, oltre che dei principi costituzionali, quale il secondo
comma dell'art. 25 Cost., di altri fondamentali  valori  di  civilta'
giuridica posti a tutela dei destinatari della norma e  dello  stesso
ordinamento, tra i quali vanno ricomprasi il rispetto  del  principio
generale  di  ragionevole  che  ridonda  nel  divieto  di  introdurre
ingiustificate disparita' di trattamento, la tutela  dell'affidamento
legittimamente sorto nei soggetti quale  principio  connaturato  allo
Stato  di  diritto,  la  coerenza  e  la  certezza   dell'ordinamento
giuridico; 
        b) nella fattispecie  in  esame  la  richiamata  disposizione
nonche'  il  successivo   decreto   regionale   attuativo,   adottato
quest'ultimo a fine novembre 2012 quando il  limite  del  budget  era
stato ormai sostanzialmente raggiunto, hanno inciso (limitatamente al
2012) sul legittimo  affidamento  venutosi  a  creare  in  capo  alle
singole strutture sanitarie ad erogare le prestazioni e a ricevere il
relativo   corrispettivo   cosi'   come   stabilito   nei   contratti
antecedentemente stipulati, per  la  corretta  esecuzione  dei  quali
hanno d'altra parte allestito le relative  risorse  organizzative  ed
effettuato  i  correlati  investimenti  in  materiali,  personale  ed
attrezzature. Ora al riguardo non ignora il Collegio che viene  anche
ritenuta legittima, secondo la  giurisprudenza  amministrativa  (cfr.
CdS, Ad. Pl, n. 4/2012), l'introduzione retroattiva di tetti di spesa
in materia sanitaria. Ma cio' si e'  ritenuto  che  possa  ammettersi
soltanto in presenza di tetti di spesa degli anni precedenti ai quali
gli interessati si siano potuti rapportare tenendo contemporaneamente
conto  di  ulteriori  limiti  imposti  dai  tagli   stabiliti   dalle
disposizioni  finanziarie   conoscibili   dalle   strutture   private
all'inizio e nel corso dell'anno. Oltre tale limite, invero,  non  vi
e' piu' tutela  dell'affidamento  e  questo  appare  essersi  appunto
inverato nella specie per l'anno 2012 in quanto  i  tagli  di  budget
sono stati per tale anno imposti, con parziale decorrenza retroattiva
dall'1° gennaio 2012, dalla disposizione legislativa in questione,  a
budget gia' approvati e senza alcun preesistente parametro da  cui  i
destinatari abbiano potuto preavvertire l'intervento  della  disposta
riduzione; 
        c) correlativamente a quanto  sopra,  si  profila  anche,  in
relazione al contrasto con l'art. 1  protocollo  1  CEDU  (stante  la
lesione con effetto retroattivo di un bene acquisito in  presenza  di
un affidamento  legittimamente  ingenerato  da  budget  attribuiti  e
relativi contratti stipulati), la  violazione  dell'art.  117,  primo
comma, della Costituzione (per il tramite  della  predetta  normativa
interposta); 
    Risulta poi non manifestamente infondata, ad avviso del Collegio,
anche la violazione dell'art. 41 della  Costituzione,  in  quanto  la
richiamata normativa nel decurtare i budget fissati  antecedentemente
verrebbe in sostanza ad impedire la remunerazione di prestazioni gia'
erogate,  con  conseguente  violazione  del  principio  di   liberta'
dell'attivita' economica privata. 
    Ugualmente non manifestamente infondata, nel  suddetto  contesto,
e'  la  violazione  dell'art.32  della  Costituzione,  in  quanto  le
contestate riduzioni dei budget, giustificate unicamente da motivi di
ordine economico-finanziario e che fanno seguito ad altre  precedenti
riduzioni, possono determinare una compromissione  del  diritto  alla
salute costituzionalmente tutelato dall'art. 32, in palese  contrasto
con quanto affermato  dalla  Corte  Costituzionale  con  sentenza  n.
309/1999, secondo la quale «le esigenze della  finanza  pubblica  non
possono assumere nel bilanciamento del legislatore un  peso  talmente
preponderante da comprimere il nucleo irriducibile del  diritto  alla
salute protetto dalla  Costituzione  come  ambito  inviolabile  della
dignita' umana». 
    La rilevanza e la pregiudizialita' delle sollevate  questioni  di
costituzionalita' per la  controversia  in  esame  appare  del  tutto
evidente, stante  che  esse  investono  la  disciplina  normativa  in
applicazione della quale e' stato adottato il contestato decreto  del
Commissario ad acta per la Sanita' della Regione Lazio. 
    Per  le  ragioni  suesposte  deve  essere  quindi   disposta   la
remissione degli atti alla Corte Costituzionale e la sospensione  del
giudizio ai sensi dell'art.134 della Costituzione,  dell'art.1  della
legge costituzionale 9 febbraio 1948 n. 1, dell'art. 23  della  legge
11 marzo 1953 n. 87 e dell'art. 79 c.p.a.. 

 
                                P.Q.M. 
 
    Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Terza
Quater), dichiara  rilevante  e  non  manifestamente  infondata,  «la
sollevata questione  di  legittimita'  costituzionale  dell'art.  15,
comma 14, del decreto-legge n. 15 del 6 luglio  2012,  convertito  in
Legge, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1, legge 7 agosto  2012,
n. 135, per contrasto con gli artt. 117 comma 3, 3, 97, 117 comma  1,
41  e  32  della  Costituzione,   secondo   quanto   specificato   in
motivazione. 
    Sospende il giudizio e ordina la  trasmissione  degli  atti  alla
Corte Costituzionale. 
    Dispone che, a cura della Segreteria della Sezione,  la  presente
ordinanza sia notificata al Presidente del Consiglio dei  Ministri  e
comunicata ai Presidenti del Senato e della Camera dei Deputati. 
 
    Cosi' deciso in Roma nella camera  di  consiglio  del  giorno  19
novembre 2013 con l'intervento dei magistrati: 
 
      Italo Riggio, Presidente. 
      Maria Luisa De Leoni, Consigliere, Estensore. 
      Giuseppe Sapone, Consigliere. 
 
                        Il Presidente: Riggio 
 
 
                                                L'estensore: De Leoni