N. 24 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 16 febbraio 2015
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 16 febbraio 2015 (del Presidente del Consiglio dei ministri). Impiego pubblico - Impiego regionale - Norme della Regione Sardegna - Disciplina del personale regionale e degli uffici della Regione - Istituzione di unita' di progetto per il conseguimento di obiettivi specifici, coordinate da personale dirigente del sistema Regione, ovvero da dipendenti in possesso dei requisiti per l'accesso alla qualifica dirigenziale - Attribuzione a detto personale (anche non dirigente) della retribuzione di risultato prevista dal CCNL per l'area dirigenziale - Ricorso del Governo - Denunciata violazione della sfera di competenza legislativa esclusiva statale in materia di ordinamento civile - Violazione dei principi di uguaglianza, di coordinamento della finanza regionale e di imparzialita' e buon andamento della pubblica amministrazione - Esorbitanza dai limiti statutari dell'autonomia regionale. - Legge della Regione Sardegna 25 novembre 2014, n. 24, art. 10. - Costituzione, artt. 3, 97 e 117, commi secondo, lett. l), e terzo; Statuto speciale della Regione Sardegna, artt. 3, 4 e 5. Impiego pubblico - Impiego regionale - Norme della Regione Sardegna - Disciplina del personale regionale e degli uffici della Regione - Prevista possibilita' per la Giunta regionale di autorizzare, fino all'espletamento dei concorsi pubblici per l'accesso alla dirigenza e nei limiti del 10 per cento delle posizioni dirigenziali del sistema Regione, l'attribuzione temporanea delle funzioni di direzione di servizio a dipendenti in possesso dei requisiti per l'accesso alla qualifica dirigenziale - Previsione che la Giunta regionale stabilisce i criteri e le modalita' per l'attribuzione degli incarichi di cui al comma 4-bis) e, valutata la necessita' organizzativa, autorizza l'avvio delle relative procedure selettive per titoli e colloquio - Previsione che al dipendente spetta, per la durata dell'incarico, il trattamento accessorio del personale con qualifica dirigenziale - Ricorso del Governo - Denunciata violazione della sfera di competenza legislativa esclusiva statale in materia di ordinamento civile - Violazione dei principi di uguaglianza, di coordinamento della finanza regionale e di imparzialita' e buon andamento della P.A. - Esorbitanza dai limiti statutari dell'autonomia regionale. - Legge della Regione Sardegna 25 novembre 2014, n. 24, art. 11. - Costituzione, artt. 3, 97 e 117, commi secondo, lett. l), e terzo; Statuto speciale della Regione Sardegna, artt. 3, 4 e 5; decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, art. 52. Impiego pubblico - Impiego regionale - Norme della Regione Sardegna - Disciplina del personale regionale e degli uffici della Regione - Previsione che, in caso di vacanza, le funzioni di direttore di servizio sono esercitate dal dirigente con maggiore anzianita' nella qualifica fra quelli assegnati alla direzione generale di cui il servizio fa parte o, in mancanza di dirigenti, dal funzionario con maggiore anzianita' - Previsione che il direttore generale individua il funzionario in possesso dei requisiti per l'accesso alla qualifica dirigenziale, che puo' svolgere le funzioni sostitutive, cui compete la quota parte dell'indennita' di risultato attribuita per l'anno di competenza alla struttura dirigenziale in relazione alle funzioni esercitate - Ricorso del Governo - Denunciata violazione della sfera di competenza legislativa esclusiva statale in materia di ordinamento civile - Violazione dei principi di uguaglianza, di coordinamento della finanza regionale e di imparzialita' e buon andamento della P.A. - Esorbitanza dai limiti statutari dell'autonomia regionale. - Legge della Regione Sardegna 25 novembre 2014, n. 24, art. 12. - Costituzione, artt. 3, 97 e 117, commi secondo, lett. l), e terzo; Statuto speciale della Regione Sardegna, artt. 3, 4 e 5; decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, art. 52.(GU n.12 del 25-3-2015 )
Il Presidente del Consiglio dei ministri rappresentato e difeso ex lege dall'Avvocatura Generale dello Stato (codice fiscale n. 80224030587, per il ricevimento degli atti, fax 06/96514000 e Pec ags.rm@mailcert.avvocaturastato.it) presso i cui uffici e' domiciliato in Roma, alla via dei Portoghesi n. 12, nei confronti della Regione Sardegna in persona del Presidente della Giunta Regionale pro tempore per la dichiarazione di illegittimita' costituzionale della legge regionale n. 24 del 25 novembre 2014, pubblicata nel Bollettino ufficiale della Regione Sardegna n. 57 del 4 dicembre 2014, recante «Disposizioni urgenti in materia di organizzazione della Regione» giusta delibera del Consiglio dei ministri in data 29 gennaio 2015. La legge regionale sopra nominata, che consta di ventotto articoli, ha emanato norme in materia di organizzazione della Regione Sardegna, intervenendo a modificare, tra le altre e per quanto di interesse, la precedente L.R. 31 del 13 novembre 1998 recante «Disciplina del personale regionale e dell'organizzazione degli uffici della Regione». Essa, precisamente, cosi' dispone negli articoli 10, 11 e 12: Art. 10 (Sostituzione dell'articolo 26 della legge regionale n. 31 del 1998. (Compiti del dirigente assegnato a studi e, ricerche). «L'articolo 26 della legge regionale n. 31 del 1998 e' sostituito dal seguente: "Art. 26 (Unita' di progetto) 1. Senza nuovi o maggiori oneri a carico del bilancio regionale, possono essere costituite Unita' di progetto per il conseguimento di obiettivi specifici, anche intersettoriali, coordinate da personale dirigente del sistema Regione ovvero da dipendenti in possesso dei requisiti per l'accesso alla qualifica dirigenziale, individuati con le modalita' di cui all'articolo 28, comma 4-quater. 2. La Giunta regionale stabilisce i criteri di funzionamento, la composizione, le modalita' di formazione e di conferimento delle funzioni, la durata delle Unita' di progetto e ne individua gli obiettivi. 3. Al personale preposto al coordinamento delle Unita' di cui al comma 1 e' riconosciuta una retribuzione, collegata al conseguimento degli obiettivi, prevista dal contratto collettivo regionale di lavoro per l'area dirigenziale.».; Art. 11 (Modifiche all'articolo 28 della legge regionale n. 31 del 1998 (Attribuzioni delle funzioni dirigenziali). 1. All'articolo 28 della legge regionale n. 31 del 1998 sono apportate le seguenti modifiche: a) al comma 3 dopo le parole «del corpo medesimo» sono aggiunte le seguenti: «ovvero ad altri dirigenti del sistema Regione, in possesso di comprovata professionalita' ed esperienza acquisite nelle materie di competenza del Corpo forestale, ferma restando l'applicazione dell'articolo 29.»; b) dopo il comma 3 sono aggiunti i seguenti: «3-bis. Le funzioni di direttore generale o le funzioni ad esse equiparate nelle amministrazioni del sistema Regione sono attribuite per un periodo massimo di cinque anni. 3-ter. Fatto salvo quanto previsto dall'articolo 29, il trattamento economico delle posizioni amministrative apicali nelle amministrazioni del sistema Regione non puo' superare quello previsto per i direttori generali dell'Amministrazione regionale. 3-quater. Le disposizioni dell'ordinamento regionale in contrasto con quanto previsto nei commi 3-bis e 3-ter sono abrogate.»; c) nel comma 4 sono apportate le seguenti modifiche: 1) le parole «nonche' quelle di studio, ricerca e consulenza» sono abrogate; 2) le parole «dell'Amministrazione» sono sostituite dalle seguenti: «del sistema Regione»; d) il comma 4-bis e' sostituito dal seguente: «4-bis. La Giunta regionale, fino all'espletamento dei concorsi pubblici per l'accesso alla dirigenza e nei limiti del 10 per cento delle posizioni dirigenziali del sistema Regione, puo' autorizzare l'attribuzione temporanea delle funzioni di cui al comma 4 o dipendenti in possesso dei requisiti per l'accesso alla qualifica dirigenziale.»; e) dopo il comma 4-bis sono aggiunti i seguenti: «4-ter. Le funzioni di cui al comma 4-bis possono essere attribuite per soddisfare inderogabili esigenze legate: a) alla salvaguardia della salute e della incolumita' delle persone; b) all'approvvigionamento e alla distribuzione di beni e servizi di prima necessita', nonche' alla gestione e alla manutenzione dei relativi impianti; c) alla sicurezza dei luoghi. 4-quater. La Giunta regionale stabilisce i criteri e le modalita' per l'attribuzione degli incarichi di cui al comma 4-bis e, valutata la necessita' organizzativa, autorizza l'avvio delle relative procedure selettive per titoli e colloquio. 4-quinquies. Gli incarichi di cui al comma 4-bis hanno durata massima di ventiquattro mesi e non sono immediatamente rinnovabili. Al dipendente spetta per la durata dell'incarico il trattamento accessorio del personale con qualifica dirigenziale. 4-sexies. L'esercizio delle funzioni attribuite ai sensi del comma 4-bis non costituisce titolo valutabile ai fini dell'accesso alla carriera dirigenziale.»; f) nel comma 7 l'ultimo periodo e' abrogato; g) nel comma 8 il periodo «La revoca non puo' essere disposta nei dodici mesi successivi all'insediamento della Giunta regionale» e' abrogato. 2. Le disposizioni legislative o contrattuali che riconoscono un trattamento economico parametrato alla retribuzione di posizione prevista per le funzioni di dirigente con compiti di studio, ricerca e consulenza sono da intendersi riferite alla misura attualmente prevista dal contratto collettivo per la suddetta posizione. Art.12 (Modifiche all'articolo 30 della legge regionale n. 31 del 1998 (Sostituzione dei direttori generali e di servizio). 1. L'articolo 30 della legge regionale n. 31 del 1998 e' sostituito dal seguente: «Art. 30 (Sostituzione dei direttori generali e di servizio) 1. In caso di vacanza le funzioni di direttore generale sono esercitate per un massimo di novanta giorni da altro dirigente della medesima direzione generale, individuato dall'organo politico con proprio provvedimento. In mancanza di designazione, le funzioni sono esercitate per un massimo di novanta giorni dal dirigente con la maggiore anzianita' nelle funzioni di direttore di servizio della medesima direzione generale. 2. Il direttore generale, all'atto del proprio insediamento, designa con apposito provvedimento il dirigente della direzione generale che lo sostituisce in caso di assenza. In mancanza di designazione o di contemporanea assenza del direttore generale e del suo sostituto, le funzioni sono esercitate dal dirigente con la maggiore anzianita' nelle funzioni di direttore di servizio della medesima direzione generale. 3. Nel caso di esercizio delle funzioni di direttore generale per oltre quarantacinque giorni da parte del sostituto, a questi compete, a decorrere dal quarantaseiesimo giorno, la differenza tra il trattamento economico in godimento e il trattamento economico piu' favorevole spettante in relazione alle funzioni esercitate. 4. In caso di vacanza le funzioni di direttore di servizio, fatta salva l'applicazione dell'articolo 28, comma 4-bis, sono esercitate dal dirigente con maggiore anzianita' nella qualifica fra quelli assegnati alla direzione generale di cui il servizio fa parte, escluso il direttore della medesima, o, in mancanza di dirigenti, dal funzionario con maggiore anzianita' nella qualifica fra quelli assegnati al servizio. 5. Il direttore generale, entro trenta giorni dal suo insediamento, sentito il direttore di servizio, individua con proprio provvedimento, per ciascun servizio, il funzionario in possesso dei requisiti per l'accesso alla qualifica dirigenziale che puo' svolgere le funzioni sostitutive in caso di assenza del direttore di servizio. 6. Nel caso di esercizio delle funzioni di direttore di servizio per oltre trenta giorni da parte del sostituto, a questi compete la quota parte dell'indennita' di risultato attribuita per l'anno di competenza alla struttura dirigenziale in relazione alle funzioni esercitate. 7. In caso di pari anzianita' nella qualifica, le funzioni sono esercitate dal piu' anziano di eta'.». La materia normata in sede regionale, attenendo ad aspetti dell'ordinamento civile e del pubblico impiego, pone il problema del suo rapporto con la legislazione statale e di derivazione contrattuale collettiva nonche', per quel che qui interessa, con la Costituzione, cosicche' e' avviso del Governo che la Regione Sardegna, sotto diversi profili, abbia travalicato i limiti fissati dalla Costituzione alla propria potesta' normativa, ponendosi in contrasto con i vincoli posti dalla legislazione statale, cui in via esclusiva e' affidata la disciplina del rapporto di lavoro pubblico privatizzato, che rientra, secondo l'orientamento gia' espresso da codesta Corte, nell'ambito dell'ordinamento civile, di cui alla lett. I) del 2° comma dell'art. 117 (cfr. sentenze n. 68 del 2011, n. 17/2014) come si chiarira' attraverso l'illustrazione dei seguenti Motivi 1. Violazione dell'art. 3, 4 e 5 dello Statuto speciale (L. cost. 3/1948), dell'art. 117, comma 2, lett. I) della Costituzione, in relazione al contenuto dell'art. 10, LR. n. 24/2014. Come detta l'art. 3 dello Statuto della Regione Sardegna, essa ha potesta' legislativa «in armonia con la Costituzione e i principi dell'ordinamento giuridico della Repubblica e col rispetto degli obblighi internazionali e degli interessi nazionali, nonche' delle norme fondamentali delle riforme economico-sociali della Repubblica». L'articolo 10 della L.R. 24/2014, sopra riprodotto, nel sostituire l'articolo 26 della legge regionale n. 31/1998, prevede l'istituzione di unita' di progetto, per il conseguimento di obiettivi specifici, coordinate da personale dirigente del sistema Regione, ovvero da dipendenti in possesso dei requisiti per l'accesso alla qualifica dirigenziale nonche' che al personale preposto al coordinamento di tali Unita' di progetto, viene riconosciuta la retribuzione di risultato prevista dal CCNL per l'area dirigenziale. Tale disposizione, nella parte in cui prevede l'attribuzione al personale non dirigente della retribuzione di risultato, prevista dal CCNL per l'area dirigenziale, contrasta evidentemente con l'ordinamento normativo e contrattuale vigente, afferendo certamente ad aspetti della disciplina del rapporto di lavoro pubblico (privatizzato) che, secondo l'indirizzo di codesta Corte (n. 17/2014; 61/2014) rientra nella materia dell'«ordinamento civile» riservata alla potesta' legislativa esclusiva dello Stato, ai sensi dell'art. 117, 2° comma, lett. 19 della Costituzione. 2. Violazione dell'art. 3, 4 e 5 dello Statuto speciale (L. cost. 3/1948), dell'art. 117, comma 2, lett. I) della Costituzione, nonche' dell'art. 52 DLGS 165/2001 in relazione al contenuto dell'art. 11, commi 4-bis, 4-ter e 4-quater, LR. n. 24/2014. L'articolo 11, anch'esso sopra testualmente riprodotto, apporta modifiche all'articolo 28 della legge regionale n. 31/1998, in materia di attribuzioni dirigenziali. In particolare, il comma 4-bis prevede la possibilita', per la Giunta regionale, di autorizzare, fino all'espletamento dei concorsi pubblici per l'accesso alla dirigenza e nei limiti del 10 per cento delle posizioni dirigenziali del sistema Regione, l'attribuzione temporanea delle funzioni di direzione di servizio a dipendenti in possesso dei requisiti per l'accesso alla qualifica dirigenziale. Il successivo comma 4-quater, prevede che la Giunta regionale stabilisca i criteri e le modalita' per l'attribuzione degli incarichi di cui al comma 4-bis e, valutata la necessita' organizzativa, autorizzi l'avvio delle relative procedure selettive per titoli e colloquio. Il comma 4-quinquies, inoltre, prevede che al dipendente spetta, per la durata dell'incarico, il trattamento accessorio del personale con qualifica dirigenziale. In sostanza, la normativa in oggetto regola una specifica ipotesi di assegnazione di personale ad altre mansioni (nella specie di rango dirigenziale), ma non consente di ricondurre l'attribuzione delle funzioni in parola ne' all'istituto della reggenza, ne' a quello dell'assegnazione di mansioni superiori, secondo quanto. Anche in questo caso la norma regionale incide sulla disciplina di rapporti di lavoro pubblico, e cioe' di diritto privato, in quanto regolabili dal codice civile (e dai contratti collettivi), cosi' invadendo la sfera dell'ordinamento civile, come visto, materia riservata alla competenza esclusiva dello Stato. La previsione, poi, non consente d'inquadrare l'attribuzione delle funzioni in parola ne' nell'istituto della reggenza (come dovrebbe essere), in quanto il reggente non dovrebbe avere diritto all'incremento della retribuzione, come risulta, invece, dalla norma che si censura; ne' in quello dell'assegnazione a mansioni superiori, non ammessa in caso di passaggio dal comparto alla dirigenza. Come gia' affermato da codesta Corte, che ha dichiarato illegittimita' costituzionale di una disposizione del tutto analoga, adottata dalla Regione Abruzzo (L.R. 71/2012) «La normativa in oggetto regola una specifica ipotesi di assegnazione di personale ad altre mansioni (nella specie di rango dirigenziale), che tipicamente attiene allo svolgimento del rapporto di lavoro. Ne concreta, cioe', una modificazione temporanea con riguardo al contenuto della prestazione lavorativa. Trattandosi di un mutamento provvisorio di mansioni, la relativa disciplina rientra dunque, nella materia del rapporto di lavoro e, per esso, dell'ordinamento civile. Con la conseguenza che gia' per questa sola ragione sussiste la lesione denunciata dal Presidente del Consiglio dei ministri (in tal senso, sentenze n. 213 del 2013 e n. 215 del 2012).» Ne consegue che la Regione ha travalicato dal proprio limite di competenza legislativa. 3. Violazione dell'art. 3, 4 e 5 dello Statuto speciale (L. cost. 3/1948), dell'art. 117, comma 2, lett. I) della Costituzione, nonche' dell'art. 52 DLGS 165/2001 in relazione al contenuto dell'art. 12 L.R. n. 24/2014 . Con la norma contenuta nell'art. 12, la Regione ha sostituito l'art. 30 della L.R. n. 31/1998, prevedendo che, in caso di vacanza, le funzioni di direttore di servizio, sono esercitate dal dirigente con maggiore anzianita' nella qualifica fra quelli assegnati alla direzione generale di cui il servizio fa parte o, in mancanza di dirigenti, dal funzionario con maggiore anzianita'. Il direttore generale individua il funzionario in possesso dei requisiti per l'accesso alla qualifica dirigenziale, che puo' svolgere le funzioni sostitutive, cui compete la quota parte dell'indennita' di risultato attribuita per l'anno di competenza alla struttura dirigenziale in relazione alle funzioni esercitate. Si ritiene che anche in questa ipotesi si riproponga la medesima violazione, gia' esaminata nei motivi precedenti, all'art. 117, comma 2°, lett. I) cost, in quanto la Regione ha esorbitato dalla propria potesta' normativa in materia di «ordinamento civile» attribuita alla competenza esclusiva dello Stato. 4. Violazione dell'art. 3, 4 e 5 dello Statuto speciale (L. cost. 3/1948), degli artt. 117, comma 3, 3 e 97, della Costituzione, in relazione al contenuto degli artt. 10, 11 e 12 L.R. n. 24/2014. Con riferimento agli articoli statutari richiamati, le tre disposizioni normative esaminate si pongono, altresi', in contrasto con il principio del coordinamento della finanza pubblica, di cui all'articolo 117, comma 3, della Costituzione, cui la Regione, pur nel rispetto della sua autonomia, non puo' tuttavia derogare nonche' con gli articoli 3 e 97 della Costituzione. Il vincolo del rispetto dei principi statali di coordinamento della finanza pubblica connessi ad obiettivi nazionali, condizionati anche dagli obblighi comunitari, e' infatti vincolante per le Regioni, proprio al fine di soddisfare esigenze di razionalizzazione e contenimento della spesa pubblica.
P. Q. M. Per tutto quanto considerato, si conclude affinche' gli artt. 10, 11 e 12 della L.R. Sardegna n. 24/2014 siano dichiarati costituzionalmente illegittimi per contrasto con lo Statuto, approvato con L. Cost. 3/1948, artt. 3, 4 e 5 nonche' per violazione degli artt. 117, 2° comma, lett. I) e 3° comma, 3 e 97 della Costituzione. Si produce l'estratto della deliberazione del Consiglio dei ministri del 29 gennaio 2015 e dell'allegata relazione del Ministro per i rapporti con le Regioni. Roma, 30 gennaio 2015 Avvocato dello Stato: Spina