N. 38 SENTENZA 24 febbraio - 17 marzo 2015
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Ambiente - Habitat (esclusione dalla valutazione di incidenza ambientale - VINCA - di una serie di interventi a tutela della rete ecologica regionale "Natura 2000") - Appalti pubblici (realizzazione di opere di regimazione idraulica con il sistema della compensazione) - Rifiuti (esclusione dell'abbruciamento di materiale vegetale residuale naturale derivante da attivita' agricole dalla disciplina della gestione dei rifiuti). - Legge della Regione Veneto 2 aprile 2014, n. 11 (Legge finanziaria regionale per l'esercizio 2014), artt. 19, 56, commi 1 e 4, e 65. -(GU n.12 del 25-3-2015 )
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente:Alessandro CRISCUOLO;
Giudici :Paolo Maria NAPOLITANO, Giuseppe FRIGO, Paolo GROSSI,
Giorgio LATTANZI, Aldo CAROSI, Marta CARTABIA, Mario Rosario
MORELLI, Giancarlo CORAGGIO, Giuliano AMATO, Silvana SCIARRA, Daria
de PRETIS, Nicolo' ZANON,
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale degli artt. 19, 56,
commi 1 e 4, e 65 della legge della Regione Veneto 2 aprile 2014, n.
11 (Legge finanziaria regionale per l'esercizio 2014), promosso dal
Presidente del Consiglio dei ministri con ricorso notificato il 31
maggio-5 giugno 2014, depositato in cancelleria il 5 giugno 2014 ed
iscritto al n. 38 del registro ricorsi 2014.
Visto l'atto di costituzione della Regione Veneto;
udito nell'udienza pubblica del 24 febbraio 2015 il Giudice
relatore Marta Cartabia;
uditi l'avvocato dello Stato Fabrizio Fedeli per il Presidente
del Consiglio dei ministri e l'avvocato Luigi Manzi per la Regione
Veneto.
Ritenuto in fatto
1.- Con ricorso spedito per la notifica il 31 maggio 2014,
ricevuto dalla resistente il 5 giugno 2014 e depositato nella
cancelleria di questa Corte nella medesima data (r.r. n. 38 del
2014), il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, ha sollevato questione
di legittimita' costituzionale degli artt. 19, 56, commi 1 e 4, e 65
della legge della Regione Veneto 2 aprile 2014, n. 11 (Legge
finanziaria regionale per l'esercizio 2014), in riferimento all'art.
117 della Costituzione, relativamente sia al primo comma, sia al
secondo comma, lettera s).
Il Presidente del Consiglio dei ministri ha censurato anzitutto
l'art. 65 della legge reg. Veneto n. 11 del 2014, che, in attesa di
un'organica disciplina in materia di tutela della biodiversita',
detta una serie di misure a tutela della rete ecologica regionale
«Natura 2000». Il ricorrente ha riscontrato un contrasto con l'art. 5
del d.P.R. 8 settembre 1997, n. 357 (Regolamento recante attuazione
della direttiva 92/43/CEE relativa alla conservazione degli habitat
naturali e seminaturali, nonche' della flora e della fauna
selvatiche), come modificato dall'art. 6 del decreto del d.P.R. 12
marzo 2003, n. 120 (Regolamento recante modifiche ed integrazioni al
D.P.R. 8 settembre 1997, n. 357, concernente attuazione della
direttiva 92/43/CEE relativa alla conservazione degli habitat
naturali e seminaturali, nonche' della flora e della fauna
selvatiche). Ne conseguirebbe la violazione dell'art. 117, primo
comma, Cost., ove prescrive che la potesta' legislativa regionale
deve rispettare i vincoli derivanti dall'ordinamento comunitario, e
dell'art. 117, secondo comma, lettera s), Cost., che attribuisce la
tutela dell'ambiente e dell'ecosistema alla competenza esclusiva
dello Stato. Infatti, la disposizione impugnata, conferendo alla
Giunta regionale il compito di definire, con apposite linee guida, i
criteri affinche' l'attuazione di una serie di interventi non sia
assoggettata a valutazione di incidenza ambientale (VINCA),
risulterebbe violare l'art. 5 del d.P.R. n. 357 del 1997, che invece
prevedrebbe l'assoggettamento a tale valutazione di ogni piano,
progetto o intervento che possa incidere sullo stato di conservazione
dell'equilibrio ambientale.
Il ricorrente ha impugnato altresi' l'art. 56, commi 1 e 4, della
legge reg. Veneto n. 11 del 2014, che disciplina la combustione
controllata sul luogo di produzione dei residui vegetali. Il comma 1
consente la combustione controllata sul luogo di produzione dei
residui vegetali derivanti da attivita' agricole o da attivita' di
manutenzione di orti o giardini privati, effettuata secondo le
normali pratiche o consuetudini. Il successivo comma 4 dispone che
tale attivita' non costituisce gestione dei rifiuti o combustione
illecita. Ad avviso del ricorrente, tali previsioni confliggerebbero
con l'art. 185, comma 1, lettera f), del decreto legislativo 3 aprile
2006, n. 152 (Norme in materia ambientale), d'ora in avanti "codice
dell'ambiente", che, nel testo modificato dal decreto legislativo 3
dicembre 2010, n. 205 (Disposizioni di attuazione della direttiva
2008/98/CE del Parlamento europeo e del Consiglio del 19 novembre
2008 relativa ai rifiuti e che abroga alcune direttive), ha recepito
l'art. 2, paragrafo 1, lettera f), della suddetta direttiva n.
2008/98/CE: questa disposizione, nell'interpretazione proposta
dall'Avvocatura generale dello Stato, richiederebbe che tali
materiali vegetali, per poter essere esclusi dal campo di
applicazione della disciplina sui rifiuti, siano riutilizzati
seguendo processi e metodi che non danneggino l'ambiente ne' mettano
in pericolo la salute umana. In questa chiave, tali residui
rientrerebbero nella nozione di «sottoprodotto» e potrebbero percio'
essere esclusi dalla disciplina sui rifiuti solo a condizione che
sussistano, in concreto, tutti i requisiti elencati nell'art. 184-bis
del codice dell'ambiente, secondo una valutazione effettuata caso per
caso, e non in via generale come invece consentono le disposizioni
impugnate. Queste ultime, pertanto, risulterebbero contrastare con
l'art. 117, primo e secondo comma, lettera s), Cost.
Ulteriori censure del ricorrente sono rivolte nei confronti
dell'art. 19 della legge reg. Veneto n. 11 del 2014, che autorizza la
Giunta regionale a prevedere, nel rapporto con gli appaltatori per
opere di regimazione di corsi d'acqua comprendenti la rimozione di
materiali litoidi, il sistema della remunerazione tramite
compensazione tra l'onere della realizzazione dei lavori e il valore
del materiale estratto riutilizzabile, quest'ultimo da calcolarsi
sulla base dei vigenti canoni demaniali. Ad avviso dell'Avvocatura
generale dello Stato, infatti, tale disposizione sarebbe illegittima
per contrasto con l'art. 117, secondo comma, lettera s), Cost., dato
che non prevede alcun controllo circa le caratteristiche del
materiale litoide estratto dai corsi d'acqua e non richiama la
normativa statale di settore che regola la materia - contenuta
nell'art. 4 del decreto del Ministero dell'ambiente e della tutela
del territorio e del mare 10 agosto 2012, n. 161 (Regolamento recante
la disciplina dell'utilizzazione delle terre e rocce da scavo) -
laddove, in applicazione dell'art. 184-bis, comma 1, del codice
dell'ambiente, stabilisce quali siano i requisiti che devono
sussistere, contemporaneamente e cumulativamente, perche' il
materiale da scavo possa considerarsi «sottoprodotto» ai sensi
dell'art. 183, comma 1, lettera qq), del codice dell'ambiente. In
assenza di questi requisiti, il materiale in questione dovrebbe
qualificarsi come rifiuto e pertanto essere assoggettato alla
relativa normativa. Il ricorrente, a supporto della censura, ha
richiamato la giurisprudenza costituzionale in materia, e in
particolare la sentenza n. 70 del 2014, la quale afferma che e'
riservata allo Stato la competenza a disciplinare la semplificazione
amministrativa delle procedure relative ai materiali provenienti da
cantieri di piccole dimensioni, incluse le terre e rocce da scavo,
senza contemplare alcun ruolo, neppure a carattere cedevole, per le
Regioni e le Province autonome.
2.- La Regione Veneto si e' costituita in giudizio con memoria
del 24 giugno 2014, depositata in cancelleria il 25 giugno 2014. La
delibera di autorizzazione da parte della Giunta regionale, adottata
il 24 giugno 2014, e' stata depositata in cancelleria il 22 agosto
2014. In tale memoria la Regione Veneto ha ritenuto che le censure
presenti nel ricorso siano del tutto destituite di fondamento e ha
chiesto pertanto che la Corte respinga il ricorso.
Relativamente all'art. 65 della legge reg. Veneto n. 11 del 2014,
la resistente ha sostenuto la conformita' di tale disposizione
all'art. 5 del d.P.R. n. 357 del 1997, che, del resto, viene
espressamente richiamato dal comma 1 della disposizione impugnata. In
particolare, la valutazione di incidenza ambientale (VINCA), ai sensi
del suddetto d.P.R. n. 357 del 1997, non sarebbe obbligatoria in
relazione a ogni tipologia di intervento, ma esclusivamente per
quelli non direttamente connessi e necessari al mantenimento in uno
stato di conservazione soddisfacente delle specie e degli habitat
presenti nel sito, e che possano avere incidenze significative sul
sito stesso. La disposizione impugnata conterrebbe percio' una mera
specificazione normativa, in ambiti ricadenti in altre competenze
regionali (agricoltura, assetto del territorio), diretta a garantire
in modo rafforzato la tutela predisposta dallo Stato, in linea con
quanto stabilito dalla sentenza n. 12 del 2009 della Corte
costituzionale.
Riguardo all'art. 56, commi 1 e 4, della legge reg. Veneto n. 11
del 2014, la difesa regionale ha sostenuto che la pratica
dell'abbruciamento sarebbe distinta dalla fattispecie «sottoprodotti»
di cui all'art. 184-bis del codice dell'ambiente, in quanto, da un
lato, il sottoprodotto e' «originato da un processo di produzione»,
mentre il materiale in questione potrebbe essere l'effetto di eventi
vegetativi naturali; e, dall'altro, il suo utilizzo avviene
attraverso un «trattamento diverso dalla normale pratica
industriale», mentre la disposizione regionale in questione
tratterebbe di pratiche agricole e forestali. Inoltre, ad avviso
della Regione Veneto, la pratica agricola consistente
nell'eliminazione mediante abbruciamento del materiale vegetale
residuo rappresenterebbe una ordinaria, quanto inveterata, tecnica
colturale, mentre l'assoggettamento di tale materiale alla disciplina
sulla gestione dei rifiuti determinerebbe un effetto sproporzionato e
particolarmente vessatorio, comportando, tra l'altro, l'applicazione
delle sanzioni penali previste, per la combustione illecita dei
rifiuti, dall'art. 256-bis del codice dell'ambiente, introdotto
dall'art. 3, comma 1, del decreto-legge 10 dicembre 2013, n. 136
(Disposizioni urgenti dirette a fronteggiare emergenze ambientali e
industriali ed a favorire lo sviluppo delle aree interessate),
convertito, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge 6
febbraio 2014, n. 6. L'interpretazione piu' corretta sarebbe invece,
sempre ad avviso della Regione Veneto, quella per cui i materiali in
questione, pur essendo in astratto qualificabili come rifiuti ai
sensi dell'art. 183 [recte: 184], comma 3, lettera a), del codice
dell'ambiente, sarebbero pero' esclusi dall'ambito di applicazione
della disciplina sulla gestione dei rifiuti per effetto dell'art.
185, comma 1, lettera f), del medesimo codice dell'ambiente (che
risulta lessicalmente identica all'art. 2, paragrafo 1, lettera f),
della direttiva n. 2008/98/CE). Ne discenderebbe l'infondatezza del
ricorso anche laddove invoca il contrasto con una direttiva europea.
In definitiva, la disposizione impugnata sarebbe estranea alla
disciplina sui rifiuti e afferirebbe alla disciplina dell'attivita'
agricola, di competenza regionale, anche considerando il fatto che il
codice dell'ambiente riconoscerebbe alle Regioni titolo per
esercitare poteri e funzioni di propria competenza in materia di
gestione dei rifiuti (art. 177, comma 4, del codice dell'ambiente).
Per quanto riguarda l'art. 19 della legge reg. Veneto n. 11 del
2014, esso non introdurrebbe affatto, ne' in modo espresso ne' in
forma implicita, alcuna deroga alla disciplina relativa alla cessione
del materiale litoide estratto dall'alveo di corsi d'acqua
nell'ambito degli interventi di regimazione idraulica, che
costituiscono attivita' di ordinaria manutenzione, di norma di
modesta entita', e che non alterano lo stato dei luoghi. La
disciplina statale relativa alla definizione e al trattamento del
materiale da scavo dettata dal d.m. n. 161 del 2012 non verrebbe ad
essere in alcun modo intaccata, visto che la disposizione regionale
impugnata si proporrebbe di conseguire la valorizzazione dei
materiali litoidi, incidendo sulla disciplina regionale relativa ai
criteri economici per l'affidamento dei lavori, di cui alla legge
della Regione Veneto 7 novembre 2003, n. 27 (Disposizioni generali in
materia di lavori pubblici di interesse regionale e per le
costruzioni in zone classificate sismiche), e in particolare sulle
modalita' di contabilizzazione della remunerazione che consegue alla
pubblica amministrazione dall'utilizzo dei materiali da scavo, in
linea peraltro con alcune previsioni contenute nella disciplina
statale: nella memoria si richiamano l'art. 4, comma 10-bis, del
decreto-legge 12 novembre 1996, n. 576 (Interventi urgenti a favore
delle zone colpite dagli eventi calamitosi dei mesi di giugno e
ottobre 1996), convertito, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1,
della legge 31 dicembre 1996, n. 677, l'art. 53, comma 6, del decreto
legislativo 12 aprile 2006, n. 163 (Codice dei contratti pubblici
relativi a lavori, servizi e forniture in attuazione delle direttive
2004/17/CE e 2004/18/CE) e l'art. 111 del d.P.R. 5 ottobre 2010, n.
207 (Regolamento di esecuzione ed attuazione del decreto legislativo
12 aprile 2006, n. 163, recante «Codice dei contratti pubblici
relativi a lavori, servizi e forniture in attuazione delle direttive
2004/17/CE e 2004/18/CE»).
In definitiva, la norma impugnata rappresenterebbe una norma
tecnica dell'ordinamento contabile della Regione, resasi necessaria
per il fatto che la compensazione non si sottrae ai vincoli del patto
di stabilita' interna e richiederebbe, dunque, un riconoscimento
contabile, dovendosi anche in tal caso procedere ad accertamento
dell'entrata, impegno di spesa, liquidazione ed emissione del
mandato, ai sensi del Capo V (artt. 36-52) della legge della Regione
Veneto 29 novembre 2001, n. 39 (Ordinamento del bilancio e della
contabilita' della Regione): da cio' deriverebbe la necessita'
dell'intervento con legge finanziaria regionale per istituire i
relativi capitoli di bilancio, consentendo cosi' all'amministrazione
di conseguire un consistente risparmio di risorse pubbliche.
3.- Con successiva memoria del 2 febbraio 2015, depositata il
medesimo giorno in cancelleria, la Regione Veneto, con riferimento
all'art. 65 della legge reg. Veneto n. 11 del 2014, ha ribadito gli
argomenti gia' illustrati nel senso dell'infondatezza della censura,
visto che la norma invocata quale parametro interposto, ossia l'art.
5 del d.P.R. n. 357 del 1997, non prevedrebbe un obbligo assoluto di
sottoposizione a valutazione di incidenza ambientale per ogni
tipologia di intervento, escludendo quelli necessari al mantenimento
di uno stato di soddisfacente conservazione delle specie e degli
habitat e che non abbiano incidenze significative sul sito. In questa
categoria rientrerebbe la previsione della norma regionale,
interpretata sistematicamente, teleologicamente e in modo
costituzionalmente orientato. La correttezza di questa
interpretazione troverebbe poi conferma nella deliberazione della
Giunta regionale n. 1456 del 5 agosto 2014 (Piano regionale delle
attivita' di pianificazione e gestione forestale per l'anno 2014) -
allegata alla memoria - nel cui allegato A si richiama l'art. 5 del
d.P.R. n. 357 del 1997, distinguendosi i casi in cui e' necessaria la
valutazione di incidenza ambientale da quelli in cui essa deve essere
esclusa.
Relativamente alla censura relativa all'art. 56, commi 1 e 4,
della legge reg. Veneto n. 11 del 2014 la resistente ha sottolineato
come le ragioni gia' avanzate in origine nel senso della infondatezza
troverebbero ulteriore sostegno nello ius superveniens. Il comma
6-bis dell'art. 182 del codice dell'ambiente, aggiunto dall'art. 14,
comma 8, lettera b), del decreto-legge 24 giugno 2014, n. 91
(Disposizioni urgenti per il settore agricolo, la tutela ambientale e
l'efficientamento energetico dell'edilizia scolastica e
universitaria, il rilancio e lo sviluppo delle imprese, il
contenimento dei costi gravanti sulle tariffe elettriche, nonche' per
la definizione immediata di adempimenti derivanti dalla normativa
europea), convertito, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della
legge 11 agosto 2014, n. 116, ha infatti riconosciuto, con norma che
si porrebbe in perfetta consonanza ed armonia con la disciplina
regionale impugnata, che l'abbruciatura, nel luogo di produzione, di
paglia, sfalci e potature, nonche' di ogni altro materiale non
pericoloso costituisca normale pratica agricola. La Regione Veneto ha
pertanto chiesto che venga dichiarata la cessazione della materia del
contendere, ovvero, riconosciuta la legittimita' della disposizione
impugnata, anche prima della legislazione statale sopravvenuta.
Inoltre, la resistente ha criticato la normativa statale
sopraggiunta, rilevando come la qualificazione dei materiali in
questione in termini di rifiuti o di sottoprodotti, che da tale
normativa cosi' come dal ricorso si ricaverebbe, sarebbe frutto di un
errore ricostruttivo in contraddizione con il diritto comunitario e
con lo stesso codice dell'ambiente, posto che nelle suddette
discipline tali materiali, ove impiegati in agricoltura, sarebbero
esclusi dall'ambito di applicazione della normativa relativa alla
gestione dei rifiuti.
Con riguardo all'art. 19 della legge reg. Veneto n. 11 del 2014,
la resistente, oltre a ribadire le argomentazioni gia' illustrate
nella precedente memoria, ha sostenuto l'inammissibilita' della
censura, per erronea indicazione dei termini della questione (come
accaduto, ad esempio, nelle sentenze n. 315 e n. 254 del 2009). Essa
muoverebbe, infatti, da un'errata considerazione del quadro normativo
di riferimento e della stessa norma regionale, la quale non potrebbe
neppure essere sussunta nella materia «tutela dell'ambiente»: si
tratterebbe di una norma latamente "finanziaria", che non avrebbe
alcuna incidenza derogatoria rispetto alla disciplina ambientale
statale, limitandosi a prevedere una modalita' di remunerazione per
le opere di ripristino dell'officiosita' e di manutenzione dei corsi
d'acqua comprendenti anche la rimozione dei materiali litoidi dagli
alvei.
Considerato in diritto
1.- Con ricorso notificato il 31 maggio 2014 e depositato il 5
giugno 2014 (r.r. n. 38 del 2014), il Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, ha impugnato tre disposizioni (artt. 19, 56, commi 1 e 4, e
65) della legge della Regione Veneto 2 aprile 2014, n. 11 (Legge
finanziaria regionale per l'esercizio 2014), per violazione dell'art.
117 della Costituzione, relativamente sia al primo comma, sia al
secondo comma, lettera s).
Una prima censura ha riguardato l'art. 65 della legge reg. Veneto
n. 11 del 2014, nella parte in cui prevede che la Giunta regionale,
con apposite linee guida, escluda determinati interventi a tutela
della rete ecologica regionale «Natura 2000» dalla valutazione di
incidenza ambientale (VINCA). Tale disposizione violerebbe l'art.
117, primo comma e secondo comma, lettera s), Cost., in quanto
contrasterebbe con la disciplina contenuta nell'art. 5 del d.P.R. 8
settembre 1997, n. 357 (Regolamento recante attuazione della
direttiva 92/43/CEE relativa alla conservazione degli habitat
naturali e seminaturali, nonche' della flora e della fauna
selvatiche), come modificato dall'art. 6 del d.P.R. 12 marzo 2003, n.
120 (Regolamento recante modifiche ed integrazioni al D.P.R. 8
settembre 1997, n. 357, concernente attuazione della direttiva
92/43/CEE relativa alla conservazione degli habitat naturali e
seminaturali, nonche' della flora e della fauna selvatiche), ai sensi
della quale sarebbe necessario l'assoggettamento a tale valutazione
di incidenza ambientale di ogni piano, progetto o intervento
suscettibile di incidere sullo stato di conservazione dell'equilibrio
ambientale.
Una seconda censura ha riguardato l'art. 56, commi 1 e 4, della
legge reg. Veneto n. 11 del 2014, nella parte in cui consente la
combustione controllata di materiali agricoli e vegetali sul luogo di
produzione, effettuata secondo le normali pratiche e consuetudini,
escludendo che essa costituisca attivita' di gestione dei rifiuti o
di combustione illecita. Tali disposizioni violerebbero l'art. 117,
primo comma e secondo comma, lettera s), Cost., in quanto
contrasterebbero con la disciplina contenuta nell'art. 185, comma 1,
lettera f), del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152 (Norme in
materia ambientale) e nella direttiva del 19 novembre 2008, n.
2008/98/CE (Direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio relativa
ai rifiuti e che abroga alcune direttive).
Una terza ed ultima censura e' stata rivolta nei confronti
dell'art. 19 della legge reg. Veneto n. 11 del 2014, nella parte in
cui autorizza la Giunta regionale a prevedere, nel rapporto con gli
appaltatori, la compensazione dell'onere per la realizzazione dei
lavori di manutenzione dei corsi d'acqua con il valore del materiale
litoide estratto riutilizzabile, in riferimento all'art. 117, secondo
comma, lettera s), Cost. La disposizione impugnata, infatti,
contrasterebbe con la disciplina in materia di «sottoprodotti»
contenuta negli artt. 183, comma 1, lettera qq), e 184-bis del
decreto legislativo n. 152 del 2006 e nel decreto del Ministro
dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare 10 agosto
2012, n. 161 (Regolamento recante la disciplina dell'utilizzazione
delle terre e rocce da scavo).
2.- L'art. 65 della legge reg. Veneto n. 11 del 2014, in attesa
di un'organica disciplina in materia di tutela della biodiversita',
detta una serie di misure a tutela della rete ecologica regionale
«Natura 2000», in particolare stabilendo che la Giunta regionale
debba definire specifiche linee guida di carattere
tecnico-progettuale contenenti i criteri affinche' l'attuazione di
una serie di interventi (realizzazione e manutenzione delle opere di
difesa idrogeologica con tecniche di ingegneria naturalistica;
pianificazione e gestione forestale sostenibile; interventi di natura
agro ambientale, produttivi e non, finanziati con la programmazione
comunitaria; lavori di pronto intervento idrogeologico realizzati in
regime di somma urgenza; interventi di difesa fitosanitaria e lotta
attiva agli incendi boschivi) non sia assoggettata a valutazione di
incidenza ambientale (VINCA). A tal fine, ai commi 3 e 4, autorizza
la Giunta regionale ad avvalersi di un'attivita' di consulenza,
quantificando un onere finanziario pari a 20.000 euro per il 2014.
La censura relativa alla violazione dell'art. 117, primo comma, e
secondo comma, lettera s), Cost. e' fondata.
Secondo quanto affermato dalla giurisprudenza costituzionale, la
disciplina della valutazione di incidenza ambientale (VINCA) sulle
aree protette ai sensi di «Natura 2000», contenuta nell'art. 5 del
regolamento di cui al d.P.R. n. 357 del 1997, deve ritenersi
ricompresa nella «tutela dell'ambiente e dell'ecosistema», rientrante
nella competenza esclusiva statale, e si impone a pieno titolo, anche
nei suoi decreti attuativi, nei confronti delle Regioni ordinarie. In
base al principio per cui le Regioni «non possono reclamare un loro
coinvolgimento nell'esercizio della potesta' legislativa dello Stato
in materia di tutela ambientale, trattandosi di una competenza
statale esclusiva» (sentenza n. 104 del 2008), questa Corte ha
affermato che nemmeno l'obiettivo di preservare rigorosamente aree di
eccezionale valore ambientale sia sufficiente a legittimare
l'intervento del legislatore regionale in materia di VINCA, «neppure
con l'argomento dell'assicurazione per il suo tramite, in via
transitoria o definitiva, di una piu' elevata tutela dell'ambiente»
(sentenza n. 67 del 2011). Alla luce di tali orientamenti
giurisprudenziali deve, a maggior ragione, escludersi che il
legislatore regionale possa legittimamente adottare una disposizione
come quella in esame, che esenta alcune tipologie di interventi dalla
valutazione di incidenza ambientale, con conseguente affievolimento
della tutela dell'ambiente e dell'ecosistema.
Infatti, l'art. 6, paragrafo 3, della direttiva 21 maggio 1992,
n. 92/43/CEE del Consiglio - attuata dall'art. 5, comma 3, del d.P.R.
n. 357 del 1997 - stabilisce che deve formare oggetto di valutazione
di incidenza ambientale «[q]ualsiasi piano o progetto non
direttamente connesso o necessario alla gestione del sito ma che
possa avere incidenze significative su tale sito, singolarmente o
congiuntamente ad altri piani e progetti». A fronte di tale
previsione, che richiede che siano assoggettati a VINCA tutti i
progetti e i piani che possano avere incidenza significativa sulle
aree in questione, per una valutazione in concreto, il legislatore
regionale non puo' esonerare determinate tipologie di interventi -
tanto meno se di pianificazione - in via generale e astratta, senza
incorrere in un contrasto con le normative statale ed europea.
La disposizione impugnata risulta, percio', in contrasto con
l'art. 117, primo e secondo comma, lettera s), Cost.
3.- L'art. 56 della legge reg. Veneto n. 11 del 2014 disciplina
la combustione controllata sul luogo di produzione dei residui
vegetali.
L'articolo oggetto di impugnazione consente, al comma 1, la
combustione controllata sul luogo di produzione dei residui vegetali
derivanti da attivita' agricole o da attivita' di manutenzione di
orti o giardini privati, effettuata secondo le normali pratiche o
consuetudini e dispone, al comma 4, che tale attivita' non
costituisce attivita' di gestione dei rifiuti o di combustione
illecita.
Questa Corte ha gia' avuto modo di esprimersi recentemente su
leggi di altre Regioni recanti disposizioni simili, e approvate nel
medesimo periodo di tempo, giudicando non fondate analoghe censure
(sentenza n. 16 del 2015), anche a prescindere, dunque,
dall'intervento del legislatore statale che - nel nuovo art. 182,
comma 6-bis, introdotto nel codice dell'ambiente con l'art. 14, comma
8, lettera b), del decreto-legge 24 giugno 2014, n. 91 (Disposizioni
urgenti per il settore agricolo, la tutela ambientale e
l'efficientamento energetico dell'edilizia scolastica e
universitaria, il rilancio e lo sviluppo delle imprese, il
contenimento dei costi gravanti sulle tariffe elettriche, nonche' per
la definizione immediata di adempimenti derivanti dalla normativa
europea), convertito, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della
legge 11 agosto 2014, n. 116 - ha esplicitato che «[l]e attivita' di
raggruppamento e abbruciamento in piccoli cumuli e in quantita'
giornaliere non superiori a tre metri steri per ettaro dei materiali
vegetali di cui all'articolo 185, comma 1, lettera f), effettuate nel
luogo di produzione, costituiscono normali pratiche agricole
consentite per il reimpiego dei materiali come sostanze concimanti o
ammendanti, e non attivita' di gestione dei rifiuti». Nella sentenza
n. 16 del 2015, la Corte ha ritenuto, per un verso, che, come
attestato a piu' riprese dalla Corte di cassazione (ex plurimis,
terza sezione penale, sentenze 7 marzo 2013, n. 16474, e 7 gennaio
2015, n. 76), l'art. 185, comma 1, lettera f), del codice
dell'ambiente, e quindi anche le corrispondenti disposizioni della
direttiva n. 2008/98/CE, consentivano - pure anteriormente alla
ricordata introduzione del comma 6-bis nell'art. 182 - di annoverare
tra le attivita' escluse dall'ambito di applicazione della normativa
sui rifiuti l'abbruciamento in loco dei residui vegetali, in quanto
considerato ordinaria pratica applicata in agricoltura e nella
selvicoltura; e, per altro verso, che il legislatore regionale fosse
legittimamente intervenuto sul punto, trattandosi di una disciplina
che rientra nella materia «agricoltura», competenza di carattere
residuale per le Regioni a statuto ordinario (ex plurimis, sentenze
n. 62 del 2013, n. 116 del 2006, n. 283 e n. 12 del 2004).
4.- L'art. 19 della legge reg. Veneto n. 11 del 2014 autorizza,
al comma 1, la Giunta regionale a prevedere, nel rapporto con gli
appaltatori per opere di regimazione di corsi d'acqua comprendenti la
rimozione di materiali litoidi, il sistema della remunerazione
tramite compensazione tra l'onere della realizzazione dei lavori e il
valore del materiale estratto riutilizzabile, quest'ultimo da
calcolarsi sulla base dei vigenti canoni demaniali. Il successivo
comma 2 istituisce appositi capitoli di entrata e di spesa
(denominati rispettivamente: «Proventi derivanti dalla cessione di
materiale litoide estratto da corsi d'acqua» e «Oneri per la
realizzazione di opere di regimazione idraulica con il sistema della
compensazione»), prevedendo per entrambi uno stanziamento pari a 10
milioni di euro.
La censura, sollevata dal ricorrente, per contrasto con l'art.
117, secondo comma, lettera s), Cost., non e' fondata.
L'impugnato art. 19 non incide in alcun modo sulla disciplina
statale in materia di procedure per il trattamento delle terre, rocce
e materiale da scavo invocata dal ricorrente - recentemente oggetto
di un intervento di semplificazione da parte del legislatore statale,
mediante l'art. 41-bis del decreto-legge 21 giugno 2013, n. 69
(Disposizioni urgenti per il rilancio dell'economia), convertito, con
modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge 9 agosto 2013, n. 98
- e quindi non interferisce affatto con la tutela dell'ambiente e
dell'ecosistema, di esclusiva competenza statale (ribadita, con
riferimento allo smaltimento delle terre, rocce e materiale da scavo,
dalle sentenze n. 232, n. 181 e n. 70 del 2014, n. 300 del 2013).
Essa si occupa, invece, del diverso problema della remunerazione
degli appalti per opere di regimazione dei corsi d'acqua tramite
compensazione, precisandone alcune modalita' di computo e istituendo
i necessari capitoli di bilancio. L'oggetto e la ratio della
disposizione in esame sono di ordine finanziario-contabile e in
questo ambito la norma impugnata deve pertanto ricondursi.
Va infatti considerato che il sistema della remunerazione tramite
compensazione con materiale da scavo e' gia' previsto, sul piano
della disciplina sostanziale, dall'art. 31, comma 2, della legge
della Regione Veneto 7 novembre 2003, n. 27 (Disposizioni generali in
materia di lavori pubblici di interesse regionale e per le
costruzioni in zone classificate sismiche) - cui la disposizione
impugnata espressamente si richiama -, che gia' consente al bando di
gara di prevedere «l'utilizzazione di materiale da scavo recuperato
dall'attivita' di realizzazione delle opere pubbliche», «[a]
compensazione totale o parziale delle somme di denaro costituenti il
corrispettivo del contratto di appalto». L'impugnato art. 19 si
limita a precisare che il meccanismo della compensazione si applica
anche al caso specifico delle opere di ripristino dell'officiosita' e
di manutenzione dei corsi d'acqua e che in tal caso il valore del
materiale estratto e' da stimarsi in base ai canoni demaniali
vigenti. A tal fine, il comma 2 del medesimo art. 19 istituisce due
capitoli, di entrata e di spesa, in osservanza dei principi di
regolarita' contabile.
Nessuna incidenza dispiega, dunque, la disposizione impugnata
sulla tutela dell'ambiente, che resta affidata al necessario rispetto
della legislazione statale pertinente.
per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
1) dichiara l'illegittimita' costituzionale dell'art. 65 della
legge della Regione Veneto 2 aprile 2014, n. 11 (Legge finanziaria
regionale per l'esercizio 2014);
2) dichiara non fondata la questione di legittimita'
costituzionale dell'art. 19 della legge reg. Veneto n. 11 del 2014,
promossa, in riferimento all'art. 117, secondo comma, lettera s),
della Costituzione, dal Presidente del Consiglio dei ministri con il
ricorso indicato in epigrafe;
3) dichiara non fondata la questione di legittimita'
costituzionale dell'art. 56, commi 1 e 4, della legge reg. Veneto n.
11 del 2014, promossa, in riferimento all'art. 117, primo e secondo
comma, lettera s), della Costituzione, dal Presidente del Consiglio
dei ministri con il ricorso indicato in epigrafe.
Cosi' deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 24 febbraio 2015.
F.to:
Alessandro CRISCUOLO, Presidente
Marta CARTABIA, Redattore
Gabriella Paola MELATTI, Cancelliere
Depositata in Cancelleria il 17 marzo 2015.
Il Direttore della Cancelleria
F.to: Gabriella Paola MELATTI