N. 34 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 5 marzo 2015
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 5 marzo 2015 (della Regione Valle d'Aosta) . Bilancio e contabilita' pubblica - Legge di stabilita' 2015 - Previsione che le Regioni a statuto speciale e le Province autonome di Trento e di Bolzano assicurano, per ciascuno degli anni dal 2015 al 2018, un contributo aggiuntivo alla finanza pubblica, in termini di indebitamento netto e in termini di saldo netto da finanziare - Previsione che la Regione Valle d'Aosta, la Regione Friuli-Venezia Giulia e la Regione Siciliana assicurano tale contributo nell'ambito dell'applicazione dell'art. 1, comma 454, della legge n. 228 del 2012, concernente la disciplina del patto di stabilita' interno in termini di competenza euro compatibile - Accantonamento dell'importo del concorso complessivo a valere sulle quote di compartecipazione ai tributi erariali - Ricorso della Regione Valle d'Aosta - Denunciata determinazione unilaterale non solo di un contributo aggiuntivo alla manovra finanziaria imposto alla ricorrente ma anche delle modalita' attraverso le quali deve essere assicurato - Lamentata previsione del predetto accantonamento senza alcuna limitazione temporale - Incidenza in una materia riservata alla normativa di attuazione statutaria - Violazione delle norme statutarie e costituzionali a tutela dell'autonomia organizzativa e finanziaria della Regione ricorrente - Lamenta predeterminazione del contenuto dell'accordo con il MEF, in contrasto con il principio pattizio - Violazione dei principi di leale collaborazione e ragionevolezza. - Legge 23 dicembre 2014, n. 190, art. 1, commi 400, 401, 403 e 417. - Costituzione, artt. 3, 5, 117, comma terzo, 119 e 120; legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3, art. 10; Statuto della Regione Valle d'Aosta (legge costituzionale 26 febbraio 1948, n. 4), artt. 2, primo comma, lett. a) e b), 3, primo comma, lett. f), 12, 48-bis e 50; legge 26 novembre 1981, n. 690, artt. 2, 3, 4, 5, 6 e 7.(GU n.15 del 15-4-2015 )
La Regione Autonoma Valle d'Aosta, con sede in Aosta, P.zza Deffeyes, n. 1, c.f. 80002270074, in persona del Presidente pro-tempore; Augusto Rollandin, rappresentata e difesa nel presente giudizio, in forza di procura a margine del presente atto, ed in virtu' della deliberazione della Giunta regionale n. 145 del 6 febbraio 2015, dal prof. avv. Francesco Saverio Marini (MRNFNC73D28H501U; pec: francescosaveriomarini@ordineavvocatiroma.org; fax. 06.36001570), presso il cui studio in Roma, via dei Monti Parioli n. 48, ha eletto domicilio; - ricorrente - Contro il Governo della Repubblica, in persona del Presidente del Consiglio dei ministri pro-tempore, con sede in Roma, Palazzo Chigi, Piazza Colonna n. 370, rappresentato e difeso ex lege dall'Avvocatura Generale dello Stato, con domicilio in Roma, via dei Portoghesi, 12; - resistente - Per la dichiarazione di illegittimita' costituzionale della legge 23 dicembre 2014, n. 190, recante: «Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (Legge di stabilita' 2015», pubblicata nel Supplemento Ordinario n. 99 alla Gazzetta Ufficiale della Repubblica italiana n. 300 del 29 dicembre 2014, limitatamente all'art. 1, commi 400, 401, 403 e 417, di tale atto normativo. F a t t o 1. La legge 23 dicembre 2014, n. 190, pubblicata sul supplemento ordinario n. 99 alla Gazzetta Ufficiale della Repubblica italiana n. 300 del 29 dicembre 2014, reca «Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge di stabilita' 2015)». 2. L'art. 1, comma 400, della legge in esame, impone alla Regione Valle d'Aosta e alle altre Regioni a statuto speciale, con riferimento agli anni 2015, 2016, 2017 e 2018, un «contributo aggiuntivo alla finanza pubblica, in termini di indebitamento netto e in termini di saldo netto da finanziare», per un importo complessivo pari, per quanto riguarda la ricorrente, a 10 milioni di curo per ciascuno degli anni indicati. 3. L'art. 1, comma 401, della legge n. 190/2014, precisa che il contributo di cui al comma precedente deve essere assicurato dalla Valle «nell'ambito dell'applicazione dell'art. 1, comma 454, della legge 24 dicembre 2012, n. 228, e successive modificazioni, concernente la disciplina del patto di stabilita' interno in termini di competenza eurocompatibile». Tale ultima disposizione ha, tra l'altro, rideterminato i meccanismi del patto di stabilita', prevedendo, a tale specifico riguardo, che le regioni a statuto speciale «concordano con il Ministro dell'economia e delle finanze, per ciascuno degli anni dal 2013 al 2018, l'obiettivo in termini di competenza curo compatibile». Si precisa sin d'ora che la Regione Valle d'Aosta ha impugnato, con ricorsi recanti RGN 24/2013, RGN 7/2014 e RGN 56/2014, sia il richiamato art. 1, comma 454, della legge n. 228/2012 (legge di stabilita' 2013), sia le norme della legge n. 147/2013 (legge di stabilita' 2014), e del decreto-legge n. 66/2014 (convertito in legge n. 89/2014), che hanno apportato modificazioni alla previsione normativa in esame. 4. L'art. 1, comma 403, della legge n. 190/2014, ancora, dispone che il contributo imposto alla Valle d'Aosta in forza del precedente comma 400 (e pari 10 milioni di euro per ciascuno degli anni 2015, 2016, 2017 e 2018), dovra' essere assicurato, «in termini di saldo netto da finanziare», «con le procedure previste dall'art. 27 della legge 5 maggio 2009, n. 42, e successive modificazioni», e che fino all'emanazione delle nonne di attuazione di cui al citato art. 27, legge n. 42/2009, «l'importo del concorso complessivo di cui al primo periodo del presente comma e' accantonato, a valere sulle quote di compartecipazione ai tributi erariali», 5. L'art. 1, comma 417, della legge n. 190/2014, infine, prevede che i contributi aggiuntivi imposti alle regioni a statuto speciale ai sensi del precedente comma 400 «possono essere modificati, con invarianza di concorso complessivo alla finanza pubblica, mediante accordo da sancire, entro il 31 gennaio di ciascun anno, in sede di conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano. Tale accordo e' recepito con decreto del Ministero dell'economia e delle finanze». 6. Tutto cio' premesso, la Regione Valle d'Aosta, come sopra rappresentata e difesa, ritenuta la lesione della proprie competenze costituzionali e statutarie per effetto della richiamata disciplina statale, impugna l'art. 1, commi 400, 401, 403 e 407, della legge n. 190 del 2014, in quanto illegittimi alla luce dei seguenti motivi di D i r i t t o I. Illegittimita' costituzionale dell'art. 1, commi 400, 401, 403 e 417, della legge n. 190 del 2014, per violazione delle competenze costituzionalmente e statutariamente garantite in capo alla Regione Valle D'Aosta dagli articoli 2, comma 1, lettera A) e lettera B); 3, comma 1, lettera F); 12; 48-bis e 50 dello statuto speciale (Legge costituzionale n. 4/1948). Nonche' per violazione degli articoli 117, comma 3 e 119 Cost., in combinato disposto con l'art. 10, legge costituzionale n. 3 del 2001. E della normativa di attuazione statutaria di cui alla legge n. 690/1981, violazione dei principi costituzionali di leale collaborazione e ragionevolezza. 1. Come si e' accennato in narrativa, l'art. 1, comma 400, della legge n. 190/2014, impone alla. Valle d'Aosta «un contributo aggiuntivo alla finanza pubblica», in conseguenza dell'adeguamento del proprio ordinamento «ai principi di coordinamento della finanza pubblica, introdotti dalla presente legge». Detto contributo e' stato fissato in 10 milioni di curo per ciascuno degli anni 2015, 2016, 2017 e 2018. 2. Rispetto ad analoghe previsioni delle leggi di stabilita' degli anni precedenti, impugnate dalla Regione ricorrente, la norma in esame specifica, per la prima volta, che il contributo alla finanza pubblica in esame rilevi sia in termini di «indebitamento netto», e dunque sul livello di spesa ai fini del rispetto del patto di stabilita', sia «in termini di saldo netto da finanziare», e dunque a livello di trattenute sulle entrate regionali. 3. Il legislatore statale, dunque, determina, in maniera sempre piu' invasiva, non solo il contributo alla manovra finanziaria imposto alla Valle, ma anche le modalita' attraverso le quali deve essere assicurato. Cio' in violazione della specialita' della regione ricorrente, che finisce per essere integralmente svuotata. Valgano, in proposito, le considerazioni che seguono. a) Sul concorso in termini di «saldo netto da finanziare». 4. Il comma 403, dell'art. 1 della legge n. 190/2014, precisa che il predetto concorso debba avvenire, quanto al saldo netto da finanziare, «con le procedure previste dall'art. 27 della legge 5 maggio 2009, n. 42», e che sino all'emanazione delle norme di attuazione di cui al citato art. 27, della legge delega, l'importo del contributo finanziario «e' accantonato a valere sulle quote di compartecipazione ai tributi erariali». 5. Si introduce, dunque, un ulteriore contributo finanziario a carico della Regione Valle d'Aosta, attraverso il meccanismo di prelievo consistente nel trattenimento unilaterale dalle quote di compartecipazione ai tributi erariali. Le quote di tributi erariali da attribuire alla Regione Valle d'Aosta risultano, tuttavia, fissate dalla normativa di attuazione di cui alla legge n. 690 del 1981 - «Revisione dell'ordinamento finanziario della regione Valle d'Aosta» -, e segnatamente, dagli articoli da 2 a 7 di tale atto normativo. E, come noto, l'art. 48-bis dello statuto speciale valdostano prevede che eventuali modifiche o deroghe alle norme di attuazione statutarie possano avvenire solo a seguito dei lavori della commissione paritetica, e previo parere del Consiglio della Valle, proprio al fine di garantire le «particolari condizioni di autonomia attribuite alla Regione». Nel caso di specie, invece, con le disposizioni impugnate il legislatore statale ha stabilito in via unilaterale gli importi e le modalita' del concorso valdostano alla manovra, cosi' incidendo su una materia riservata alla normativa di attuazione. 6. La fondatezza di siffatta censura trova evidente conferma, peraltro, nell'art. 1 del decreto legislativo n. 320 del 1994, di attuazione dello Statuto, il quale dispone che: «l'ordinamento finanziario della Regione, stabilito a norma dell'art. 50, comma 3, dello statuto speciale, con la legge 26 novembre del 1981, n. 690» puo' essere «modificato solo con il procedimento di cui all'art. 48-bis del medesimo statuto speciale». La materia relativa alla compartecipazione regionale ai tributi erariali - riservata, come detto, alla normativa di attuazione statutaria - non avrebbe potuto, dunque, formare oggetto di modifica unilaterale da parte del legislatore ordinario. 7. In tali esatti termini si e' espressa, del resto, la giurisprudenza costituzionale, che non ha mancato di evidenziare che le norme di attuazione, per la loro «particolare competenza separata e riservata, risultano caratterizzate da particolare forza e valore e, di conseguenza, sottratte, anche in assenza di un'espressa clausola di salvaguardia, alla possibilita' di abrogazione o di deroga da parte di norme di legge ordinaria» (Corte cost., sent. n. 191 del 1991; cosi' anche Corte cost., sent. n. 206 del 1975). 8. Ora, le menzionate violazioni si riflettono in maniera diretta e immediata sulla particolare autonomia organizzativa e finanziaria valdostana, tutelata da una pluralita' di previsioni costituzionali e statutarie. Il riferimento e', nello specifico: i) all'art. 2, comma 1, lettera a) dello statuto speciale, che attribuisce alla regione ricorrente, tra l'altro, «il potere di regolare [...] la gestione del bilancio e l'erogazione delle spese in esso stanziate» (cfr. Corte cost., sent. n. 107 del 1970); ii) all'art. 2, comma 1, lettera b) dello statuto speciale, che attribuisce alla Valle il potere di regolare «l'ordinamento degli enti locali e delle relative circoscrizioni». Voce quest'ultima, che, come rilevato da questa Corte, comprende «il potere di regolare [...] la gestione del bilancio e l'erogazione delle spese in esso stanziate», anche con riferimento agli enti locali regionali (cfr. Corte cost., sent. n. 107 del 1970). iii) all'art. 3, comma 1, lett. f), del medesimo Statuto, che riconosce alla Valle la potesta' di introdurre norme legislative di integrazione ed attuazione, nell'ambito dei principi individuati con legge dello stato, in materia di «finanze regionali e comunali», e che qualifica la competenza normativa valdostana nelle suddette materie, alla luce dei novellati articoli 117, comma 3 e 119, Cost. (i quali risultano parimenti lesi dalla disposizione censurata), non piu' come meramente suppletiva rispetto a quella statale; iv) all'art. 12, dello stesso statuto, che riconosce alla Regione ricorrente quote tributarie erariali. 9. Poste tali premesse, deve concludersi che la disciplina censurata, laddove impone alla Valle di assicurare un contributo aggiuntivo alla finanza pubblica, in termini di saldo netto da finanziare, intervenendo unilateralmente sull'entita' delle compartecipazioni valdostane ai tributi erariali, incide in maniera indebita sull'ordinamento finanziario regionale, vanificando le speciali garanzie procedurali previste dal citato art. 48-bis dello statuto e violando le richiamate norme statutarie e costituzionali a tutela della speciale autonomia organizzativa e finanziaria della regione ricorrente. Codesta ecc.ma Corte, sul punto, ha avuto anche recentemente modo di evidenziare che «le modifiche dell'ordinamento finanziario della Regione Valle d'Aosta devono avvenire con il procedimento previsto dall'art. 48-bis dello statuto, prescritto per l'approvazione dei decreti legislativi di attuazione statutaria, e quindi a seguito dei lavori della commissione paritetica e del parere del Consiglio della Valle» (Corte cost., sent. n. 133 del 2010). 10. Fermi restando i rilievi che precedono, le norme impugnate si mostrano incostituzionali anche per violazione dei principi di leale collaborazione e ragionevolezza, la quale ridonda in una menomazione delle sfere di autonomia organizzativa e finanziaria della Valle. Il predetto accantonamento, infatti, e' immediatamente disposto a favore dello Stato senza alcuna limitazione temporale. Si rileva, in proposito, che l'art. 1, comma 403, ha previsto che l'importo del concorso finanziario «e' accantonato, a valere sulle quote di compartecipazione ai tributi erariali» «fino all'emanazione delle norme di attuazione» di cui all'art. 27 della legge delega sul federalismo fiscale. Come noto, tuttavia, l'art. 28, comma 4, del decreto-legge n. 201/2011, convertito, con modificazioni, dalla legge 22 dicembre 2011, n. 214, ha abrogato il termine entro il quale si sarebbe dovuto provvedere all'adozione della normativa di attuazione della legge n. 42/2009, art. 27. Conseguentemente il predetto accantonamento, anziche' essere circoscritto nel tempo, finisce per operare, in maniera del tutto irragionevole, immediatamente e illimitatamente nel tempo, in violazione dell'art. 3 Cost. e, corrispondentemente, delle descritte prerogative regionali. 11. La violazione dei principi di leale collaborazione e ragionevolezza di cui agli articoli 3, 5 e 120 della Costituzione, rileva anche sotto un ulteriore profilo. Come si e' accennato in narrativa, l'art. 1, comma 417, della legge n. 190/2014, dispone che l'importo del concorso di cui al precedente comma 400 puo' essere modificato, «con invarianza di concorso complessivo alla finanza pubblica», mediante accordo da sancire, entro il 31 gennaio di ciascun anno, in sede di Conferenza permanente Stato-Regioni, e da recepire «con decreto del Ministero dell'economia e delle finanze». E' chiaro, dunque, come la norma in esame, benche' contempli la possibilita' di modificare gli importi del concorso finanziario attraverso un accordo sostitutivo da siglare tra tutte le Autonomie speciali, nei fatti vanifichi tale possibilita', in quanto il termine del 31 gennaio e', con ogni evidenza, eccessivamente breve. La «tecnica dell'accordo», insomma, la quale dovrebbe permeare la materia dei rapporti finanziari tra lo Stato e le regioni speciali (cfr., tra le altre, Corte cost., sent. n. 74 del 2009), non puo' certo dirsi rispettata dalla normativa oggetto di censura. Cio' in spregio al costante insegnamento di questa Corte, secondo il quale i meccanismi di determinazione del concorso agli obiettivi di finanza pubblica delle regioni ad autonomia speciale, devono essere sorretti dal principio consensualistico, «dato che la necessita' di un accordo tra lo Stato e gli enti ad autonomia speciale nasce dall'esigenza di rispettare l'autonomia finanziaria di questi ultimi» (Corte cost., sentt. nn. 353 del 2004, 169 del 2007, 82 del 2007). b) Sul concorso in termini di «indebitamento netto». 12. Sotto gli stessi profili dovra' essere dichiarata l'incostituzionalita' dell'art. 1, comma 401, della legge n. 190 del 2014, letto in combinato disposto con il precedente comma 400. Quest'ultimo, come detto, impone alla Valle d'Aosta un contributo aggiuntivo alla finanza pubblica, da assicurarsi anche «in termini di indebitamento netto», e a tale proposito il successivo comma 401 precisa che il predetto concorso debba avvenire «nell'ambito dell'applicazione dell'art. 1, comma 454, della legge 24 dicembre 2012, n. 228 e successive modificazioni, concernente la disciplina del patto di stabilita' interno in termini di competenza euro compatibile». 13. Per comprendere la lesivita' della disciplina in esame, giova precisare che con il richiamato art. 1, comma 454, della legge n. 228 del 2012 («Legge di stabilita' 2013»), il legislatore ha, tra l'altro, rideterminato i meccanismi del patto di stabilita', prevedendo, a tale specifico riguardo, che le regioni a statuto speciale «concordano con il Ministro dell'economia e delle finanze, per ciascuno degli anni dal 2013 al 2018, l'obiettivo in termini di competenza euro compatibile» (innalzamento al 2018 stabilito dall'art. 1, comma 415, della legge n. 190 del 2014). (1) 14. Ebbene, la disciplina di cui ai commi 400 e 401, dell'art. 1, legge n. 190 del 2014, ha l'effetto di svuotare integralmente la portata garantistica della precedente normativa. Le norme in esame, infatti, determinano unilateralmente, e senza alcun previo accordo, le entita' finanziarie da conteggiare ai fini della definizione dell'obiettivo di patto, il cui raggiungimento e' richiesto da parte della regione. Cio' determina, di fatto, uno svuotamento dei contenuti dell'accordo con il MEF, da raggiungersi annualmente ai fini della determinazione del concorso regionale agli obiettivi di finanza pubblica, anche con riguardo agli enti locali ricadenti sul territorio regionale. Stabilendo unilateralmente in che modo debba essere individuato il contributo finanziario complessivo della regione alla manovra, e quali somme andranno ad incidere sulla determinazione dell'obiettivo «in termini di competenza euro compatibile», infatti, le norme in esame finiscono per predeterminare il contenuto dell'accordo, in spregio alla ratio della previsione normativa presupposta, che e' quella di consentire alla Valle di concordare fattivamente le modalita' del proprio concorso agli obiettivi di finanza pubblica, a garanzia della propria specialita'. 15. Cio' comporta, anche in violazione del principio di leale collaborazione di cui agli articoli 5 e 120 Cost., un'evidente compressione dell'autonomia finanziaria e organizzativa della regione, garantita dai richiamati articoli 2, comma 1, lettere a) e b), 3, comma 1, lett. f), 48-bis e 50 dello statuto e delle relative norme di attuazione, con particolare riferimento a quelle di cui alla legge n. 690/1981, nonche' una significativa e ulteriore riduzione della capacita' di spesa regionale, anche in violazione degli articoli 117, comma 3 e 119 Cost., letti congiuntamente all'art. 10, legge cost. n. 3 del 2001. Lo statuto valdostano, come detto, garantisce alla ricorrente la potesta' legislativa in materia di ordinamento contabile e di finanze regionali e comunali, attribuendo in via esclusiva alle norme di attuazione di cui alla citata legge n. 690 del 1981, adottate nel rispetto delle procedure di cui all'art. 48-bis, la disciplina dei predetti ambiti materiali. Ambiti che non avrebbero potuto essere sottratti, come invece e' accaduto nel caso di specie, al necessario rispetto del principio pattizio (ex plurimis, Corte cost., sentt. n. 133 del 2010, n. 353 del 2004, n. 169 del 2007, n. 82 del 2007). 16. Alla luce di tutte le considerazioni suesposte, si insiste per la dichiarazione di illegittimita' costituzionale dell'art. 1, commi 400, 401, 403 e 417, della legge n. 190 del 2014. (1) La norma in questione, preme ribadirlo, e' stata impugnata dalla Regione Valle d'Aosta dinanzi a codesta ecc.ma Corte con ricorso n. 24 del 2013 - tutt'ora pendente - nella parte in cui consente allo Stato, anche nel caso di mancato raggiungimento dell'accordo con il MEF, di provvedere comunque, in via unilaterale, alla «rimodulazione» del patto. La Regione ricorrente ha impugnato anche l'art. 1, comma 499, della legge n. 147 del 2013 (legge di stabilita' 2014), nella parte in cui, specificando il contenuto della lettera d), del citato art. 1, comma 454, della legge n. 228 del 2012, ha individuato in maniera puntuale gli importi da computare in riduzione al complesso delle spese finali della Valle (ricorso n. 7/2014). Da ultimo, la Valle d'Aosta ha impugnato il decreto-legge n. 66/2014, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 89 del 2014, nella parte in cui ha ulteriormente incrementato i predetti importi (ricorso n. 56/2014).
P. Q. M. Voglia l'ecc.ma Corte costituzionale adita, ogni contraria istanza, eccezione e deduzione disattesa, dichiarare l'illegittimita' costituzionale della legge 23 dicembre 2014, n. 190, recante: «Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (Legge di stabilita' 2015)», pubblicata nel Supplemento Ordinario n. 99 alla Gazzetta Ufficiale della Repubblica italiana n. 300 del 29 dicembre 2014, limitatamente all'art. 1, commi 400, 401, 403 e 417, di tale atto normativo, per violazione delle competenze costituzionalmente e statutariamente garantite in capo alla regione ricorrente dagli articoli 2, comma 1, lett. a) e b), 3, comma 1, lett. f), 12, 48-bis e 50, comma 5, dello statuto speciale, approvato con legge cost. n. 4/1948, e dalle relative norme di attuazione e, segnatamente, quelle di cui alla legge n. 690 del 1981, nonche' per violazione degli articoli 117, comma 3, e 119, Cost., in combinato disposto con l'art. 10, legge cost. n. 3 del 2001, e per lesione dei principi costituzionali di leale collaborazione e ragionevolezza, sotto i profili e per le ragioni dinanzi esposte. Roma, 25 febbraio 2015 Prof. Avv. Francesco Saverio Marini