N. 40 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 6 marzo 2015
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 6 marzo 2015 (della Regione Puglia). Energia - Legge di stabilita' 2015 - Norme relative alle autorizzazioni per le infrastrutture energetiche strategiche rilasciate dal Ministero dello sviluppo economico - Previsione che, in caso di mancato raggiungimento delle intese con le Regioni interessate, si provvede con le modalita' di cui all'art. 1, comma 8-bis, della legge n. 239 del 2004, nonche' con le modalita' di cui all'art. 14-quater, comma 3, della legge n. 241 del 1990 - Disciplina degli effetti dell'autorizzazione rilasciata - Ricorso della Regione Puglia - Denunciata lesione della competenza regionale legislativa concorrente in materia di produzione, trasporto e distribuzione nazionale dell'energia e di porti e aeroporti civili e di governo del territorio, nonche' delle competenze amministrative spettanti alla Regione in base al principio di sussidiarieta' - Denunciata previsione dell'applicazione della procedura di superamento della mancata intesa di cui all'art. 1, comma 8-bis, della legge n. 239 del 2004 anche ad ipotesi in cui lo stallo decisionale dipenda da divergenze sostanziali tra le parti e non esclusivamente a condotte meramente passive delle amministrazioni regionali - Denunciata previsione del procedimento unilaterale di superamento della mancata intesa di cui all'art. 14-quater, comma 3, della legge n. 241 del 1990 - Violazione del principio di leale collaborazione. - Legge 23 dicembre 2014, n. 190, art. 1, comma 552, lett. b), aggiuntiva dei commi 3-bis e 3-ter all'art. 57 del decreto-legge 9 febbraio 2012, n. 5, convertito, con modificazioni, dalla legge 4 aprile 2012, n. 35. - Costituzione, artt. 117, comma terzo, e 118, primo comma. Energia - Legge di stabilita' 2015 - Norme relative alle attivita' di prospezione, ricerca e coltivazione di idrocarburi e stoccaggio di gas naturali - Previsione che il Ministro dello sviluppo economico, con proprio decreto, predispone un piano delle aree in cui sono consentite le suddette attivita' e che tale piano, per le sole attivita' sulla terraferma, e' adottato previa intesa con la Conferenza unificata o, in caso di mancato raggiungimento di essa, con le modalita' di cui all'art. 1, comma 8-bis, della legge n. 239 del 2004 - Ricorso della Regione Puglia - Denunciata previsione di una previa intesa con la Conferenza unificata, anziche' della necessaria acquisizione dell'intesa con ciascuna Regione territorialmente interessata ad ogni attivita', anche destinata a svolgersi nel mare continentale - Denunciata previsione dell'applicazione della procedura di superamento della mancata intesa di cui all'art. 1, comma 8-bis, della legge n. 239 del 2004 anche ad ipotesi in cui lo stallo decisionale dipenda da divergenze sostanziali tra le parti e non esclusivamente a condotte meramente passive delle amministrazioni regionali - Lesione della competenza regionale legislativa concorrente in materia di produzione, trasporto e distribuzione nazionale dell'energia e di governo del territorio, nonche' delle competenze amministrative spettanti nelle medesime materie alla Regione in base al principio di sussidiarieta'. - Legge 23 dicembre 2014, n. 190, art. 1, comma 554, sostitutivo del comma 1-bis dell'art. 38 del decreto-legge 12 settembre 2014, n. 133, convertito, con modificazioni, dalla legge 11 novembre 2014, n. 164. - Costituzione, artt. 117, comma terzo, e 118, primo comma.(GU n.17 del 29-4-2015 )
Ricorso della Regione Puglia, in persona del Presidente pro tempore della Giunta regionale dott. Nicola Vendola, a cio' autorizzato con deliberazione della Giunta regionale n. 220 del 20 febbraio 2015, rappresentato e difeso dall'avv. Alfonso Papa Malatesta del Foro di Roma (pec: a.papamalatesta@cert.vm-associati.it) e dall'avv. Vittorio Triggiani, Coordinatore dell'Avvocatura Regionale, ed elettivamente domiciliato presso lo studio del primo in Roma, piazza Barberini n. 12, come da mandato a margine del presente atto; Contro lo Stato, in persona del Presidente del Consiglio dei Ministri pro tempore, per la dichiarazione di illegittimita' costituzionale dell'art. 1, commi 552 e 554, della legge 23 dicembre 2014, n. 190 [Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge di stabilita' 2015)], pubblicata nella Gazzetta Ufficiale 29 dicembre 2014, n. 300 (S.O. n. 99), per violazione degli articoli 117, terzo comma, e 118, primo comma, della Costituzione. 1. - In relazione al comma 552. 1.1. - Premessa. Il comma 552 dell'art. 1, della legge n. 190 del 2014 apporta le seguenti modificazioni all'art. 57 del d.l. n. 5 del 2012 (come convertito in legge): i) introduce al comma 2, dopo le parole «per le infrastrutture e insediamenti strategici di cui al comma 1», le parole «nonche' per le opere necessarie al trasporto, allo stoccaggio, al trasferimento degli idrocarburi in raffineria, alle opere accessorie, ai terminali costieri e alle infrastrutture portuali strumentali allo sfruttamento di titoli concessori, comprese quelle localizzate al di fuori del perimetro delle concessioni di coltivazione», e dopo la parola: «autorizzazioni», le parole: «incluse quelle» (lett. a); ii) introduce i commi 3-bis e 3-ter dopo il comma 3 (lett. b). A seguito di tale intervento, dunque, l'art. 57, comma 2, del d.l. n. 5 del 2012 cosi' dispone: «Fatte salve le competenze delle regioni a statuto speciale e delle Province autonome di Trento e di Bolzano e le normative in materia ambientale, per le infrastrutture e insediamenti strategici di cui al comma 1, nonche' per le opere necessarie al trasporto, allo stoccaggio, al trasferimento degli idrocarburi in raffineria, alle opere accessorie, ai terminali costieri e alle infrastrutture portuali strumentali allo sfruttamento di titoli concessori, comprese quelle localizzate al di fuori del perimetro delle concessioni di coltivazione, le autorizzazioni, incluse quelle previste all'art. 1, comma 56, della legge 23 agosto 2004, n. 239, sono rilasciate dal Ministero dello sviluppo economico, di concerto con il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti limitatamente agli impianti industriali strategici e relative infrastrutture, disciplinati dall'art. 52 del Codice della Navigazione, d'intesa con le Regioni interessate». Puo' essere il caso di precisare che gli «interventi strategici di cui al comma 1» ai quali si riferisce tale disposizione concernono gli stabilimenti di lavorazione e di stoccaggio, nonche' i depositi costieri di oli minerali, i depositi di carburante per aviazione siti all'interno del sedime aeroportuale, i depositi di stoccaggio di oli minerali, gli oleodotti, nonche' gli impianti per l'estrazione di energia geotermica. Il comma 3-bis, a sua volta, prevede che, nel caso di mancato raggiungimento dell'intesa di cui al citato comma 2, si provveda «con le modalita' di cui all'articolo 1, comma 8-bis, della legge 23 agosto 2004, n. 239, nonche' con le modalita' di cui all'articolo 14-quater, comma 3, della legge 7 agosto 1990, n. 241». Il successivo comma 3-ter, infine, disciplina gli effetti dell'autorizzazione rilasciata secondo le modalita' sopra descritte. Come si vede, il testo previgente dell'art. 57, comma 2, del d.l. n. 5 del 2012 avocava in sussidiarieta' allo Stato lo svolgimento di funzioni amministrative di natura autorizzatoria nella materia della «produzione, trasporto e distribuzione nazionale dell'energia», nonche' in quelle del «governo del territorio» e dei «porti e aeroporti civili», di cui all'art. 117, terzo comma, Cost. Si tratta, come e' noto, di materie di competenza concorrente, nelle quali l'avocazione in sussidiarieta' allo Stato di specifiche funzioni amministrative - e della relativa disciplina normativa - sono realizzabili, per ormai costante giurisprudenza costituzionale, soltanto ove la disciplina statale che opera tale avocazione preveda una intesa con la singola Regione interessata. Gia' a partire dalla sent. n. 303 del 2003, infatti, la Corte costituzionale ha evidenziato che «per giudicare se una legge statale che occupi questo spazio sia invasiva delle attribuzioni regionali o non costituisca invece applicazione dei principi di sussidiarieta' e adeguatezza diviene elemento valutativo essenziale la previsione di un'intesa fra lo Stato e le Regioni interessate, alla quale sia subordinata l'operativita' della disciplina» (par. 4.1. del Considerato in diritto). Come si e' visto, il comma 2 piu' sopra citato, in effetti, prevede espressamente la necessarieta' dell'intesa con la singola Regione interessata ai fini del rilascio dei provvedimenti autorizzatori. L'odierna ricorrente non intende affermare l'irragionevolezza della valutazione di adeguatezza-inadeguatezza dei livelli sub-statali rispetto allo svolgimento delle specifiche funzioni amministrative attratte in sussidiarieta', ritenendo dunque le proprie ragioni adeguatamente tutelate dalla menzionata previsione dell'intesa, nel testo precedente all'entrata in vigore del comma 552, della legge n. 190 del 2014. La modifica del comma 2, dell'art. 57, del d.l. n. 5 del 2012,,operata dal comma 552 e sopra richiamata, d'altra parte, si limita ad avocare in sussidiarieta', nell'ambito del medesimo procedimento ivi previsto, altre funzioni autorizzatorie ricadenti anch'esse nelle materie della «produzione, trasporto e distribuzione nazionale dell'energia», del «governo del territorio» e dei «porti e aeroporti civili». Dal momento che il comma 2, nel testo ad oggi vigente, prevede la necessarieta' dell'intesa anche per l'esercizio di tali funzioni, la Regione ricorrente non ritiene di dover esprimere alcuna doglianza a questo specifico riguardo. 1.2. - Illegittimita' costituzionale dell'art. 1, comma 552, della legge n. 190 del 2014, per violazione degli artt. 117, terzo comma, e 118, primo comma, Cost., in quanto, introducendo il comma 3-bis all'art. 57 del d.l. n. 5 del 2012, che prevede la possibilita' di superare il mancato raggiungimento dell'intesa di cui al precedente comma 2 «con le modalita' di cui all'art. 1, comma 8-bis, della legge 23 agosto 2004, n. 239, nonche' con le modalita' di cui all'art. 14-quater, comma 3, della legge 7 agosto 1990, n. 241», lede le competenze legislative della Regione in materia di «produzione, trasporto e distribuzione nazionale dell'energia», di «porti e aeroporti civili» e di «governo del territorio», nonche' le competenze amministrative che alla medesima spettano in base al principio di sussidiarieta' ex art. 118, primo comma, Cost., ponendosi in contrasto con quanto affermato dalla sent. n. 303 del 2003. 1.2.1. - Ben diverse sono le considerazioni che e' necessario spendere per quella parte del comma 552 che introduce il comma 3-ter nell'art. 57 del d.l. n. 5 del 2012. Tale disposizione prevede un vero e proprio meccanismo - a carattere sostanzialmente unilaterale - di superamento del mancato raggiungimento dell'intesa nell'ambito della procedura volta allo svolgimento delle funzioni attratte in sussidiarieta' nel precedente comma 2, cosi' come integrato dal medesimo comma 552, dell'art. 1, della legge n. 190 del 2014, su cui ci si e' soffermati piu' sopra. Il citato comma 3-ter, infatti, prevede che, nel caso di mancato raggiungimento dell'intesa, si provveda ai sensi dell'art. 1, comma 8-bis, della legge 23 agosto 2004, n. 239, e ai sensi dell'art. 14-quater, comma 3, della legge 7 agosto 1990, n. 241. Il rinvio a due diverse discipline normative richiede, in sede interpretativa, un coordinamento tra le medesime. L'art. 1, comma 8-bis, della legge n. 239 del 2004 cosi' dispone: «Fatte salve le disposizioni in materia di valutazione di impatto ambientale, nel caso di mancata espressione da parte delle amministrazioni regionali degli atti di assenso o di intesa, comunque denominati, inerenti alle funzioni di cui ai commi 7 e 8 del presente articolo, entro il termine di centocinquanta giorni dalla richiesta nonche' nel caso di mancata definizione dell'intesa di cui al comma 5, dell'art. 52-quinquies del testo unico di cui al decreto del Presidente della Repubblica 8 giugno 2001, n. 327, e nei casi di cui all'art. 3, comma 4, del decreto legislativo 1° giugno 2011, n. 93, il Ministero dello sviluppo economico invita le medesime a provvedere entro un termine non superiore a trenta giorni. In caso di ulteriore inerzia da parte delle amministrazioni regionali interessate, lo stesso Ministero rimette gli atti alla Presidenza del Consiglio dei Ministri, la quale, entro sessanta giorni dalla rimessione, provvede in merito con la partecipazione della regione interessata». Come si vede, si tratta di un meccanismo di superamento della mancata intesa caratterizzato da forti accenti di unilateralita'. L'art. 14-quater, comma 3, della legge n. 241 del 1990, invece, prevede un procedimento nel cui ambito sono necessarie piu' articolate trattative, destinato tuttavia a concludersi, nel caso della permanenza del dissenso, con una «deliberazione del Consiglio dei ministri» da adottare «con la partecipazione dei Presidenti delle Regioni o delle Province autonome interessate». Anche in questo caso dunque, nonostante la maggior attenzione alla collaborazione con la Regione interessata, la disciplina in questione prevede un superamento sostanzialmente unilaterale della mancata intesa. Quanto all'ambito di applicazione, tale procedimento e' prescritto per il caso in cui «venga espresso motivato dissenso da parte di un'amministrazione preposta alla tutela ambientale, paesaggistico - territoriale, del patrimonio storico-artistico o alla tutela della salute e della pubblica incolumita'». Dal combinato disposto delle norme evocate si desume dunque quanto segue: i) la norma generale, in caso di mancato raggiungimento dell'intesa in relazione al singolo procedimento autorizzatorio rientrante nelle previsioni dell'art. 57, comma 2, del d.l. n. 5 del 2012, e' quella che fa rinvio all'art. 1, comma 8-bis, della legge n. 239 del 2004; ii) la norma speciale, da applicare solo ed esclusivamente nei casi in cui le Regioni intendano far valere proprie funzioni amministrative incidenti sulla tutela ambientale, paesaggistico - territoriale, sul patrimonio storico-artistico o sulla tutela della salute e della pubblica incolumita', prescrive invece l'applicazione della procedura disciplinata dall'art. 14-quater, comma 3, della legge n. 241 del 1990. Tale assetto normativo deve ritenersi incostituzionale per le seguenti ragioni. 1.2.2. - In relazione alla norma generale sub i), e' possibile osservare quanto segue. La procedura di superamento della mancata intesa cui fa rinvio, per quel che qui interessa, il comma 3-ter, dell'art. 57, del d.l. n. 5 del 2012, nel testo oggi in vigore, si limita a prevedere un ulteriore invito a provvedere entro trenta giorni, e - in fine - il semplice deferimento della decisione ad un atto unilaterale della Presidenza del Consiglio dei ministri, con la mera "partecipazione" della Regione interessata. Tale norma non rispetta i criteri imposti al legislatore statale dalla giurisprudenza costituzionale ai fini della disciplina di una mancata intesa, ove questa sia resa necessaria dal paradigma della c.d. "sussidiarieta' legislativa", e pertanto deve ritenersi in contrasto con gli artt. 117, terzo comma, e 118, primo comma, Cost. In particolare, rileva qui innanzi tutto la sentenza di questa Ecc.ma Corte n. 239 del 2013, che ha scrutinato proprio il meccanismo di superamento dell'intesa di cui al citato art. 1, comma 8-bis, della legge n. 239 del 2004, cui fa rinvio la norma che qui si contesta. Tale decisione ha chiarito, al di la' di ogni possibile dubbio, che il procedimento "a forte unilateralita'" di cui sopra, culminante in una decisione del Presidente del Consiglio dei ministri, si deve ritenere costituzionalmente legittimo solo in quanto non venga predisposto al fine di superare mere «divergenze» tra le parti, bensi' a far fronte ai casi - che gia' di per se stessi rappresentano una violazione, da parte regionale, del principio di leale collaborazione - in cui la Regione interessata si limiti ad adottare «condotte meramente passive». L'art. 1, comma 552, della legge n. 190 del 2014, nell'aggiungere il comma 3-ter, dell'art. 57, del d.l. n. 5 del 2012, dispone invece l'applicabilita' di queste procedure a carattere unilaterale a tutti i casi in cui manchi un'intesa, e dunque anche al superamento dello stallo derivante da divergenze tra le parti, non imputabili in alcun modo a comportamenti meramente "inerti" della Regione, configurandole anzi quali procedure generali per far fronte al mancato raggiungimento dell'intesa, rimanendo esclusi solo i casi della "norma speciale" sub ii). E' noto che, nella sent. n. 33 del 2011, questa Ecc.ma Corte ha evidenziato che il legislatore statale puo' predisporre meccanismi di superamento del mancato raggiungimento dell'intesa dovuto a divergenze sostanziali tra le parti. Questa stessa Corte ha tuttavia ritenuto che tali meccanismi possono aspirare a superare il vaglio di legittimita' costituzionale solo ove garantiscano lo svolgimento di reiterate trattative tra le parti in un contesto di paritarieta' tra di esse, al limite devolvendo la decisione ad un organo terzo. In particolare, la normativa allora scrutinata e' stata ritenuta non contrastante con le norme costituzionali rilevanti sul punto solo in quanto predisponeva «l'attivazione di un procedimento volto a consentire lo svolgimento di ulteriori trattative attraverso la costituzione di un soggetto terzo nominato dalle parti in modo paritario». Non vi e' dubbio che la disposizione introdotta dal comma 552, dell'art. 1, della legge n. 190 del 2014, qui in discussione, non risponde a tali caratteristiche, ed infatti la citata sent. n. 239 del 2013 ha ritenuto che il meccanismo di superamento dell'intesa di cui al menzionato comma 8-bis potesse andare indenne dalle censure di incostituzionalita' solo a patto di intenderlo come riferito esclusivamente ai casi in cui la mancanza dell'intesa dipende da una inerzia regionale contrastante con l'obbligo di leale cooperazione tra gli enti che compongono la Repubblica. Per quel che qui specificamente interessa, dunque, tale disposizione deve ritenersi incostituzionale, per violazione degli artt. 117, terzo comma, e 118, primo comma, Cost., nella parte in cui prevede l'applicazione della procedura di superamento della mancata intesa di cui all'art. 1, comma 8-bis, della legge n. 239 del 2004 anche ad ipotesi in cui lo stallo decisionale dipenda da divergenze sostanziali tra le parti e non esclusivamente a «condotte meramente passive delle amministrazioni regionali», come chiarito dalla sent. n. 239 del 2013 di questa Corte. 1.2.3. - In relazione alla norma speciale sub ii), si impongono invece le seguenti considerazioni. L'odierna ricorrente non intende negare che - in considerazione della peculiare rilevanza degli interessi incidenti sulla tutela ambientale e paesaggistico - territoriale, sul patrimonio storico-artistico o sulla tutela della salute e della pubblica incolumita' di cui in ipotesi siano portatrici - in base alla normativa che qui si censura, le Regioni devono essere coinvolte in un procedimento di piu' articolate trattative da parte dell'amministrazione statale. Tale "maggior coinvolgimento", tuttavia, non e' affatto sufficiente a far si' che la disposizione in esame possa passare indenne il vaglio di legittimita' costituzionale. Appare dirimente al riguardo la considerazione secondo la quale, anche in questo caso, ove permangano le divergenze tra quest'ultima e la Regione interessata, la decisione e' infine attribuita ad un atto unilaterale dello Stato, adottato con una deliberazione del Consiglio dei ministri, con la mera «partecipazione» del presidente dell'ente regionale (o provinciale speciale) specificamente interessato. Anche in questa ipotesi, dunque, la previsione di una procedura di "superamento unilaterale" della mancata intesa rappresenta - in realta' - una vera e propria negazione della medesima. Nonostante la disposizione in esame preveda lo svolgimento di "reiterate trattative", a differenza di quanto accade per la "norma generale" sub i), i requisiti richiesti dalla giurisprudenza costituzionale (ed in particolare dalla gia' citata sent. n. 33 del 2011) affinche' la disciplina volta al superamento della mancata intesa superi il vaglio di costituzionalita' non sono rispettati, poiche' l'attribuzione della decisione finale ad un atto unilaterale dello Stato rende del tutto inesistente quel "contesto di paritarieta'" richiesto da tale giurisprudenza. In particolare, non vi e' chi non veda come la norma qui contestata predisponga un procedimento per nulla «volto a consentire lo svolgimento di ulteriori trattative attraverso la costituzione di un soggetto terzo nominato dalle parti in modo paritario», come invece richiede la sent. n. 33 del 2011. L'incostituzionalita' della previsione qui esaminata risulta pianamente da una ulteriore considerazione. La sent. n. 303 del 2003, al par. 8 del Considerato in diritto, ha ritenuto di dover respingere le censure di illegittimita' costituzionale proposte da parte regionale nei confronti di una norma statale che prevedeva lo svolgimento di una funzione amministrativa in materia di competenza legislativa concorrente con il coinvolgimento della Regione interessata nell'esercizio della medesima tramite un meccanismo di collaborazione organica analogo a quello predisposto dall'art. 14-quater, comma 3, della legge n. 241 del 1990. Si noti, tuttavia, che tale "livello" di collaborazione e' stato ritenuto sufficiente dalla giurisprudenza costituzionale nel richiamato frangente solo ed esclusivamente perche' la funzione amministrativa ivi considerata era attuativa di un piano di individuazione di opere in relazione al quale, secondo la medesima sent. n. 303, era costituzionalmente necessario acquisire l'intesa, la cui mancanza non era superabile in alcun modo, della Regione interessata da ogni singola opera. Risulta dunque evidente che, per i principi reperibili nella giurisprudenza costituzionale, il "livello" di collaborazione con la Regione interessata dallo specifico procedimento autorizzatorio predisposto dalla "norma speciale" sub ii) di cui all'art. 1, comma 552, della legge n. 190 del 2014, sia del tutto inadeguato, poiche' potrebbe essere ritenuto giustificato solo ove vi fosse, a monte, la preventiva acquisizione di una intesa con la singola Regione rispetto alla quale la funzione amministrativa de qua avesse un ruolo attuativo. Cio', chiaramente, non e' nel caso che qui interessa. Di qui, dunque, l'incostituzionalita' dell'art. 1, comma 552, della legge n. 190 del 2014, per violazione degli art. 117, terzo comma, e 118, primo comma, Cost., anche nella parte in cui prevede il procedimento unilaterale di superamento della mancata intesa di cui all'art. 14-quater, comma 3, della legge n. 241 del 1990. 2. - In relazione al comma 554. 2.1. - Premessa. Il comma 554, dell'art. 1, della legge n. 190 del 2014 dispone la sostituzione dell'art. 38, comma 1-bis, del d.l. n. 133 del 2014, come convertito in legge dalla legge n. 164 del 2014, con il seguente testo: «Il Ministro dello sviluppo economico, con proprio decreto, sentito il Ministro dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare, predispone un piano delle aree in cui sono consentite le attivita' di cui al comma 1. Il piano, per le attivita' sulla terraferma, e' adottato previa intesa con la Conferenza unificata. In caso di mancato raggiungimento dell'intesa, si provvede con le modalita' di cui all'art. 1, comma 8-bis, della legge 23 agosto 2004, n. 239. Nelle more dell'adozione del piano i titoli abilitativi di cui al comma 1 sono rilasciati sulla base delle norme vigenti prima della data di entrata in vigore della presente disposizione». Il precedente comma 1 del d.l. n. 133 del 2014, cui la disposizione citata rinvia, prevede che «al fine di valorizzare le risorse energetiche nazionali e garantire la sicurezza degli approvvigionamenti del Paese, le attivita' di prospezione, ricerca e coltivazione di idrocarburi e quelle di stoccaggio sotterraneo di gas naturale rivestono carattere di interesse strategico e sono di pubblica utilita', urgenti e indifferibili». Come si vede, la disposizione in questione attribuisce al Ministro dello sviluppo economico il compito di predisporre, con proprio decreto e sentito il Ministro dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare, «un piano delle aree in cui sono consentite le attivita'», sulla terraferma, «di prospezione, ricerca e coltivazione di idrocarburi e quelle di stoccaggio sotterraneo di gas naturale». Il testo del decreto legge n. 133 del 2014, cosi' come esitato dalla legge di conversione, non individuava alcuna procedura collaborativa, ne' con le singole Regioni, ne' con qualunque altra istituzione espressione del sistema delle autonomie, che dovesse essere obbligatoriamente seguita per giungere all'approvazione del predetto Piano. Questa disposizione e' stata impugnata dalla Regione Puglia, in relazione al periodo in cui e' stata in vigore prima della proposizione del relativo ricorso (iscritto al Reg. ric. n. 5/20151, ed il giudizio e' attualmente pendente presso questa Ecc.ma Corte. La modifica introdotta dal comma 554. dell'art. 1, della legge n. 190 del 2014, invece, prevede la necessaria acquisizione dell'intesa con la Conferenza unificata e, in caso di mancato raggiungimento di tale intesa, l'applicazione della procedura prevista dall'art. 1, comma 8-bis, della legge n. 239 del 2004. Nonostante l'esplicita introduzione del menzionato strumento collaborativo, anche tali previsioni devono ritenersi incostituzionali, in ragione della violazione degli articoli 117, terzo comma, e 118, primo comma, Cost., per le seguenti ragioni. 2.2. - Illegittimita' costituzionale dell'art. 1, comma 554, della legge n. 190 del 2014, per violazione degli artt. 117, terzo comma, e 118, primo comma, Cost., nella parte in cui, attribuendo al Ministro dello sviluppo economico il compito di predisporre un «piano delle aree in cui sono consentite le attivita' di cui al comma 1» ossia delle attivita', di «prospezione, ricerca e coltivazione di idrocarburi e quelle di stoccaggio sotterraneo di gas naturale», prevede una previa intesa con la Conferenza unificata - per di piu' per le sole attivita' sulla terraferma - anziche' la necessaria acquisizione dell'intesa con ciascuna Regione territorialmente interessata ad ogni attivita', anche destinata a svolgersi nel mare continentale, per violazione delle competenze legislative regionali in materia di "produzione, trasporto e distribuzione nazionale dell'energia" e di "governo del territorio", nonche' delle competenze amministrative che alla medesima spettano in base al principio di sussidiarieta' ex art. 118, primo comma, Cost. 2.2.1. - Le materie sulle quali interviene la disposizione che qui si censura sono, evidentemente, quelle della "produzione, [del] trasporto e [della] distribuzione nazionale dell'energia", nonche' del "governo del territorio", affidate, come e' noto, alla competenza legislativa regionale entro i limiti dei principi fondamentali della legge dello Stato in base all'art. 117, terzo comma, Cost. La ben nota sent. n. 303 del 2003 della Corte costituzionale - seguita dalla altrettanto conosciuta sent. n. 6 del 2004 - ha chiarito al di la' di ogni possibile dubbio quali sono le condizioni che la legge statale che intervenga ad avocare al centro funzioni amministrative in materie di competenza legislativa concorrente, provvedendo anche a regolarne l'esercizio, deve rigorosamente rispettare per poter superare il vaglio di legittimita' costituzionale: pena la violazione degli artt. 117, terzo comma, e 118, primo comma, Cost. In particolare, per quel che qui piu' specificamente interessa, la sent. n. 303 del 2003 ha evidenziato che «una volta stabilito che, nelle materie di competenza statale esclusiva o concorrente, in virtu' dell'art. 118, primo comma, la legge puo' attribuire allo Stato funzioni amministrative e riconosciuto che, in ossequio ai canoni fondanti dello Stato di diritto, essa e' anche abilitata a organizzarle e regolarle, al fine di renderne l'esercizio permanentemente raffrontabile a un parametro legale, resta da chiarire che i principi di sussidiarieta' e di adeguatezza convivono con il normale riparto di competenze legislative contenuto nel Titolo V e possono giustificarne una deroga solo se la valutazione dell'interesse pubblico sottostante all'assunzione di funzioni regionali da parte dello Stato sia proporzionata, non risulti affetta da irragionevolezza alla stregua di uno scrutinio stretto di costituzionalita', e sia oggetto di un accordo stipulato con la Regione interessata» (par. 2.2. del Considerato in diritto). Come si vede, la condizione che la sent. n. 303 del 2003 ha individuato come assolutamente imprescindibile perche' le norme legislative statali di questo tipo possano aspirare a superare il vaglio di legittimita' costituzionale non e', genericamente, quella della previsione di "meccanismi collaborativi", ne', quella della previsione di "intese" non meglio specificate, bensi' piu' puntualmente quella della necessarieta' della previsione dell'intesa con la singola Regione interessata dal singolo intervento. Tale conclusione e' avvalorata anche da un successivo passaggio della medesima sent. n. 303 del 2003, se possibile ancor piu' esplicito del precedente, ove si afferma che «per giudicare se una legge statale che occupi questo spazio sia invasiva delle attribuzioni regionali o non costituisca invece applicazione dei principi di sussidiarieta' e adeguatezza diviene elemento valutativo essenziale la previsione di un'intesa fra lo Stato e le Regioni interessate, alla quale sia subordinata l'operativita' della disciplina» (par. 4.1 del Considerato in diritto). La ragione per la quale questa Ecc.ma Corte e' giunta a tale conclusione, del resto, e' agevolmente comprensibile: le competenze legislative ed amministrative costituzionalmente previste, che sarebbero lese dalla mancata previsione di adeguati strumenti collaborativi, pertengono non gia' al "sistema delle autonomie" o al "sistema delle Regioni" genericamente intesi, bensi' alla singola Regione, che, sulla base dell'"ordinario" riparto delle competenze dovrebbe essere la sola a disporre della competenza legislativa necessaria ad istituire, allocare e disciplinare nel dettaglio una funzione amministrativa incidente, nelle materie suddette, sul proprio territorio. Ed e' dunque il consenso di ciascuna Regione specificamente interessata che lo Stato deve ricercare perche' una disciplina siffatta possa essere concretamente «operativa», secondo l'insegnamento del Giudice delle leggi. Per questa ragione non puo' dunque in alcun modo ritenersi satisfattiva delle pretese delle Regioni, e in grado di evitare le lesioni alle competenze costituzionalmente garantite a queste ultime, la previsione, della necessaria intesa con la Conferenza unificata. Ad essere coinvolte sono innanzi tutto competenze legislative regionali, il che rende addirittura inquinante, rispetto al corretto svolgimento delle funzioni costituzionalmente previste, il ruolo svolto dai rappresentanti degli enti locali nella citata Conferenza. In secondo luogo, e' la stessa attribuzione della potesta' di fornire l'intesa ad un organo collegiale quale la Conferenza, anziche' alla singola Regione, ad essere costituzionalmente inadeguato, poiche', come si e' detto, le competenze coinvolte (soprattutto legislative, ma anche amministrative) sono di pertinenza del singolo ente, e riguardano gli usi del territorio di quest'ultimo. La Regione interessata, nell'ambito di una deliberazione collegiale, potrebbe invece essere pretermessa in virtu' dell'applicazione del principio di maggioranza, proprio in relazione alla decisione circa la sorte del proprio territorio. Il che e' costituzionalmente inaccettabile. Del resto, nel nostro sistema costituzionale non sono istituite e disciplinate sedi di raccordo tra "centro" e "periferie", come ha saggiamente osservato questa Corte nella sent. n. 6 del 2004: e, «nella perdurante assenza di una trasformazione delle istituzioni parlamentari e, piu' in generale, dei procedimenti legislativi - anche solo nei limiti di quanto previsto dall'art. 11, della legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3 (Modifiche al titolo V della parte seconda della Costituzione)», leggi statali quali quella che qui si esamina possono «aspirare a superare il vaglio di legittimita' costituzionale» solo ove si rispettino i citati criteri della sent. n. 303 del 2003 (cosi' par. 7 del Considerato in diritto della sent. n. 6 del 2004). 2.2.2. - Da tutto cio' consegue, dunque, che l'art. 38, comma 1-bis, del d.l. n. 133 del 2014, nel testo sostituito dall'art. 1, comma 554, della legge n. 190 del 2014, non rispetta la condizione richiesta da questa Corte nella sent. n. 303 del 2003 (e dalle numerose pronunce che, nel corso del tempo, hanno confermato, approfondito e precisato questa linea giurisprudenziale), ai fini di una legittima avocazione in sussidiarieta', da parte dello Stato, di funzioni legislative e amministrative ricadenti in materie di competenza concorrente (quali la "produzione, [il] trasporto e [la] distribuzione nazionale dell'energia" e il "governo del territorio" che vengono in rilievo nel caso di specie), ovvero la previsione «di una disciplina che prefiguri un iter in cui assumano il dovuto risalto le attivita' concertative e di coordinamento orizzontale, ovverosia le intese, che devono essere condotte in base al principio di lealta'» (par. 2.2 e par. 4.1 del Cons. in dir.). La disposizione citata, Quindi, si pone in contrasto con l'art. 117, terzo comma, e con l'art. 118, primo comma, Cost., nella parte in cui prevede una previa intesa con la Conferenza unificata, anziche' la necessaria acquisizione dell'intesa con ciascuna delle Regioni specificamente interessate dalle «attivita' di prospezione, ricerca e coltivazione di idrocarburi e quelle di stoccaggio sotterraneo di gas naturale». Si noti infine che l'incostituzionalita' del comma 554, dell'art. 1, della legge n. 190 del 2014, in questa sede impugnato, deve essere apprezzata anche da un altro punto di vista. Come evidenziato piu' sopra, tale disposizione prevede la necessarieta' della previa intesa in Conferenza solo ed esclusivamente per la inclusione nel Piano delle aree in terraferma in cui sono consentite le attivita' de quibus, e non anche per la inclusione delle aree collocate nel mare continentale. Le due ipotesi - attivita' da svolgersi nel mare continentale, da un lato, ed in terraferma dall'altro - sono, per quel che qui interessa, prive di qualunque rilevante elemento di differenziazione. Il loro trattamento giuridico, quindi, non puo' che essere il medesimo, almeno per quel che riguarda la necessarieta' dell'intesa con la singola Regione interessata per l'inserimento dell'area in questione nel Piano. L'odierna ricorrente, quindi, chiede a questa Ecc.ma Corte la declaratoria di illegittimita' costituzionale dell'art. 1, comma 554, della legge n. 190 del 2014, per violazione degli artt. 117, terzo comma, e 118, primo comma, Cost., nella parte in cui, attribuendo al Ministro dello sviluppo economico il compito di predisporre un «piano delle aree in cui sono consentite le attivita' di cui al comma 1» ossia delle attivita', di «prospezione, ricerca e coltivazione di idrocarburi e quelle di stoccaggio sotterraneo di gas naturale», prevede una previa intesa con la Conferenza unificata per le sole attivita' sulla terraferma, anziche' la necessaria acquisizione dell'intesa con ciascuna Regione territorialmente interessata ad ogni attivita', anche destinata a svolgersi nel mare continentale. 2.3. - Illegittimita' costituzionale dell'art. 1, comma 554, della legge n. 190 del 2014, per violazione degli artt. 117, terzo comma, e 118, primo comma, Cost., in quanto lede le competenze legislative della Regione in materia di "produzione, trasporto e distribuzione nazionale dell'energia" e di "governo del territorio", nonche' le competenze amministrative che alla medesima spettano in base al principio di sussidiarieta' ex art. 118, primo comma, Cost., ponendosi in contrasto con quanto affermato dalla sent. n. 303 del 2003 di questa Corte, nella parte in cui prevede l'applicazione della procedura di superamento della mancata intesa di cui all'art. 1, comma 8-bis, della legge n. 239 del 2004 anche ad ipotesi in cui lo stallo decisionale dipenda da divergenze sostanziali tra le parti e non esclusivamente a «condotte meramente passive delle amministrazioni regionali», come chiarito dalla sent. n. 239 del 2013 di questa Corte. 2.3.1. - Come sopra ricordato, l'art. 38, comma 1-bis, del d.l. n. 133 del 2004, nel testo sostituito dall'art. 1, comma 554, della legge n. 190 del 2014, ha inoltre previsto che nel caso in cui l'intesa (in Conferenza unificata) non venga raggiunta, «si provvede con le modalita' di cui all'art. 1, comma 8-bis, della legge 23 agosto 2004, n. 239». Tale disposizione, a sua volta, dispone quanto segue: «Fatte salve le disposizioni in materia di valutazione di impatto ambientale, nel caso di mancata espressione da parte delle amministrazioni regionali degli atti di assenso o di intesa, comunque denominati, inerenti alle funzioni di cui ai commi 7 e 8 del presente articolo, entro il termine di centocinquanta giorni dalla richiesta nonche' nel caso di mancata definizione dell'intesa di cui al comma 5 dell'art. 52-quinquies del testo unico di cui al decreto del Presidente della Repubblica 8 giugno 2001, n. 327, e nei casi di cui all'art. 3, comma 4, del decreto legislativo 1° giugno 2011, n. 93, il Ministero dello sviluppo economico invita le medesime a provvedere entro un termine non superiore a trenta giorni. In caso di ulteriore inerzia da parte delle amministrazioni regionali interessate, lo stesso Ministero rimette gli atti alla Presidenza del Consiglio dei Ministri, la quale, entro sessanta giorni dalla rimessione, provvede in merito con la partecipazione della regione interessata». Come gia' evidenziato piu' sopra, tale procedura di superamento della mancata intesa si limita a prevedere un ulteriore invito a provvedere entro trenta giorni, e - in fine - il semplice deferimento della decisione ad un atto unilaterale della Presidenza del Consiglio dei ministri, con la mera "partecipazione" della Regione interessata. Tale norma non rispetta i criteri forniti al legislatore statale dalla giurisprudenza costituzionale ai fini della disciplina di una mancata intesa, ove questa sia resa necessaria dal paradigma della c.d. "sussidiarieta' legislativa", e pertanto deve ritenersi in contrasto con gli artt. 117, terzo comma, e 118, primo comma, Cost. Al riguardo occorre richiamare nuovamente la sent. n. 239 del 2013, cheha scrutinato proprio il meccanismo di superamento dell'intesa di cui al citato art. 1, comma 8-bis, della legge n. 239 del 2004. Tale decisione ha infatti evidenziato che il procedimento "a forte unilateralita'" di cui sopra, culminante in una decisione del Presidente del Consiglio dei ministri, si deve ritenere costituzionalmente legittimo solo in quanto non predisposto al fine di superare mere «divergenze» tra le parti, bensi' a far fronte ai casi - che gia' di per se stessi rappresentano una violazione, da parte regionale, del principio di leale collaborazione - in cui la Regione interessata si limiti ad adottare «condotte meramente passive». L'art. 1, comma 554, della legge n. 190 del 2014 - come gia' il precedente comma 552, in relazione alle ipotesi su cui piu' sopra ci si e' soffermati - nel sostituire il comma 1-bis, dell'art. 38, del d.l. 133 del 2014, dispone invece l'applicabilita' di queste procedure a carattere unilaterale anche al superamento dello stallo derivante da divergenze tra le parti, non imputabili in alcun modo a comportamenti meramente "inerti" della Regione. Anche in questo caso, per illustrare la grave incostituzionalita' di tale previsione, e' necessario prendere le mosse dalla sent. n. 33 del 2011, nella quale questa Corte ha evidenziato che il legislatore statale puo' predisporre meccanismi di superamento del mancato raggiungimento dell'intesa dovuto a divergenze sostanziali tra le parti. Come si e' gia' avuto modo di precisare a proposito dei vizi concernenti il comma 552, questo stesso Collegio ha pero' ritenuto che tali meccanismi possono aspirare a superare il vaglio di legittimita' costituzionale solo ove garantiscano lo svolgimento di reiterate trattative tra le parti in un contesto di paritarieta' tra di esse, al limite devolvendo la decisione ad un organo terzo. In particolare, la normativa allora scrutinata e' stata ritenuta non contrastante con le norme costituzionali rilevanti sul punto in quanto predisponeva «l'attivazione di un procedimento volto a consentire lo svolgimento di ulteriori trattative attraverso la costituzione di un soggetto terzo nominato dalle parti in modo paritario». Non vi e' dubbio che la disposizione introdotta dal comma 554, dell'art. 1 della legge n. 190 del 2014 non risponde a tali caratteristiche. Per quel che qui specificamente interessa, dunque, tale disposizione deve ritenersi incostituzionale, per violazione degli art. 117, terzo comma, e 118, primo comma, Cost., nella parte in cui prevede il richiamato procedimento unilaterale di superamento della mancata intesa, anche quando lo stallo dipenda da divergenze sostanziali tra le parti.
P. Q. M. La Regione Puglia, come sopra rappresentata e difesa, chiede che questa Ecc.ma Corte costituzionale, in accoglimento del presente ricorso, dichiari l'illegittimita' costituzionale dell'art. 1, commi 552 e 554, della legge 23 dicembre 2014, n. 190 [Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge di stabilita' 2015)], nei limiti e nei termini sopra esposti. Con ossequio. Bari-Roma, 26 febbraio 2015 Avv. Papa Malatesta - Avv. Costanzi