N. 88 ORDINANZA (Atto di promovimento) 22 gennaio 2015
Ordinanza del 22 gennaio 2015 del Consiglio di Stato sul ricorso proposto da Ministero dell'istruzione, dell'universita' e della ricerca contro Angelotti Adriana ed altri. Universita' e istituzioni di alta cultura - Norme in materia di organizzazione delle Universita', di personale accademico e reclutamento, nonche' delega al Governo per incentivare la qualita' e l'efficienza del sistema universitario - Prevista attivazione, nell'ambito delle risorse umane, finanziarie e strumentali disponibili, di insegnamenti, di corsi di studio e di forme di selezione svolti in lingua straniera - Violazione del principio di uguaglianza per irragionevolezza - Lesione del principio di tutela delle minoranze linguistiche - Violazione del principio di liberta' di insegnamento. - Legge 30 dicembre 2010, n. 240, art. 2, comma 2, lett. l). - Costituzione, artt. 3, 6 e 33.(GU n.20 del 20-5-2015 )
IL CONSIGLIO DI STATO in sede giurisdizionale (Sezione Sesta) Ha pronunciato la presente ordinanza sul ricorso numero di registro generale 5151 del 2013, proposto da: Ministero dell'istruzione dell'universita' e della ricerca in persona del ministro in carica, Politecnico di Milano in persona del legale rappresentante in carica, rappresentati e difesi dall'Avvocatura generale dello Stato, domiciliataria in Roma, via dei Portoghesi, 12; Contro Adriana Angelotti, Anna Maria Antola, Anna Anzani, Sergio Arosio, Cesare Mario Arturi, Francesco Augelli, Valeria Bacchelli, Arturo Baron, Francesco Basile, Giovanni Baule, Eleonora Bersani, Serena Biella, Antonello Boatti, Pellegrino Bonaretti, Marco Borsotti, Federica Boschetti, Maria Antonietta Breda, Maria Agostina Cabiddu, Enrico Gianluca Caiani, Christian Campanella, Fabrizio Campi, Paola Caputo, Edoardo Carminati, Aldo Castellano, Graziella Leyla Ciaga', Maria Antonietta Clerici, Luigi Pietro Maria Colombo, Giancarlo Consonni, Emilia Amabile Costa, Fiammetta Costa, Stefano Crespi Reghizzi, Giancarlo Cusimano, Alessandro Dama, Aurora Scotti Aurora, Roberto Giacomo Sebastiano, Maria Beatrice Servi, Francesco Siliato, Maria Cristina Tanzi, Graziella Tonon, Raffaella Trocchianesi, Michele Ugolini, Ada Varisco, Vincenzo Varoli, Massimo Venturi Ferriolo, Daniele Vitale, Fabrizio Zanni, Salvatore Zingale, Luca Alfredo Casimiro Bruche', Alessandro Antonio Porta, Lorenzo De Stefa.ni, Anna Caterina Delera, Valentina Dessi', Luca Maria Francesco Fabris, Maria Rita Ferrara, Simone Ferrari, Maria Fianchini, Mario Fosso, Marco Frontini, Gian Luca Ghiringhelli, Lorenzo Giacomini, Maria Cristina Gibelli, Elisabetta Gibelli, Giorgio Goggi, Elena Granata, Francesco Ermanno Guida, Franco Guzzetti, Maria Pompeiana Tarossi, Arturo Sergio Lanzani, Marinella Rita Maria Levi, Andrea Lucchini, Marco Lucchini, Cesira Assunta Macchia, Luca Piero Marescotti, Emilio Matricciani, Stefano Valdo Meille, Lorenzo Mezzalira, Laura Montedoro, Gianni Ottolini, Antonella Valeria Penati, Gianfranco Pertot, Paolo Pileri, Silvia Luisa Pizzucaro, Marco Politi, Gennaro Postiglione, Fulvia Anna Premoli, Maurizio Quadrio, Procopio Luigi Quartapelle, Giuliana Ricci, Fabio Rinaldi, Roberto Rizzi, Michela Rossi, Raffaele Scapellato, Fausto Carlo Testa, Enrico Tifoni, Maria Cristina Tonelli, Stefania Varvaro, Fabrizio Fanti, Cristina Tedeschi, rappresentati e difesi dagli avvocati Maria Agostina Cabiddu e Federico Sorrentino, presso quest'ultimo elettivamente domiciliati in Roma, lungotevere delle Navi, 30; Per la riforma della sentenza del T.A.R. Lombardia - Milano: Sezione III n. 1348/2013, resa tra le parti, concernente approvazione linee strategiche di ateneo 2012-2014. Visti il ricorso in appello e i relativi allegati; Visti gli atti di costituzione in giudizio delle parti intimate; Viste le memorie difensive; Visti tutti gli atti della causa; Relatore nell'udienza pubblica del giorno 25 novembre 2014 il consigliere Roberta Vigotti e uditi per le parti gli avvocati dello Stato Gentili e Basilica e l'avvocato Cabiddu; Il Ministero dell'istruzione dell'universita' e della ricerca e il Politecnico di Milano chiedono la riforma della sentenza, in epigrafe indicata, con la quale il Tribunale amministrativo della Lombardia ha accolto il ricorso dei docenti del Politecnico di Milano, odierni resistenti, volto all'annullamento della deliberazione del Senato accademico del 21 maggio 2013 nella parte in cui, confermando quanto gia' stabilito con precedenti determinazioni, ha reso obbligatorio l'insegnamento in lingua inglese nei corsi di laurea magistrale e di dottorato di ricerca a partire dall'anno accademico 2014-2015, in attuazione dell'obiettivo di internazionalizzazione degli atenei previsto dall'art. 1, comma 2, lett. della legge 30 dicembre 2010, a 240 (Norme in materia di organizzazione delle universita', di accademico e reclutamento, nonche' delega al Governo per incentivare la qualita' e l'efficienza del sistema universitario). La norma appena citata dispone che le universita' statali provvedano, entro sei mesi dalla data di entrata in vigore della legge, a modificare i propri statuti in materia di organizzazione e di organi di governo dell'ateneo, con l'osservanza dei seguenti vincoli e criteri direttivi: ...l) rafforzamento dell'internazionalizzazione anche attraverso una maggiore mobilita' dei docenti e degli studenti, programmi integrati di studio, iniziative di cooperazione interuniversitaria per attivita' di studio e di ricerca e l'attivazione, nell'ambito delle risorse umane, finanziarie e strumentali disponibili a legislazione vigente, di insegnamenti, di corsi di studio e di forme di selezione svolti in lingua straniera. I) La sentenza impugnata, dopo aver respinto alcune eccezioni. preliminari svolte dalle Amministrazioni resistenti, ha rilevato: a) il contrasto dell'obbligatorieta' dell'insegnamento in lingua inglese con il principio, di rilevanza costituzionale, desumibile dall'art. 6 Cost., che prevede la tutela delle minoranze linguistiche, e da altre disposizioni di legge costituzionale, della centralita' e dell'ufficialita' della lingua italiana; b) la necessita' di garantire che la lingua italiana non subisca trattamenti deteriori rispetto a lingua straniere non oggetto di specifiche norme di tutela, necessita' della quale e' espressione, per gli insegnamenti universitari, l'art. 271 del regio decreto 31 agosto 1933, n. 1592, secondo il quale "la lingua italiana e' la lingua ufficiale dell'insegnamento e degli esami in tutti gli stabiliMenti universitari" e che non puo' ritenersi incompatibile, e quindi abrogato ai sensi dell'art. 15 delle disposizioni preliminari al codice civile, dalla norma del 2010, altrimenti dovendosi dubitare della legittimita' costituzionale dell'art. 2, comma 2 lett. D) della medesima legge n. 240; c) la non collocazione, per effetto di quest'ultima disposizione, della lingua italiana in posizione subordinata rispetto a lingue straniere, perche' l'uso della congiunzione "anche", nel testo della norma, esclude la tassativita' dell'indicazione, in coerenza sia con l'autonomia ordinamentale delle universita', sia con la vocazione della norma stessa, volta a porre criteri direttivi, sicche' l'uso della lingua straniera deve affiancare, e non sostituire, quello dell'italiano. Il Tribunale amministrativo ha quindi accolto il ricorso, avendo riscontrato l'incoerenza della valorizzazione della lingua straniera con il quadro appena delineato: i provvedimenti impugnati hanno infatti escluso per la parte specialistica della preparazione universitaria l'utilizzabilita' della lingua italiana, tanto in fase di insegnamento, quanto in sede di esame, cosi' marginalizzandone in maniera indiscriminata l'uso, che il sistema normativo vuole, invece, preminente e che e' anche funzionale alla diffusione dei valori che ispirano lo Stato italiano. Una corretta applicazione dei principi sopra esposti avrebbe dovuto consentire, secondo il Tar, la scelta tra l'apprendimento in italiano e quello in lingua straniera, mentre l'imposizione di quest'ultima in via esclusiva viola anche la liberta' di insegnamento garantito dall'art. 33 della Costituzione. Inoltre, l'imposizione generalizzata non tiene conto della specificita' di alcuni insegnamenti, che mal si prestano all'uso dell'inglese e impedisce la diffusione, pur essa da comprendere nell'obiettivo dell'internazionalizzazione, della didattica italiana all'estero: la scelta del Politecnico, quindi, non riflette neppure l'obiettivo perseguito, mentre sacrifica in misura eccedente rispetto a tale obiettivo gli interessi dei docenti e quelli degli studenti. II) Con l'appello in esame il Ministero e il Politecnico di Milano ripropongono le eccezioni di irricevibilita' e di inammissibilita' del ricorso per carenza di interesse, disattese dal primo giudice, e evidenziano la irrilevanza del principio della tutela delle minoranze linguistiche, postulata dalla legge 15 dicembre 1999, n. 482, invece valorizzato dalla sentenza impugnata. Negano, quindi, l'effetto di marginalizzazione della lingua italiana, che resta quella utilizzata nei corsi di laurea triennale e, quindi, nella maggior parte dei corsi di studio del Politecnico il quale, con i provvedimenti impugnati, si prefigge di favorire il principio costituzionale del diritto alla formazione e all'elevazione professionale del lavoratori (art. 35 Cost.) anche mediante la possibilita' di accedere, in condizioni di uguaglianza, alle procedure concorsuali per l'assunzione all'impiego (art. 51 Cost.), senza impingere sulla liberta' di insegnamento. III) Le eccezioni preliminari riproposte con l'appello non sono fondate. Con ha ritenuto la sentenza impugnata, la deliberazione del Senato accademico in data 21 maggio 2012 non puo' ritenersi meramente riproduttiva della volonta' gia' espressa con le linee strategiche approvate il 15 dicembre 2012, dal momento che essa e' stata assunta all'esito di un procedimento rinnovato, con ampia discussione collegiale, su impulso di un gruppo di docenti che avevano chiesto al rettore il riesame delle linee strategiche, nella parte concernente appunto l'uso esclusivo della lingua inglese, e di altri analoghi atti propulsivi, dei quali il provvedimento stesso da' contezza. Del pari infondata e' l'eccezione di carenza di interesse al ricorso, sollevata in ragione (contrastante con il contenuto della prima eccezione) della pretesa natura programmatica della deliberazione impugnata, come tale priva di portata immediatamente lesiva. E' sufficiente leggere il contenuto dell'atto, nel quale si dispone che dall'anno 2014-2015 la lingua inglese sara' la lingua esclusiva per i corsi di laurea magistrale e per i dottorati di ricerca, per avvertirne la portata cogente e, quindi, immediatamente lesiva degli interessi dedotti in causa. IV) Nel merito, osserva il Collegio che l'art. 2, comma 2, lett. l) della legge n. 240 del 2010, sopra riportato, legittima l'applicazione che ne e' stata data dal Politecnico, giacche' l'attivazione di corso in lingua inglese, nella lettera della norma, non e' soggetta a limitazioni ne' a condizioni. Tale conclusione e' avvalorata da quanto dispone l'art. 31 dell'allegato n. 2 al decreto ministeriale 23 dicembre 2010, n. 50, che, sia pure atto privo di forza di legge, nondimeno vale a chiarire il senso della disposizione legislativa in esame. Il citato art. 31, in deroga al divieto per le universita' di istituire nuovi corsi di studio posto dal precedente art. 30, consente, al fine di favorire l'internazionalizzazione delle attivita' didattiche, la possibilita' di attivare corsi che ne prevedano l'erogazione "interamente in lingua straniera", sia pure, come ha osservato il Tribunale amministrativo, nelle sedi nelle quali sia gia' presente un omologo corso. Poiche', peraltro, la legge n. 240 del 2010, successiva al- decreto appena ricordato, non contiene una simile condizione, l'applicazione datane dal Politecnico appare, sotto questo aspetto, legittima. Le contrarie considerazioni sulle quali si fonda la sentenza impugnata, che ha negato un effetto di abrogazione tacita della norma risalente, non sembrano condivisibili: la portata dell'art. 2, comma 2, lett. l) e' di innovazione del sistema e del principio del quale e' espressione l'art. 271 del regio decreto n. 1592 del 1933, che, sul punto, appare superato dalla possibilita' di istituire corsi in lingua diversa dall'italiano; cosi' come la congiunzione "anche" nel testo della norma del 2010 non vale a sminuirne la portata innovativa, nel senso postulato dal Tar, dato che, comunque, legittima "anche" l'istituzione di corsi in lingua straniera, istituzione che appartiene alla libera scelta dell'autonomia universitaria, esercitata dal Politecnico nel senso che si e' detto. V) L'applicazione del parametro normativo alla fattispecie in esame, cosi' precisato, comporterebbe l'accoglimento dell'appello; il Collegio, peraltro, dubita della conformita' alla Costituzione della norma. V.1) L'art. 2, comma 2, lett. 1) della legge n. 240 del 2010, nella parte in cui consente l'attivazione generalizzata ed esclusiva (cioe' con esclusione dell'italiano) di corsi in lingua straniera, non appare manifestamente congruente, innanzitutto, con l'art. 3 della Costituzione, dal momento che si applica allo svolgimento dell'attivita' didattica per tutti i corsi (magistrali e di dottorato) del Politecnico, come ha evidenziato l'istruttoria disposta dal Collegio con l'ordinanza n. 1779 del 2014. Se, infatti, per alcuni insegnamenti puo' predicarsi il vantaggio di un uso piu' spinto della lingua inglese, e la conseguente attrazione della forma linguistica nel contenuto stesso dell'insegnamento, il pari trattamento generalizzato non tiene conto delle diversita' esistenti tra i corsi, tali da postulare, invece, per alcuni di essi una diversa trasmissione del sapere, maggiormente attinente alla tradizione e ai valori della cultura italiana, della quale il linguaggio e' espressione. E soprattutto ingiustificato appare, nell'ottica considerata, l'abolizione integrale della lingua italiana per i corsi considerati. V.2) La giurisprudenza della Corte costituzionale da tempo ha affermato che la Costituzione conferma per implicito che il nostro sistema riconosce l'italiano come unica lingua ufficiale (sentenze 22 maggio 2009, n. 159 e 20 gennaio 1982, n. 28). Pur in presenza del principio di tutela delle minoranze linguistiche, sancito dall'art. 6 della Costituzione, la Corte ha ribadito che "la consacrazione, nell'art. 1, comma 1, della legge n. 482 del 1999, della lingua italiana quale «lingua ufficiale della Repubblica» non ha evidentemente solo una funzione formale, ma funge da criterio interpretativo generale delle diverse disposizioni che prevedono l'uso delle lingue minoritarie, evitando che esse possano essere intese come alternative alla lingua italiana o comunque tali da' porre in posizione marginale la lingua ufficiale della Repubblica; e cio' anche al di la' delle pur numerose disposizioni specifiche che affermano espressamente nei singoli settori il primato della lingua italiana". Se quindi questa e' la scala di valori, che pur in presenza di una specifica norma di rango costituzionale a tutela di una diversa lingua pone quella italiana in posizione di supremazia, tanto piu' tale criterio deve valere nei confronti di una lingua straniera, nei confronti della quale non esiste, ovviamente, alcun obbligo di tutela (mentre e' necessaria la "preservazione del patrimonio linguistico e culturale della lingua italiana": Corte Cost., sentenza n. 159 del 2009). V.3) L'imposizione dell'uso esclusivo dell'inglese (che nel verbale del consiglio di corso di studio in ingegneria elettrica del 21 novembre 2013, depositato in atti, viene addirittura qualificato "lingua ufficiale di erogazione") appare anche non manifestamente congruente con la liberta' di insegnamento, sancita dall'art. 33 della Costituzione. Il riservare ai docenti l'attivita' didattica per i corsi avanzati, gia' di per se', non appare giustificato alla luce di tale principio; ne' l'obbligo di cui si discute appare rispettoso della libera espressione della comunicazione con gli studenti, dal momento che elimina qualsiasi diversa scelta, eventualmente ritenuta piu' proficua da parte dei professori, ai quali appartiene la liberta', e la responsabilita', dell'insegnamento. VI) La questione di costituzionalita' dell'art. 2, comma 2, lett. l) della legge 30 dicembre 2010, n. 240 appare, quindi, -rilevante e non manifestamente infondata; il giudizio deve, di conseguenza, essere sospeso in attesa della definizione del relativo giudizio da parte della Corte costituzionale.
P.Q.M. Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta), non definitivamente pronunciando: a) solleva questione di legittimita' costituzionale dell'art. 2, comma 2, lett. l) della legge 30 dicembre 2010, n. 240, nella parte di cui in motivazione, in riferimento agli articoli 3, 6, e 33 della Costituzione; b) sospende il giudizio e ordina la trasmissione degli atti alla Corte costituzionale; c) dispone che, a cura della segreteria, la presente ordinanza sia notificata alle parti in causa e al Presidente del Consiglio dei ministri e sia comunicata ai Presidenti delle due Camere del Parlamento. Spese al definitivo. Cosi' deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 25 novembre 2014 con l'intervento dei magistrati: Stefano Baccarini, Presidente Giulio Castriota Scanderbeg, Consigliere Roberta Vigotti, Consigliere, Estensore Andrea Pannone, Consigliere Marco Buricelli, Consigliere Il Presidente: Baccarini L'estensore: Vigotti