N. 96 ORDINANZA (Atto di promovimento) 11 marzo 2015
Ordinanza dell'11 marzo 2015 della Corte di cassazione nel procedimento civile promosso da Brazzale Nives contro INPS. Previdenza e assistenza - Contributi versati ad enti previdenziali di Paesi esteri in conseguenza di convenzioni ed accordi internazionali di sicurezza sociale - Previsione, con norma autoqualificata interpretativa, della determinazione della retribuzione pensionabile relativa al periodo di lavoro svolto all'estero moltiplicando per cento l'importo dei contributi trasferiti e dividendo il risultato per l'aliquota contributiva in vigore nel periodo cui si riferiscono i contributi stessi - Violazione di obblighi internazionali derivanti dalla CEDU alla luce della sentenza Stefanetti ed altri contro Italia (che ha condannato l'Italia per violazione dell'art. 1 del Protocollo n. 1 alla CEDU e dell'art. 6, paragrafo 1 CEDU) - Richiamo alle sentenze della Corte costituzionale n. 172/2008 e n. 264/2012, ritenute dal giudice rimettente superate dalla richiamata pronuncia della Corte EDU. - Legge 27 dicembre 2006, n. 296, art. 1, comma 777. - Costituzione, art. 117, primo comma, in relazione all'art. 6, § 1, della Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle liberta' fondamentali; Primo Protocollo addizionale alla Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle liberta' fondamentali, art. 1.(GU n.22 del 3-6-2015 )
LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE
Sezione Lavoro
Composta dagli Ill.mi signori Magistrati:
dott. Gabriella Coletti De Cesare - Presidente
dott. Pietro Venuti - Consigliere
dott. Giuseppe Bronzini - Rel. Consigliere
dott. Antonio Manna - Consigliere
dott. Lucia Tria - Consigliere
ha pronunciato la seguente
Ordinanza Interlocutoria
Sul ricorso 7115-2009 proposto da:
Brazzale Nives BRZNVS41H44L746M, domiciliata in Roma, piazza
Cavour presso la cancelleria della Corte Suprema di Cassazione,
rappresentata e difesa dall'avv.to Giuseppe Cimino, giusta delega in
atti; ricorrente -
Contro INPS - Istituto Nazionale della Previdenza Sociale codice
fiscale n. 80078750587 in persona del suo Presidente e legale
rappresentante pro tempore, elettivamente domiciliato in Roma, via
Cesare Beccaria n. 29, presso L'Avvocatura Centrale dell'Istituto,
rappresentato e difeso dagli avvocati Alessandro Riccio, Giuseppina
Giannico, Nicola Valente, giusta delega in atti; controricorrente;
Avverso la sentenza n. 1285/2008 della Corte d'Appello di Torino,
depositata il 19 dicembre 2008, n.r.g. 182/07;
Udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del
17 dicembre 2014 dal Consigliere dott. Giuseppe Bronzini;
Udito l'Avvocato Sergio Preden per delega verbale Nicola Valente;
Udito il P.M. in persona del Sostituto Procuratore Generale dott.
Paola Mastroberardino che ha concluso in via principale remissione
alle Sezioni Unite Civili, in subordine sollevare questione ex art.
117 Corte Cost. in riferimento art. 1 Proc. Cedu. In ulteriore
subordine rigetto.
Udienza del 17 dicembre 2014, causa n. 8
R.G. n. 7115/09
SVOLGIMENTO DEL PROCESO
1. Con ricorso al Tribunale di Verbania Brazzale Nives evocava in
giudizio l'INPS esponendo di essere titolare di pensione di
anzianita' avendo perfezionato li trasferimento presso l'INPS della
contribuzione versata in Svizzera; di avere chiesto all'Istituto il
ricalcolo della pensione sulla base dell'effettiva retribuzione
percepita In Svizzera, anziche' sulla base degli importi retributivi
arbitrariamente ridotti dall'INPS in considerazione della diversa
aliquota contributiva svizzera, inferiore a quella italiana; di avere
vanamente esperito l'iter amministrativo. Chiedeva pertanto la
condanna al pagamento della prestazione nella misura risultante dalla
richiesta ricostituzione. Si costituiva in giudizio l'INPS
contestando il fondamento della domanda, di cui chiedeva il rigetto.
Il Tribunale di Verbania con sentenza del 5 luglio 2006 accoglieva il
ricorso. Avverso la detta sentenza interponeva appello l'INPS
chiedendo la riforma della decisione di primo grado. La Corte di
appello di Torino con sentenza del 19 dicembre 2008 accoglieva
l'appello dell'INPS e rigettava la domanda. La Corte territoriale
nella sua sintetica decisione ha ricordato che il Tribunale aveva
accolto l'orientamento della giurisprudenza di legittimita'
richiamando la sentenza n. 4623/2004 della Corte di cassazione, ma
che, successivamente alla decisione della Corte, era intervenuta la
legge n. 296/2006 (Legge finanziaria 2007) il cui art. 1 comma 777
recita «5, secondo comma, del decreto del Presidente della Repubblica
27 aprile 1968, n. 488 e successive modificazioni, si interpreta nel
senso che, in caso di trasferimento presso l'assicurazione generale
obbligatoria italiana dei contributi versati ad enti previdenziali di
Paesi esteri in conseguenza di convenzione ed accordi internazionali
di sicurezza sociale, la retribuzione pensionabile relativa ai
periodi di lavoro svolto nei paesi esteri e' determinata
moltiplicando l'importo dei contributi trasferiti per cento e
dividendo il risultato per l'aliquota contributiva per invalidita',
vecchiaia e superstiti in vigore nel periodo cui i contributi si
riferiscono. Sono fatti salvi i trattamenti pensionistici piu'
favorevoli gia' liquidati alla data di entrata in vigore della
presente legge». La Corte territoriale osservava che i criteri
fissati dalla norma interpretativa erano stati seguiti dall'INPS
nella determinazione della pensione e che la questione di
legittimita' costituzionale della detta norma, sollevata con
ordinanza del 5 marzo 2007 dalla Corte di cassazione, in riferimento
agli art. 3 primo comma, 35 quarto comma e 38 secondo comma Cost.,
era stata dichiarata non fondata dalla Corte costituzionale con la
sentenza n. 172/2008. A prescindere dalla fondatezza della questione
preliminare eccepita dall'INPS concernente l'intervenuta decadenza
triennale dall'azione ex art. 47, decreto del Presidente della
Repubblica n. 639/1970 come modificato dall'art. 4 D.L. n. 384/1992,
l'appello appariva fondato nel merito con conseguente rigetto delle
domande proposte con il ricorso introduttivo.
1.2. Per la cassazione di detta decisione propone ricorso la
Brazzale Nives con un motivo con il quale si allega la violazione e/o
falsa applicazione di norme di diritto; in particolare violazione
dell'art. 5, decreto del Presidente della Repubblica 27 aprile 1968
n. 488 e successive modificazioni ed integrazioni. La ricorrente
richiama l'ordinanza interlocutoria della Corte di cassazione n.
5048/2007 secondo la quale la disposizione di cui all'art. 1 comma
777 legge n. 296/06, pur dichiarandosi di interpretazione autentica,
avrebbe carattere innovativo incidendo retroattivamente, e
irragionevolmente, su diritti acquisiti afferenti lo status di
pensionato in quanto riparametra la retribuzione pensionabile del
lavoratore emigrato in termini ingiustificatamente riduttivi e
penalizzanti, con sensibile decurtazione della pensione spettante.
Allega la ricorrente che «in altri termini, ad un calcolo
pensionistico effettuato, ovvero da effettuare con riparametrazione
degli importi alla retribuzione effettivamente corrisposta nella
misura del 32% .. viene ex abrupto sostituita la misura dell'8%
...commisurata alla percentuale che l'Assicurazione sociale svizzera
aveva a suo tempo applicato sulle retribuzioni corrisposte». La
ricorrente da' atto che la questione di legittimita' costituzione
sollevata a suo tempo dalla Corte di cassazione e' stata ritenuta non
fondata dalla Corte costituzionale con riferimento all'art. 3 primo
comma, 35 quarto comma e 38 secondo comma della Costituzione, ma
allega che per l'art. 101 della Costituzione i giudici sono soggetti
alla legge e non e' dato sostituirsi ad essa in ragione di una
interpretazione autentica che in realta' abbia l'effetto di una
innovazione con efficacia retroattiva attraverso un intervento
legislativo che finisce con il violare anche l'art. 104 della
Costituzione ed il principio di separazione dei poteri.
1.3. Si e' costituito l'INPS chiedendo il rigetto del ricorso;
l'Istituto ha prodotto anche memoria difensiva ex art. 378 C.P.C. Con
la detta memoria l'INPS ha osservato che la Corte dei diritti
dell'uomo con la sentenza Stefanetti ed altri c. Italia del 15 aprile
2014 aveva ribadito quanto precedente statuito con la sentenza Maggio
c. Italia circa la violazione in relazione all' art. 1, comma 777
legge n. 296/2006 del diritto ad un giusto processo di cui all'art. 6
Cedu, ma aveva - contrariamente al precedente della sentenza Maggio-
stabilito che la detta norma aveva violato anche l'art. 1 del
Protocollo n.1 alla Cedu per avere integrato un'indebita interferenza
con i diritti dei pensionati comportando un onere eccessivo a loro
carico. Per l'INPS, tuttavia, da un lato l'orientamento della Corte
di Strasburgo non era, sul punto della lesione dell'art. 1 del
Protocollo n. 1, univoco e dall'altro lato la Corte costituzionale
con la sentenza n. 264/2012 aveva gia' accertato che la norma
contestata era essenziale per la complessiva tenuta del sistema di
sicurezza sociale, non in condizione di reggere gli oneri che
deriverebbero da un sistema di calcolo pensionistico diverso da
quello stabilito nel 2006. La prevalenza dell'esigenza di tutela
della sostenibilita' del sistema di sicurezza sociale rispetto a
quella di protezione di interessi del singolo, per il caso in esame,
era gia' stata chiaramente affermata dalla Corte delle leggi.
Premesse processuali
2.1 La ricorrente nel giudizio a quo ha svolto attivita' di
lavoro dipendente in Svizzera, maturando un periodo di contribuzione
previdenziale di cui ha chiesto il trasferimento dalla assicurazione
sociale elvetica a quella italiana. Nella presente controversia
questa Corte e' chiamata, in primo luogo, a pronunciarsi
sull'applicazione alla fattispecie in esame della legge n. 296 del
2006, art. 1, comma 777, gia' applicato dalla Corte di appello, e la
cui legittimita' costituzionale viene revocata in dubbio da parte
ricorrente. La citata norma prevede «il decreto del Presidente della
Repubblica 27 aprile 1968, n. 488, art. 5, comma 2 e successive
modificazioni, si interpreta nel senso che, in caso di trasferimento
presso l'assicurazione generale obbligatoria italiana dei contributi
versati ad enti previdenziali di Paesi esteri in conseguenza di
convenzioni ed accordi internazionali di sicurezza sociale, la
retribuzione pensionabile relativa ai periodi di lavoro svolto nei
Paesi esteri e' determinata moltiplicando l'importo dei contributi
trasferiti per cento e dividendo il risultato per l'aliquota
contributiva per invalidita', vecchiaia e superstiti in vigore nel
periodo cui i contributi si riferiscono. Sono fatti salvi i
trattamenti pensionistici piu' favorevoli gia' liquidati alla data di
entrata in vigore della presente legge». Il suddetto art. 5, comma 2,
a sua volta, stabilisce che «per retribuzione annua pensionabile si
intende la terza parte della somma delle retribuzioni determinate ai
sensi dell'art. 27 e seguenti del testo unico delle norme sugli
assegni familiari, estese all'assicurazione obbligatoria per
l'invalidita', la vecchiaia ed i superstiti della legge 4 aprile
1952, n. 218, art. 17, risultanti dalle ultime 156 settimane coperte
da contribuzione effettiva in costanza di lavoro o figurativa
antecedenti la data di decorrenza della pensione. A tal fine, con
decreti del Ministro per il lavoro e la previdenza sociale, di
concerto con il Ministro per il tesoro, sentito il consiglio di
amministrazione dell'Istituto nazionale della previdenza sociale
entro il 31 dicembre 1968, sara' stabilito un nuovo sistema di
versamento dei contributi dovuti all'assicurazione generale predetta,
che consenta la rilevazione diretta della retribuzione assoggettata a
contributo». Le modifiche sulle regole del computo della retribuzione
pensionabile, introdotte da successive disposizioni di legge, non
rilevano ai fini del presente esame.
2.2. La questione delle cosiddette «pensioni svizzere», presenta
un articolato quadro normativo e giurisprudenziale, sviluppatosi nel
tempo, nella pendenza del presente giudizio, in ordine al quale e'
opportuno procedere ad un breve riepilogo. L'art. 1 dell'Accordo
aggiuntivo alla Convenzione tra l'Italia e la Svizzera relativa alla
sicurezza sociale del 14 dicembre 1962, Accordo concluso a Berna il 4
luglio 1969, cui e' stata data esecuzione con la Legge di Ratifica 18
maggio 1973 n. 283, che trova applicazione nel caso di specie, recita
al primo comma i cittadini italiani hanno la facolta', in deroga alle
disposizioni dell'art. 7 della Convenzione, di chiedere, al
verificarsi dell'evento assicurato in caso di vecchiaia secondo la
legislazione italiana, il trasferimento alle assicurazioni sociali
italiane dei contributi versati da loro stessi e dai loro datori di
lavoro all'assicurazione sociale svizzera ove non abbiano ancora
beneficiato di alcuna prestazione dell'assicurazione vecchiaia,
superstiti e invalidita' svizzera, a condizione che essi abbiano
lasciato la Svizzera per stabilirsi definitivamente in Italia (...).
Il comma 2 regola la connessa perdita di ogni diritto nei confronti
dell'assicurazione svizzera e il comma 3 disciplina l'utilizzazione
in Italia dei contributi, prevedendo: le assicurazioni sociali
italiane utilizzano a favore dell'assicurato o dei suoi superstiti i
contributi trasferiti al fine far loro conseguire i vantaggi
derivanti dalla legislazione italiana, citata dall'art. 1 della
Convenzione, secondo le disposizioni particolari emanate dalle
autorita' italiane. Se in base alle disposizioni della legislazione
italiana non derivi all'assicurato o ai suoi superstiti, dal
trasferimento dei contributi, alcun vantaggio nel regime delle
pensioni, le assicurazioni sociali italiane rimborsano agli
interessati i contributi trasferiti. Al momento della stipulazione
del suddetto Accordo aggiuntivo del 1969 era gia' stata introdotta in
Italia la cosiddetta pensione retributiva (citato decreto del
Presidente della Repubblica 27 aprile 1968, n. 488, art. 5). In base
all'art. 10 del secondo Accordo aggiuntive alla medesima convenzione
del 1962, firmato a Berna il 2 aprile 1980 e ratificato con legge 7
ottobre 1981, n. 668 la normativa sul trasferimento dei contributi e'
stata applicata ai fini del conseguimento della pensione di
anzianita'. In presenza del richiamato quadro normativo, questa
Corte, con la sentenza n. 4623 del 2004 (v. anche Cass., Sezione
lavoro, sentenze n. 20731 del 2004 e n. 7455 del 2005), nel rigettare
il ricorso dell'INPS, statuiva che la circostanza che siano stati
applicate aliquote contributive diverse e piu' basse di quelle in
vigore in Italia non puo' indurre a introdurre una corrispondente
riduzione anche della retribuzione di riferimento, perche' un tale
procedimento, non previsto dalla legge, comporterebbe un'arbitraria
modificazione dei criteri di determinazione della pensione. Del resto
l'entita' delle aliquote contributive non sono un elemento rilevante
ai fini della determinazione della pensione in base alla retribuzione
percepita nell'ultimo periodo lavorativo, potendo le aliquote variare
per legge nel corso del tempo, oppure essere determinati in misura
diversa a seconda delle varie categorie produttive o di lavoratori o
in presenza di situazioni particolari. Successivamente, interveniva
la legge n. 296 del 2006, art. 1, comma 777 sopra citato, che
prevedeva che la retribuzione percepita all'estero, da porre a base
del calcolo della pensione, doveva essere riproporzionata al fine di
stabilire lo stesso rapporto percentuale previsto per i contributi
versati nel nostro Paese nel medesimo periodo, cosi introducendo,
nell'ordinamento, una interpretazione della disciplina applicabile,
di senso non favorevole rispetto alle posizioni degli assicurati. La
Corte di cassazione con ordinanza n. 5048 del 5 marzo 2007 sollevava
questione di legittimita' costituzionale della legge n. 296 del 2006,
art. 1, comma 777 in riferimento all'art. 3 Cost., comma 1, all'art.
35 Cost., comma 4, e all'art. 38 Cost., comma 2.
2.3. La Corte costituzionale con la sentenza n. 172 del 2008 -
nel dichiarare non fondata la relativa questione di costituzionalita'
- ha affermato che tale disposizione ha reso esplicito un precetto
gia' contenuto nelle disposizioni oggetto dell'interpretazione
autentica. La norma censurata, ha affermato la Corte costituzionale,
assegnando alla disposizione interpretata un significato rientrante
nelle possibili letture del testo originario, non determina alcuna
lesione dell'affidamento del cittadino nella certezza
dell'ordinamento giuridico. In virtu' di tale decisione e' pacifica
la natura retroattiva della disposizione prima ricordata che, per la
Corte delle leggi, non viola gli artt. 3 Cost., comma 1, l'art. 35
Cost., comma 4 ed infine neppure l'art. 38 Cost., comma 2.
Successivamente alla sentenza della Corte costituzionale n. 172 del
2008, questa Corte modificava il proprio orientamento
giurisprudenziale. Con la sentenza n. 23754 del 2008 - nel confermare
la sentenza impugnata, che aveva respinto la domanda, proposta da una
assicurata nei confronti dell'INPS, di riliquidazione della pensione
di anzianita', in godimento dal gennaio 1996, sulla base della
retribuzione percepita in Svizzera negli ultimi cinque anni di
lavoro, invocando la Convenzione tra Italia e Svizzera sulla
sicurezza sociale del 14 dicembre 1962, e i successivi accordi
aggiuntivi, ratificata con la legge n. 283 del 1973 - statuiva che in
base al decreto del Presidente della Repubblica n. 488 del 1968, art.
5, comma 2 come interpretato autenticamente dalla legge n. 296 del
2006, art. 1, comma 777 - che ha superato il vaglio di legittimita'
costituzionale a seguito della sentenza n.172 del 2008 della Corte
costituzionale, in ipotesi di trasferimento presso l'assicurazione
generale obbligatoria italiana dei contributi versati ad enti
previdenziali di Paesi esteri in conseguenza di convenzioni ed
accordi internazionali di sicurezza sociale, la retribuzione
pensionabile relativa ai periodi di lavoro svolto nei Paesi esteri e'
determinata moltiplicando l'importo dei contributi trasferiti per
cento e dividendo il risultato per l'aliquota contributiva per
invalidita', vecchiaia e superstiti in vigore nel periodo cui i
contributi si riferiscono. Con la sentenza di questa Corte, Sezioni
Unite, n. 17076 del 2011, in via incidentale, e' stato ribadito il
carattere di disposizione di interpretazione autentica dell'art. 1,
comma 777, in esame.
2.4. Con ordinanza interlocutoria n. 23834/2011 del 15 novembre
2011 questa Corte dichiarava rilevante e non manifestamente infondata
- in riferimento all'art. 117 Cost., comma 1, in relazione all'art.
6, paragrafo 1, della Convenzione europea dei diritti dell'uomo
(CEDU), sottoscritta dall'Italia il 4 novembre 1950 e resa esecutiva
con legge 4 agosto 1955, n. 848 (Ratifica ed esecuzione della
Convenzione per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle
liberta' fondamentali firmata a Roma il 4 novembre 1950 e del
Protocollo addizionale alla Convenzione stessa, firmato a Parigi il
20 marzo 1952), come interpreto dalla Corte europea dei diritti
dell'uomo, e in particolare dalla sentenza del 31 maggio 2011, resa
nel caso Maggio e altri c. Italia - la questione di legittimita'
costituzionale della legge 27 dicembre 2006, n. 296, art. 1, comma
777 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e
pluriennale dello Stato. Legge Finanziaria 2007). Osservava, al
riguardo, conclusivamente che «nella fattispecie in esame... in
riferimento dell'art. 6, par. 1, della CEDU, come interpretato dalla
Corte EDU, nelle sentenze richiamate e nella sentenza Maggio (in uno
all'art. 117 Cost., comma 1), si prospetta il dubbio di legittimita'
costituzionale della legge n. 296 del 2006, art. 1, comma 777
rispetto al quale non sortisce esito favorevole il tentativo
dell'odierno interprete di offrire una lettura conforme alla
Convenzione, infatti la verifica di compatibilita' della norma
censurata con la Convenzione in ragione degli elementi valorizzati
dalla giurisprudenza della Corte di Strasburgo per ritenere
ammissibili le disposizioni interpretative, ravvisando la sussistenza
di motivi imperativi di interesse generale - e' gia' stata
effettuata, con esito negativo, dalla sentenza Maggio».
2.5 La Corte costituzione con sentenza n. 264/2012 dichiarava non
fondata la questione di legittimita' costituzionale sollevata dalla
Corte di cassazione. La Corte delle leggi osservava a sua volta che
«il vincolo per la Corte, nel caso di specie, e' costituito dalla
applicazione che la Corte EDU ha operato, nella sentenza Maggio,
dell'art. 6, paragrafo 1, della Convenzione europea dei diritti
dell'uomo, stabilendo che «benche' non sia precluso al corpo
legislativo di disciplinare, mediante nuove disposizioni retroattive,
diritti derivanti da leggi in vigore, il principio della preminenza
del diritto e la nozione di equo processo contenuti nel richiamato
art. 6 precludono, tranne che per impellenti motivi di interesse
generale, l'interferenza del corpo legislativo nell'amministrazione
della giustizia con il proposito di influenzare la determinazione
giudiziaria di una controversia». La Corte europea ha ritenuto di
«non essere persuasa» del fatto che il motivo di interesse generale
fosse sufficientemente impellente da superare i pericoli inerenti
all'utilizzo della legislazione retroattiva, e percio' ha concluso
che, nel caso ad essa sottoposto, lo Stato aveva violato i diritti
dei ricorrenti ai sensi della citata disposizione convenzionale,
intervenendo in modo decisivo per garantire che l'esito del
procedimento in cui esso era parte gli fosse favorevole.... La
richiamata disposizione convenzionale, come applicata dalla Corte
europea, integra, quindi, pienamente il parametro dell'articolo 117,
primo comma, della Costituzione, rispetto al quale il Collegio
rimettente ripropone il dubbio di illegittimita' costituzionale
dell'articolo 1, comma 777, della legge n. 296 del 2006. - Tuttavia,
nell'attivita' di bilanciamento con altri interessi
costituzionalmente protetti cui, come dianzi chiarito, anche in
questo caso e' chiamata questa Corte, rispetto alla tutela
dell'interesse sotteso al parametro come sopra integrato prevale
quella degli interessi antagonisti, di pari rango costituzionale,
complessivamente coinvolti nella disciplina recata dalla disposizione
censurata. In relazione alla quale sussistono, quindi quei preminenti
interessi generali che giustificano il ricorso alla legislazione
retroattiva. Ed infatti, gli effetti di detta disposizione ricadono
nell'ambito di un sistema previdenziale tendente alla corrispondenza
tra le risorse disponibili e le prestazioni erogate, anche in
ossequio al vincolo imposto dall'articolo 81, quarto comma, della
Costituzione, ed assicura la razionalita' complessiva del sistema
stesso (sent. n. 172 del 2008), impedendo alterazioni della
disponibilita' economica a svantaggio di alcuni contribuenti ed a
vantaggio di altri, e cosi garantendo il rispetto dei principi di
uguaglianza e di solidarieta', che, per il loro carattere fondante,
occupano una posizione privilegiata nel bilanciamento con gli altri
valori costituzionali. E' ispirata, invero, ai principi di
uguaglianza e di proporzionalita' una legge che tenga conto della
circostanza che i contributi versati in Svizzera siano quattro volte
inferiori a quelli versati in Italia e operi, quindi, una
riparametrazione diretta a rendere i contributi proporzionati alle
prestazioni, a livellare i trattamenti, per evitare sperequazioni e a
rendere sostenibile l'equilibrio del sistema previdenziale a garanzia
di coloro che usufruiscono delle sue prestazioni» ( cfr. punti 5.2,
5,3. 5.4 della motivazione).
2.6 Come gia' riferito, con sentenza del 15 aprile 2014 la Corte
Edu nella causa Stefanetti ed altri c. Italia ha ribadito la condanna
dell'Italia per violazione dell'art. 1 del Protocollo n. 1 Cedu in
relazione all'adozione dell'art. 1 comma 777 legge n. 296/2006 e,
anche con implicito riferimento alla sentenza n. 264/2012 della
nostra Corte delle leggi, ha osservaio, in particolare, che: «40. Nel
caso di specie il Governo presentava ulteriori argomenti evidenziando
in particolare il fatto che la promulgazione della legge n. 296/2006
mirava ad assicurare il rispetto della volonta' originaria del
legislatore e a coordinare l'applicazione della Convenzione
italo-svizzera e il nuovo metodo di calcolo, entrato in vigore nel
1982 e che aveva creato uno squilibrio nelle relative valutazioni.
Faceva riferimento alla causa OGIS-Institut Stanislas, OGEC Saint-Pie
X, Blanche de Castille e altri (sopra citata). 41. La Corte ritiene
che il caso di specie sia diverso dalla causa National & Provincial
Building Society, Leeds Permanent Building Society e Yorkshire
Building Society (sopra citato) in cui l'avvio di un procedimento da
parte delle societa' ricorrenti e' stato considerato un tentativo di
approfittare della vulnerabilita' delle autorita' derivante da
difetti tecnici della legislazione e di frustrare l'intenzione del
Parlamento (§§ 109 e 112). Il caso di specie e' diverso anche dalla
causa OGIS-Institut Stanislas, OGEC Saint-Pie X, Blanche de Castille
e altri citato dal Governo in cui i ricorrenti cercavano di nuovo di
ottenere dei vantaggi da una lacuna della legislazione, cui
l'ingerenza legislativa mirava a porre rimedio. In questi due casi i
tribunali nazionali avevano riconosciuto le carenze della
legislazione in questione e l'azione da parte dello Stato, per porre
rimedio alla situazione, era stata prevedibile (rispettivamente §§
112 e 72). 42. Nel caso di specie non vi erano difetti cospicui nel
quadro giuridico del 1962 e, come riconosciuto dal Governo, la
necessita' di un intervento legislativo e' sorta solo in conseguenza
della decisione dello Stato, nel 1982, di riformare il sistema
pensionistico. In quella fase fu lo Stato stesso a creare una
disparita' che esso provo' a correggere solo ventiquattro anni dopo
(e trentotto anni dopo la promulgazione delle disposizioni di legge
originarie). In effetti, non risulta che vi siano stati tentativi
tempestivi di correggere il sistema prima, nonostante il fatto che
numerosi pensionati che avevano lavorato in Svizzera stessero
ripetutamente vincendo in giudizio dinanzi ai tribunali nazionali. A
tale proposito la Corte osserva che prima della promulgazione della
legge n. 296/2006 i Tribunali nazionali si erano ripetutamente
pronunciati a favore di persone che si trovavano nella posizione dei
ricorrenti, e che l'interpretazione delle pertinenti disposizioni di
legge (come confermato dalla sentenza della Corte di Cassazione del 6
marzo 2004) era diventata la giurisprudenza maggioritaria. Ne
consegue che, dato anche il fatto che nei decenni in cui
l'applicazione del calcolo in questione era stata contestata nei
Tribunali nazionali vi era stata un'interpretazione maggioritaria a
favore dei ricorrenti (con l'eccezione di alcune sentenze di primo
grado), nel caso di specie, diversamente dalle cause summenzionate,
l'ingerenza legislativa (che faceva pendere la bilancia a favore di
una delle parti) non era prevedibile. 43. La Corte ritiene inoltre,
data la sequenza degli eventi, che non si possa affermare che
l'intervento legislativo mirasse a ripristinare l'intenzione
originaria del legislatore del 1962. Inoltre, anche assumendo che la
legge mirasse davvero a reintrodurre la volonta' originaria del
legislatore dopo le modifiche del 1982, la Corte ha gia' accettato
che il fine di ristabilire un equilibrio nel sistema pensionistico,
benche' di interesse generale, non era sufficientemente impellente da
prevalere sui pericoli inerenti all'utilizzo di una normativa
retroattiva che incideva su una controversia pendente. Invero, anche
ammettendo che lo Stato stesse tentando di perequare una situazione
che originariamente non aveva inteso creare, avrebbe potuto farlo
tranquillamente senza ricorrere all'applicazione retroattiva della
legge. Inoltre, anche il fatto che lo Stato abbia aspettato
ventiquattro anni prima di effettuare una simile perequazione,
nonostante il fatto che numerosi pensionati che avevano lavorato in
Svizzera stessero ripetutamente vincendo in giudizio dinanzi ai
tribunali nazionali, crea dei dubbi riguardo al fatto che quella
fosse realmente l'intenzione del legislatore nel 1982».
2.7 La sentenza Edu del 15 aprile 2014 ha anche liquidato la
somma di € 12.000, per ciascun ricorrente a titolo di danno morale
per le violazioni degli artt. 6 Cedu e dell'art. 1 Protocollo n. 1
Cedu (mentre ancora sub iudice e' la richiesta dei ricorrenti di
liquidazione del danno patrimoniale in applicazione dell'art. 41
Cedu). La Corte Edu ha sul punto osservato che «65. Inoltre nel caso
di specie la Corte non puo' perdere di vista il fatto che i
ricorrenti hanno deciso consapevolmente di tornare in Italia in un
momento in cui avevano la legittima aspettativa di poter percepire
delle pensioni piu' elevate, e pertanto un tenore di vita piu'
agiato. Tuttavia in conseguenza del calcolo applicato dall'INPS e
infine dell'azione legislativa contestata, essi si sono trovati non
solo in una situazione economica piu' difficile ma hanno inoltre
dovuto intraprendere delle azioni legali per recuperare cio' che
ritenevano fosse dovuto - procedimenti che sono stati frustrati dalle
azioni del Governo in violazione della Convenzione. Mediante queste
azioni il corpo legislativo Italiano ha arbitrariamente privato i
ricorrenti del loro diritto all'importo della pensione che potevano
legittimamente aspettarsi che fosse determinata in conformita' alla
giurisprudenza decisa dai piu' elevati organi giudiziari del paese
(si veda il paragrafo 42 supra), elemento che non puo' essere
ignorato al fine di determinare la proporzionalita' della misura
contestata (si vedano Maurice c. France, Draon c. France; e
Kuznetsova c. Russia, tutti sopra citati, §§ 90 -91, §§ 82-83 e § 51,
rispettivamente). Malgrado la giurisprudenza della Corte
costituzionale italiana, non esistevano impellenti motivi di
interesse generale che giustificassero l'applicazione retroattiva
della Legge n. 296/2006, che non era un'interpretazione autentica
dell'originaria legge ed era pertanto imprevedibile (si comparino e
si mettano a confronto i paragrafi 26 e 42). 66. In conclusione la
Corte ritiene che, dopo aver versato contributi per tutta la vita,
perdendo il 67% delle loro pensioni i ricorrenti non hanno subito
delle riduzioni proporzionate ma sono stati di fatto costretti a
sopportare un onere eccessivo. Percio', nonostante le ragioni che
erano alla base delle misure contestate, nelle presenti cause la
Corte non puo' concludere che sia stato trovato un giusto equilibrio.
67. Ne consegue che e' stato violato l'articolo 1 del Protocollo n.
1, considerato singolarmente».
Diritto
3.1. Tutto cio' premesso questa Corte ritiene che, in ordine alla
disposizione di cui all'art. 1 comma 777 legge n. 296/2006, emerga
ulteriore e diversa questione di legittimita' costituzionale rispetto
a quella cui si accenna nel ricorso, in riferimento all'art. 117
Cost., comma 1, in relazione non solo all'art. 6 Cedu ma all'art. 1
Protocollo n. 1 Cedu come interpretati alla luce della sentenza
Stefanetti ed altri c. Italia del 15 aprile 2014, ormai divenuta
definitiva (avendo la Corte Edu l'8 settembre 2014 rigettato la
richiesta di rinvio alla Grande Camera presentata dallo Stato
Italiano). Tale questione appare rilevante ai fini del giudizio e non
manifestamente infondata. Non e' necessario in questa sede un esame
della complessa giurisprudenza della Corte Edu in materia di
interpretazione autentica e retroattivita' delle leggi in materia
civile nella sue ricadute processuali sulle controversie ancora
pendenti allorche' lo Stato sia parte in giudizio e in tema di
riduzione «ragionevole e proporzionata» di diritti pensionistici
consolidati che possano ritenersi «un bene ai sensi dell'art. 1 del
Protocollo n. 1 Cedu» (come quelli in discorso alla stregua delle
sentenze della Corte Edu) avendo gia' la Corte di Strasburgo - alla
luce dei propri orientamenti giurisprudenziali - stabilito nella
decisione Stefanetti che la norma in discorso viola sia l'art. 6 che
l'art. 1 del Protocollo n. 1. Non si tratta nella presente
controversia di mutuare principi giurisprudenziali affermati in una
certa fattispecie e, poi applicarli in una diversa, essendo gia'
stato accertato da parte della Corte Edu che la norma della cui
costituzionalita' si dubita viola i due diritti umani prima
ricordati.
3.2. E' certamente vero che la sentenza Stefanetti ha accertato
un sacrificio eccessivo ed ingiustificato per le sue dimensioni del
diritto pensionistico del ricorrente e di ben altri otto pensionati
con riferimento alla loro specifica situazione, ma tale esame e'
stato compiuto in relazione ad effetti ordinari e, per cosi' dire,
sistemici della norma interpretativa del 2006 esaminati in modo piu'
analitico ed attento che nella precedente sentenza Maggio. Per ben
nove ricorrenti il sacrifico accertato della pensione (spettante in
base alla legge ed alla giurisprudenza consolidata, anche di
legittimita') sulla base di dati che l'INPS non ha contestato e'
stata di circa due terzi (67%), portando a trattamenti molto bassi,
in relazione a ipotesi che non sembrano affatto eccezionali e
particolari, ma risultato «naturale» del contestato provvedimento
legislativo. In ogni caso un sacrificio sproporzionato ed
ingiustificato, soprattutto per la sua dimensione quantitativa, e'
stato dedotto, sia pure sinteticamente, nel ricorso in cassazione,
nel quale non si contesta solo la natura retroattiva del
provvedimento ma anche l'entita' dell'intervento di correzione della
misura pensionistica spettante ex lege e si allega che «ad un calcolo
pensionistico effettuato, ovvero da effettuare con riparametrazione
degli importi alla retribuzione effettivamente corrisposta (o diversa
ma vicina percentuale) viene ex abrupto sostituita la misura dell'8 %
(o addirittura inferiore ) commisurata alla percentuale che
l'Assicurazione sociale svizzera aveva a suo tempo applicato sulle
retribuzioni corrisposte» (pag. 4 del ricorso), senza che l'INPS
abbia contestato tale assunto nel controricorso o nella memoria ex
art. 378 C.P.C. Si tratta di un dedotto vulnus pensionistico di
entita' che appare simile a quella accertata dalla Corte Edu nella
causa Stefanetti con riferimento alle pensioni concretamente erogate
ai ricorrenti in quella controversia. Nella sentenza di primo grado
del Tribunale di Verbania si osserva, peraltro, che la ricorrente ha
trasferito in Italia ben 41 anni di contributi dal 1960 al 2001 (come
emerge anche dalla documentazione allegata al ricorso di primo
grado), situazione che certamente richiama da vicino, anzi superando
per entita' di contributi trasferiti dalla Brazzale, quella vagliata
nella Stefanetti in cui e' stato accertato che i ricorrenti avevano
versato contributi «per tutta la vita» (v. parte in fatto e punto n.
25 della motivazione) ma comunque per periodi inferiori a quanto e'
avvenuto nella presente controversia. Nel caso di quest'ultima gli
effetti negativi sul trattamento pensionistico spettante ad opera
della norma retroattiva dovrebbero, pertanto, essere non meno
significativi, se non addirittura piu' rilevanti di quanto emerso
nella prima citata decisione della Corte di Strasburgo. Peraltro
questa Corte non puo' non sottolineare che, controvertendosi di
lesioni di diritti umani fondamentali, la funzione nomofilattica ad
essa affidata, che ovviamente mira fissare un principio di diritto
applicabile a tutte le controversie che vertono sugli effetti di una
medesima normativa, non consente piu' di tanto di soffermarsi sugli
aspetti piu' concreti e particolari della vicenda, a meno di
compromettere quel nesso tra il perseguimento della detta funzione e
le esigenze costituzionali di eguaglianza e certezza del diritto
ricordate di recente anche dalla Corte delle leggi nell'ordinanza n.
149/2013 che ha sottolineato «il rilievo che assume, nell'ambito del
sistema processuale e secondo una direttrice che e' alimentata dal
valore della certezza del diritto, la funzione nomofilattica
assegnata dall'ordinamento alla Cassazione - di recente ulteriormente
valorizzata dal legislatore a seguito delle riforme processuali del
2006 e del 2009 - della quale e' sicuramente partecipe il vincolo del
«principio di diritto», le cui fondamenta poggiano anche sul
principio costituzionale di eguaglianza (art. 3 Cost.), in forza del
quale casi analoghi devono essere giudicati, per quanto possibile, in
modo analogo». Nella presente controversia ed in moltissime altre
ancora pendenti una questione di valutazione in concreto del danno
pensionistico non si e' mai processualmente posta in quanto si tratta
di domande introdotte per ottenere il trattamento che - all'epoca -
era previsto per legge, anche alla luce della consolidata
giurisprudenza di legittimita'.
3.3. Posto il contrasto tra la norma della legge finanziaria del
2006 e i due diritti protetti dalla Cedu, questa Corte non puo'
procedere alla disapplicazione della norma interna stante l'ormai
consolidata giurisprudenza che inibisce al giudice questa operazione.
Come ribadito dalla Corte costituzionale nella sentenza n. 264/2012,
sempre nel caso delle pensioni svizzere: «4.... A partire dalle
sentenze n. 348 e n. 349 del 2007, questa Corte ha costantemente
ritenuto che «le norme della CEDU - nel significato loro attribuito
dalla Corte europea dei diritti dell'uomo, specificamente istituita
per dare ad esse interpretazione ed applicazione (art. 32, paragrafo
1, della Convenzione) - integrano, quali norme interposte, il
parametro costituzionale espresso dall'art. 117, primo comma, Cost.,
nella parte in cui impone la conformazione della legislazione interna
ai vincoli derivanti dagli obblighi internazionali» (sentenze n. 236,
n. 113, n. 80 - che conferma la validita' di tale ricostruzione dopo
l'entrata in vigore del Trattato di Lisbona del 13 dicembre 2007 - e
n. 1 del 2011; n. 196 del 2010; n. 311 del 2009). Nel caso in cui si
profili un contrasto tra una norma interna e una norma della CEDU,
quindi, «il giudice nazionale comune deve preventivamente verificare
la praticabilita' di un'interpretazione della prima conforme alla
norma convenzionale, ricorrendo a tutti i normali strumenti di
ermeneutica giuridica» (sentenze n. 236 e n. 113 del 2011; n. 93 del
2010; n. 311 del 2009). Se questa verifica da' esito negativo e il
contrasto non puo' essere risolto in via interpretativa, il giudice
comune, non potendo disapplicare la norma interna ne' farne
applicazione, avendola ritenuta in contrasto con la CEDU, nella
interpretazione che ne ha fornito la Corte di Strasburgo, e pertanto
con la Costituzione, deve denunciare la rilevata incompatibilita'
proponendo una questione di legittimita' costituzionale in
riferimento all'art. 117, primo comma, Cost., ovvero all'art. 10,
primo comma, Cost., ove si tratti di una norma convenzionale
ricognitiva di una norma del diritto internazionale generalmente
riconosciuta (sentenze n. 113 del 2011, n. 93 del 2010 e n. 311 del
2009)».
4.5. Questa Corte non puo' nemmeno interpretare diversamente i
due diritti protetti dalla Cedu essendo la violazione di questi ad
opera della normativa del 2006 gia' stata accertata, come ribadito
dalla Corte delle leggi nella citata decisione del 2012: «4.2. - In
definitiva, se, come piu' volte affermato da questa Corte (sentenze
n. 236, n. 113 e n. 1 del 2011, n. 93 del 2010, n. 311 e n. 239 del
2009, n. 39 del 2008, n. 349 e n. 348 del 2007), il giudice delle
leggi non puo' sostituire la propria interpretazione di una
disposizione della CEDU a quella data in occasione della sua
applicazione al caso di specie dalla Corte di Strasburgo, con cio'
superando i confini delle proprie competenze in violazione di un
preciso impegno assunto dallo Stato italiano con la sottoscrizione e
la ratifica, senza l'apposizione di riserve, della Convenzione...».
4.6. La Corte non puo' pero' nemmeno non tenere nella debita
considerazione il «fatto nuovo» della condanna dell'Italia con la
sentenza Stefanetti, cui non puo' darsi risposta sulla base degli
argomenti utilizzati dalla Corte delle leggi nella gia' ricordata
decisione n. 264/2012, non solo perche' tale decisione ovviamente non
tiene conto della «replica» della Corte Edu con la successiva
condanna anche sul punto della violazione del diritto ad un giusto
processo (punto 43 della motivazione delta Stefanetti gia'
riportata), ma - soprattutto - perche' gli argomenti che supportano
la decisione della Corte delle leggi del 2012 non considerano il
«fatto nuovo» della condanna anche per la violazione «sostanziale»
del diritto pensionistico dei lavoratori italiani; anzi tali
argomenti valorizzano proprio la mancata condanna dell'Italia per
violazione dell'art. 1 Protocollo n. 1 alla Cedu nel caso Maggio.
Nella decisione n. 264/2012 si e' operato un bilanciamento (v. il
punto n. 3 della motivazione in diritto della sentenza: «tuttavia,
nell'attivita' di bilanciamento con altri interessi
costituzionalmente protetti cui, come dianzi chiarito, anche in
questo caso e' chiamata questa Corte, rispetto alla tutela
dell'interesse sotteso al parametro come sopra integrato prevale
quella degli interessi antagonisti, di pari rango costituzionale,
complessivamente coinvolti nella disciplina recata dalla disposizione
censurata») tra il solo diritto umano ad un giusto processo ed altri
interessi costituzionalmente rilevanti, mentre ora viene in gioco
l'ulteriore violazione anche di un diritto sostanziale protetto dalla
Cedu che, quindi, configura un piu' grave e significativo
allontanamento dalla «legalita' convenzionale». La sentenza
Stefanetti ha gia' messo rilievo come sia stato compromesso un
diritto di lavoratori migranti, costretti a lavorare all'estero, che
si sono visti ridurre in modo sproporzionato ed eccessivo la misura
della pensione dovuta ex lege da parte di un provvedimento
retroattivo quando non erano piu' in grado di mutare le proprie
scelte di vita, essendo gia' in quiescenza ed avendo trasferito in
Italia i propri contributi previdenziali maturati in Svizzera sulla
base dell'affidamento su una normativa vigente e convalidata dalla
giurisprudenza di legittimita' italiana (cfr. punti 23, 24 e 25 della
motivazione della Stefanetti). Si tratta, quindi di una ulteriore
violazione dell'ordinamento convenzionale che espone l'Italia al
rischio di future e piu' severe condanne rispetto a quanto avvenuto
con la decisione Maggio. Inoltre appare opportuno rimarcare che la
violazione riguarda le legittime aspettative pensionistiche di
soggetti che, con ogni probabilita', hanno dovuto trasferirsi in un
paese, neppure adente all'Unione europea e quindi con le garanzie
spettanti al «lavoratore comunitario», in relazione al mancato
compiuto adempimento della Repubblica alla garanzia del «diritto al
lavoro» di cui all'art. 4 della Costituzione (riconosciuto anche
dalla Dichiarazione universale dei diritti dell'uomo - art. 23, dalla
Carta sociale europea - art. 1, e con la formula «diritto di lavorare
- dalla Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea).
L'espressione «pensioni svizzere» con cui la dottrina e gli stessi
media usano sintetizzare la vicenda non restituisce la peculiare
situazione di persone in ricerca dl un lavoro e disposte (o
costrette) a recarsi all'estero per ottenerlo.
4.7. Ora una comparazione tra questa ulteriore e specifica
violazione di una norma Cedu (art. 1 del Protocollo n. 1) ed altri
interessi costituzionalmente rilevanti non e' offerta dalla decisione
n. 264/2012 che anzi, insiste, come argomento rilevante, sulla
mancata condanna dell'Italia, sul punto, nella sentenza Maggio. La
Corte delle leggi ha infatti espressamente affermato che «5.4.- Ne'
e' priva di rilievo la circostanza che la sentenza della Corte EDU,
che e' tenuta a tutelare in modo parcellizzato, con riferimento a
singoli diritti, i diversi valori in giuoco, da un lato, ritenga
sussistente, nella specie, la violazione del diritto dei ricorrenti
ad un equo processo, solo per questo riconoscendo loro un indennizzo,
e, dall'altro, escluda la violazione dell'articolo 1 del Protocollo
n. 1, pur denunciata dai ricorrenti sotto il profilo dell'ingerenza
nel pacifico godimento dei loro beni attraverso la riduzione della
pensione. La esclusione della violazione dell'articolo 1 del
Protocollo n. 1 e' motivata dai giudici europei alla stregua della
considerazione che la legge n. 296 del 2006 persegue un interesse
pubblico, quello di fornire un metodo di calcolo della pensione
armonizzato, al fine di garantire un sistema previdenziale
sostenibile e bilanciato, evitando che i ricorrenti possano
beneficiare di vantaggi ingiustificati, e che il sacrificio subito da
costoro non e' tale da pregiudicarne i diritti pensionistici nella
loro essenza, avendo essi perso solo un ammontare parziale della
pensione. Pertanto, la sentenza, non senza considerare «l'ampio
margine di apprezzamento dello Stato nel disciplinare il suo sistema
pensionistico», rigetta la domanda di riliquidazione della pensione.
A differenza della Corte EDU, questa Corte, come dianzi precisato,
opera una valutazione sistemica, e non isolata, dei valori coinvolti
dalla norma di volta in volta scrutinata, ed e', quindi, tenuta a
quel bilanciamento, solo ad essa spettante, che, nella specie, da'
appunto luogo alla soluzione indicata. E cio' anche considerando, a
contrario, che una declaratoria che non fosse di infondatezza della
questione, e che espungesse, quindi, la norma censurata
dall'ordinamento, inciderebbe necessariamente sul regime
pensionistico in esame, cosi contraddicendo non solo il sistema
nazionale di valori nella loro interazione, ma anche la sostanza
della decisione della Corte EDU di cui si tratta, che ha negato
accoglimento alla domanda dei ricorrenti di riconoscimento del
criterio di calcolo della contribuzione ad essi piu' favorevole». Si
tratta oggi di argomenti oggi non piu' attuali e che mostrano senza
dubbio che il bilanciamento effettuato nel 2012 non e' piu'
pertinente ed esaustivo a fronte del «fatto nuovo» della sentenza
Stefanetti e che quindi la Corte delle leggi dovra' effettuare una
nuova liquidazione della legittimita' costituzionale della norma di
interpretazione autentica approvata nel 2006 alla luce della condanna
dell'Italia per una duplice violazione delle norme convenzionali.
4.8. Ne', infine, potrebbe ritenersi che una valutazione in
ordine all'entita' della compressione del diritto pensionistico dei
lavoratori ex migranti in Svizzera (che trova diretta protezione
costituzionale all'art. 38 della Costituzione) sia gia' avvenuto con
la sentenza n. 172/2008 della Corte costituzionale. La Corte, proprio
nella decisione n. 264/2012 ha infatti limpidamente ricordato, che
«4.1. - Nella giurisprudenza costituzionale si e', inoltre,
reiteratamente affermato che, con riferimento ad un diritto
fondamentale, il rispetto degli obblighi internazionali non puo' mai
essere causa di una diminuzione di tutela rispetto a quelle gia'
predisposte dall'ordinamento interno, ma puo' e deve, viceversa,
costituire strumento efficace di ampliamento della tutela stessa. Del
resto, l'art. 53 della stessa Convenzione stabilisce che
l'interpretazione delle disposizioni CEDU non puo' implicare livelli
di tutela inferiori a quelli assicurati dalle fonti nazionali. Di
conseguenza, il confronto tra tutela prevista dalla Convenzione e
tutela costituzionale dei diritti fondamentali deve essere effettuato
mirando alla massima espansione delle garanzie, concetto nel quale
deve essere compreso, come gia' chiarito nelle sentenze nn. 348 e 349
del 2007, il necessario bilanciamento con altri interessi
costituzionalmente protetti, cioe' con altre norme costituzionali,
che a loro volta garantiscano diritti fondamentali che potrebbero
essere incisi dall'espansione di una singola tutela». Nel caso in
esame, gia' alla luce della decisione della Corte nel 2008 rilevano
vincoli alla piena discrezionalita' del legislatore nel correggere
con efficacia retroattiva le prestazioni pensionistiche spettanti ex
lege, che derivano non da fonti costituzionali interne, ma dalla
matrice convenzionale della protezione, non per questo meno esigenti
in virtu' dell'art. 117 della Costituzione, La Corte delle leggi ha
gia' precisato nel passaggio prima riportato della sentenza n. 264
che comunque e' necessario un bilanciamento tra la tutela
convenzionale e quella offerta ad altri interessi costituzionalmente
protetti, ma tale bilanciamento specifico, e quindi con riguardo alla
protezione del diritto di natura pensionistica, non e' mai stato
effettuato nella giurisprudenza costituzionale.
4.8. La Corte costituzionale, anche nella recente sentenza n.
10/2015 dell'11 febbraio 2015, ha ribadito con nettezza i principi
affermati nella decisione n. 264/2012 ricordando che «il compito
istituzionale affidato a questa Corte richiede che la Costituzione
sia garantita come un tutto unitario, in modo da assicurare «una
tutela sistemica e non frazionata» (sentenza n. 264 del 2012) di
tutti i diritti e i principi coinvolti nella decisione. «Se cosi non
fosse, si verificherebbe l'illimitata espansione di uno dei diritti,
che diverrebbe "tiranno" nei confronti delle altre situazioni
giuridiche costituzionalmente riconosciute e protette»; per questo la
sentenza ricorda che la Corte opera normalmente un ragionevole
bilanciamento dei valori coinvolti nella normativa sottoposta al suo
esame, dal momento che «[l]a Costituzione Italiana, come le altre
Costituzioni democratiche e pluraliste contemporanee, richiede un
continuo e vicendevole bilanciamento tra principi e diritti
fondamentali, senza pretese di assolutezza per nessuno di essi»
(sentenza n. 85 del 2013)" ( punto 7 della motivazione), ed in
quest'ottica sottolinea la necessita' di comparare e bilanciare "
tutti i principi e i diritti in gioco, in modo da impedire
«alterazioni della disponibilita' economica a svantaggio di alcuni
contribuenti ed a vantaggio di altri [...] garantendo il rispetto dei
principi di uguaglianza e di solidarieta', che, per il loro carattere
fondante, occupano una posizione privilegiata nel bilanciamento con
gli altri valori costituzionali» (sentenza n. 264 del 2012). Essa
consente, inoltre, al legislatore di provvedere tempestivamente al
fine di rispettare il vincolo costituzionale dell'equilibrio di
bilancio, anche in senso dinamico (sentenze n. 40 del 2014, n. 266
del 2013, n. 250 del 2013, n. 213 del 2008, n. 384 del 1991 e n. 1
del 1966) e gli obblighi, comunitari e internazionali connessi"
(punto 7 della motivazione).
4.9 Orbene tale «complessiva» valutazione, come gia' ricordato,
va oggi compiuta in riferimento anche all'accertata violazione dei
diritti sostanziali di natura pensionistica dei lavoratori migranti
in Svizzera, delle loro legittime aspettative in base a precise
regole normative e principi giurisprudenziali, cui si aggiunge il
piu' grave profilo dell' inadempimento alla legalita' convenzionale
che la vicenda esprime, in rottura con l'impegno assunto a rispettare
l'ordinamento della Cedu come interpretato dalla Corte di Strasburgo.
Tale complessa valutazione, per le ragioni prima evidenziate, va
rimessa all'autorita' della Corte delle leggi, in ossequio allo
spirito ed alla lettera dell'orientamento di questa sin dalle due
decisioni del 2007 (nn. 348 e 349) sui poteri del Giudice ordinario
in ordine ad un accertato contrasto tra ordinamento interno e
ordinamento convenzionale.
Pertanto la Corte, visti l'art. 134 Cost. e la legge 11 marzo
1953, n. 87, art. 23 dichiara rilevante e non manifestamente
infondata- in riferimento all'art. 117 Cost., comma 1, in relazione
all'art. 6, paragrafo 1 e all'art. 1 Protocollo n.1 allegato alla
Convenzione europea dei diritti dell'uomo (CEDU), sottoscritta
dall'Italia il 4 novembre 1950 e resa esecutiva con legge 4 agosto
1955, n. 848 (ratifica ed esecuzione della Convenzione per la
salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle liberta' fondamentali
firmata a Roma il 4 novembre 1950 e del Protocollo addizionale alla
Convenzione stessa, firmato a Parigi il 20 marzo 1952), come
interpretata dalla Corte europea dei diritti dell'uomo, e In
particolare dalla sentenza Stefanetti ed altri c. Italia del 15
aprile 2014- la questione di legittimita' costituzionale della legge
27 dicembre 2006, n. 296, art. 1, comma 777 primo periodo
(Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale
dello Stato. Legge finanziaria 2007). Dispone la sospensione del
procedimento n. 7115/09. Ordina la immediata trasmissione degli atti
alta Corte costituzionale e gli adempimenti a cura della Cancelleria
di cui al dispositivo.
P. Q. M.
La Corte:
visti l'art. 134 Cost. e la legge 11 marzo 1953, n. 87, art. 23
dichiara rilevante e non manifestamente infondata- in riferimento
all'art. 117 Cost., comma 1, in relazione all'art. 6, paragrafo 1 e
all'art. 1 Protocollo n. 1 allegato alla Convenzione europea dei
diritti dell'uomo (CEDU), sottoscritta dall'Italia il 4 novembre 1950
e resa esecutiva con legge 4 agosto 1955, n. 848 (ratifica ed
esecuzione della Convenzione per la salvaguardia dei diritti
dell'uomo e delle liberta' fondamentali firmata a Roma il 4 novembre
1950 e del Protocollo addizionale alla Convenzione stessa, firmato a
Parigi il 20 marzo 1952), come interpretata dalla Corte europea dei
diritti dell'uomo, e in particolare dalla sentenza Stefanetti ed
altri c. Italia del 15 aprile 2014 - la questione di legittimita'
costituzionale della legge 27 dicembre 2006, n. 296, art. 1, comma
777 primo periodo (Disposizioni per la formazione del bilancio
annuale e pluriennale dello Stato. Legge finanziaria 2007). Dispone
la sospensione del procedimento n. 7115/09. Ordina l'immediata
trasmissione degli atti alla Corte costituzionale.
Ordina alla Cancelleria che la presente ordinanza sia notificata
alle parti del giudizio di legittimita' ed al Presidente del
Consiglio dei ministri e che essa sia comunicata al Presidente del
Senato della Repubblica ed al Presidente della Camera dei deputati.
Cosi' deciso in Roma nella Camera di consiglio del 17 dicembre
2014.
Il Presidente: Coletti
Il Consigliere estensore: dott. Bronzini