N. 115 ORDINANZA (Atto di promovimento) 20 febbraio 2015
Ordinanza del 20 febbraio 2015 del Tribunale di Bolzano nel procedimento civile promosso da Zerzer Serafin contro Tschenett Adrian e Provincia autonoma di Bolzano. Demanio e patrimonio dello Stato e delle Regioni - Norme della Provincia autonoma di Bolzano - Cessione di beni immobili trasferiti dallo Stato e da amministrazioni statali alla Provincia - Prevista comunicazione (prima della modifica della norma censurata con l. prov. n. 6/2007) dell'intenzione di vendere ai titolari di un diritto di preferenza mediante affissione dell'elenco di beni nell'albo del Comune in cui si trovano gli immobili, anziche' mediante lettera raccomandata - Violazione del principio di uguaglianza per irragionevolezza - Violazione della competenza legislativa esclusiva statale in materia di ordinamento civile. - Legge della Provincia autonoma di Bolzano 21 gennaio 1987, n. 2, art. 20-ter, commi primo, lett. b) e d), e quarto, ultimo paragrafo, aggiunto dall'art. 1 della legge provinciale 16 luglio 2002, n. 9. - Costituzione, artt. 3 e 117, comma secondo, lett. l).(GU n.25 del 24-6-2015 )
TRIBUNALE DI BOLZANO Prima Sezione Civile Nel procedimento R.G. n. 17000155-2006 pendente tra Serafin Zerzer, (codice fiscale n. ZRZSFN51S04E862U), con l'avv. Erwin Dilitz, attore e Adrian Tschenett, (codice fiscale n. TSCDRN76H071729K) con l'avv. Peter Tappeiner, convenuto, Provincia Autonoma di Bolzano, con l'avv. Renate von Guggenberg, convenuta, all'udienza del 29 settembre 2014 pronuncia la seguente ordinanza ai sensi dell'art. 23, legge 11 marzo 1953, n. 89, con la quale si solleva il quesito di legittimita' costituzionale delle norme rilevanti ai fini della decisione nel presente procedimento. 1. Fatti e svolgimento del processo 1.1. Nel presente procedimento l'attore Zerzer Serafin fa valere un diritto di riscatto sulle pp.ff. 153/2, 155, 156/2 e 204/2 in P.T. 1495/11 C.C. Glorenza, le quali con contratto del 18 ottobre 2005, rep. 21179 ruolo del Segretario Generale della Giunta Provinciale, sono state vendute dalla Provincia Autonoma di Bolzano (seconda convenuta) ad Adrian Tschenett (primo convenuto). 1.2. L'attore fonda la sua domanda di riscatto sul fatto che le particelle sono state cedute a Tschenett in violazione dei suoi diritti di prelazione ai sensi dell'art. 20-ter Legge Provinciale 21 gennaio 1987, n. 2, risp. ai sensi dell'art. 8 legge n. 590/1965 e legge n. 817/1971. In mancanza di una specifica contestazione da parte delle altre parti in causa, risulta pacifico che l'attore, come espone, e' coltivatore diretto, ha coltivato le particelle continuativamente dal 1986, e' confinante, nell'ultimo biennio non ha alienato fondi rustici e che la sua proprieta' non supera il limite massimo stabilito dalla legge. 1.3. E' pacifico che la Provincia Autonoma di Bolzano, in applicazione dell'art. 20-ter della Legge Provinciale del 21 gennaio 1987, n. 2, nella versione di cui all'art. 1 della L.P. del 16 luglio 2002, n. 9, ha venduto gli immobili a Tschenett, il quale non possedeva alcun titolo di preferenza. 1.4. Tale norma recita: 20-ter. (Cessione di beni immobili trasferiti dallo Stato e da amministrazioni statali) (1) I beni immobili trasferiti alla Provincia in forza del d.lgs. del 2 settembre 1997, n. 320 e d.lgs. del 21 dicembre 1998, n. 495, possono essere ceduti nel seguente ordine decrescente di preferenza: a) ai comuni, alle comunita' comprensoriali, ai consorzi di comuni o ad altri enti pubblici, a condizione che gli stessi destinino i beni al perseguimento dei propri fini istituzionali o comunque al perseguimento di finalita' di pubblico interesse; qualora ricorrano le condizioni di cui all'art. 20, la cessione puo' avvenire a titolo gratuito; b) alle persone che dimostrino di avere un diritto di prelazione ai sensi della legge 26 maggio 1965, n. 590, o a persone che dimostrino di coltivare il fondo, in qualita' di coltivatore diretto, da prima dell'entrata in vigore del d.lgs. 21 dicembre 1998, n. 495, ovvero del d.lgs. 2 settembre 1997, n. 320, a condizione che nell'ultimo biennio non abbiano ceduto fondi rustici; cessioni nel pubblico interesse non sono da considerare alienazioni ai sensi della presente lettera; c) alle persone o loro successori legali, che dimostrino che il bene era stato loro espropriato da parte dello Stato o dall'amministrazione statale; d) alle persone che dimostrino di avere un diritto di prelazione ai sensi della legge 14 agosto 1971, n. 817. (2) La Giunta provinciale puo' illimitatamente vendere immobili sulla base del valore di stima a persone di cui al comma 1, lettere b) e d), se il valore stimato dall'ufficio estimo provinciale e' inferiore al limite fissato dall'articolo 16, comma 2, lettera a). (3) Le disposizioni di cui alle lettere b), c), e d) del comma 1 non trovano applicazione per i beni gia' destinati urbanisticamente a zone per insediamenti edilizi o produttivi, per impianti turistici o attrezzature collettive ovvero qualora gli stessi vengono dati in permuta dalla Giunta provinciale. (4) Per i beni immobili che la Giunta provinciale intende cedere sono formati degli elenchi distinti per comuni. Gli elenchi sono pubblicati per 30 giorni all'albo del comune nel cui territorio sono ubicati i beni. Coloro che intendono far valere un titolo di preferenza, devono comunicarlo per iscritto, a pena di decadenza, alla Ripartizione provinciale Amministrazione del patrimonio entro 3 mesi dal termine della pubblicazione. (5) La delibera della Giunta Provinciale che dispone il trasferimento del bene a un comune o ad un altro,ente pubblico costituisce titolo per l'intavolazione e la voltura catastale. 1.5. Si osserva gia' a questo punto che la presente causa va risolta ai sensi del testo di tale legge, indipendentemente dalla novella di cui si parlera' ancora in seguito, introdotta solo dopo la conclusione della vendita e dopo l'avvio della presente causa. 1.6. E' incontestato che gli immobili oggetto della causa, - si tratta di cosiddetti «ex beni dello Stato», ai sensi del d.lgs. n. 320/1997 e n. 495/1998, - ricadono nella norma sopra citata. 1.7. In applicazione del succitato comma 4 dell'art. 20-ter L.P. n. 2/1987 l'elenco dei beni immobili da alienare, approvato dalla Giunta Provinciale con delibera del 26 luglio 2004, veniva pubblicato all'albo del Comune di Glorenza, nel quale sono ubicati, dal 26 agosto 2004 al 24 settembre 2004. 1.8. In data 19 aprile 2004 Adrian Tschenett, oltre ad un altro ulteriore interessato, presentava una proposta di acquisto, senza possedere titoli di preferenza, otteneva l'aggiudicazione, e, successivamente alla relativa delibera di autorizzazione da parte della Giunta Provinciale, con contratto del 18 ottobre 2005 acquisiva i beni immobili oggetto di causa. 1.9. Il 20 novembre 20051 un mese dopo circa, l'attore Zerzer presentava alla Provincia Autonoma di Balzano una domanda di acquisto riguardante le particelle di cui e' causa, indicando i suoi titoli di preferenza a norma dell'art. 20-ter, commi 1-b) e d). Con lettera del 26 gennaio 2006 la Provincia Autonoma di Bolzano comunicava che le particelle erano gia' state vendute e che il richiedente aveva presentato la sua domanda oltre il termine di decadenza di 3 mesi. Il 22 giugno 2006 l'attore notificava l'atto di citazione in oggetto. 1.10. L'attore Zerzer Serafin risiede nel Comune di Malles. Egli afferma di non aver avuto conoscenza della pubblicazione dell'elenco. Quest'ultima circostanza viene contestata da Tschenett, tuttavia egli non offre alcuna prova atta a sostenere la sua tesi, dal momento che le generiche informazioni tramite l'Unione Agricoltori e Coltivatori diretti sudtirolesi, non previste per legge, sono irrilevanti e tra l'altro non viene dimostrato che Zerzer sia socio dell'Unione Agricoltori e Coltivatori diretti. Poiche' non e' ragionevolmente possibile presumere che l'attore avesse conoscenza della pubblicazione, si puo' affermare che non l'avesse. 1.11. L'attore afferma l'incostituzionalita' 20-ter (comma 4) della legge provinciale nella misura in cui la comunicazione al titolari di un diritto di preferenza, dell'intenzione di vendere, e' prevista soltanto con la affissione dell'elenco all'albo del Comune nel quale si trovano gli immobili e non anche con notifica della proposta di vendita ev. anche del contratto preliminare con lettera raccomandata, come invece previsto in ambito statale dall'art. 8, legge n. 590/1965. Cio' costituisce una «grave violazione del principio di uguaglianza sancito nell'art. 3 della Costituzione italiana», dal momento che un affittuario o confinante che non risieda nel comune, ove sono ubicati i beni immobili, non potrebbe venire a conoscenza dell'intenzione di vendere e non potrebbe pertanto far valere il suo diritto di prelazione. 1.12. L'attore e' inoltre dell'avviso che «il titolare di un titolo di preferenza in Provincia di Bolzano e' evidentemente trattato in maniera diversa rispetto a quanto avviene nelle altre Regioni d'Italia, motivo questo per cui, nella fattispecie, sussiste inevitabilmente una violazione del principio di uguaglianza, sia sotto l'aspetto sostanziale che formale». I convenuti ritengono invece tale norma in linea con la Costituzione, poiche' la Provincia Autonoma si e' avvalsa della sua «competenza legislativa primaria» ai sensi dell'art. 8 dello Statuto di Autonomia, potendo derogare dagli ordinamenti statali nella misura in cui tutti i cittadini avrebbero pari trattamento, e trattandosi solo di disposizioni per lo svolgimento delle procedure per la cessione di immobili. 2. Sull'interpretazione dell'art. 20-ter Legge Provinciale n. 2/1987 e sua rilevanza: 2.1. Premessa Zerzer Stefan fa valere un diritto di riscatto sui suddetti beni immobili trasferiti dallo Stato alla Provincia Autonoma di Bolzano in base ai d.lgs. n. 320/1997 e n. 495/1998. Con l'art. 1, Legge Provinciale 16 luglio 2002, n. 2, la Provincia Autonoma di Bolzano, con l'integrazione dell'art. 20-ter nella L.P. n. 2/1987, ha previsto le disposizioni per la cessione di cosiddetti ex immobili dello Stato a enti pubblici o privati, o a persone. Nell'art. 20-ter, comma 1, il legislatore provinciale prevede diverse categorie preferenziali e nell'art. 4 ha previsto che i «titoli di preferenza» ai sensi del comma 1, lettere b), c) e d) vanno fatti valere pena la decadenza, entro 3 mesi dal termine della pubblicazione. 2.2. Terminologia - «titolo di preferenza» - uguale «diritto di prelazione» Va stabilito innanzitutto che il legislatore provinciale nonostante l'utilizzo del termine «titolo di preferenza» in realta' non disciplina altro che «diritti di prelazione», in quanto assegna a categorie di persone (v. comma 1, lettere b-d), in un certo ordine, il diritto ad acquisire i beni immobili, ovvero, la Provincia Autonoma di Bolzano ha l'obbligo di aggiudicare quegli immobili che intende cedere nel rispetto di questo ordine. Chi possiede il titolo di preferenza piu' forte, ovvero il diritto di prelazione piu' forte ha il diritto ad acquistare i beni immobili prima di altri interessati, che hanno titoli di preferenza piu' deboli oppure non ne hanno affatto. Il legislatore provinciale non prevede alcuna sanzione in caso di violazione del diritto di prelazione, tuttavia questa si desume dai principi generali. Il titolare di diritto di prelazione di cui non si e' tenuto conto, ha un diritto potestativo di affermare la sua pretesa facendo valere il cosiddetto diritto di riscatto, ovvero, puo' ottenere con una sentenza che lo si immetta nella posizione dell'acquirente beneficiato a torto. Un chiaro indizio a riprova del fatto che il legislatore aveva in mente i «diritti di prelazione» risulta dal fatto che nell'art. 20-ter, comma 1, fa riferimento ai beneficiari del diritto di prelazione ai sensi delle leggi n. 590/1965 (lettera b) e n. 817/1971 (lettera c). 2.3. La legge provinciale quale lex specialis rispetto alla legislazione statale (Leggi n. 590/1965 e n. 817/1971) Non solo il sopra citato riferimento, bensi' soprattutto il contenuto delle disposizioni dell'art. 20-ter, L.P. n. 2/1987, fa concludere, che il legislatore provinciale per le alienazioni a privati di immobili dello Stato trasferiti alla Provincia, intendeva derogare dalle leggi statali n. 590/1965 e n. 817/1971. Il legislatore provinciale regola diritti di prelazione, come in parte previsti anche dalla legislazione statale, ma lo fa in maniera differente. Applicare contemporaneamente la legislazione statale e quella provinciale e' impraticabile e impossibile. Ad esempio non corrispondono ne' le categorie di beneficiari del diritto di prelazione ne' loro ordine successivo: in aggiunta ai titolari del diritto di prelazione di cui alla legge n. 590/1965 secondo la legge provinciale il diritto di prelazione spetta anche a quei coltivatori diretti che «hanno coltivato il fondo prima dell'entrata in vigore del d.lgs. 21 dicembre 1998, n. 495, ovvero del d.lgs. 2 settembre n. 320, ... coltivato quale coltivatore ...». Il legislatore provinciale si basa quindi qui sulla mera circostanza de facto della coltivazione e rinuncia alla esistenza di un rapporto contrattuale (affitto, mezzadria ecc.) Piu' oltre nel testo tale categoria viene definita per semplicita' come «de facto coltivatore diretto»,. La legislazione statale non conosce tale categoria come neppure quella, perlomeno in relazione a diritti di prelazione agricoli, degli espropriati o loro successori legali (lettera c). Sia i coltivatori diretti de facto, sia gli espropriati vengono in ordine di successione prima dei confinanti (lettera d). 2.4. Va rilevato a questo punto che i diritti di prelazione agricoli previsti in ambito statale, cosi' in particolare quelli di cui alle leggi n. 590/1965 e n. 817/1971 valgono anche per le alienazioni da parte di enti pubblici. Cio' deriva dal fatto in primo luogo, che alienazioni di enti pubblici non sono esplicitamente escluse dal campo di applicazione delle leggi e in secondo luogo, che la legge 10 maggio 1976, n. 265, in riferimento al diritto di prelazione dell'affittuario, prevede norme specifiche che presuppongono una generale applicabilita' delle Leggi n. 590/1965 e n. 817/1971 (articolo unico: «In caso di alienazione a titolo oneroso di fondi rustici da parte di enti pubblici o di fondazioni o di enti similari, il diritto di prelazione di cui all'articolo 8 della legge 26 maggio 1965, n. 590, e successive modificazioni, spetta all'affittuario che, anche se non dedito abitualmente alla coltivazione della terra, coltivi il fondo da almeno due anni con il lavoro proprio o di persone della sua famiglia, sempreche' tale forza lavorativa costituisca un terzo di quella occorrente per le normali necessita' di coltivazione del fondo.»). 2.5. La tesi del primo convenuto Tschenett, secondo la quale «la legge n. 590/1965 disciplina rapporti di diritto privato, cosi' come tutela interessi esclusivamente di diritto privato, cosicche' attraverso di essi non sorge per l'ente pubblico alcun obbligo automatico di applicare la medesima disciplina per l'alienazione del proprio patrimonio,» e' errata alla luce delle deduzioni al punto 2.4. Nel momento in cui l'ente pubblico aliena il suo patrimonio disponibile non esercita piu' una potesta' pubblicistica bensi' sottosta' al diritto privato e deve rispettare altri interessi di diritto privato come per l'appunto un diritto di prelazione agricolo, a prescindere che derivi dalla legislazione statale o da quella provinciale. 2.6. Nel caso concreto la Provincia Autonoma di Bolzano nell'alienare gli immobili oggetto di causa al secondo convenuto Tschenett, si e' attenuta alla propria legislazione. La Giunta Provinciale ha deliberato l'elenco dei beni immobili nel Comune di Glorenza, ha provveduto ad affiggere l'elenco all'albo del Comune di Glorenza, dopo la scadenza del termine per la rivendicazione dei titolo di preferenza la Provincia Autonoma di Bolzano ha venduto le particelle all'offerente Adrian Tschenett senza che fossero stati rivendicati titoli di preferenza. L'attore Serafin Zerzer non ha fatto valere i suoi titoli di preferenza entro il termine di decadenza di tre mesi dal termine della pubblicazione all'albo comunale, bensi' solo successivamente, allorche' le particelle erano gia' state vendute. Pertanto la Provincia Autonoma di Bolzano ha respinto la richiesta di acquisto presentata tardivamente dal momento che Serafin Zerzer alla luce della legge provinciale, era gia' decaduto dal suo diritto di prelazione. 2.7. L'art. 20-ter comma 4 nella versione vigente ai sensi dell'art. 1 della L.P. 16 luglio 2002, n. 9, («Per i beni immobili che la Giunta Provinciale intende cedere sono formati degli elenchi distinti per comuni. Gli elenchi sono pubblicati per 30 giorni all'albo del comune nel cui territorio sono ubicati i beni. Coloro che intendono far valere un titolo di preferenza devono comunicarlo per iscritto, a pena di decadenza, alla Ripartizione provinciale Amministrazione del patrimonio, entro tre mesi dal termine della pubblicazione.»), non presenta difficolta' interpretative: l'unica forma di comunicazione della deliberata intenzione di vendere e' la pubblicazione all'albo del comune in cui e' ubicato l'immobile; chi non fa valere il suo titolo di preferenza entro il termine di tre mesi decade dal suo diritto ovvero l'ulteriore esercizio di tale diritto non e' possibile. Questa norma non puo' essere interpretata nel senso che oltre alla pubblicazione all'albo sia necessaria un'altra forma di avviso, come una comunicazione o una notifica ai titolari di diritti di prelazione. E' evidente infatti, che il legislatore provinciale aveva in mente una forma semplificata di comunicazione. 2.8. L'applicazione della norma porterebbe evidentemente al risultato che la domanda attorea andrebbe respinta, essendo intervenuta la decadenza dal diritto di prelazione ai sensi dell'art. 4. 2.9. Dovesse comunque l'art. 20-ter, comma 1, b), c), d) e comma 4 ultimo paragrafo L.P. n. 2/1987 non essere conforme alla Costituzione, («Coloro che intendono far valere un titolo di preferenza devono comunicarlo per iscritto, a pena di decadenza, alla Ripartizione provinciale Amministrazione del patrimonio, entro tre mesi dal termine della pubblicazione.»), si possono prendere in considerazione diverse soluzioni: 2.10. In caso di incostituzionalita' delle norme sotto il punto di vista del superamento della competenza legislativa e di interferenza inammissibile nella legislazione riservata allo Stato (infra punto 3.1) le citate norme verrebbero sospese e l'oggetto della controversia sarebbe da giudicarsi alla luce della legislazione statale, quindi dell'art. 8, legge n. 590/1965 e art. 8 legge n. 817/1971. L'attore non possiede alcun diritto di prelazione quale affittuario, (legge n. 590/1965) in quanto non produce alcun contratto di affitto, che, data la circostanza che il partner contrattuale e' un'amministrazione pubblica, dovrebbe avere forma scritta. E' tuttavia pacifico che egli e' un coltivatore diretto e confinante con le particelle in questione, che non gli e' stata comunicata l'intenzione di vendere tramite lettera raccomandata con avviso di ricevimento, che quindi egli non potrebbe piu' far valere il suo diritto di prelazione. Sotto tale punto di vista la sua domanda sarebbe fondata ed egli, previo accertamento del suo diritto di prelazione/riscatto, potrebbe essere immesso nei diritti del primo convenuto Tschenett e quindi, con il pagamento del prezzo di vendita, immesso nella proprieta' delle particelle. 2.11. Qualora la competenza legislativa della Provincia Autonoma in relazione ai diritti di prelazione dovesse comunque sussistere e i dubbi di costituzionalita' essere fondati soltanto in relazione alle modalita' di pubblicazione, ovvero in quella parte che non prevede una forma di comunicazione che garantisca la conoscenza dell'intenzione di vendere (vedi infra 3.2), in tal caso la domanda andrebbe accolta. E' pacifico infatti che nel caso concreto l'attore Serafin Zerzer non ha ricevuto alcuna comunicazione dell'intenzione di vendere tramite lettera raccomandata con avviso di ricevimento. E' anche pacifico che l'attore e' un coltivatore diretto e che egli usa di fatto gli immobili oggetto della causa, dal trasferimento degli stessi alla Provincia Autonoma di Bolzano. Contrariamente all'art. 8, legge n. 590/1965 la legge provinciale in questione attribuisce anche all'utilizzatore di fatto del bene un diritto di prelazione, senza che vi sia necessita' di un contratto di affitto. In tal senso l'eccezione del convenuto Tschenett, secondo la quale l'attore Zerzer non avrebbe pagato ne' «affitto ne' un canone di locazione» e che avrebbe coltivato gli immobili «in malafede» e' del tutto irrilevante, perche' per la legge e' necessario solo l'uso di fatto, e la buona o malafede e' del tutto irrilevante. Dal punto di vista del diritto di prelazione quindi la domanda sarebbe fondata in base all'art. 20-ter, comma 1 b) come pure sotto l'aspetto dell'essere confinante (art. 20-ter comma 1 d, risp. art. 7, comma 2, n. 2, legge n. 817/1971). 2.11. La tesi del convenuto Tschenett, secondo la quale le particelle in questione non ricadono nel diritto di prelazione perche' non si tratta di fondi agricoli, e' infondata. Tschenett eccepisce che il bunker non viene utilizzato a scopi agricoli, in quanto rappresenterebbe una «struttura particolare», aspetto economicamente prevalente rispetto alle restanti aree agricole, da classificarsi quali accessorie. Pertanto non soggiacerebbe al diritto di prelazione agricolo. Avverso tale tesi va osservato che l'art. 20-ter non prevede l'uso agricolo quale conditio sine qua non e pertanto tale eccezione e' irrilevante. Solamente ad abundantiam si osserva che nel piano urbanistico le particelle sono classificate come terreni agricoli, e, a prescindere dalle superfici utilizzate direttamente per scopi agricoli, in realta' anche al bunker puo' essere attribuito un tale utilizzo, ad esempio quale magazzino agricolo. 2.12. Va sottolineato che l'art. 20-ter, comma 4, e' stato novellato dall'art. 38 della L.P. del 23 luglio 2007, n. 6, come segue: (4) «Per i beni immobili che la Giunta Provinciale intende cedere sono formati degli elenchi distinti per comuni. Gli elenchi sono pubblicati per 30 giorni all'albo del comune nel cui territorio sono ubicati i beni. L'intenzione di alienare e' comunicata alle persone di cui al comma 1, lettere b) e d) tramite lettera raccomandata con avviso di ricevimento. Coloro che intendono far valere un titolo di preferenza di cui al comma 1, lettere b), c) e d), devono comunicarlo per iscritto, a pena di decadenza, alla Ripartizione provinciale Amministrazione del patrimonio, entro 3 mesi dal termine della pubblicazione.». Con la nuova norma la modalita' di comunicazione dell'intenzione di vendita viene estesa a 2 categorie di titolari di diritti di prelazione (affittuari/coltivatori di cui alla lettera b) e confinanti di cui alla lettera d): oltre all'avviso pubblicato all'albo deve aver luogo una comunicazione tramite raccomandata con avviso di ricevimento. Tale nuova disposizione non trova tuttavia applicazione al caso de quo, perche' e' stata introdotta soltanto nell'anno 2007, mentre i fatti di cui e' causa sono avvenuti negli anni 2004 e 2005 e nell'anno 2005 il rapporto giuridico si era gia' concluso con la vendita. In base al principio dei tempus regit actum va applicato pertanto l'art. 20-ter nella versione dell'art. 1 della L.P. del 16 luglio 2002, n. 9. 3. I dubbi sulla legittimita' costituzionale 3.1. Violazione della competenza legislativa esclusiva dello Stato nell'ambito dell'ordinamento civile 3.1.1. Questa questione viene sollevata d'ufficio. Il Giudice ritiene che il legislatore provinciale con l'art. 20-ter, comma 1, lettere b) e d) (1) nonche' nel comma 4 (sia nella versione da applicarsi dell'art. 1 della L.P. del 16 luglio 2002, n. 9, come anche nella novella dell'art. 38 della L.P. del 23 luglio 2007, n. 6) abbia emanato norme nell'ambito dell'ordinamento civile, la cui disciplina e' riservata dalla Costituzione, art. 117 comma 2 lettera l) al legislatore statale. Come gia' rilevato gli enti pubblici nelle alienazioni di terreni agricoli a privati devono rispettare eventuali diritti di' preiazione in particolare quelli di cui alla legge n. 560/1965 e legge n. 817/1971. L'art. 20-ter comma 1 b, c, d, L.P. n. 2/1987 prevede, a differenza delle due sopra citate leggi dello Stato, due ulteriori categorie di soggetti ai quali sono assegnati diritti di preferenza. Mentre la cessione a enti pubblici di cui alla lettera a) va collocata quale norma di carattere giuridico pubblico e non riveste qui interesse specifico, in riferimento alle lettere b), c) e d) va rilevato che: La lettera b) fa riferimento, ai titolari di diritti di prelazione secondo l'art. 8 legge n. 560/1965 e li equipara ad un'altra categoria e cioe' a «quelle persone che dimostrino di aver coltivato e di coltivare il fondo in qualita' di coltivatore diretto, da prima dell'entrata in vigore del d.lgs. 21 dicembre 1998, n. 495, ovvero del d.lgs. 2 settembre 1997, n. 320, a condizione che nell'ultimo biennio non abbiano ceduto fondi rustici». Questa categoria nella legislazione statale non esiste. In lettera c) una categoria che nella legislazione statale risulta sconosciuta viene eletta a titolare di diritto di prelazione e cioe' «quelle persone o loro successori legali, ai quali il bene e' stato espropriato dallo Stato o dall'amministrazione statale»; In lettera d) si fa riferimento infine a titolari di diritti di prelazione ai sensi della legge 14 agosto 1971, n. 817. Si puo' vedere pertanto, che in difformita' alla legislazione statale vengono aggiunte ulteriori categorie di titolari di diritti di prelazione e si modifica l'ordine vigente ai sensi della legge dello Stato, poiche' si da' preferenza sia ai coltivatori di fatto (senza contratto o concessione) sia agli espropriati ovvero ai loro successori legali, piu' che ai confinanti. Un diritto di prelazione agricolo e' per colui che ne e' titolare un diritto potestativo nell'ambito del diritto civile e puo' essere giudizialmente fatto valere a prescindere dal fatto se il soggetto alienante che ha da tutelare i diritti di prelazione abbia personalita' pubblica o privata. Cio' evidenzia, che la norma in art. 20-ter comma 1-b), c) d) qui messa in discussione, regola una materia civilistica. Infatti si disciplina a quali categorie spetta un diritto di prelazione e in quale ordine di importanza. 3.1.2. Il comma 4 dell'art. 20-ter prevede inoltre al paragrafo 3 che «coloro che intendono far valere un titolo di preferenza devono comunicarlo per iscritto, a pena di decadenza, alla Ripartizione provinciale Amministrazione del patrimonio, entro tre mesi dal termine della pubblicazione.». Anche qui viene applicata una normativa di diritto eminentemente privato, dal momento che da un lato si prevedono particolari (esclusive) modalita' per la comunicazione dell'intenzione di vendere (cfr. la cos. denuntiatio in art. 8 legge n. 590/1965) e dall'altro si stabiliscono termini di decadenza al fine dell'esercizio dei diritti di prelazione. In altre parole si stabiliscono modalita' per la comunicazione dell'intenzione di vendere e per l'esercizio del diritto di prelazione che allo stesso tempo sostituiscono quelle previste dalla legislazione statale. In concreto la notifica dell'offerta di vendita o del contratto preliminare tramite raccomandata secondo la legislazione statale viene sostituita da una mera affissione pubblica, senza specifica comunicazione ai beneficiari, e il termine per l'esercizio del diritto di prelazione viene esteso da 30 giorni a tre mesi. La determinazione di modalita', per cui un titolo va fatto valere «a pena di decadenza», non rappresenta altro che la fissazione di presupposti di fatto per il titolo stesso. Pertanto si stabiliscono i presupposti di fatto e le conseguenze giuridiche per un diritto civile. 3.1.3. La materra di diritto civile e' di competenza esclusiva dello Stato, come esplicitamente previsto nel novellato art. 117, comma 2, lettera l) della Costituzione. Anche prima della novella il diritto privato era materia sottratta alla competenza legislativa delle Regioni e Province autonome. La Corte costituzionale si e' espressa recentemente come segue rispetto al rapporto tra legislazione regionale e ordinamento civile: Sentenza n. 159/2013: «L'art. 117, secondo comma, lettera l), Cost. ha codificato il limite del «diritto privato», consolidatosi gia' nella giurisprudenza anteriore alla riforma costituzionale del 2001 (ex multis: sentenze n. 295 del 2009, n. 401 del 2007, n. 190 del 2001, n. 279 del 1994 e n. 35 del 1992). Questa Corte ha piu' volte affermato che «L'ordinamento del diritto privato si pone quale limite alla legislazione regionale, in quanto fondata sull'esigenza, sottesa al principio costituzionale di eguaglianza, di garantire nel territorio nazionale l'uniformita' della disciplina dettata per i rapporti tra privati. Esso, quindi, identifica un'area riservata alla competenza esclusiva della legislazione statale e comprendente i rapporti tradizionalmente oggetto di codificazione» (sentenza n. 352 del 2001). In particolare, questa Corte ha stabilito che la disciplina dei rapporti contrattuali (artt. 1321 e seguenti del codice civile) va riservata alla legislazione statale (sentenze n. 411 e n. 29 del 2006).». Similmente nella sentenza n. 131/2013: «Orbene, questa Corte ha piu' volte affermato che l'ordinamento del diritto privato si pone quale limite alla legislazione regionale, in quanto fondato sull'esigenza, sottesa al principio costituzionale di eguaglianza, di garantire sul territorio nazionale l'uniformita' della disciplina dettata per i rapporti tra privati. Il limite dell'ordinamento civile, quindi, identifica un'area riservata alla competenza esclusiva della legislazione statale e comprende i rapporti tradizionalmente oggetto di codificazione (ex plurimis: sentenze n. 123 del 2010, n. 295 e n. 160 del 2009, n. 326 e n. 51 del 2008)». Va ricordato che nonostante il fatto che il diritto privato sia di competenza esclusivamente statale, puo' risultare ammissibile che nell'ambito della competenza legislativa esclusiva della Provincia Autonoma di Bolzano, delle leggi provinciali regolino aspetti anche di diritto privato, tuttavia solo nella misura in cui cio' sia necessario per la disciplina della materia (cos. funzionalizzazione). Un classico, esempio e' rappresentato dalla legislazione provinciale in materia di ordinamento dei masi chiusi, dove sotto vari aspetti si regolano rapporti di diritto privato cosi' in particolare aspetti di diritto di successione ereditaria e aspetti inerenti all'alienabilita'. A prescindere dalla funzionalizzazione della legislazione in relazione alla materia, il legislatore territoriale deve tener conto anche del criterio di ragionevolezza affinche' venga soddisfatto il principio di eguaglianza. La Corte costituzionale si e' gia' espressa in tal senso prima dell'entrata in vigore della novella dell'art. 117 Cost. e tali riflessioni hanno valore anche oggi. Vedi sentenza Corte cost. n. 352/2001: «l'incidenza sulla competenza regionale del limite del diritto privato non opera pero' in modo assoluto, in quanto anche la disciplina dei rapporti privatistici puo' subire un qualche adattamento, ove questo risulti in stretta connessione con la materia di competenza regionale e risponda al criterio di ragionevolezza, che vale a soddisfare il rispetto del richiamato principio di eguaglianza.». 3.1.4. Si presenta innanzitutto la questione se la fattispecie che viene disciplinata nell'art. 20-ter, comma 1, b, c, d, e comma 4, par. 3 (nella versione di cui art. 1 della L.P. del 16 luglio 2002, n. 9) sia riconducibile ad una materia rispetto alla quale il legislatore provinciale ha competenza esclusiva. Le competenze esclusive del legislatore provinciale sono elencate nell'art. 8 d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670. Dal fatto che il comma 3 dell'art. 20-ter escluda diritti di prelazione per le zone a insediamento edilizio, produttivo, o di interesse turistico o collettivo, si evince che il legislatore prevede diritti di prelazione soltanto per i beni a destinazione agricola. La Provincia Autonoma di Bolzano ha competenza legislativa esclusiva a norma dell'art. 8 d.P.R. 31 agosto 1972, n. 670, per «ordinamento delle minime proprieta' colturali, anche agli effetti dell'art. 847 del codice civile ... (lettera 8) e per «agricoltura» (lettera 21). Si potrebbe allora presumere che il legislatore provinciale con l'art. 20-ter, comma 1 b, c, d, e comma 4 ultimo paragrafo, abbia legiferato nell'ambito della sua potesta' legislativa esclusiva in materia di agricoltura e minime proprieta' colturali. E' pero' evidente, che la norma e' stata incardinata nella legge sull'amministrazione del patrimonio della Provincia e non in quella sull'agricoltura. L'obiettivo primario del legislatore provinciale era quindi quello di porre delle norme sulla cessione di quei beni patrimoniali che la Provincia ha ricevuto nell'ambito delle norme di attuazione dello Statuto di autonomia. La disciplina dell'art. 20-ter ha punti di contatto con l'agricoltura e in parte con le minime proprieta' colturali solo nella misura in cui nel comma 1 b) e d) si fa riferimento ai titolari di diritti di prelazione secondo la legge statale e si crea una nuova categoria di beneficiari come i «coltivatori diretti, che de facto coltivano il fondo» (b). In tal caso la disciplina non conforme alla legge dello stato sarebbe solamente quella che stabilisce una nuova categoria di titolari del diritto di prelazione. Tuttavia sia i titolari del diritto di prelazione secondo la lettera c), che quindi gli espropriati o i loro successori legali, non hanno alcun punto di contatto con l'agricoltura o con le minime proprieta' colturali. Tali circostanze fanno giungere alla conclusione che il legislatore provinciale con l'art. 20-ter, comma 1 b, c, d, e comma 4 ultimo paragrafo, abbia legiferato parzialmente con punti di contatto con l'agricoltura e con le minime proprieta' colturali, ma non nell'esercizio funzionale della sua sostanziale competenza legislativa in tale materia. Inoltre il legislatore ha legiferato su diversi aspetti senza tener conto del principio di ragionevolezza che ha da garantire, l'uguaglianza: A) L'ordine di successione dei titolari di diritto di prelazione: dall'ordine in cui sul piano statale si stabilisce l'ordine di successione dei titolari del diritto di prelazione (prima quello di cui alla legge n. 590/1965 e poi quello di cui alla legge n. 817/1971) ci si e' discostati nella misura in cui ai titolari di diritto di prelazione secondo la legge n. 590/1965 viene equiparata la categoria «coltivatori diretti de facto», i quali precedono quindi i confinanti (secondo la legge n. 817/1971). Nell'art. 20-ter comma 1 c) quest'ultimi sono preceduti anche dagli espropriati risp. dai loro successori legali. Il diritto di prelazione dei coltivatori diretti confinanti (d) viene quindi escluso da due nuove categorie, di cui nella prima si deve essere ancora agricoltori ma senza avere un regolare rapporto contrattuale per l'uso del bene (b), e nell'altra non occorre neppure essere agricoltore. (c). Il confinante quindi e' manifestamente posizionato peggio che nel resto del territorio nazionale e subisce uno svantaggio, puramente locale, senza che sia evidente il motivo per cui una particolarita' locale possa portare ad un particolare ordinamento locale. Per una tale disparita' di trattamento non risulta evidente alcuna giustificazione ragionevole. B) Modalita' della comunicazione: L'art. 20-ter assegna in art. 20-ter comma 1 lettere b), c), d), da un lato i diritti di prelazione, ma allo stesso tempo prevede al comma 4, ultimo paragrafo, in collegamento al penultimo paragrafo una modalita', ad avviso del Giudice, insufficiente per la comunicazione dell'intenzione di vendere e pertanto per l'esercizio di tale diritto. La comunicazione dell'intenzione di vendere ha luogo solamente tramite l'affissione dell'elenco all'albo del Comune, ove sono ubicati i beni. Titolari di diritti di prelazione non ricevono alcuna comunicazione personale. Ad avviso del Giudice questo non rappresenta una modalita' appropriata di portare a conoscenza dei titolari del diritto di prelazione l'intenzione alla vendita, poiche' l'affissione consiste solamente in una lista con i numeri delle particelle, senza che vi siano elementi che facciano riferimento a eventuali diritti di prelazione o che la titolarita' di tale diritto si possa evincere da tale lista. Pertanto, perche' un cittadino possa riconoscere di essere titolare di diritto di prelazione deve praticamente informarsi di tutti i numeri delle particelle, studiare la lista affissa all'albo e scoprire se egli ha affittato tali particelle oppure se le coltiva de facto (lettera b), se le stesse a lui oppure ad un suo successore legale sono state espropriate, e infine se e' confinante con le stesse (lettera d). Se questo tipo di comunicazione dell'intenzione a vendere e' gia' poco efficace per quei titolari del diritto di prelazione che risiedono nello stesso comune, in cui e' ubicato l'immobile, tale pubblicita' risulta del tutto inadeguata per quei titolari di diritti di prelazione che non risiedono nel medesimo comune in cui si trova l'immobile in vendita, come nel caso concreto. E' infatti fuori da ogni normale probabilita', anzi da ogni normale ragionevolezza, che titolari di diritti di prelazione si studino spontaneamente le tabelle all'albo di altri comuni, ove hanno i loro beni immobili. Questo tipo di pubblicita' appare non conforme al principio di ragionevolezza, rispetto alla comunicazione personale scritta, tramite notifica o raccomandata, prevista dalla legge n. 590/1965. Se non si crea una conoscenza riguardo alla intenzione di vendita, il titolare del diritto non sara' neppure messo nella condizione di esercitarlo. Inoltre, una volta trascorso il termine di tre mesi dopo la pubblicazione, egli decade dal suo diritto. Con le disposizioni qui contestate, da un lato si stabiliscono diritti di prelazione il cui esercizio dal punto di vista pratico viene reso molto difficile in quanto l'acquisizione della conoscenza di un diritto di prelazione non e' garantito o lo e' scarsamente, dalla comunicazione non specifica, limitata localmente e non personale. Tale grave discrepanza tra la finalita' perseguita di assegnare dei diritti di prelazione, da un lato, e la modalita' prevista della semplice affissione all'albo senza comunicazione personale dall'altro, paiono contrastare con il principio di ragionevolezza e travalicare il margine di discrezionalita' legislativa. Vi e' infatti una sproporzione tra la concessione di un diritto e la sua pratica esercitabilita' e questo conduce a un trattamento diseguale rispetto al resto del territorio nazionale che non puo' trovare giustificazione in situazioni locali. Oltretutto non viene considerato anche il principio di tutela dei diritti ancorato nell'art. 24 comma 1 della Costituzione, nel senso di prevedere modalita' adeguate per un effettivo esercizio del diritto riconosciuto dall'ordinamento. Riassumendo quindi si puo' osservare che l'art. 20-ter comma 1 lettere b, d, e comma 4 interferisce in modo inammissibile nella competenza statale dell'ordinamento civile, poiche' la legislazione provinciale non interviene funzionalmente alle competenze a lei riservate (v. art. 8 dello Statuto di Autonomia) e nel legiferare non si attiene al principio di ragionevolezza e di uguaglianza. Visto il superamento delle competenze da parte del legislatore provinciale, una interpretazione conforme alla Costituzione della norma e' resa impossibile gia' sul piano formale. Dal punto di vista sostanziale quindi in ordine al contenuto delle disposizioni, non e' possibile una interpretazione conforme alla Costituzione, poiche' i diritti di prelazione e le modalita' di pubblicazione nei loro presupposti di fatto sono formulati in modo chiaro e le conseguenze giuridiche previste portano obbligatoriamente a quegli esiti che sono in dubbio di incostituzionalita'. Una interpretazione conforme alla Costituzione puo' aver luogo solo nel caso in cui siano possibili diverse interpretazioni delle quali una una puo', superare i dubbi di incostituzionalita'. Nella fattispecie tuttavia non vi e' da scegliere tra diverse possibilita' di interpretazione se non si vuole dare una inammissibile interpretazione abrogativa della norma. 3.2. Violazione autonoma dell'obbligo di uguaglianza e di ragionevolezza ai sensi dell'art. 3 della Costituzione per insufficienti modalita' di comunicazione ai sensi dell'art. 20-ter comma 4. Nel caso in cui non venisse accertata la incostituzionalita' per violazione della esclusiva competenza legislata dello Stato in materia di ordinamento civile, come esposto al punto 3.1, la questione della incostituzionalita' dell'art. 20-ter comma 4 (nella versione in applicazione di cui all'art. 1 L.P. 16 luglio 2002, n. 9) si pone comunque sotto l'aspetto dell'obbligo di uguaglianza e di ragionevolezza ai sensi dell'art. 3 della Costituzione e la stessa non e' manifestamente infondata. Valgono qui le stesse considerazioni come esposte al punto 3.1.4 B) e che si intendono qui riportate. Qualora tali considerazioni come sopra esposte, non siano adeguate e fondate a essere considerate come criterio nel rapporto conflittuale tra le norme di ordinamento civile (art. 117 Cost.) riservate allo Stato e le norme per agricoltura e minime proprieta' colturali riservate alla Provincia autonoma (Art. 8), potrebbero comunque essere considerate in via autonoma in vista della violazione dell'art. 3 della Costituzione. Come gia' esposto, le modalita' di pubblicazione previste dall'art. 20-ter comma 4 relativamente agli immobili da alienare solo tramite affissione all'albo del Comune interessato, e la mancanza di comunicazione personale ai titolari di diritto di prelazione, costituisce una regolamentazione irragionevole, che limita fortemente innanzitutto la conoscenza e di conseglienza anche l'esercizio del diritto (principio di ragionevolezza). Si determina cosi' anche una disparita' di trattamento dei titolari di diritto di prelazione ai sensi della legge statale n. 590/1965 e n. 817/1971. Mentre sul piano statale i titolari di diritti di prelazione devono ricevere una comunicazione personale sull'intenzione a vendere e possono pertanto far valere il loro diritto, cosi' la stessa categoria di titolari di diritti di prelazione nel caso di alienazione di immobili dello Stato da parte della Provincia Autonoma di Bolzano, non riceve alcuna comunicazione e pertanto non viene messa nelle condizioni, ovvero solo in modo insufficiente, di esercitare il suo diritto di prelazione. In realta' la situazione dei titolari di diritti e' perfettamente equiparabile, dal momento che l'unica particolarita' esistente, cioe' il fatto di essere beni alienati in qualita' di cosiddetti ex beni dello Stato, non fa alcuna differenza per i titolari di diritti. Anche per il resto non sono riscontrabili ragionevoli motivi per cui la Provincia Autonoma di Bolzano possa prescindere da una effettiva modalita' di comunicazione a svantaggio dei titolari di diritti di prelazione. Sarebbe infatti pensabile che potesse prevedere altre forme di comunicazione rispetto all'avviso personale, per essa piu' facilmente organizzabili, tuttavia tali forme di comunicazione devono sempre orientarsi al principio di ragionevolezza e deve sussistere una validita' delle modalita' comunicative prescelte per il raggiungimento dello scopo (conoscenza dell'intenzione di vendita). Nella fattispecie una tale congruita' come esposto, non sussiste. Sotto questo punto di vista il dubbio sulla costituzionalita' va formulato come segue: La questione di incostituzionalita' dell'art. 20-ter comma 4 (nella versione in applicazione di cui all'rt. 1 L.P. 16 luglio 2002, n. 9) per violazione del principio di uguaglianza e di ragionevolezza ai sensi dell'art. 3 non e' infondata relativamente alla parte in cui non e' prevista la comunicazione dell'intenzione a vendere tramite lettera raccomandata. Per completezza va rilevato che il legislatore provinciale come sottolineato al punto 2.12, nel frattempo ha previsto ai sensi delle lettere b) e d) la comunicazione ai titolari di diritti di prelazione della intenzione a vendere tramite lettera raccomandata. Per il rapporto giuridico oggetto di causa, avente luogo prima di tale novella, va tuttavia applicata la norma precedente. Anche qui va infine rilevato, che una interpretazione conforme alla Costituzione non e' possibile, come motivato sopra al punto 3. La chiarezza della norma nella fattispecie e nella conseguenza giuridica, non lascia spazio ad altra interpretazione che a quella che viene percepita come incostituzionale. (1) Questa considerazione varrebbe anche per la lettera c), che qui tuttavia non rileva nel presente procedimento. Si ritiene comunque opportuno al fine di una interpretazione sistematica, analizzare tale norma.
P. Q. M.
Tutto cio' premesso, Il Giudice,
Visto l'art. 23, legge 11 marzo 1953, n. 87,
Ritenuta non manifestamente infondata la questione relativa alla
incostituzionalita' dell'art. 20-ter comma 1, lettere b) e d) nonche'
del comma 4 ultimo paragrafo della Legge della Provincia Autonoma di
Bolzano del 21 gennaio 1987, n. 2, nella versione di cui all'art. 1
della L.P. del 16 luglio 2002, n. 9, per violazione dell'art. 117
comma 1, l) (diritto civile) della Costituzione;
Ritenuta non manifestamente infondata la questione relativa alla
incostituzionalita' dell'art. 20-ter, comma 4, ultimo paragrafo della
Legge della Provincia Autonoma di Bolzano del 21 gennaio 1987, n. 2,
nella versione di cui all'art. 1 della L.P. del 16 luglio 2002, n. 9,
nella parte in cui non e' prevista la comunicazione dell'intenzione
di vendere tramite lettera raccomandata, per violazione del principio
di uguaglianza e ragionevolezza di cui all'art. 3 della Costituzione;
Solleva la questione di incostituzionalita' dinanzi alla Corte
costituzionale.
Dispone la traduzione del presente atto in lingua italiana e la
successiva trasmissione degli atti alla Corte costituzionale;
Dispone la notifica della presente ordinanza al Presidente del
Consiglio Provinciale della Provincia Autonoma di Bolzano a cura
della Cancelleria;
Dispone la sospensione del procedimento in attesa della decisione
della Corte costituzionale,
Bolzano, addi' 29 settembre 2014
Il Giudice: Alex Kuno Tarneller
Parte di provvedimento in formato grafico