N. 135 ORDINANZA (Atto di promovimento) 14 aprile 2015
Ordinanza del 14 aprile 2015 emessa dal Consiglio di Stato sul ricorso proposto da Tocco Fulvio, Provincia del Medio Campidano e Unione delle Province sarde contro Regione Sardegna e Commissario straordinario della Provincia del Medio Campidano. Province, Comuni e Citta' metropolitane - Norme della Regione Sardegna - Disposizioni transitorie in materia di riordino delle Province - Abrogazione, tramite referendum, della legge istitutiva delle "nuove province" di Carbonia-Iglesias, Medio Campidano, Ogliastra ed Olbia-Tempio - Nomina, con delibera della Giunta regionale, su proposta del Presidente della Regione, di commissari straordinari che assicurano la continuita' delle funzioni gia' svolte dalla Provincia - Violazione del principio di sovranita' popolare - Illegittima abbreviazione del mandato elettivo dei componenti del Consiglio provinciale - Lesione del diritto allo svolgimento della carica elettiva. - Legge della Regione Sardegna 28 giugno 2013, n. 15, art. 1, comma 3. - Costituzione, artt. 1, 48 e 51; Statuto della Regione Sardegna, art. 43.(GU n.27 del 8-7-2015 )
IL CONSIGLIO DI STATO IN SEDE GIURISDIZIONALE
(sezione quinta)
Ha pronunciato la presente ordinanza sul ricorso numero di
registro generale 7871 del 2014, proposto dal signor Fulvio Tocco,
dalla Provincia del Medio Campidano, dall'Unione delle Province
Sarde, rappresentati e difesi dall'avvocato Marcello Cecchetti, con
il quale sono elettivamente domiciliati in Roma, Via Antonio Mordini,
n. 14;
Contro La Regione Autonoma della Sardegna, in persona del
presidente della Giunta regionale in carica, rappresentata e difesa
dagli avvocati Alessandra Gamba e Sandra Trincas, con • domicilio
eletto presso l'Ufficio di rappresentanza della Regione Sardegna in
Roma, Via Lucullo, n. 24;
Nei confronti di Commissario Straordinario della Provincia del
Medio Campidano;
Per la riforma della sentenza del T.A.R. SARDEGNA, sez. II, n.
325/2014, resa tra le parti, concernente disposizioni transitorie in
materia di riordino delle provincie e nomina dei commissari
straordinari;
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visto ratto di costituzione in giudizio della. Regione autonoma
della Sardegna;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nella camera di consiglio del giorno 11 novembre 2014 il
Cons. Carlo Saltelli e uditi per le parti gli avvocati Marcello
Cecchetti e Sandra Trincas;
Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue.
1. Il Tribunale amministrativo regionale per la Sardegna, sez. I,
con la sentenza n. 325 del 7 maggio 2014 ha dichiarato inammissibile
il ricorso n. 573 del 2013, proposto dal sig. Fulvio Tocco, quale
Presidente della Provincia del Medio Campidano e della relativa
Giunta provinciale, e dall'Unione delle Province Sardegna, per
l'annullamento della delibera della Giunta regionale n. 25/10 del 2
luglio 2013, con cui era stato stabilito di nominare commissario
straordinario per la Provincia del Medio Campidano il sig. Pasquale
Onida, e del decreto del Presidente della Regione di nomina del
medesimo commissario straordinario.
Ad avviso del tribunale, il signor Fulvio Tocco al momento della
proposizione del ricorso aveva gia' perduto la legittimazione ad
agire in giudizio nella qualita' di Presidente della Provincia del
Medio Campidano e della relativa Giunta provinciale, in quanto era
decaduto dalle relative funzioni per effetto della nomina del
commissario straordinario di cui agli atti impugnati; quanto
all'Unione delle Province Sarde, non era stata provata la qualita' di
legale rappresentante del soggetto che aveva agito nella qualita' di
presidente, atteso che l'atto di conferimento di tale funzione e del
conseguente potere rappresentativo non era soggetto a pubblicita'
legale.
2. Gli originari ricorrenti hanno chiesto la riforma di tale
sentenza, lamentando innanzitutto l'erronea ed ingiusta declaratoria
di inammissibilita' del ricorso introduttivo per difetto di
legittimazione e di interesse ad agire e riproponendo poi tutti i
motivi di ricorso sollevati in primo grado e cioe':
- «Illegittimita' della delibera della Giunta regionale n. 25/10
del 2 luglio 2013, nonche' del decreto del Presidente della Regione
Sardegna n. 91 del 2 luglio 2013, derivata dalla illegittimita'
costituzionale della abrogazione, tramite referendum, della legge
istitutiva degli enti provinciale tra i quali la Provincia del Medio
Campidano, e dalla conseguente illegittimita' costituzionale
dell'art. 1, comma 3, della legge regionale n. 15 del 2013, per
violazione dell'art. 43, secondo comma, dello Statuto speciale di
autonomia» [primo motivo];
- «Illegittimita' della delibera della Giunta regionale n. 25/10
del 2 luglio 2013, nonche' del decreto del Presidente della Regione
Sardegna n. 91 del 2 luglio 2013, derivata dalla illegittimita'
costituzionale della abrogazione, tramite referendum, degli atti
normativi che identificavano i confini di tutti gli enti provinciali,
e dalla conseguente illegittimita' costituzionale dell'art. 1, comma
3, della legge regionale n. 15 del 2013, per violazione dell'art. 43,
primo e secondo comma, dello Statuto speciale di autonomia» [secondo
motivo];
- «Illegittimita' della delibera della Giunta regionale n. 25/10
del 2 luglio 2013, nonche' del decreto del Presidente della Regione
Sardegna n. 91 del 2 luglio 2013, derivata dalla illegittimita'
costituzionale della abrogazione, tramite referendum, della legge
istitutiva delle "nuove province", nonche' degli atti normativi che
identificavano i confini di tutti gli enti provinciali, e dalla
conseguente illegittimita' costituzionale dell'art. 1, comma 3, della
legge regionale n. 15 del 2013, per violazione degli artt. 1, 48 e 51
Cost.» [terzo motivo];
- «Illegittimita' della delibera della Giunta regionale n. 25/10
del 2 luglio 2013, nonche' del decreto del Presidente della Regione
Sardegna n. 91 del 2 luglio 2013, derivala dalla autonoma
illegittimita' costituzionale dell'art. 1, comma 3, della legge
regionale n, 15 del 2013, per violazione degli artt. 1, 48 e 51
Cost.» [quarto motivo];
- «In via gradata: Ulteriore illegittimita' della delibera della
Giunta regionale n. 25/10 del 2 luglio 2013, nonche' del decreto del
Presidente della Regione Sardegna n. 91 del 2 luglio 2013, derivata
dalla illegittimita' costituzionale dell'art. l, comma 3, della legge
regionale n. 15 del 2013, per violazione degli artt. 1, 48 e 51
Cost.» [quinto motivo].
Ha resistito al gravame la Regione Sardegna, deducendone
l'inammissibilita' e l'infondatezza e chiedendone conseguentemente il
rigetto.
3. All'esito dell'udienza in camera di consiglio del 25 ottobre
2014, la sentenza con sentenza non definitiva n. 1361 del 17 marzo
2015, accogliendo il primo motivo di gravame, in riforma della
sentenza impugnata, ha dichiarato inammissibile il ricorso di primo
grado ed esaminando i relativi motivi ha ritenuto rilevante e non
manifestamente infondate le questioni di legittimita' costituzionale
prospettate, nei sensi di cui in motivazione, rinviando ad apposita
ordinanza la rimessione delle stesse alla Corte Costituzionale.
Diritto
4. Con riguardo alle questioni di legittimita' costituzionale
sollevate dagli appellanti con i motivi di ricorso di primo grado,
ritualmente riproposti in appello, la Sezione osserva quanto segue.
4.1. Con la legge regionale 12 luglio 2001, n. 9. sono state
istituite le nuove provincie di Carbonia Iglesias, del Medio
Campidano, dell'Ogliastra e di Olbia Tempio, in attuazione
dell'articolo 1 della legge regionale 2 gennaio 1997, stabilendosi
che esse erano «delimitate cosi' come previsto nello schema di nuovo
assetto provinciale, approvato dal Consiglio regionale con provv.
C.R. 31 marzo 1999 e pubblicato sul Bollettino Ufficiale della
Regione n. 11 del 9 aprile 1999...costituite da tutti i comuni
compresi in tale delimitazioni» (art. 1, comma 2).
Le circoscrizioni provinciali cosi' individuate sono state
modificate dall'art. 1 della legge regionale 13 ottobre 2003, n. 10.
La Corte Costituzionale, con la sentenza n. 230 del 6 luglio
2001, ha dichiarato non fondata la questione di legittimita'
costituzionale della delibera legislativa della Regione Sardegna del
14 aprile 2000, riapprovata il 6 giugno 2000, recante l'istituzione
delle province di Carbonia-Iglesias, del Medio Campidano,
dell'Ogliastra e di Olbia-Tempio, sollevata, in riferimento all'art.
3, lettera b), dello statuto speciale per la Sardegna, approvato con
legge costituzionale 26 febbraio 1948, n. 3, dal Presidente del
Consiglio dei ministri, rilevando che «col riconoscimento all'art. 3,
lettera b), dello statuto sardo, quale risulta dalla modifica
apportata con l'art. 4 della legge costituzionale n. 2 del 1993,
della capacita' derogatoria rispetto alla generale disciplina in tema
di istituzione di nuove province contenuta nell'art. 133, primo
comma, della Costituzione...rientra nelle competenze della Regione
Sardegna l'istituzione di nuove province nel suo territorio, nei
limiti indicati nell'incipit dell'art. 3 dello statuto stesso e,
segnatamente, nei limiti derivanti dall'armonia con le norme della
Costituzione, anche estranee al titolo V della sua seconda parte, e
con i principi dell'ordinamento giuridico della Repubblica».
4.2. A seguito della consultazione referendaria regionale
svoltasi il 6 maggio 2012, per quanto qui rileva il Presidente della
Regione, ai sensi degli articoli 16 e 17 della legge regionale 17
maggio 1957, n. 20, ha decretato l'abrogazione della legge regionale
1° luglio 2012, n. 10, recante disposizioni in materia di
«Adempimenti conseguenti alla istituzione di nuove Province, norme
sugli amministratori locali e modifiche alla legge regionale 2
gennaio 1997, n. 4» (decreto n. 69 del 25 maggio 2012), della
delibera del Consiglio regionale della Sardegna del 31 marzo 1999,
contenente «La previsione delle nuove circoscrizioni provinciali
della Sardegna, ai sensi dell'art. 4 della legge regionale 2 gennaio
1997, n. 4», e della legge regionale 12 luglio 2001, n. 9, recante
disposizioni in materia di «Istituzione delle Province di Carbonia -
Iglesias, del Medio Campidano, dell'Ogliastra e di Olbia - Tempio».
4.3. Con la legge regionale 25 maggio 2012, n. 11, sono state
dettate «Norme sul riordino generale delle autonomie locali e
modifiche alla legge regionale n. 10 del 2011».
L'art. 1 (rubricato «Procedure di riordino generale delle
autonomie locali») al comma 1 ha previsto che «Entro il 31 ottobre
2012 il Consiglio Regionale, in armonia con la Costituzione e i
principi dell'ordinamento giuridico, nonche' con lo Statuto, approva
una legge contenente il riordino generale delle autonomie locali,
facendo applicazione del principio del decentramento amministrativo e
valorizzando le funzioni da attribuire alle unioni di comuni e/o
altre forme associative», aggiungendo al secondo comma che «Entro il
31 dicembre 2012 deve essere data attuazione al procedimento di
riforma, assicurando la consultazione delle popolazioni interessate».
Il successivo comma 3 ha stabilito che, «Al fine di assicurare il
rispetto dei principi di cui agli articoli 1, 5, 114, 116 e 118 della
Costituzione, nonche' di cui all'articolo 43 dello Statuto ed in
attesa del riordino e della sua applicazione volta a realizzare un
nuovo assetto, gli organi provinciali in carica, assumono in via
provvisoria, e sino al 28 febbraio 2013, la gestione delle funzioni
amministrative attribuite alle otto province che saranno soppresse
all'esito del referendum svoltosi il 6 maggio 2012 e provvedono alla
ricognizione di tutti i rapporti giuridici, dei beni e del personale
dipendente ai fini del successivo trasferimento».
4.4. L'articolo 1 della legge regionale 27 febbraio 2013, n. 5
(«Proroga dei termini di cui all'articolo 1 della legge regionale 25
maggio 2012, recante "Norme sul riordino generale delle autonomie
locali e modifiche alla legge regionale n. 10 del 2011"») ha
differito al 30 giugno 2013 il termine del 28 febbraio fissato nel
comma 3 dell'articolo 1 della legge regionale n. 11 del 2012,
specificando inoltre che «Le disposizioni di cui all'articolo 1,
comma 3, della legge regionale n. 11 del 2012, come modificata dalla
presente legge, si applicano anche agli organi delle province per i
quali sono intervenuti provvedimenti di scioglimento ai sensi della
legge regionale 7 ottobre 2005, n. 13 (Scioglimento degli organi
degli enti locali e nomina dei commissari. Modifica alla legge
regionale 2 agosto 2005, n. 12 (Norme per le unioni di comuni e le
comunita' montane)».
4.5. La legge regionale 28 luglio 2013, n. 15, recante
«Disposizioni transitorie in materia di riordino delle province»,
all'art. 1, dopo aver previsto al comma 1 che «Entro trenta giorni
dall'entrata in vigore della presente legge il Consiglio regionale
approva una proposta di legge costituzionale di modifica dell'art. 43
dello Statuto» ed al successivo comma 2 che «Entro trenta giorni
dall'entrata in vigore della presente legge il Consiglio regionale
approva una legge di riforma organica dell'ordinamento degli enti
locale. In detta legge, in attesa della modifica dell'art. 43 dello
Statuto, e' disciplinato il trasferimento delle funzioni svolte dalle
province, ad eccezione di quelle relative a: raccolta e coordinamento
delle proposte dei comuni relativamente alla programmazione
economica, territoriale e ambientale del territorio regionale di loro
competenza; adozione di atti di programmazione territoriale a livello
provinciale», al comma 3 ha stabilito, per quanto qui interessa, che,
«Al fine di assicurare la continuita' dell'espletamento delle
funzioni gia' svolte dalle province, nelle more dell'approvazione
della legge di cui al comma 2, per le province, in relazione alle
quali sono stati proposfi i quesiti abrogativi, di Carbonia -
Iglesias, Medio Campidano, Ogliastra e Olbia - Tempio, soppresse a
seguito del referendum svoltosi il 6 maggio 2012, e del relativo D.P.
Reg. n. 73 del 25 maggio 2012, sono nominati, con delibera della
Giunta regionale, su proposta del Presidente della Regione,
commissari straordinari che assicurano la continuita' delle funzioni
gia' svolte dalle province e predispongono entro sessanta giorni
dall'insediamento gli atti contabili, finanziari e patrimoniali
ricognitivi e liquidatori necessari per le procedure conseguenti alla
riforma di cui al comma 2, con particolare riferimento a: a) lo stato
di consistenza dei beni immobili e mobili; b) la ricognizione di
tutti i rapporti giuridici attivi e passivi; c) la situazione di
bilancio; d) l'elenco dei procedimenti in corso; e) le tabelle
organiche, la composizione degli organici, l'elenco del personale per
qualifiche e ogni altra indicazione utile a definire la posizione
giuridica. I commissari straordinari provvedono inoltre
all'amministrazione ordinaria dell'ente e garantiscono il
proseguimento dell'esercizio delle funzioni e dell'erogazione dei
servizi alla data di entrata in vigore della presente legge, anche -
attraverso l'affidamento diretto ad organismi a totale partecipazione
pubblica, nel rispetto della normativa comunitaria».
4.6. Con la delibera n. 25/10 del 2 luglio 2013, avente ad
oggetto «Legge regionale 28 giugno 2013, n. 15. Disposizioni
transitorie in materia di riordino della Province. Nomina commissari
straordinari», la Giunta regionale della Sardegna n. 25/10 del 2
luglio 2013 ha stabilito di nominare il sig. Pasquale Onida quale
Commissario Straordinario per la Provincia del Medio Campidano.
Con successivo decreto n. 91 del 2 luglio 2013, prot. 17148, il
Presidente della Regione ha effettivamente nominato il sig. Pasquale
Onida come Commissario Straordinario per la Provincia del Medio
Campidano.
Tali due provvedimenti sono oggetto dell'impugnativa proposta dal
signor Fulvio Tocco, presidente della Provincia del Medio Campidano,
e dall'Unione delle Province Sarde, che hanno dedotto sotto piu'
profili l'illegittimita' derivata dall'illegittimita' costituzionale
dell'abrogazione referendaria della legge istitutiva delle province,
tra cui la Provincia del Medio Campidano, e della conseguente
illegittimita' della legge regionale n. 14 del 2003, per violazione
dell'art. 43. primo e secondo comma, dello Statuto speciale di
autonomia della Sardegna, nonche' degli articoli 1, 48 e 51 della
Costituzione.
6. Cio' premesso, occorre rilevare che, con le censure sollevate
in primo grado, il sig. Fulvio Tocco e l'Unione delle Province Sarde
hanno dedotto l'illegittimita' della delibera della Giunta regionale
della Sardegna n. 25/10 del 2 luglio 2013, avente ad oggetto «Legge
regionale 28 giugno 2013, n. 15. Disposizioni transitorie in materia
di riordino della Province. Nomina commissari straordinari», nella
parte in cui ha stabilito di nominare il sig. Pasquale Onida quale
Commissario Straordinario per la Provincia del Medio Campidano, del
decreto del Presidente della Giunta Regionale n. 91 del 2 luglio
2013, prot. 17148, con cui il sig. Pasquale Onida e' stato
formalmente nominato quale Commissario Straordinario per la Provincia
del Medio Campidano, in quanto viziati dall'illegittimita'
costituzionale dell'abrogazione referendaria della legge n. 9 del
2001, istitutiva degli enti provinciali, tra i quali la Provincia del
Medio Campidano, e degli atti normativi che fissavano i confini degli
enti provinciali, e dalla conseguente illegittimita' costituzionale
dell'art. 1, comma 3, della legge regionale n. 15 del 2013, per
violazione dell'art. 43, secondo comma, dello Statuto speciale di
autonomia, nonche' per violazione degli artt. 1, 18 e 51 della
Costituzione.
L'esame di tali censure, la cui stessa ammissibilita', oltre che
la fondatezza, e' decisamente contestata dall'appellata
amministrazione regionale, si incentra in definitiva sulla
valutazione della non manifesta infondatezza delle prospettate
questioni di legittimita' costituzionale.
E' da chiarire subito che, diversamente da quanto sostenuto dalla
difesa dell'amministrazione regionale, le prospettate questioni di
legittimita' costituzionale non si rivolgono affatto nei confronti
degli atti amministrativi impugnati, bensi' degli atti di rango
pacificamente legislativi su cui essi si fondano e di cui
costituiscono applicazione, in particolare della legge regionale n.
15 del 2013, a sua volta attuativi degli effetti dell'abrogazione
referendaria della legge regionale n. 9 del 2001 (il che rende
ammissibile la questione, cfr. Corte Costituzionale 31 ottobre 2008,
n. 354, secondo cui e' ammissibile la questione di legittimita'
costituzionale proposta nei confronti di una normativa composta anche
da atti regolamentari normativi non legislativi, quando essi,
espressamente previsti dalla disposizione di legge censurata, di
quest'ultima costituiscano una specificazione). Sulle dedotte
questioni, la Sezione osserva quanto segue.
6.1. La connessione esistente tra le prime due censure, entrambe
imperniate sulla violazione dell'art. 43, primo e secondo comma dello
Statuto di autonomia della Regione Sardegna, ne consente la
trattazione congiunta.
6.1.1. In particolare, con il primo motivo e' stato dedotto
«Illegittimita' della, delibera della Giunta regionale n. 25/10 del 2
luglio 2013, nonche' del decreto del Presidente della Regione
Sardegna n. 91 del 2 luglio 2013, derivata dalla illegittimita'
costituzionale della abrogazione, tramite referendum, della legge
istitutiva degli enti provinciale tra i quali la Provincia del Medio
Campidano, e dalla conseguente illegittimita' costituzionale
dell'art. 1, comma 3, della legge regionale n. 15 del 2013, per
violazione dell'art. 43, secondo comma, dello Statuto speciale di
autonomia», mentre con secondo e' stato lamentato «Illegittimita'
della delibera della Giunta regionale n. 25/10 del 2 luglio 2013,
nonche' del decreto del Presidente della Regione Sardegna n. 91 del 2
luglio 2013, derivata dalla illegittimita' costituzionale della
abrogazione, tramite referendum, degli atti normativi che
identificavano i confini di tutti gli enti provinciali, e dalla
conseguente illegittimita' costituzionale dell'art. 1, comma 3, della
legge regionale n. 15 del 2013, per violazione dell'art. 43, primo e
secondo comma, dello Statuto speciale di autonomia».
Sotto un primo profilo, i ricorrenti hanno rilevato che
l'abrogazione referendaria della legge regionale n. 9 del 2001
(«Istituzione delle province di Carbonia - Iglesias, del Medio
Campidano, dell'Ogliastra e di Olbia - Tempio») sarebbe
costituzionalmente illegittima in quanto in contrasto con l'art. 43,
secondo comma, dello Statuto speciale di autonomia della Regione
Sardegna (approvato con la legge costituzionale 26 febbraio 1948, n.
3), per il quale le modifiche delle circoscrizioni provinciali
possono essere disposte solo con una particolare legge regionale
«rinforzata», emanata in conformita' alla volonta' delle popolazioni
di ciascuna delle province interessate espressa con referendum:
pertanto l'abolizione delle province istituite con la legge regionale
n. 9 del 2001 non poteva essere disposta all'esito del solo
referendum abrogativo, tanto piu' che in concreto il referendum
tenutosi il 6 maggio 2012 non aveva riguardato direttamente ed
esclusivamente le popolazioni interessate, ma in genere tutte le
province della Sardegna, anche quelle cc.dd. storiche, con
conseguente inammissibilita' dello stesso quesito referendario n. 4,
avente ad oggetto proprio l'abrogazione della legge n. 9 del 2001.
Il referendum abrogativo di leggi e provvedimenti della Regione
non era in definitiva una fonte di diritto idonea, ai sensi della
disposizione di rango costituzionale di cui all'art. 43, comma
secondo, dello Statuto speciale di autonomia della Regione Sardegna,
a produrre l'effetto della modifica della circoscrizione provinciali,
con conseguente illegittimita' derivata degli atti legislativi e di
quelli amministrativi connessi a tale abrogazione, fra cui anche
l'art. 1, comma 3, della legge regionale n. 15 del 2013.
6.1.2. Sotto altro profilo, poi, i ricorrenti hanno rilevato che,
per effetto della coeva abrogazione referendarie anche della legge
regionale n. 10 del 2002 (con cui erano stati delimitati i confini di
tutte le allora esistenti province sarde, ivi comprese quelle cc.dd.
storiche), tutte le province erano da considerarsi soppresse, venendo
a mancare per tutte l'elemento costitutivo del territorio, non
potendo ammettersi che l'effetto abrogativo consentisse la
riviviscenza della originaria delimitazione provinciale per quelle
cc.dd. storiche; sennonche' anche tale fattispecie avrebbe imposto,
secondo i ricorrenti, il ricorso alla procedura prevista dal secondo
comma dell'art. 43, dello Statuto, dando luogo ad una modifica della
circoscrizioni territoriali, tanto piu' che, incidendo anche sulle
cc.dd. province storiche, la modifica di queste ultime (anzi la loro
soppressione), in quanto di rango costituzionale, non poteva giammai
avvenire per effetto di un mero referendum abrogativo.
Da qui la prospettata questione di legittimita' costituzionale
dell'articolo 1, comma 3, della legge regionale n. 15 del 2013, che
regola provvisoriamente gli effetti della soppressione delle province
(postulata come fatto certo conseguente all'esito referendario) e di
cui gli atti impugnati costituiscono attuazione.
6.1.3. Al riguardo deve osservarsi quanto segue.
6.1.3.1. L'art. 43 dello Statuto di autonomia speciale della
Regione Sardegna, approvato con legge costituzionale 26 febbraio
1948, n. 3, stabilisce al primo comma che «Le province di Cagliari,
Nuoro e Sassari conservano l'attuale struttura di enti territoriali»,
mentre al secondo comma prevede che «Con legge regionale possono
essere modificate le circoscrizioni e le funzioni delle province, in
conformita' alla volonta' delle popolazioni di ciascuna delle
province interessate espressa con referendum».
L'istituzione delle altre province, quelle di Oristano, e quelle
di Carbonia - Iglesias, del Medio Campidano, dell'Ogliastra e di
Olbia Tempio e' avvenuta con legge regionale, rispettivamente 16
luglio 1974, n. 306 (per la prima) e 12 luglio 2001, n. 9 (per le
altre), senza alcuna modificazione statutaria del primo comma del
ricordato articolo 43.
Sebbene la diversa origine delle province sarde possa legittimare
una classificazione tra province "storiche o costituzionali" (quelle
indicate nel primo comma dell'art. 43) e province "ordinarie" (tutte
quelle istituite successivamente), a tale diversa natura, in mancanza
di una espressa previsione statutaria, non puo' attribuirsi alcuna
specifica conseguenza in relazione all'applicazione delle previsioni
contenute nel secondo comma dell'art. 43 dello Statuto, cosi' che
deve escludersi che la necessita' di una legge atipica o rafforzata,
quale quella ivi prevista, per le modificazione delle circoscrizioni
(e delle funzioni) provinciali, possa essere richiesta solo per le
province "storiche o costituzionale" di cui al primo comma dello
stesso articolo e non anche per quelle "ordinarie".
D'altra parte la ratio della previsione di una fonte atipica e
rinforzata e' da rinvenirsi nella opportunita' di non subordinare
alla sola volonta' dell'assemblea legislativa le modificazioni
territoriali dell'ente provinciale, giacche' tali modificazioni,
oltre ad incidere sugli assetti piu' strettamente
tecnico-organizzativi ed amministrativi, sono astrattamente idonei ad
influire anche sulle realta' storiche, sociali e culturali delle
popolazioni interessate, giustificandosi pertanto la rilevanza del
loro intervento: il che prescinde dalla natura "storica o
costituzionale" ovvero "ordinaria" delle province.
Ne' puo' condividersi l'argomento, pure rappresentato
dall'amministrazione regionale, secondo cui la medesima previsione
statutaria andrebbe riferita letteralmente alle sole modificazioni
territoriali in senso stretto e non gia'. alla diversa ipotesi
dell'abrogazione: da un lato, la delineata ratio di quella
disposizione non sembra giustificare una simile interpretazione,
dall'altro, non puo' negarsi che la soppressione di un ente
provinciale determina di per se' una modificazione territoriale (o
per inclusione del territorio in altra circoscrizione ovvero per la
eventuale stessa abolizione del territorio circoscrizionale), potendo
ragionevolmente configurarsi come la massima modificazione possibile
di una circoscrizione territoriale provinciale.
D'altra parte, il territorio e la popolazione che su di esso e'
stanziato sono gli elementi costituivi dell'ente locale.
6.1.3.2. Cio' posto, pur dovendo escludersi che, come rilevato
dalla difesa dell'amministrazione regionale, attraverso la sollevata
questione di legittimita' costituzionale della legge regionale n. 15
del 2013 possano trovare ingresso censure attinenti alla stessa
ammissibilita' del referendum abrogativo (giacche' non sono stati
oggetto di impugnazione ne' il provvedimento della, sua ammissione da
parte dell'Ufficio Centrale per il referendum, ne' il decreto di
convocazione dei comizi elettorali), risulta, ad avviso della
Sezione, non manifestamente infondata la questione di legittimita'
costituzionale della legge regionale n. 15 del 2013, giacche' essa
postula la disposta soppressione delle province per effetto del
referendum abrogativo svoltosi il 6 maggio 2012 (ed e' infatti
finalizzata a consentire la continuita' dell'espletamento delle
funzioni da esse gia' svolte), laddove proprio per effetto della
ricordata disposizione statutaria ogni modificazione delle
circoscrizioni provinciali, tra cui non si puo' ragionevolmente
escludere quella derivante dalla soppressione, non puo' prescindere
da una fonte atipica e rafforzata, rappresentata dalla legge e dalla
conforme volonta' delle popolazioni interessate espresse attraverso
apposito referendum, fattispecie che nel caso di specie non risulta
essersi verificata.
Cio' rende del resto irrilevante il fatto che, secondo quanto
previsto dall'art. 1 della legge regionale 17 maggio 1957, n. 20
(«Norme in materia di referendum popolare regionale»), puo' essere
indetto il referendum popolare per l'abrogazione di una legge
regionale o di un atto avente valore di legge: tale previsione che,
riguarda solo l'ammissibilita' in linea generale ed astratta di una
qualsiasi legge regionale (fatta eccezione per le leggi tributarie e
di approvazione dei bilanci), non appare utilmente invocabile per
determinare effetti che secondo lo statuto si ricollegano soltanto ad
una legge atipica e rinforzata (che si giustifica, dal punto di vista
logico - sistematico perche' incide direttamente sugli elementi
costitutivi dell'ente provinciale).
6.1.3.3. In questo senso pertanto la questione di legittimita'
costituzionale dell'articolo 1, comma 3, della legge regionale n. 15
del 2013 non risulta manifestamente infondata, non potendo invece
condividersi le altre censure sollevate per la mancata specifica
consultazione dei cittadini interessati, giacche', indipendentemente
da ogni altra considerazione circa la effettiva natura del referendum
svoltosi il 6 maggio 2012 (solo abrogativo, come espressamente
qualificato, ovvero anche consultivo, ai fini della eventuale
adozione dell'atto legislativo previsto dall'art. 43, secondo' comma,
dello Statuto), non puo' dubitarsi che tutte le popolazioni
interessate siano state quanto meno messe in condizioni di poter
esprimere la propria manifestazione di volonta', seria e consapevole,
sulle possibili modificazioni territoriali, quand'anche queste
potessero determinare il venir meno delle stesse province, tra cui
quella del Medio Campidano.
6.2. Con gli altri tre motivi di censura, e' stata lamentata:
- «Illegittimita' della delibera della Giunta regionale n. 25/10
del 2 luglio 2013, nonche' del decreto del Presidente della Regione
Sardegna n. 91 del 2 luglio 2013, derivata dalla illegittimita'
costituzionale della abrogazione, tramite referendum, della legge
istitutiva delle "nuove province", nonche' degli atti normativi che
identificavano i confini di tutti gli enti provinciali, e dalla
conseguente illegittimita' costituzionale dell'art. 1, comma 3, della
legge regionale n. 15 del 2013, per violazione degli artt. 1, 48 e 51
Cost.» [terzo motivo];
- «Illegittimita' della delibera della Giunta regionale n. 25/10
del 2 luglio 2013, nonche' del decreto del Presidente della Regione
Sardegna n. 91 del 2 luglio 2013, derivata dalla autonoma
illegittimita' costituzionale dell'art, 1, comma 3, della legge
regionale n. 15 del 2013, per violazione degli artt. 1, 48 e 51
Cost.» [quarto motivo];
- «In via gradata: Ulteriore illegittimita' della delibera della
Giunta regionale n. 25/10 del 2 luglio 2013, nonche' del decreto del
Presidente della Regione Sardegna n. 91 del 2 luglio 2013, derivata
dalla illegittimita' costituzionale dell'art. 1, comma 3, della legge
regionale n. 15 del 2013, per violazione degli artt. 1, 48 e 51
Cost.» [quinto motivo].
I ricorrenti hanno sostenuto l'illegittimita' degli atti
impugnati in quanto fondati su una legge regionale incostituzionale
per aver regolato gli effetti derivanti dalla soppressione delle
province attraverso un'inammissibile interruzione del mandato degli
organi amministrativi in carica, destinati a scadere regolarmente
entro il maggio 2015, violando cosi' i principi di cui agli articoli
1, 48 e 51 della Costituzione; cio' anche sotto il concorrente ma
diverso profilo costituito dal fatto di aver comunque attribuito in
via straordinaria , l'espletamento delle funzioni delle soppresse
province a commissari straordinari privi della necessaria,
investitura popolare.
Anche tale questione di legittimita' costituzionale, cosi' come
prospettata, non appare manifestamente infondata.
Invero proprio la Corte Costituzione con la sentenza n. 48 del 13
febbraio 2003, investita in via diretta dal Presidente del Consiglio
dei Ministri della questione di legittimita' costituzionale, tra
l'altro, dell'articolo 1, comma 2, della legge 1° luglio 2002, 10
(secondo cui l'elezione degli organi delle nuove province di Carbonia
Iglesias, del Medio Campidano, dell'Ogliastra e di Olbia Tempio,
avrebbe avuto luogo nell'ordinario turno di elezioni amministrative
dell'anno 2003, con conseguente scadenza di diritto del mandato degli
organi delle province allora preesistenti), ha ritenuto fondata la
questione con riferimento all'art. 3 dello Statuto e ai limiti che
esso pone all'esercizio della competenza legislativa primaria ed
essenzialmente ai limiti dell'armonia della Costituzione e con i
principi dell'ordinamento della Repubblica.
La Corte ha infatti evidenziato che:
«Tra i principi che si ricavano dalla stessa Costituzione vi e'
certamente quello per cui la durata in carica degli organi elettivi
locali, fissata dalla legge, non e' liberamente disponibile da parte
della Regione nei casi concreti. Vi e' un diritto degli enti elettivi
e dei loro rappresentanti eletti al compimento del mandato conferito
nelle elezioni, come aspetto essenziale della stessa struttura
rappresentativa degli enti, che coinvolge anche i rispettivi. corpi
elettorali. Un'abbreviazione di tale mandato puo' bensi' verificarsi,
nei casi previsti dalla, legge, per l'impossibilita' di funzionamento
degli organi o per il venir meno dei presupposti di "governabilita'"
che la legge stabilisce (cfr. ad es. gli artt. 53 e 141, comma 1,
lettere b e c, del testo unico delle leggi sull'ordinamento degli
enti locali approvato con d.lgs. 18 agosto 2000, n. 267), ovvero in
ipotesi di gravi violazioni o di gravi situazioni di pericolo per la
sicurezza pubblica che la legge sanzioni con lo scioglimento delle
assemblee (cfr. ad es. l'art. 141, comma 1, lettera a, e l'art. 143
del citato testo unico)», aggiungendo che, «Tuttavia, le ipotesi
eccezionali di abbreviazione del mandato elettivo debbono essere
preventivamente stabilite in via generale dal legislatore».
«Tra di esse non e' escluso che possa ricorrere anche il
sopravvenire di modifiche territoriali che incidano
significativamente sulla componente personale dell'ente, su cui si
basa l'elezione: come, ad esempio, prevede per il caso degli organi
comunali l'art. 8, quarto comma, lettera a), del d.P.R. 16 maggio
1960, n. 570 (non compreso nell'abrogazione espressa disposta
dall'art. 274, comma 1, lettera e, del testo unico n. 267 del 2000),
secondo cui si procede alla rinnovazione integrale del consiglio
comunale quando, per effetto di una modificazione territoriale, si
sia verificata una variazione di almeno un quarto della popolazione
del Comune. Ma, ancora una volta, una siffatta ipotesi dovrebbe
essere prevista e disciplinata in via generale dalla legge,
ovviamente sulla base di presupposti non irragionevoli».
«In ogni caso, non puo' essere una legge provvedimento,
disancorata da presupposti prestabiliti in via legislativa, a
disporre della durata degli organi eletti».
«Proprio questa, invece, e' la portata della disposizione
contestata in questa sede. Essa, nel prevedere che si proceda
all'elezione degli organi delle nuove Province, stabilisce altresi'
che decadano di diritto quelli delle Province preesistenti, nel
logico presupposto che non possa darsi una doppia contemporanea
rappresentanza, nell'ambito di organi elettivi preesistenti e di
organi di nuova elezione, delle popolazioni dei territori oggetto
della variazione territoriale».
«Tuttavia, tale previsione di abbreviazione del mandato degli
organi delle Province preesistenti non trova supporto in alcuna
disciplina a carattere generale che la preveda e ne precisi i
presupposti. Infatti la Regione Sardegna, che pure dal 1993 e'
titolare della competenza primaria sancita dall'art. 3, lettera b,
dello statuto, non ha mai proceduto a darsi una legislazione organica
sull'ordinamento degli enti locali (solo alcuni specifici aspetti di
tale ordinamento sono oggetto di disciplina nella legge regionale n.
4 del 1997, e negli articoli 6 e seguenti, non contestati nel
presente giudizio, della legge regionale n. 10 del 2002), ne'
comunque ha provveduto a disciplinare in generale i casi di
scioglimento anticipato dei consigli degli enti».
«Resta dunque applicabile, anche ai sensi dell'art. 57 dello
statuto (secondo il quale «nelle materie attribuite alla competenza
della Regione, fino a quando non sia diversamente disposto con leggi
regionali, si applicano le leggi dello Stato»), la normativa statale.
Tanto e' vero che lo stesso art. 1, comma 2, della legge regionale
impugnata, nel prevedere le elezioni degli organi delle Province, fa
riferimento all'«ordinario turno di elezioni amministrative dell'anno
2003», che non puo' essere altro, nel silenzio della, legislazione
provinciale, che il "turno annuale ordinario" previsto dall'art. 1
della legge statale 7 giugno 1991, n. 182, e successive
modificazioni, il cui svolgimento avviene nella data fissata dal
Ministro dell'interno (art. 3 della stessa legge, come modificato da
ultimo dall'art. 4 della legge 23 febbraio 1995, n. 43)».
«Ora, nella legislazione statale sulle Province non e' prevista
alcuna ipotesi di. una abbreviazione del mandato degli organi
provinciali a seguito di variazioni territoriali (l'art. 8, quarto
comma, lettera a, del d.P.R. n. 570 del 1960 si riferisce infatti ai
soli consigli comunali): gli unici casi di scioglimento anticipato
sono quelli previsti dai citati articoli 53, 141 e 143 del testo
unico approvato con il d.lgs. n. 267 del 2000, tant'e' che in tutti i
provvedimenti legislativi con cui sono state istituite nuove Province
fuori del territorio delle Regioni speciali, e in particolare in
occasione della istituzione di otto nuove Province attuata ai sensi
dell'art. 63 della legge 8 giugno 1990, n. 142, si e' invariabilmente
previsto che l'elezione dei nuovi consigli avesse luogo nel
successivo turno generale delle consultazioni amministrative (pur
mancando, all'epoca, ancora un triennio a tale data), cioe' alla
scadenza naturale dei consigli preesistenti, salva l'ipotesi di
scioglimento anticipato di questi ultimi per altra causa (cfr. l'art.
3, comma 2, dei decreti legislativi 6 marzo 1992, nn. 248, 249, 250,
251, 252, 253, 254, e del d.lgs. 30 aprile 1992, n. 277; e, nello
stesso senso, cfr. gia' l'art. 2 della legge 16 luglio 1974, n. 306,
recante l'istituzione della Provincia di Oristano)».
6.2.2. Tali considerazioni, ad avviso della Sezione, possono
essere trasposte al caso di specie, in cui attraverso l'articolo 1,
comma 3, della legge n. 15 del 2013 (e gli atti attuativi impugnati),
al fine di regolare gli effetti conseguenti alla pretesa avvenuta
soppressione delle province si e' inammissibilmente inciso sulla
ordinaria durata del mandato elettorale (provinciale), introducendo
di fatto una causa di scioglimento anticipato del consiglio
provinciale, non prevista dalla legge ed in insanabile contrasto con
lo statuto e con i principi di cui agli articoli 1, 48 e 51 della
Costituzione.
6.3. In ordine alla rilevanza delle delineate questioni di
legittimita' costituzionale, va osservato che gli atti impugnati con
il ricorso introduttivo del giudizio di primo grado si fondano, come
e' stato gia' piu' volte evidenziato, proprio sull'art. 1, comma 3,
della legge regionale n. 15 del 2013, cosi' che la eventuale
dichiarazione di incostituzionalita' di quest'ultimo, nei sensi sopra
prospettati, e' idonea a travolgerli e a restituire ai ricorrenti il
bene della vita cui essi aspirano.
7. Stante la delineata rilevanza e non manifesta infondatezza
delle prospettate questioni di legittimita' costituzionale, nei sensi
indicati, visti gli articoli 136 della Costituzione e 23 della legge
11 marzo 1953, n. 87, deve disporsi la rimessione degli atti alla
Corte Costituzionale, sospendendosi il giudizio.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta):
- visti gli articoli 136 della Costituzione e 23 della legge 11
marzo 1953, n. 87, dichiara rilevante e non manifestamente infondate
le questioni di legittimita' costituzionale di cui in motivazione;
- sospende il giudizio e dispone l'immediata trasmissione degli
atti alla Corte Costituzionale, unitamente alla prova della
comunicazioni e delle notifiche previste;
- ordina che, a cura della segreteria, la presente ordinanza sia
notificata alle parti del processo, al Presidente del Consiglio dei
Ministri nonche' al Presidente della Camera dei Deputati e del Senato
della Repubblica.
Ordina che la presente ordinanza sia eseguita dall'autorita'
amministrativa.
Cosi' deciso in Roma, nella camera di consiglio del giorno 11
novembre 2014 con l'intervento dei magistrati:
Luigi Maruotti, Presidente
Carlo Saltelli, Consigliere, Estensore
Fulvio Rocco, Consigliere
Antonio Bianchi, Consigliere
Nicola Gaviano, Consigliere
Il Presidente: Maruotti
L'estensore: Saltelli