N. 57 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 28 maggio 2015
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 28 maggio 2015 (del Presidente del Consiglio dei ministri). Mafia e criminalita' organizzata - Norme della Regione Puglia - Previsione che la Regione assume le vittime del terrorismo e della criminalita' organizzata, in attuazione della legge n. 407/1998, nei propri ruoli per chiamata diretta e personale e con livello contrattuale e qualifica corrispondenti al titolo di studio posseduto - Ricorso del Governo - Denunciato contrasto con la normativa statale (art. 1, comma 2, legge n. 407/1998) che prevede una prova selettiva di idoneita' ed il limite del 10% delle vacanze in organico - Denunciata violazione del principio di uguaglianza per disparita' di trattamento - Lesione dei principi di imparzialita' e buon andamento della pubblica amministrazione per la deroga ingiustificata al principio del concorso pubblico - Violazione della sfera di competenza legislativa esclusiva statale in materia di ordinamento civile e di previdenza sociale. - Legge della Regione Puglia 23 marzo 2015, n. 12, art. 7, comma 1. - Costituzione, artt. 3, 97 e 117, comma secondo, lett. l) e o). Mafia e criminalita' organizzata - Norme della Regione Puglia - Previsione che il diritto al collocamento di cui al comma 1 viene attuato su apposita domanda dei soggetti aventi le qualita' e le condizioni sulla base del seguente ordine: a) vittima sopravvissuta; b) coniuge superstite; c) convivente more uxorio; d) figli della vittima; e) genitori della vittima; f) germani della vittima - Ricorso del Governo - Denunciato contrasto con la normativa statale (art. 1, comma 2, della legge n. 407/1998) che indica tra i destinatari del beneficio oltre i soggetti direttamente colpiti, il coniuge, i figli superstiti e i fratelli conviventi e a carico dei soggetti deceduti - Ricorso del Governo - Denunciata violazione del principio di uguaglianza per disparita' di trattamento - Lesione dei principi di imparzialita' e buon andamento della pubblica amministrazione per la deroga ingiustificata al principio del concorso pubblico - Violazione della sfera di competenza legislativa esclusiva statale in materia di ordinamento civile e di previdenza sociale. - Legge della Regione Puglia 23 marzo 2015, n. 12, art. 7, comma 3. - Costituzione, artt. 3, 97 e 117, comma secondo, lett. l) e o). Mafia e criminalita' organizzata - Norme della Regione Puglia - Previsione che il diritto al collocamento obbligatorio di cui al presente articolo viene altresi' attuato dagli enti e agenzie istituiti o comunque dipendenti o controllati dalla Regione Puglia, dalle societa' di capitale dalla stessa interamente partecipate nonche' dalle aziende ed unita' sanitarie locali - Ricorso del Governo - Denunciato contrasto con la normativa statale (art. 1, comma 2, l. n. 407/1998) per l'ampliamento dei soggetti presso i quali e' previsto il collocamento obbligatorio - Lesione dei principi di imparzialita' e buon andamento della pubblica amministrazione per la deroga ingiustificata al principio del concorso pubblico - Violazione della sfera di competenza legislativa esclusiva statale in materia di ordinamento civile e di previdenza sociale. - Legge della Regione Puglia 23 marzo 2015, n. 12, art. 7, comma 5. - Costituzione, artt. 3, 97 e 117, comma secondo, lett. l) e o). Mafia e criminalita' organizzata - Norme della Regione Puglia - Previsione che ai lavoratori subordinati assunti in base all'art. 7 della legge censurata e' riconosciuto il diritto ad assentarsi dal posto di lavoro per un numero massimo di cento ore annue al fine di partecipare a iniziative pubbliche, anche presso scuole ed istituzioni, finalizzate alla diffusione della cultura della legalita' e della memoria delle vittime della mafia, della criminalita' organizzata, del terrorismo e del dovere - Previsione, altresi', che le ore di assenza per la partecipazione alle iniziative pubbliche sono retribuite quali normali ore di lavoro, anche ai fini previdenziali - Ricorso del Governo - Denunciata violazione della sfera di competenza legislativa esclusiva statale in materia di ordinamento civile e di previdenza sociale - Lesione del principio di uguaglianza per l'ingiustificato trattamento di privilegio dei dipendenti della Regione Puglia. - Legge della Regione Puglia 23 marzo 2015, n. 12, art. 8, commi 1 e 3. - Costituzione, artt. 3 e 117, comma secondo, lett. l) e o).(GU n.27 del 8-7-2015 )
Ricorso del Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso ex lege dall'Avvocatura generale dello Stato, presso i cui uffici domicilia in Roma, via dei Portoghesi n. 12, contro la Regione Puglia, in persona del Presidente della Giunta p.t., per la declaratoria di incostituzionalita' dell'art. 7, commi 1, 3 e 5, e dell'art. 8, commi 1 e 3, della legge regionale 23 marzo 2015, n. 12, pubblicata nel B.U.R. n. 43 del 27 marzo 2015, avente ad oggetto "Promozione della cultura della legalita', della memoria e dell'impegno", giusta delibera del Consiglio dei ministri 18 maggio 2015. La legge in epigrafe indicata contiene talune disposizioni che eccedono dalle competenze regionali ed invadono quelle statali, ponendosi in contrasto con i principi costituzionali di cui agli artt. 3, 97 e 117, comma 2, della Costituzione, nelle materie oggetto degli articoli 7 e 8, come andiamo ad argomentare in dettaglio. 1. L'art. 7 disciplina il diritto di collocamento obbligatorio delle vittime della mafia, della criminalita' organizzata, del terrorismo e del dovere, materia che e' regolata dalla normativa primaria statale e, per quel che rileva in questa sede, dalle leggi 20 ottobre 1990, n. 302 e 23 novembre 1998, n. 407. 1.1. L'art. 7, comma 1, cosi' recita: "La Regione Puglia da' attuazione al diritto al collocamento obbligatorio di cui all'articolo 1 della legge 23 novembre 1998, n. 407 (Nuove norme in favore delle vittime del terrorismo e della criminalita' organizzata), assumendo nei propri ruoli per chiamata diretta e personale e con livello contrattuale e qualifica corrispondenti al titolo di studio posseduto"; si prevede, quindi, l'assunzione nei ruoli regionali delle vittime del terrorismo e della criminalita' organizzata per semplice chiamata diretta e personale, senza alcun'altra condizione e prescrizione. Tale disposizione contrasta con quanto disposto dall'art. 1 della legge n. 407/1998 - cui si dice di voler dare attuazione - e, in particolare, con quanto disposto dal suo comma 2, il quale prevede che, ai fini dell'assunzione del personale avente diritto al collocamento obbligatorio, sia espletata di una prova di idoneita' e sia rispettato il limite del dieci per cento del numero di vacanze nell'organico (penultimo periodo del comma 2, come successivamente modificato e attualmente vigente: "Ferme restando le percentuali di assunzioni previste dalle vigenti disposizioni, per i livelli retributivi dal sesto all'ottavo le assunzioni, da effettuarsi previo espletamento della prova di idoneita' di cui all'articolo 32 del decreto del Presidente della Repubblica 9 maggio 1994, n. 487, come sostituito dall'articolo 4 del decreto del Presidente della Repubblica 18 giugno 1997, n. 246, non potranno superare l'aliquota del 10 per cento del numero di vacanze nell'organico."). L'art. 7, comma 3, cosi' recita: "Il diritto al collocamento di cui al comma 1 viene attuato su apposita domanda dei soggetti aventi le qualita' e le condizioni... sulla base del seguente ordine: a) vittima sopravvissuta; b) coniuge superstite; c) convivente more uxorio; d) figli della vittima; e) genitori della vittima; f) germani della vittima."; si individuano cosi', quali beneficiari del diritto al collocamento, soggetti ulteriori rispetto a quelli individuati dal predetto art. 1, comma 2, della legge n. 407/1998, che nel primo periodo indica quali destinatari del beneficio, oltre i soggetti direttamente colpiti, il coniuge, i figli superstiti e i fratelli conviventi e a carico dei soggetti deceduti [primo periodo come modificato e vigente: "I soggetti di cui all'articolo 1 della legge 20 ottobre 1990, n. 302, come modificato dal comma 1 del presente articolo, nonche' il coniuge e i figli superstiti, ovvero i fratelli conviventi e a carico qualora siano gli unici superstiti, dei soggetti deceduti o resi permanentemente invalidi"]. L'art. 7, comma 5, cosi' recita: "Il diritto al collocamento obbligatorio di cui al presente articolo viene altresi' attuato dagli enti e agenzie istituiti o comunque dipendenti o controllati dalla Regione Puglia, dalle societa' di capitale dalla stessa interamente partecipate nonche' dalle aziende e unita' sanitarie locali"; si prevede, quindi, che il collocamento obbligatorio sia attuato anche nei confronti di soggetti ulteriori rispetto a quelli individuati dalle vigenti disposizioni legislative cui fa richiamo il citato art. 1, comma 2, legge 407/98 [primo periodo: "diritto al collocamento obbligatorio di cui alle vigenti disposizioni legislative"], cioe' "tutte le pubbliche amministrazioni cosi' come specificatamente individuate dall'art. 1, comma 2, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165" - come specificato con la circolare del Dipartimento della funzione pubblica 14 novembre 2003, n. 2 (applicativa anche della legge n. 407/1998) in materia di "Vittime del terrorismo e della criminalita' organizzata. Assunzioni obbligatorie presso amministrazioni pubbliche" - e non anche gli enti e agenzie istituiti o comunque dipendenti o controllati dalla Regione Puglia, le societa' di capitale dalla stessa interamente partecipate e le aziende e unita' sanitarie locali. 1.2. Pertanto l'art. 7, commi 1, 3 e 5, della legge regionale in esame, nel derogare alle disposizioni statali recate dalla suddetta legge n. 407/1998, viola l'art. 117, secondo comma, lettere 1) e o), della Costituzione, che attribuisce - rispettivamente - le materie dell'ordinamento civile e della previdenza sociale, nei cui ambiti rientra il collocamento obbligatorio, alla competenza esclusiva dello Stato. E' indiscutibile che la disciplina del rapporto di lavoro nelle pubbliche amministrazioni, sia per la sua costituzione sia per la sua disciplina e regolazione giuridica ed economica, attenga alla materia dell'ordinamento civile di esclusiva competenza statale; ex plurimis, Corte Cost. 31 gennaio 2014, n. 7, la quale ritiene che qualunque ipotesi di regolamentazione del rapporto di lavoro dipendente pubblico e' da ricomprendere nella "dinamica del rapporto di lavoro e del relativo regime ed e', quindi, riconducibile in modo piano alla materia dell'«ordinamento civile»", con la conseguenza che "l'inosservanza della disciplina di legge statale e di derivazione contrattuale collettiva ... rende, dunque, ancora piu' evidente la violazione dell'art. 117, secondo comma, lettera 1), Cost. denunciata in capo alla disposizione in oggetto.". Sotto altro profilo, considerando che la materia del collocamento obbligatorio attiene a quella generale della previdenza sociale, le disposizioni censurate invadono la competenza esclusiva statale indicata nell'art. 117, comma 2, lett. o), della Costituzione; tanto e' eccepito sia sotto il profilo generale sia sotto quello specifico del limite del 10 per cento del numero di vacanze dell'organico che, non ribadito nella legge regionale, verrebbe ad essere superato illegittimamente, anche in pregiudizio dell'intero sistema del collocamento obbligatorio ed in danno delle altre categorie di beneficiari (ad esempio i disabili, a proposito dei quali si veda la legge 11 marzo 2011, n. 25). La gravita' della violazione delle competenze legislative statali qui eccepita e' di tutta evidenza! 1.3. Le norme regionali in esame violano, inoltre, i principi di uguaglianza, buon andamento e imparzialita' della pubblica amministrazione di cui gli articoli 3 e 97 della Costituzione. La violazione dell'art. 3 Cost. e' palese, laddove semplicemente si consideri che persone nell'identica situazione (legate, cioe', da rapporti di parentela con vittime del terrorismo e della criminalita' organizzata) potrebbero essere beneficiarie del collocamento obbligatorio in Puglia e non in altre parti del territorio nazionale: "i principi fissati dalla legge statale in materia costituiscono tipici limiti di diritto privato, fondati sull'esigenza, connessa al precetto costituzionale di eguaglianza, di garantire l'uniformita' nel territorio nazionale delle regole fondamentali di diritto che disciplinano i rapporti fra privati" (Corte Cost. n. 189/2007 e 211/2014). Altrettanto palese e' la violazione dell'art. 97 Cost. in quanto le disposizioni censurate dispongono l'assunzione in ruolo di personale senza la preventiva selezione concorsuale. Sul punto, la giurisprudenza costituzionale e' vasta e granitica; a conforto della censura bastera' richiamare, fra le tante, la sentenza 7/ 7/2010, n. 235, con la quale la Corte costituzionale ha dichiarato illegittime norme della legge regionale sarda 7 agosto 2009, n. 3, in quanto disponevano "in modo indiscriminato lo stabile inserimento di lavoratori nei ruoli delle pubbliche amministrazioni sarde, senza condizionare tali assunzioni al previo superamento di alcun tipo di prova selettiva pubblica da parte degli interessati. Pertanto, esse si pongono in aperto contrasto con l'art. 97 Cost., che impone il concorso quale modalita' di reclutamento del personale delle pubbliche amministrazioni"; principio anche recentemente ribadito da Corte Cost. 30 gennaio 2015, n. 7, in termini che, siccome validi a decidere anche il presente caso, riportiamo per esteso: "3. E' nota la copiosa giurisprudenza di questa Corte secondo cui il pubblico concorso e' forma generale e ordinaria di reclutamento del personale della pubblica amministrazione (si vedano, tra le piu' recenti, le sentenze n. 134 del 2014; n. 277, n. 137, n. 28 e n. 3 del 2013; n. 212, n. 177 e n. 99 del 2012; n. 293 del 2009), cui si puo' derogare solo in presenza di peculiari e straordinarie esigenze di interesse pubblico (sentenze n. 134 del 2014; n. 217 del 2012; n. 310 del 2011; n. 9 del 2010; n. 293 e n. 215 del 2009; n. 81 del 2006). Il principio della necessita' del pubblico concorso e' stato di recente ribadito con specifico riferimento a disposizioni legislative che prevedevano il passaggio automatico di personale di societa' in house, ovvero societa' o associazioni private, all'amministrazione pubblica (sentenze n. 134 del 2014; n. 227 del 2013; n. 62 del 2012; n. 310 e n. 299 del 2011; n. 267 del 2010). Questa Corte ha ritenuto, infatti, che "il trasferimento da una societa' partecipata dalla Regione alla Regione o ad altro soggetto pubblico regionale si risolve in un privilegio indebito per i soggetti beneficiari di un siffatto meccanismo, in violazione dell'art. 97 cost. (sentenza n. 62 del 2012; nello stesso senso, sentenze n. 310 e n. 299 del 2011, nonche' sentenza n. 267 del 2010)" (sentenza n. 227 del 2013) ... . 4. La fondatezza della questione di costituzionalita' con riferimento all'art. 97, terzo comma, Cost. comporta l'assorbimento dell'ulteriore censura di violazione dell'art. 117 secondo comma, lettera l), Cost.". 2. L'art. 8 della legge regionale in esame, a completamento della disciplina dell'art. 7, regola i permessi retribuiti dei lavoratori subordinati assunti in quanto vittime della mafia, della criminalita' organizzata, del terrorismo e del dovere. 2.1. L'art. 8, comma 1, cosi' recita: "Ai lavoratori subordinati assunti in base all'articolo 7 della presente legge e' riconosciuto il diritto di assentarsi dal posto di lavoro per un numero massimo di cento ore annue al fine di partecipare a iniziative pubbliche, anche presso scuole e istituzioni, finalizzate alla diffusione della cultura della legalita' e della memoria delle vittime della mafia, della criminalita' organizzata, del terrorismo e del dovere". Il comma 3 del medesimo articolo 8 stabilisce, altresi', che: "Le ore di assenza per la partecipazione alle iniziative pubbliche di cui al comma 1 sono retribuite quali normali ore di lavoro, anche ai fini previdenziali". 2.2. La materia delle assenze dal posto di lavoro, nel cui ambito rientrano i permessi retribuiti concessi dalle disposizioni in esame, e' riservata alla contrattazione collettiva, ai sensi del titolo III (Contrattazione collettiva e rappresentanza sindacale) del d.lgs. n. 165/2001, che indica le procedure da seguire in sede di contrattazione e l'obbligo del rispetto della normativa contrattuale. Pertanto, le norme regionali in esame, sia quanto alla determinazione del diritto al permesso retribuito per il numero massimo di cento ore annue sia quanto alla previsione della loro retribuzione piena, anche ai fini previdenziali, violano l'art. 117, secondo comma, lettere l) e o), della Costituzione, che riservano alla competenza esclusiva dello Stato - rispettivamente - la materia dell'ordinamento civile e, quindi, la regolamentazione dei rapporti di lavoro pubblico privatizzati, regolati dal codice civile e dai contratti collettivi, e la materia della previdenza sociale. In proposito, la giurisprudenza della Corte costituzionale e' chiarissima; oltre alle sentenze gia' citate, si vedano, fra le tante: Corte cost. 28 marzo 2014, n. 61 ("Infatti tale disposizione, attenendo alla retribuzione spettante a lavoratori ... il cui rapporto e' contrattualizzato, e' riconducibile alla materia dell'«ordinamento civile»."); Corte cost. 3 dicembre 2014, n. 269 e Corte cost. 18 luglio 2014, n. 211 ("Secondo il costante orientamento di questa Corte, a seguito della privatizzazione del rapporto di pubblico impiego - operata dall'art. 2 della legge 23 ottobre 1992, n. 421 (Delega al Governo per la razionalizzazione e la revisione delle discipline in materia di sanita', di pubblico impiego, di previdenza e di finanza territoriale), dall'art. 11, comma 4, della legge 15 marzo 1997, n. 59 (Delega al Governo per il conferimento di funzioni e compiti alle regioni ed enti locali, per la riforma della Pubblica Amministrazione e per la semplificazione amministrativa), e dai decreti legislativi emanati in attuazione di dette leggi delega - la disciplina del rapporto di lavoro alle dipendenze della pubblica amministrazione e' retta dalle disposizioni del codice civile e dalla contrattazione collettiva. Con specifico riguardo al trattamento economico, l'art. 2, comma 3, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165 (Norme generali sull'ordinamento del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche), stabilisce che «L'attribuzione di trattamenti economici puo' avvenire esclusivamente mediante contratti collettivi» e l'art. 45 dello stesso decreto ribadisce che «Il trattamento economico fondamentale ed accessorio [...] e' definito dai contratti collettivi». Ancora, il citato art. 2, comma 3, prevede che «Le disposizioni di legge, regolamenti o atti amministrativi che attribuiscono incrementi retributivi non previsti da contratti cessano di avere efficacia a far data dall'entrata in vigore del relativo rinnovo contrattuale». Proprio a seguito di tale privatizzazione, questa Corte ha affermato che «i principi fissati dalla legge statale in materia costituiscono tipici limiti di diritto privato, fondati sull'esigenza, connessa al precetto costituzionale di eguaglianza, di garantire l'uniformita' nel territorio nazionale delle regole fondamentali di diritto che disciplinano i rapporti fra privati e, come tali, si impongono anche alle Regioni a statuto speciale» (sentenza n. 189 del 2007). In particolare, dall'art. 2, comma 3, terzo e quarto periodo, della legge n. 421 del 1992, emerge il principio per cui il trattamento economico dei dipendenti pubblici e' affidato ai contratti collettivi, di tal che la disciplina di detto trattamento, e, piu' in generale, la disciplina del rapporto di impiego pubblico rientra nella materia dell'«ordinamento civile» riservata alla potesta' legislativa esclusiva dello Stato (sentenze n. 61 del 2014, n. 286 e n. 225 del 2013, n. 290 e n. 215 del 2012, n. 339 e n. 77 del 2011, n. 332 e n. 151 del 2010).") 2.3. Le disposizioni regionali in esame violano, altresi', il principio di uguaglianza di cui all'articolo 3 della Costituzione in quanto il personale avente le medesime caratteristiche, collocato presso altre amministrazioni pubbliche, si troverebbe di fronte a una diversa e deteriore posizione rispetto alla possibilita' di fruire dei predetti permessi, con i benefici economici e previdenziali concessi dalla Regione Puglia ai suoi assunti. Sul punto, si richiamano i principi piu' volte espressi dalla Corte costituzionale ed invocati anche in riferimento alla dedotta illegittimita' dell'art. 7 della legge regionale de qua. Tanto Premesso e considerato, giusta la delibera del Consiglio dei ministri in epigrafe indicata.
P. Q. M. Si chiede che la Corte costituzionale adita voglia dichiarare l'illegittimita' costituzionale dell'art. 7, commi 1, 3 e 5, e dell'art. 8, commi 1 e 3, della legge regionale 23 marzo 2015, n. 12, pubblicata nel B.U.R. n. 43 del 27 marzo 2015, avente ad oggetto "Promozione della cultura della legalita', della memoria e dell'impegno", per violazione degli articoli 3, 97 e 117, comma 2, lett. l) e o), della Costituzione. Si produrra' copia della delibera del Consiglio dei ministri. Roma, 23 maggio 2015 L'avv dello Stato: Giuseppe Albenzio