N. 149 SENTENZA 24 giugno - 14 luglio 2015
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Differimento dell'entrata in vigore dell'obbligo, previsto dalla legislazione statale, di collocare in discarica esclusivamente rifiuti trattati. - Legge della Regione Liguria 5 agosto 2014, n. 21 (Modifiche alla legge regionale 24 febbraio 2014, n. 1 - Norme in materia di individuazione degli ambiti ottimali per l'esercizio delle funzioni relative al servizio idrico integrato e alla gestione integrata dei rifiuti), art. 5. -(GU n.29 del 22-7-2015 )
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente:Alessandro CRISCUOLO;
Giudici :Paolo GROSSI, Giorgio LATTANZI, Aldo CAROSI, Marta CARTABIA,
Mario Rosario MORELLI, Giancarlo CORAGGIO, Giuliano AMATO, Silvana
SCIARRA, Daria de PRETIS, Nicolo' ZANON,
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'art. 5 della
legge della Regione Liguria 5 agosto 2014, n. 21 (Modifiche alla
legge regionale 24 febbraio 2014, n. 1 - Norme in materia di
individuazione degli ambiti ottimali per l'esercizio delle funzioni
relative al servizio idrico integrato e alla gestione integrata dei
rifiuti), promosso dal Presidente del Consiglio dei ministri con
ricorso notificato il 6-9 ottobre 2014, depositato in cancelleria il
14 ottobre 2014 ed iscritto al n. 76 del registro ricorsi 2014.
Udito nell'udienza pubblica del 23 giugno 2015 il Giudice
relatore Marta Cartabia;
udito l'avvocato dello Stato Giovanni Paolo Polizzi per il
Presidente del Consiglio dei ministri.
Ritenuto in fatto
1.- Con ricorso notificato il 6-9 ottobre 2014 e depositato il
successivo 14 ottobre (reg. ric. n. 76 del 2014), il Presidente del
Consiglio dei ministri ha promosso questione di legittimita'
costituzionale dell'art. 5 della legge della Regione Liguria 5 agosto
2014, n. 21 (Modifiche alla legge regionale 24 febbraio 2014, n. 1 -
Norme in materia di individuazione degli ambiti ottimali per
l'esercizio delle funzioni relative al servizio idrico integrato e
alla gestione integrata dei rifiuti), per violazione dell'art. 117,
primo e secondo comma, lettera s), della Costituzione.
In particolare, il ricorrente ha ritenuto che la norma censurata
detti disposizioni difformi dalla disciplina statale in tema di
rifiuti, violando cosi' l'art. 117, secondo comma, lettera s), Cost.
che prevede la potesta' legislativa esclusiva dello Stato nelle
materie della tutela dell'ambiente e dell'ecosistema. Inoltre,
poiche' la normativa regionale impugnata contrasterebbe una
disciplina statale attuativa di quella comunitaria, sarebbe violato
altresi' l'art. 117, primo comma, Cost. che stabilisce il rispetto
dei vincoli imposti dall'ordinamento comunitario.
1.1.- Piu' precisamente, l'art. 5 della legge reg. n. 21 del 2014
ha introdotto l'art. 24-bis della legge della Regione Liguria 24
febbraio 2014, n. 1 (Norme in materia di individuazione degli ambiti
ottimali per l'esercizio delle funzioni relative al servizio idrico
integrato e alla gestione integrata dei rifiuti). Il citato art.
24-bis stabilisce che «i gestori di impianti di discarica per lo
smaltimento dei rifiuti solidi urbani che non siano in grado di
assicurare, tramite idonei sistemi di pretrattamento dei rifiuti
prima della collocazione in discarica, la separazione fra la frazione
secca e la frazione umida e la successiva stabilizzazione di
quest'ultima, devono presentare alla Regione e alla Provincia
competente per territorio, entro la data del 30 settembre 2014,
programmi di adeguamento», secondo un «crono-programma di
realizzazione degli interventi di adeguamento, la cui conclusione
deve avvenire entro e non oltre il 31 dicembre 2015» (comma 1, alinea
e lettera c). Si prevede inoltre che i «comuni con popolazione
superiore ai 20.000 abitanti residenti, che conferiscono i propri
rifiuti indifferenziati agli impianti di discarica, devono presentare
alla Regione e alla Provincia competente per territorio, entro la
data del 31 ottobre 2014, programmi organizzativi» (comma 2). Per
l'approvazione e l'integrazione dei programmi organizzativi e di
adeguamento e' poi previsto che la «Provincia competente per
territorio provvede, entro dieci giorni dal ricevimento dei programmi
di adeguamento e dei programmi organizzativi, ad indire, previa
verifica della completezza della documentazione, una conferenza di
servizi a cui partecipa anche la Regione» e che la «conferenza di
servizi deve concludersi entro il 31 dicembre 2014» (comma 3). Si
stabilisce, infine, che gli «impianti di discarica continuano ad
operare con le modalita' operative previste dai provvedimenti
autorizzativi in corso alla data di entrata in vigore della presente
legge, fino alla adozione dei provvedimenti di cui al comma 3 e
comunque non oltre il 31 dicembre 2014» (comma 5). Resta stabilito
che la mancata presentazione o la mancata approvazione dei programmi
di adeguamento comporti la decadenza ope legis dell'autorizzazione
all'esercizio della discarica (comma 7), cosi' come la mancata
presentazione o approvazione dei programmi organizzativi comporta il
divieto di conferimento dei rifiuti indifferenziati in discarica
(comma 9), mentre la mancata realizzazione degli interventi per il
trattamento dei rifiuti nei termini previsti comporta la sospensione
ope legis dell'autorizzazione all'esercizio della discarica (comma
8).
1.2.- Secondo il ricorrente la disciplina descritta,
procrastinando al 31 dicembre 2014 - e, con il crono-programma, sino
al 31 dicembre 2015 - l'entrata in vigore dell'obbligo di collocare
in discarica esclusivamente rifiuti trattati, consente il
conferimento, fino a tale data, di rifiuti indifferenziati. La
legislazione statale, invece, con l'art. 17, comma 1, del decreto
legislativo 13 gennaio 2003, n. 36 (Attuazione della direttiva
1999/31/CE relativa alle discariche di rifiuti) prevede tale
possibilita' solo fino al 31 dicembre 2006, termine poi prorogato al
31 dicembre 2008, dall'art. 1, comma 184, della legge 27 dicembre
2006, n. 296 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e
pluriennale dello Stato - Legge finanziaria 2007), stabilendo
altresi' che le «Regioni adeguano la loro normativa alla presente
disciplina» (art. 17, comma 7, del d.lgs. n. 36 del 2003).
Viene quindi ricordato che la gestione dei rifiuti e' stata
ricondotta dalla giurisprudenza costituzionale (sentenza n. 285 del
2013) alla materia della «tutela dell'ambiente e dell'ecosistema»,
rientrante nella potesta' legislativa esclusiva dello Stato, in
riferimento alla quale alle Regioni e' solo consentito di stabilire,
per il raggiungimento di fini propri delle loro competenze, livelli
di tutela piu' elevati purche' nel rispetto della normativa statale
ambientale.
La normativa regionale impugnata, superando la tempistica
prevista dal d.lgs. n. 36 del 2003 e dalle successive proroghe, si
risolverebbe percio' in una indebita sanatoria per gli impianti di
discarica ancora inidonei a separare la frazione secca e umida dei
rifiuti, con palese violazione della competenza statale ex art. 117,
secondo comma, lettera s), Cost.
Inoltre, poiche' la disciplina statale ricordata risulta
attuativa della direttiva 1999/31/CE del Consiglio del 26 aprile 1999
relativa alle discariche di rifiuti, violando la stessa il
legislatore regionale ha contestualmente contravvenuto al rispetto
dei vincoli derivanti dall'ordinamento comunitario imposto dall'art.
117, primo comma, Cost.
1.3.- Sotto altro profilo, il ricorrente lamenta la medesima
violazione dell'art. 117, primo comma e secondo comma, lettera s),
Cost. nella parte in cui l'art. 24-bis citato prevede il divieto di
conferimento di rifiuti indifferenziati solo per i Comuni che non
abbiano presentato programmi autorizzativi idonei. Infatti, l'art. 7
del d.lgs. n. 36 del 2003 prevede un divieto ben piu' ampio,
eccettuandone solo i rifiuti inerti il cui trattamento non sia
tecnicamente fattibile (lettera a) o quelli il cui trattamento non
contribuisce alla riduzione della quantita' di rifiuti o dei rischi
per la salute umana e per l'ambiente (lettera b). Conseguentemente la
disposizione regionale autorizza una deroga parziale al divieto
stabilito dalla legge statale in materia di tutela dell'ambiente e
dell'ecosistema, anche su questo punto attuativa della disciplina
comunitaria.
1.4.- Analogamente i commi 7 e 8 del citato art. 24-bis,
limiterebbero a specifiche situazioni - oltre tutto con misure non
previste dall'art. 208 del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152
(Norme in materia ambientale) - l'inibitoria di discariche che, per
il fatto di non aver rispettato i tempi e le modalita' previsti dalla
normativa statale sopra ricordata, attuativa della disciplina
comunitaria, non avrebbero dovuto operare, con conseguente violazione
dell'art. 117, primo e secondo comma, lettera s), Cost.
1.5.- A conferma della illegittimita' della disciplina regionale
censurata, il ricorrente ha richiamato la sentenza n. 187 del 2011
della Corte costituzionale che, in un caso simile, riguardante una
legge della Regione Marche, ha ritenuto che la fissazione di un
termine per la realizzazione di interventi di adeguamento,
autorizzando implicitamente lo scarico sino a quel termine in
difformita' rispetto alla disciplina statale in materia ambientale,
violasse la competenza legislativa statale ex art. 117, secondo
comma, lettera s), Cost.
2.- Con l'art. 1, comma 1, della legge della Regione Liguria 19
novembre 2014, n. 35, recante «Abrogazione dell'articolo 5 della
legge regionale 5 agosto 2014, n. 21 -Modifiche alla legge regionale
24 febbraio 2014, n. 1 - Norme in materia di individuazione degli
ambiti ottimali per l'esercizio delle funzioni relative al servizio
idrico integrato e alla gestione integrata dei rifiuti) e
dell'articolo 6 della legge regionale 13 marzo 2014, n. 5 - Modifiche
di normative in materia di turismo, urbanistica ed edilizia», l'art.
5 della legge reg. n. 21 del 2014 e' stato abrogato a decorrere dal
giorno successivo a quello di pubblicazione sul Bollettino Ufficiale
della Regione Liguria, intervenuta il 20 novembre 2014.
3.- Con memoria depositata in data 1° giugno 2015, il Presidente
del Consiglio dei ministri ha insistito per l'accoglimento del
ricorso. Pur essendo stata abrogata la disposizione impugnata,
infatti, non potrebbe ritenersi che la stessa non abbia avuto
applicazione medio tempore, incidendo quanto meno sull'applicabilita'
delle sanzioni previste in materia di gestione di rifiuti.
Considerato in diritto
1.- Con ricorso notificato il 6-9 ottobre 2014 e depositato il
successivo 14 ottobre (reg. ric. n. 76 del 2014), il Presidente del
Consiglio dei ministri ha promosso questione di legittimita'
costituzionale dell'art. 5 della legge della Regione Liguria 5 agosto
2014, n. 21 (Modifiche alla legge regionale 24 febbraio 2014, n. 1 -
Norme in materia di individuazione degli ambiti ottimali per
l'esercizio delle funzioni relative al servizio idrico integrato e
alla gestione integrata dei rifiuti), per violazione dell'art. 117,
primo e secondo comma, lettera s), della Costituzione.
L'impugnato art. 5 della legge reg. n. 21 del 2014 ha introdotto
l'art. 24-bis della legge della Regione Liguria 24 febbraio 2014, n.
1 (Norme in materia di individuazione degli ambiti ottimali per
l'esercizio delle funzioni relative al servizio idrico integrato e
alla gestione integrata dei rifiuti). Secondo il ricorrente, la
disciplina contenuta nel citato art. 24-bis avrebbe procrastinato al
31 dicembre 2014 - e, con il crono-programma, sino al 31 dicembre
2015 - l'entrata in vigore dell'obbligo di collocare in discarica
esclusivamente rifiuti trattati, contestualmente limitando
l'operativita' dei divieti statali in punto di conferimento in
discarica di rifiuti indifferenziati e permettendo l'esercizio
provvisorio di discariche, che non consentono il trattamento
differenziato, ben oltre il termine, gia' da tempo scaduto, fissato
dalla legge dello Stato.
Il ricorrente ha ritenuto, pertanto, che la norma censurata,
dettando disposizioni difformi dalla disciplina statale in tema di
rifiuti, violasse cosi' l'art. 117, secondo comma, lettera s), Cost.,
che prevede la potesta' legislativa esclusiva dello Stato nelle
materie della tutela dell'ambiente e dell'ecosistema. Inoltre,
poiche' la normativa regionale impugnata contrasterebbe con una
disciplina statale attuativa di quella comunitaria - segnatamente di
quella contenuta nella direttiva 1999/31/CE del Consiglio del 26
aprile 1999 relativa alle discariche di rifiuti - sarebbe violato,
altresi', l'art. 117, primo comma, Cost., che impone il rispetto dei
vincoli imposti dall'ordinamento comunitario.
2.- In via preliminare deve osservarsi che la disposizione
sospettata di illegittimita' costituzionale e' stata abrogata
dall'art. 1, comma 1, della legge della Regione Liguria 19 novembre
2014, n. 35, recante «Abrogazione dell'articolo 5 della legge
regionale 5 agosto 2014, n. 21 (Modifiche alla legge regionale 24
febbraio 2014, n. 1 - Norme in materia di individuazione degli ambiti
ottimali per l'esercizio delle funzioni relative al servizio idrico
integrato e alla gestione integrata dei rifiuti) e dell'articolo 6
della legge regionale 13 marzo 2014, n. 5 (Modifiche di normative in
materia di turismo, urbanistica ed edilizia)», a decorrere dal giorno
successivo a quello di pubblicazione sul Bollettino Ufficiale della
Regione Liguria (intervenuta il 20 novembre 2014) e, quindi, dal 21
novembre 2014.
La Regione Liguria non si e' costituita in giudizio e il
Presidente del Consiglio dei ministri non ha rinunciato al ricorso,
per il cui accoglimento ha invece insistito con memoria depositata in
data 1° giugno 2015.
Secondo il costante orientamento della Corte costituzionale,
perche' possa essere dichiarata cessata la materia del contendere,
devono congiuntamente verificarsi le seguenti condizioni: a) la
sopravvenuta abrogazione o modificazione delle norme censurate in
senso satisfattivo della pretesa avanzata con il ricorso; b) la
mancata applicazione, medio tempore, delle norme abrogate o
modificate (ex plurimis, sentenze n. 32 e n. 16 del 2015, n. 87 del
2014, n. 300, n. 193 e n. 32 del 2012, n. 325 del 2011).
Integrato il requisito sub a), v'e' da chiedersi se sia
verificato anche quello della mancata applicazione medio tempore
della normativa abrogata.
In proposito deve osservarsi che la disposizione e' restata in
vigore dal 21 agosto al 21 novembre 2014. Pur trattandosi di un
ristretto lasso temporale (tre mesi), il contenuto delle norme
impugnate - che dispongono la proroga di un termine gia' da tempo
scaduto secondo la legislazione statale, con conseguente prosecuzione
di attivita' in essere, che avrebbero dovuto essere inibite -
comporta la loro immediata e automatica applicazione. La seconda
condizione, dunque, non si e' nel caso di specie verificata, con la
conseguenza che non puo' considerarsi cessata la materia del
contendere.
3.- Nel merito la questione e' fondata.
3.1.- La disposizione regionale impugnata contiene norme che
riguardano il trattamento e lo smaltimento dei rifiuti, occupandosi
in particolare del loro pretrattamento prima della collocazione in
discarica per la separazione fra la frazione secca e la frazione
umida.
Secondo la giurisprudenza costituzionale (ex plurimis sentenze n.
285 del 2013, n. 244 del 2011, n. 249 del 2009, n. 62 del 2008), la
disciplina dei rifiuti «si colloca [...] nell'ambito della tutela
dell'ambiente e dell'ecosistema, di competenza esclusiva statale ai
sensi dell'art. 117, secondo comma, lettera s), Cost., anche se
interferisce con altri interessi e competenze, di modo che deve
intendersi riservato allo Stato il potere di fissare livelli di
tutela uniforme sull'intero territorio nazionale, restando ferma la
competenza delle Regioni alla cura di interessi funzionalmente
collegati con quelli propriamente ambientali (cosi', in particolare,
la sentenza n. 249 del 2009)» (sentenza n. 259 del 2014). Quindi,
«"non puo' riconoscersi una competenza regionale in materia di tutela
dell'ambiente", anche se le Regioni possono stabilire "per il
raggiungimento dei fini propri delle loro competenze livelli di
tutela piu' elevati", pur sempre nel rispetto "della normativa
statale di tutela dell'ambiente (sentenza n. 61 del 2009)» (sentenza
n. 285 del 2013).
Le Regioni sono dunque legittimate ad intervenire in tale ambito
solo a condizione che perseguano finalita' proprie attinenti a
competenze regionali e, comunque, garantendo livelli di tutela
dell'ambiente piu' elevati di quelli previsti dalla legislazione
statale.
3.2.- Nella specie deve osservarsi che l'effetto
dell'introduzione dell'art. 24-bis, ad opera dell'impugnato art. 5,
e' quello di procrastinare al 31 dicembre 2014 - e, con il
crono-programma, sino al 31 dicembre 2015 - l'entrata in vigore
dell'obbligo di collocare in discarica esclusivamente rifiuti
trattati. Pertanto, la disposizione impugnata finisce per consentire
il conferimento, fino a tale data, di rifiuti indifferenziati, in
attesa del perfezionamento dei programmi di adeguamento e
organizzazione delle discariche, che nel frattempo possono continuare
ad operare con le modalita' operative in corso.
La legislazione statale, invece, con l'art. 17, comma 1, del
decreto legislativo 13 gennaio 2003, n. 36 (Attuazione della
direttiva 1999/31/CE relativa alle discariche di rifiuti), prevedeva
tale possibilita' solo fino al 31 dicembre 2006, termine poi
prorogato al 31 dicembre 2008, dall'art. 1, comma 184, della legge 27
dicembre 2006, n. 296 (Disposizioni per la formazione del bilancio
annuale e pluriennale dello Stato - Legge finanziaria 2007), e
ulteriormente prorogato fino al 30 giugno 2009, dall'art. 5, comma
1-bis, del decreto-legge 30 dicembre 2008, n. 208 (Misure
straordinarie in materia di risorse idriche e di protezione
dell'ambiente), convertito, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1,
della legge 27 febbraio 2009, n. 13.
La Regione Liguria, con la disposizione impugnata, ha dunque
finito per legittimare la prosecuzione del trattamento
indifferenziato dei rifiuti ben oltre il termine previsto dalla legge
statale.
Risulta, pertanto, evidente che la citata disciplina regionale,
consentendo per un maggiore periodo di tempo una modalita' di
smaltimento dei rifiuti deteriore per l'ambiente e l'eco-sistema,
compromette i livelli di tutela previsti dalla legge statale, cosi'
da palesare la violazione dell'art. 117, secondo comma, lettera s),
Cost.
4.- Devono ritenersi assorbiti gli ulteriori profili di
illegittimita' costituzionale dedotti.
per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
dichiara l'illegittimita' costituzionale dell'art. 5 della legge
della Regione Liguria 5 agosto 2014, n. 21 (Modifiche alla legge
regionale 24 febbraio 2014, n. 1 - Norme in materia di individuazione
degli ambiti ottimali per l'esercizio delle funzioni relative al
servizio idrico integrato e alla gestione integrata dei rifiuti).
Cosi' deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 24 giugno 2015.
F.to:
Alessandro CRISCUOLO, Presidente
Marta CARTABIA, Redattore
Gabriella Paola MELATTI, Cancelliere
Depositata in Cancelleria il 14 luglio 2015.
Il Direttore della Cancelleria
F.to: Gabriella Paola MELATTI