N. 179 SENTENZA 7 - 23 luglio 2015
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Contributo straordinario della Regione Marche alla societa' aeroportuale Aerdorica spa per la definizione di adempimenti fiscali pregressi. - Legge della Regione Marche 10 settembre 2014, n. 22 (Modifiche alla legge regionale 23 dicembre 2013, n. 49 "Disposizioni per la formazione del Bilancio Annuale 2014 e pluriennale 2014/2016 della Regione. Legge finanziaria 2014"), art. 1, comma 2. -(GU n.30 del 29-7-2015 )
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente:Alessandro CRISCUOLO;
Giudici :Giuseppe FRIGO, Paolo GROSSI, Giorgio LATTANZI, Aldo CAROSI,
Marta CARTABIA, Mario Rosario MORELLI, Giancarlo CORAGGIO, Giuliano
AMATO, Silvana SCIARRA, Daria de PRETIS, Nicolo' ZANON,
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'art. 1, comma 2,
della legge della Regione Marche 10 settembre 2014, n. 22 (Modifiche
alla legge regionale 23 dicembre 2013, n. 49 "Disposizioni per la
formazione del Bilancio Annuale 2014 e pluriennale 2014/2016 della
Regione. Legge finanziaria 2014"), promosso dal Presidente del
Consiglio dei ministri con ricorso notificato il 7-11 novembre 2014,
depositato in cancelleria il 13 novembre 2014 ed iscritto al n. 88
del registro ricorsi 2014.
Visto l'atto di costituzione della Regione Marche;
udito nell'udienza pubblica del 7 luglio 2015 il Giudice relatore
Aldo Carosi;
uditi l'avvocato dello Stato Gabriella Palmieri per il Presidente
del Consiglio dei ministri e l'avvocato Stefano Grassi per la Regione
Marche.
Ritenuto in fatto
1.- Il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, con ricorso notificato
il 7-11 novembre 2014 e depositato il 13 novembre 2014, iscritto al
n. 88 del registro ricorsi 2014, ha sollevato questione di
legittimita' costituzionale dell'art. 1, comma 2, della legge Regione
Marche 10 settembre 2014, n. 22 (Modifiche alla legge regionale 23
dicembre 2013, n. 49 "Disposizioni per la formazione del Bilancio
Annuale 2014 e pluriennale 2014/2016 della Regione. Legge Finanziaria
2014"), in riferimento all'art. 117, primo comma, della Costituzione
ed in relazione agli artt. 107 e 108, paragrafo 3, del Trattato sul
funzionamento dell'Unione europea, fatto a Roma il 25 marzo 1957
(TFUE).
Il citato art. 1, comma 2, della legge regionale n. 22 del 2014
dispone che «Nella tabella C della L.R. n. 49/2013, dopo la voce:
"42701 - per spese contrattuali per il servizio del trasporto
pubblico locale - 2.113.929,51", e' inserita la voce: "42703 -
contributo straordinario alla societa' Aerdorica spa per la
definizione degli adempimenti fiscali pregressi - 1.100.000,00"».
Il Presidente del Consiglio dei ministri sostiene che il predetto
finanziamento costituirebbe un aiuto di Stato ed, in quanto tale,
andrebbe notificato alla Commissione europea ai fini della
valutazione della sua compatibilita' con il TFUE. Pertanto l'art. 1,
comma 2, della legge regionale n. 22 del 2014 violerebbe l'art. 117,
primo comma, Cost., in relazione agli artt. 107 e 108, paragrafo 3,
del TFUE.
Il ricorrente ricorda che gli aiuti di Stato incompatibili con il
mercato interno, ai sensi dell'art. 107 del TFUE consisterebbero in
agevolazioni di natura pubblica, volte a favorire in qualsiasi forma
imprese o produzioni e, come tali, idonee a falsare la concorrenza,
nella misura in cui incidano sugli scambi tra Stati membri. La Corte
costituzionale avrebbe precisato che la nozione di aiuto di Stato
sarebbe di natura complessa e che l'ordinamento comunitario
riserverebbe alla competenza esclusiva della Commissione europea la
verifica della compatibilita' dell'aiuto con il mercato interno.
A tal fine l'art. 108, paragrafo 3, del TFUE dispone che «Alla
Commissione sono comunicati, in tempo utile perche' presenti le sue
osservazioni, i progetti diretti a istituire o modificare aiuti. Se
ritiene che un progetto non sia compatibile con il mercato interno a
norma dell'articolo 107, la Commissione inizia senza indugio la
procedura prevista dal paragrafo precedente. Lo Stato membro
interessato non puo' dare esecuzione alle misure progettate prima che
tale procedura abbia condotto a una decisione finale». In sede
nazionale, l'art. 45, comma 1, della legge 24 dicembre 2012, n. 234
(Norme generali sulla partecipazione dell'Italia alla formazione e
all'attuazione della normativa e delle politiche dell'Unione europea)
stabilisce che «Le amministrazioni che notificano alla Commissione
europea progetti volti a istituire o a modificare aiuti di Stato ai
sensi dell'articolo 108, paragrafo 3, del Trattato sul funzionamento
dell'Unione europea, contestualmente alla notifica, trasmettono alla
Presidenza del Consiglio dei Ministri - Dipartimento per le politiche
europee una scheda sintetica della misura notificata».
Alla luce delle richiamate disposizioni, a giudizio del
Presidente del Consiglio dei ministri, sarebbero evidenti i vizi che
inficiano la norma censurata. Infatti, la Regione Marche, con l'art.
1, comma 2, della legge regionale n. 22 del 2014 avrebbe adottato un
atto definitivo di concessione di un contributo superiore alla soglia
cosiddetta "de minimis", ad una societa' aeroportuale, senza aver
preventivamente sottoposto alla Commissione europea il progetto, le
modalita' ed il contenuto dell'erogazione stessa. Ne' per altro verso
il beneficio parrebbe condizionato alla verifica di compatibilita' da
parte della stessa Commissione. Il ricorrente afferma che la Corte
costituzionale avrebbe gia' dichiarato nella sentenza n. 299 del 2013
l'illegittimita' costituzionale di un'analoga disposizione
legislativa della Regione Abruzzo, con la quale sarebbe stato
disposto un identico finanziamento a favore della societa' avente la
gestione dell'aeroporto d'Abruzzo.
2.- Con atto depositato il 16 dicembre 2014 si e' costituita in
giudizio la Regione Marche, che chiede l'inammissibilita' ovvero
l'infondatezza nel merito della questione di legittimita'
costituzionale sollevata nei confronti dell'art. 1, comma 2, della
legge regionale n. 22 del 2014 in riferimento all'art. 117, primo
comma, Cost. ed in relazione agli artt. 107 e 108, paragrafo 3, del
TFUE.
La Regione Marche sostiene che la questione sarebbe innanzitutto
manifestamente inammissibile per l'assoluta genericita' della
prospettazione della censura.
A giudizio della resistente, nel ricorso non sarebbero stati
allegati quegli elementi necessari - secondo la giurisprudenza
costituzionale - al giudice nazionale per valutare se lo stanziamento
predisposto dalla norma regionale impugnata integri un aiuto di Stato
ai sensi dell'art. 107 del TFUE, per il quale sarebbe operante
l'obbligo di notifica alla Commissione europea ai sensi dell'art.
108, paragrafo 3, del Trattato sul funzionamento dell'Unione europea.
Verrebbe solamente specificato che l'ammontare sarebbe superiore alla
soglia cosiddetta "de minimis". In tal senso si richiama quanto
affermato dalla Corte costituzionale (si citano le sentenze n. 18 del
2013 e n. 185 del 2011), in linea con la giurisprudenza consolidata
della Corte di giustizia dell'Unione europea (si cita, ex multis, la
sentenza 10 giugno 2010, in causa C-140/09).
Nel merito la questione di legittimita' costituzionale sollevata
dal Presidente del Consiglio dei ministri sarebbe infondata, in
quanto la previsione contenuta nella disposizione regionale impugnata
non sarebbe idonea a falsare, ne' a minacciare di falsare la
concorrenza. A giudizio della resistente, l'art. 1, comma 2, della
legge reg. Marche n. 22 del 2014 stanzierebbe risorse al solo scopo
di ripianare debiti fiscali contratti dalla societa' Aerdorica. La
decisione della Commissione europea del 13 maggio 2009, relativa
all'aiuto n. 12 del 2009, annovererebbe l'aeroporto di Falconara
Marittima nella categoria "piccoli aeroporti regionali" - secondo la
classificazione di cui alla comunicazione della Commissione n.
2005/312/01 (Orientamenti comunitari concernenti il finanziamento
degli aeroporti e gli aiuti pubblici di avviamento concessi alle
compagnie aree operanti su aeroporti regionali) - i quali non
farebbero concorrenza agli altri aeroporti. A sostegno di quanto
detto, la resistente richiama altresi' la decisione della Commissione
europea dell'8 aprile 2009, relativa all'aiuto n. 45 del 2009
(Progetto relativo a interventi integrati per il sistema aeroportuale
toscano). Inoltre, l'impugnato art. 1, comma 2, della legge reg.
Marche n. 22 del 2014 disporrebbe uno stanziamento di risorse
pubbliche a favore di una societa' composta al 93 per cento da enti
pubblici (per l'82,72 per cento dalla Regione), che svolgerebbe un
servizio di interesse economico generale. Quest'ultima nozione
sarebbe ampia ed elastica, nonche' rimessa alla discrezionalita'
degli Stati membri per espresso riconoscimento della Commissione.
Gli adempimenti fiscali pregressi oggetto dello stanziamento
afferirebbero ai costi da sostenere per esercitare il citato servizio
di interesse economico generale.
Ne conseguirebbe che, secondo la Regione Marche, il precedente
costituito dalla sentenza n. 299 del 2013, citata nel ricorso, non
sarebbe sovrapponibile al caso di specie, perche' lo stanziamento di
risorse disposto a favore della Aerdorica spa non sarebbe volto a
finanziare interventi di valorizzazione dell'aeroporto, come nel caso
dell'aeroporto di Pescara. La fattispecie di cui all'impugnato art.
1, comma 2, della legge reg. Marche n. 22 del 2014 ricadrebbe dunque
nell'ambito di applicazione dell'art. 106, paragrafo 2, del TFUE,
secondo il quale «Le imprese incaricate della gestione di servizi di
interesse economico generale o aventi carattere di monopolio fiscale
sono sottoposte alle norme dei trattati, e in particolare alle regole
di concorrenza, nei limiti in cui l'applicazione di tali norme non
osti all'adempimento, in linea di diritto e di fatto, della specifica
missione loro affidata. Lo sviluppo degli scambi non deve essere
compromesso in misura contraria agli interessi dell'Unione». Tale
deroga sarebbe stata interpretata dalla Corte di giustizia (si cita
la sentenza 24 luglio 2003, in causa C-280/00) e dalla Commissione
europea (si cita la decisione del 28 novembre 2005, n. 2005/842/CE,
riguardante l'applicazione dell'art. 86, paragrafo 2, del trattato CE
agli aiuti di Stato sotto forma di compensazione degli obblighi di
servizio pubblico, concessi a determinate imprese incaricate della
gestione di servizi di interesse economico generale) nel senso di
ritenere che affinche' taluni servizi di interesse economico generale
funzionino ed assolvano i loro compiti, puo' rendersi necessario che
lo Stato fornisca un sostegno finanziario destinato a coprire
interamente o in parte i costi specifici relativi agli obblighi di
servizio pubblico. In simili casi, nel rispetto dei presupposti
indicati agli artt. 4 e 5 della citata decisione della Commissione
europea, tale sostegno finanziario non sarebbe sottoposto alla
disciplina degli aiuti di Stato e di conseguenza non sussisterebbe
l'obbligo di notifica alla Commissione. Il caso di specie
rientrerebbe proprio nell'ambito di tale deroga, in quanto l'art. 1
(recte: 2), comma 1, lettera d), della menzionata decisione del 2005
prevede[va] che essa si applichi alle «compensazioni di obblighi di
servizio pubblico concesse a aeroporti e porti con un traffico
annuale medio non superiore a 1.000.000 passeggeri per gli aeroporti
e a 300.000 passeggeri per i porti nei due esercizi precedenti a
quello del conferimento del servizio d'interesse economico generale».
A sostegno di questa argomentazione la Regione resistente richiama
anche quanto affermato nella proposta di legge n. 440, approvata con
la legge reg. Marche n. 22 del 2014, in ordine alla situazione di
equilibrio rispetto alle spese correnti, cui sarebbe pervenuta la
societa' Aerdorica e circa la contestuale impossibilita' della
societa' a far fronte al debito relativo alle ritenute d'acconto
sugli stipendi dei dipendenti e sui compensi dei collaboratori, da
ripianare entro il 19 settembre in uno con la presentazione della
dichiarazione annuale. La resistente conclude sul punto che se non
fosse disposto lo stanziamento di euro 1.100.000,00 per coprire tale
debito con l'erario, la situazione di precario equilibrio
economico-finanziario, in cui versa la societa' Aerdorica potrebbe
risultare del tutto compromessa e con essa l'esercizio del servizio
di interesse economico generale erogato. Verrebbe allora integrata la
previsione dell'art. 106, paragrafo 2, del TFUE, ai fini
dell'esclusione dell'applicazione delle regole sugli aiuti di Stato.
3.- In data 16 giugno 2015 la Regione Marche ha depositato una
memoria, con la quale ribadisce la richiesta che il ricorso proposto
dal Presidente del Consiglio dei ministri nei confronti dell'art. 1,
comma 2, della legge reg. Marche n. 22 del 2014 sia dichiarato
inammissibile ovvero infondato. A sostegno delle ragioni gia'
precedentemente esposte afferma che in base alla relazione sulle
procedure di revisione consegnata dalla Mazars spa all'Aerdorica il
31 dicembre 2014 l'ammontare dei debiti fiscali e dei relativi
interessi, legati all'esercizio dei servizi aeroportuali, sarebbe
corrispondente all'importo stanziato con la disposizione impugnata.
Inoltre la riconducibilita' del servizio aeroportuale alla categoria
dei servizi di interesse economico generale troverebbe riscontro
nell'art. 3 (recte: art. 1, comma 3) della legge della Regione Marche
17 marzo 2009, n. 6 (Attivita' della societa' di gestione
dell'aeroporto delle Marche - Legge regionale 24 marzo 1986, n. 6),
nonche' dall'art. 1 della convenzione stipulata, in attuazione
dell'art. 4 (recte: art. 1, comma 4) della legge reg. Marche n. 6 del
2009, tra la Regione Marche e la societa' Aerdorica in data 19
gennaio 2010, e dall'elenco delle attivita' che rientrerebbero
nell'ambito della gestione aeroportuale affidata alla citata
societa'. Dunque, la fattispecie oggetto della norma censurata
ricadrebbe nell'ambito di applicazione dell'art. 106, paragrafo 2,
del TFUE. Peraltro la decisione della Commissione europea 20 dicembre
2011, n. 2012/21/UE, che ha abrogato e sostituito la decisione n.
2005/842/CE, ridefinirebbe i requisiti necessari - oggetto e durata
dell'obbligo di servizio pubblico, indicazione dell'impresa e del
territorio, regolamentazione del sistema di compensazione - affinche'
le compensazioni degli obblighi di servizio pubblico ad imprese
incaricate di servizi di interesse economico generale siano esentate
dall'obbligo di notifica alla Commissione europea. Tali requisiti
sarebbero pienamente soddisfatti dalla convenzione stipulata tra la
Regione Marche e la societa' Aerdorica, sebbene tale atto sia
antecedente alla citata decisione. Inoltre a quest'ultima farebbero
espresso riferimento anche le delibere di Giunta regionale, con le
quali sarebbero state determinate e liquidate a favore di Aerdorica
spa le compensazioni dei costi discendenti dall'attivita' di gestione
dell'aeroporto per il 2014.
4.- Con memoria depositata in data 16 giugno 2015, il Presidente
del Consiglio dei ministri insiste per la dichiarazione di
illegittimita' costituzionale dell'art. 1, comma 2, della legge reg.
Marche n. 22 del 2014, poiche' disporrebbe un intervento mediante
risorse pubbliche a favore di una societa' che opera come qualsiasi
soggetto privato, pur se sostanzialmente partecipata dalla Regione.
Il ricorrente ricorda che nella giurisprudenza della Corte di
giustizia (cita la sentenza 16 maggio 2002, in causa C-482/89)
sarebbe stato piu' volte affermato il principio dell'investitore
privato, in base al quale nei confronti delle imprese pubbliche -
categoria alla quale apparterrebbe anche l'Aerdorica spa - la
condotta imprenditoriale dello Stato dovrebbe uniformarsi a quella
dell'imprenditore privato, secondo logiche di profitto. Il citato
principio non sarebbe rispettato dall'impugnata disposizione della
legge reg. Marche n. 22 del 2014.
Anche la Commissione europea nel memo del 1° ottobre 2014 avrebbe
precisato che il principio di parita' di condizioni tra aeroporti e
compagnie aeree all'interno dell'Unione avrebbe fondamentale
importanza ai fini della competitivita' e della crescita dei relativi
settori unionali, mentre in linea di principio gli aiuti al
funzionamento produrrebbero un effetto estremamente distorsivo ed
andrebbero autorizzati solo in circostanze eccezionali. Inoltre la
natura di scalo internazionale dell'aeroporto di Falconara Marittima
renderebbe la misura de qua per se stessa idonea ad incidere sugli
scambi degli Stati membri, costituendo una minaccia per la
concorrenza. Infine nel caso in esame la sovvenzione non sarebbe
destinata ad assolvere alcun servizio di interesse economico generale
- contrariamente a quanto sostenuto dalla Regione Marche - bensi' a
coprire semplicemente gli adempimenti fiscali pregressi della
societa' Aerdorica.
Considerato in diritto
1.- Con il ricorso in epigrafe il Presidente del Consiglio dei
ministri ha proposto questione di legittimita' costituzionale
dell'art. 1, comma 2, della legge della Regione Marche 10 settembre
2014, n. 22 (Modifiche alla legge regionale 23 dicembre 2013, n. 49
"Disposizioni per la formazione del Bilancio Annuale 2014 e
pluriennale 2014/2016 della Regione. Legge Finanziaria 2014"), in
riferimento all'art. 117, primo comma, della Costituzione ed in
relazione agli artt. 107 e 108, paragrafo 3, del Trattato sul
funzionamento dell'Unione europea, fatto a Roma il 25 marzo 1957
(TFUE).
Il citato art. 1, comma 2, della legge reg. Marche n. 22 del 2014
dispone che «Nella tabella C della L.R. n. 49/2013, dopo la voce:
"42701 - per spese contrattuali per il servizio del trasporto
pubblico locale - 2.113.929,51", e' inserita la voce: "42703 -
contributo straordinario alla societa' Aerdorica spa per la
definizione degli adempimenti fiscali pregressi - 1.100.000,00"».
1.1.- Il ricorrente ritiene che il predetto finanziamento
costituirebbe un aiuto di Stato non previamente notificato alla
Commissione europea ai fini della valutazione della compatibilita'
con il mercato interno. Pertanto, esso contrasterebbe con l'art. 117,
primo comma, Cost. in relazione agli artt. 107 e 108, paragrafo 3,
del TFUE.
Il Presidente del Consiglio dei ministri ricorda che gli aiuti di
Stato incompatibili con il mercato interno, ai sensi dell'art. 107
del TFUE, consistono in agevolazioni di natura pubblica volte a
favorire in qualsiasi forma imprese o produzioni e, quindi, idonee a
falsare la concorrenza nella misura in cui incidono sugli scambi tra
Stati membri. Rammenta, inoltre, che l'ordinamento comunitario
riserverebbe alla competenza esclusiva della Commissione europea la
verifica della compatibilita' dell'aiuto con il mercato interno.
L'art. 1, comma 2, della legge reg. Marche n. 22 del 2014 avrebbe
previsto, con atto definitivo di concessione, un contributo superiore
alla soglia cosiddetta "de minimis" per una societa' aeroportuale
senza preventiva notifica alla Commissione europea del progetto, per
la valutazione delle modalita' e del contenuto dell'erogazione
stessa. Ne', secondo il ricorrente, per altro verso, il beneficio
parrebbe condizionato alla verifica di compatibilita' da parte della
stessa Commissione. Il Presidente del Consiglio dei ministri richiama
la sentenza n. 299 del 2013 di questa Corte che avrebbe gia'
dichiarato l'illegittimita' costituzionale di un'analoga previsione
legislativa della Regione Abruzzo, con la quale si sarebbe disposto
un identico finanziamento a favore della societa' avente la gestione
dell'aeroporto d'Abruzzo.
1.2.- La Regione Marche si e' costituita in giudizio, sostenendo
che la questione di legittimita' costituzionale proposta sarebbe
inammissibile o, comunque, infondata.
Secondo la resistente la questione sarebbe, innanzitutto,
manifestamente inammissibile per l'assoluta genericita' della
prospettazione della censura, in quanto il ricorrente non avrebbe
allegato quegli elementi necessari al giudice nazionale - secondo la
giurisprudenza costituzionale - per valutare se lo stanziamento
predisposto dalla norma regionale impugnata integri un aiuto di Stato
ai sensi dell'art. 107 del TFUE, per il quale sarebbe operante
l'obbligo di notifica alla Commissione ai sensi dell'art. 108,
paragrafo 3, del TFUE . Infatti, il Presidente del Consiglio dei
ministri si sarebbe solo limitato ad affermare il superamento della
soglia cosiddetta "de minimis".
Nel merito, secondo la Regione Marche, la questione di
legittimita' costituzionale sarebbe infondata, in quanto la
previsione contenuta nella disposizione regionale impugnata non
sarebbe idonea a falsare o a minacciare di falsare la concorrenza. A
giudizio della resistente, tale disposizione stanzierebbe risorse al
solo scopo di ripianare debiti contratti dalla societa' Aerdorica,
gestore dell'aeroporto di Falconara Marittima. La decisione della
Commissione europea del 13 maggio 2009, relativa all'aiuto n. 12 del
2009 (Finanziamento pubblico di investimenti in infrastrutture
nell'aeroporto di Falconara), annovererebbe tale aeroporto nella
categoria dei "piccoli aeroporti regionali" - secondo la
classificazione di cui alla comunicazione della Commissione n.
2005/312/01 (Orientamenti comunitari concernenti il finanziamento
degli aeroporti e gli aiuti pubblici di avviamento concessi alle
compagnie aeree operanti su aeroporti regionali) - i quali non
farebbero concorrenza agli altri aeroporti. A sostegno di quanto
detto, la resistente richiama altresi' la decisione della Commissione
europea dell'8 aprile 2009, relativa all'aiuto n. 45 del 2009
(Progetto relativo a interventi integrati per il sistema aeroportuale
toscano). Inoltre, l'impugnato art. 1, comma 2, della legge reg.
Marche n. 22 del 2014 disporrebbe uno stanziamento di risorse
pubbliche a favore di una societa' composta al 93 per cento da enti
pubblici (per l'82,72 per cento dalla Regione), che svolgerebbe un
servizio di interesse economico generale.
Quest'ultima nozione sarebbe ampia ed elastica e dovrebbe
ritenersi rimessa alla discrezionalita' degli Stati membri per
espresso riconoscimento della Commissione.
Quindi, sostiene la Regione Marche, gli adempimenti fiscali
pregressi oggetto dello stanziamento afferirebbero ai costi da
sostenere per esercitare tale servizio di interesse economico
generale.
Ad avviso della Regione, ne conseguirebbe che il precedente
costituito dalla sentenza n. 299 del 2013, citata nel ricorso, non
sarebbe sovrapponibile al caso di specie, perche' lo stanziamento di
risorse disposto a favore della Aerdorica spa non sarebbe volto a
finanziare interventi di valorizzazione dell'aeroporto, come nel caso
dell'aeroporto di Pescara. La presente fattispecie ricadrebbe,
invece, nell'ambito di applicazione dell'art. 106, paragrafo 2, del
TFUE, secondo il quale «Le imprese incaricate della gestione di
servizi di interesse economico generale [...] sono sottoposte alle
norme dei trattati, e in particolare alle regole di concorrenza, nei
limiti in cui l'applicazione di tali norme non osti all'adempimento
[...] della specifica missione loro affidata [...]». Tale deroga
sarebbe stata interpretata dalla Corte di giustizia (si cita la
sentenza 24 luglio 2003, nella causa C-280/00) e dalla Commissione
europea (si cita la decisione del 28 novembre 2005, n. 2005/842/CE,
riguardante l'applicazione dell'art. 86, paragrafo 2, del trattato CE
agli aiuti di Stato sotto forma di compensazione degli obblighi di
servizio pubblico, concessi a determinate imprese incaricate della
gestione di servizi di interesse economico generale) nel senso di
ritenere che, affinche' taluni servizi di interesse economico
generale funzionino ed assolvano i loro compiti, puo' rendersi
necessario che lo Stato fornisca un sostegno finanziario destinato a
coprire interamente, od in parte, i costi specifici relativi agli
obblighi di servizio pubblico. In simili casi, nel rispetto dei
presupposti indicati dagli artt. 4 e 5 della citata decisione della
Commissione europea, tale sostegno finanziario non sarebbe sottoposto
alla disciplina degli aiuti di Stato e, di conseguenza, non
sussisterebbe l'obbligo di notifica alla Commissione.
Il caso di specie rientrerebbe proprio nell'ambito di tale deroga
in quanto l'art. 1 (recte: 2), comma 1, lettera d), della menzionata
decisione della Commissione europea prevede che essa si applichi alle
«compensazioni di obblighi di servizio pubblico concesse a aeroporti
e porti con un traffico annuale medio non superiore a 1.000.000
passeggeri per gli aeroporti e a 300.000 passeggeri per i porti nei
due esercizi precedenti a quello del conferimento del servizio
d'interesse economico generale».
A sostegno di questa argomentazione la Regione resistente
richiama anche quanto affermato nella proposta di legge n. 440,
approvata con la legge reg. Marche n. 22 del 2014, nella parte in cui
evidenzia l'impossibilita' della societa' di far fronte al debito
relativo alle ritenute d'acconto sugli stipendi dei dipendenti e sui
compensi dei collaboratori, da ripianare entro il 19 settembre in uno
con la presentazione della dichiarazione annuale.
La resistente conclude sul punto che, se non fosse disposto lo
stanziamento di euro 1.100.000,00 per coprire tale debito con
l'erario, la situazione di precario equilibrio economico-finanziario
in cui versa la societa' Aerdorica potrebbe risultare del tutto
compromessa e con essa l'esercizio del servizio di interesse
economico generale erogato. Verrebbe, allora, integrata la previsione
dell'art. 106, paragrafo. 2, del TFUE, ai fini dell'esclusione
dell'applicazione delle regole sugli aiuti di Stato.
2.- Deve preliminarmente essere respinta l'eccezione di
inammissibilita' del ricorso per la mancata allegazione, da parte del
Presidente del Consiglio dei ministri, degli elementi probatori circa
la natura di aiuto di Stato del contributo assegnato alla societa'
aeroportuale. Oggetto del presente giudizio e' il rispetto da parte
della Regione Marche del procedimento previsto dalle norme europee e
nazionali per la notifica degli aiuti di Stato, mentre ogni
valutazione circa la compatibilita' dell'agevolazione con la
normativa europea spetta alla Commissione, dovendosi in questa sede
delibare soltanto la sussistenza dell'astratta configurabilita' di
una fattispecie di aiuto. Sotto tale profilo, la prospettazione del
ricorrente e' chiara e non implausibile nell'individuare i potenziali
elementi di detta fattispecie.
3.- Ai fini della decisione del merito, e' opportuno poi
effettuare una ricognizione delle regole fondamentali e degli
orientamenti giurisprudenziali in materia di aiuti di Stato, cosi' da
ricostruire il contesto ordinamentale nel quale si colloca la norma
censurata.
Gli aiuti di Stato incompatibili con il mercato interno, secondo
la nozione ricavabile dall'art. 107 del TFUE (in precedenza art. 87,
paragrafo. 1, del Trattato della Comunita' europea), consistono in
agevolazioni di natura pubblica, rese in qualsiasi forma, in grado di
favorire talune imprese o talune produzioni e di falsare o minacciare
di falsare la concorrenza, nella misura in cui incidono sugli scambi
tra gli Stati membri.
Le norme principali che regolano la competenza della Commissione
ed il procedimento per realizzare il sindacato sulla compatibilita'
degli aiuti di Stato e la relativa autorizzazione sono articolate nel
modo seguente.
L'art. 108, paragrafo 3, del TFUE dispone che: «Alla Commissione
sono comunicati, in tempo utile perche' presenti le sue osservazioni,
i progetti diretti a istituire o modificare aiuti. Se ritiene che un
progetto non sia compatibile con il mercato interno a norma
dell'articolo 107, la Commissione inizia senza indugio la procedura
prevista dal paragrafo precedente. Lo Stato membro interessato non
puo' dare esecuzione alle misure progettate prima che tale procedura
abbia condotto a una decisione finale».
L'art. 45, comma 1, della legge 24 dicembre 2012, n. 234 (Norme
generali sulla partecipazione dell'Italia alla formazione e
all'attuazione della normativa e delle politiche dell'Unione
europea), stabilisce che: «Le amministrazioni che notificano alla
Commissione europea progetti volti a istituire o a modificare aiuti
di Stato ai sensi dell'articolo 108, paragrafo 3, del Trattato sul
funzionamento dell'Unione europea, contestualmente alla notifica,
trasmettono alla Presidenza del Consiglio dei Ministri - Dipartimento
per le politiche europee una scheda sintetica della misura
notificata».
L'art. 3 del regolamento (UE) 18 dicembre 2013, n. 1407/2013
(Regolamento della Commissione relativo all'applicazione degli
articoli 107 e 108 del Trattato sul funzionamento dell'Unione europea
sugli aiuti «de minimis») - che ha sostituito il regolamento della
Commissione europea 15 dicembre 2006, n. 1998/2006 (Regolamento della
Commissione relativo all'applicazione degli articoli 87 e 88 del
trattato agli aiuti d'importanza minore «de minimis») - dispone: «1.
Le misure di aiuto che soddisfano le condizioni di cui al presente
regolamento sono considerate misure che non rispettano tutti i
criteri di cui all'articolo 107, paragrafo 1, del trattato e pertanto
sono esenti dall'obbligo di notifica di cui all'art. 108, paragrafo 3
del trattato. 2. L'importo complessivo degli aiuti «de minimis»
concessi da uno Stato membro ad un'impresa unica non puo' superare
200.000 EUR nell'arco di tre esercizi finanziari. [...]».
3.1.- I requisiti costitutivi di detta nozione di aiuto di Stato,
individuati dalla richiamata legislazione e dalla giurisprudenza
europea, possono essere pertanto cosi' sintetizzati: a) intervento da
parte dello Stato o di una sua articolazione o comunque impiego di
risorse pubbliche a favore di un operatore economico che agisce in
libero mercato; b) idoneita' di tale intervento a concedere un
vantaggio al suo beneficiario in modo tale da falsare o minacciare di
falsare la concorrenza (Corte di giustizia dell'Unione europea,
sentenza 17 novembre 2009, in causa C-169/08), incidendo sugli scambi
tra Stati membri; c) dimensione dell'intervento superiore alla soglia
economica minima che determina la sua configurabilita' come aiuto "de
minimis" ai sensi del citato regolamento (UE) n. 1407/2013.
Gli interventi che presentano queste caratteristiche sono
qualificabili aiuti di Stato indipendentemente dalla forma giuridica,
che puo' assumere sembianze diverse quali, ad esempio, sovvenzioni e
contributi a vario titolo, prestiti a tasso agevolato, garanzie
contro un corrispettivo non di mercato, vendita di beni, locazione di
immobili, acquisizione di servizi a condizioni preferenziali per le
imprese, riduzioni fiscali, partecipazioni al capitale di imprese a
condizioni che non sarebbero accettate da un buon investitore privato
operante in normali condizioni di mercato.
La nozione di aiuto di Stato e' quindi di natura complessa ed
afferisce ad una serie ampia di transazioni economiche, le quali
hanno quale comune denominatore l'idoneita' ad alterare la
concorrenza nell'ambito del mercato europeo.
L'ordinamento europeo riserva alla competenza della Commissione
europea la verifica di compatibilita' dell'aiuto con il mercato
interno, nel rispetto delle norme e delle procedure previste dal
Trattato e dalla legislazione comunitaria.
Per questo motivo e' stato affermato che «Ai giudici nazionali
spetta solo l'accertamento dell'osservanza dell'art. 108, n. 3, TFUE,
e cioe' dell'avvenuta notifica dell'aiuto. Ed e' solo a questo
specifico fine che il giudice nazionale, ivi compresa questa Corte,
ha una competenza limitata a verificare se la misura rientri nella
nozione di aiuto» (sentenza n. 185 del 2011) secondo la
configurabilita' astratta della fattispecie e, ove questa sussista,
se i soggetti pubblici conferenti gli aiuti rispettino adempimenti e
procedure finalizzati alle verifiche di competenza della Commissione
europea.
4.- Alla luce delle esposte premesse, la questione di
legittimita' costituzionale proposta in riferimento all'art. 117,
primo comma, Cost. ed in relazione agli artt. 107 e 108 del TFUE e'
fondata.
Non v'e' dubbio che il profilo soggettivo dell'ente erogatore e
l'elemento quantitativo del contributo siano delineati con chiarezza
dalla norma.
Quanto all'elemento soggettivo, e' sufficiente rilevare che, ai
fini della presente decisione, la Regione e' un'articolazione dello
Stato, la quale ha destinato, attraverso il contributo in esame,
risorse pubbliche ad un operatore economico che svolge la propria
attivita' nel mercato del trasporto aereo.
Per quel che concerne l'ammontare del contributo attribuito alla
societa' Aerdorica, esso risulta significativamente superiore al
limite (euro 200.000,00 complessivi in tre esercizi finanziari),
entro il quale l'intervento puo' essere qualificato "de minimis" e
conseguentemente sottratto alle procedure di verifica preventiva di
pertinenza della Commissione europea.
Anche sotto il profilo oggettivo e' inequivocabile che il
contributo straordinario dell'art. 1, comma 2, della legge reg.
Marche n. 22 del 2014 rientri tra le agevolazioni in astratto
riconducibili alla categoria degli aiuti di Stato.
L'obiettiva configurazione della fattispecie e' sufficiente a
confutare le argomentazioni della Regione in merito alle peculiarita'
del contributo, che lo collocherebbero al di fuori del perimetro
concettuale degli aiuti di Stato: catalogazione dell'aeroporto di
Falconara tra i piccoli aeroporti regionali; svolgimento da parte
della societa' aeroportuale di un servizio di interesse economico
generale; compensazioni di obblighi di servizio pubblico; natura
imprenditoriale del rimborso degli oneri fiscali evasi dalla societa'
stessa.
Le tesi regionali, in verita', avrebbero dovuto essere esposte -
prima dell'adozione della norma impugnata - alla Commissione europea
a sostegno della compatibilita' dell'intervento a favore della
societa' aeroportuale con la disciplina degli aiuti di Stato.
Infatti, se l'art. 107, paragrafo 1, del TFUE prevede il
principio dell'incompatibilita' degli aiuti di Stato con il mercato
comune, la normativa europea consente alcune deroghe contenute nel
citato art. 107, paragrafi 2 e 3, e negli artt. 93 e 106, paragrafo
2, del TFUE, la cui applicabilita' la Regione avrebbe potuto invocare
nella sede opportuna.
Al contrario, nel descritto contesto normativo e
giurisprudenziale, la verifica spettante a questa Corte riguarda solo
la riconducibilita' formale della fattispecie contestata agli
interventi, per i quali sussiste l'obbligo di notificazione alla
Commissione europea. Tale qualificazione e' propedeutica al giudizio
sulla correttezza del procedimento legislativo seguito dalla Regione
Marche il quale, per quanto precedentemente rilevato, contrasta con
l'art. 117, primo comma, Cost. in relazione agli artt. 107 e 108,
paragrafo 3, del TFUE.
Detto contributo e', infatti, potenzialmente idoneo a concedere
un vantaggio all'ente beneficiario, che vede incrementata la propria
competitivita' non per effetto di una razionalizzazione dei costi e
dei ricavi, bensi' attraverso il rimborso di oneri derivanti dalla
mancata definizione di adempimenti fiscali pregressi in una misura
ben superiore alla soglia economica minima fissata dal regolamento
(UE) n. 1407/2013, sui cosiddetti aiuti "de minimis".
Per questi motivi, la Regione Marche rientra certamente tra i
soggetti onerati - ai sensi dell'art. 45, comma 1, della legge n. 234
del 2012 - della notifica del progetto di aiuto alla Commissione
europea e della contestuale trasmissione di una scheda sintetica
della misura notificata alla Presidenza del Consiglio dei ministri -
Dipartimento per le politiche europee.
Quanto all'eccezione dalla stessa sollevata circa il mancato
assolvimento da parte del Presidente del Consiglio dei ministri
dell'onere della prova in ordine alla turbativa della concorrenza in
materia aeroportuale, e' di tutta evidenza che, nel caso di specie,
non spetta ne' allo Stato dimostrare l'incidenza dell'agevolazione
sul mercato interno, ne' alla Corte procedere al suo accertamento,
essendo sufficiente - ai fini del presente giudizio - che la
fattispecie sia configurata in astratto come aiuto di Stato, secondo
i canoni precedentemente specificati, e che la Regione conferente non
abbia rispettato gli adempimenti e le procedure finalizzate alla
previa verifica di competenza della Commissione europea (sentenze n.
249 del 2014 e n. 299 del 2013).
5.- In definitiva, l'art. 1, comma 2, della legge reg. Marche n.
22 del 2014, nell'attribuire un finanziamento a favore della societa'
Aerdorica di euro 1.100.000,00 senza notifica del progetto di legge
alla Commissione europea ed in assenza di previo parere favorevole di
quest'ultima, si pone in contrasto con l'art. 117, primo comma,
Cost., in relazione agli artt. 107 e 108, paragrafo 3, del TFUE e
deve essere dichiarato costituzionalmente illegittimo.
per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
dichiara l'illegittimita' costituzionale dell'art. 1, comma 2,
della legge della Regione Marche 10 settembre 2014, n. 22 (Modifiche
alla legge regionale 23 dicembre 2013, n. 49 "Disposizioni per la
formazione del Bilancio Annuale 2014 e pluriennale 2014/2016 della
Regione. Legge Finanziaria 2014").
Cosi' deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 7 luglio 2015
F.to:
Alessandro CRISCUOLO, Presidente
Aldo CAROSI, Redattore
Gabriella Paola MELATTI, Cancelliere
Depositata in Cancelleria il 23 luglio 2015.
Il Direttore della Cancelleria
F.to: Gabriella Paola MELATTI