N. 181 SENTENZA 23 giugno - 23 luglio 2015
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Giudizio di parificazione del rendiconto della Regione Piemonte - Variazioni al bilancio di previsione per l'anno 2013 ed al bilancio pluriennale per gli anni 2013-2015 - Anticipazioni di liquidita' per il pagamento dei debiti scaduti delle amministrazioni pubbliche. - Legge della Regione Piemonte 6 agosto 2013, n. 16 (Assestamento al bilancio di previsione per l'anno finanziario 2013 e al bilancio pluriennale per gli anni finanziari 2013/2015); legge della Regione Piemonte 29 ottobre 2013, n. 19 (Ulteriori disposizioni finanziarie per l'anno 2013 e pluriennale 2013-2015), artt. 1 e 2. -(GU n.30 del 29-7-2015 )
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente:Alessandro CRISCUOLO;
Giudici :Paolo Maria NAPOLITANO, Paolo GROSSI, Giorgio LATTANZI, Aldo
CAROSI, Marta CARTABIA, Mario Rosario MORELLI, Giancarlo CORAGGIO,
Giuliano AMATO, Silvana SCIARRA, Daria de PRETIS, Nicolo' ZANON,
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale della legge della
Regione Piemonte 6 agosto 2013, n. 16 (Assestamento al bilancio di
previsione per l'anno finanziario 2013 e al bilancio pluriennale per
gli anni finanziari 2013/2015) e degli artt. 1 e 2 della legge della
Regione Piemonte 29 ottobre 2013, n. 19 (Ulteriori disposizioni
finanziarie per l'anno 2013 e pluriennale 2013-2015), promosso dalla
Corte dei conti, sezione regionale di controllo per il Piemonte, nel
giudizio di parificazione del rendiconto della Regione Piemonte per
l'esercizio finanziario 2013 con ordinanza del 10 novembre 2014,
iscritta al n. 246 del registro ordinanze 2014 e pubblicata nella
Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 2, prima serie speciale,
dell'anno 2015.
Visto l'atto di costituzione della Regione Piemonte;
udito nell'udienza pubblica del 23 giugno 2015 il Giudice
relatore Aldo Carosi;
udito l'avvocato Giovanna Scollo per la Regione Piemonte.
Ritenuto in fatto
1.- Con ordinanza del 10 novembre 2014, iscritta al n. 246 del
registro ordinanze 2014, la Corte dei conti, sezione regionale di
controllo per il Piemonte, ha sollevato questione di legittimita'
costituzionale della legge della Regione Piemonte 6 agosto 2013, n.
16 (Assestamento al bilancio di previsione per l'anno finanziario
2013 e al bilancio pluriennale per gli anni finanziari 2013/2015),
limitatamente alle variazioni apportate in entrata mediante
l'istituzione del capitolo 59300 (UPB DB902) con uno stanziamento di
euro 447.693.392,78 e del capitolo 59350 (UPB DB902) con uno
stanziamento di euro 803.724.000,00 ed in uscita mediante la
istituzione del capitolo 200/0 (UPB DB09010) dell'importo di euro
447.693.392,78 e del capitolo 156981 (UPB DB20151) con uno
stanziamento di euro 803.724.000,00 e degli artt. 1 e 2 della legge
della Regione Piemonte 29 ottobre 2013, n. 19 (Ulteriori disposizioni
finanziarie per l'anno 2013 e pluriennale 2013-2015), in riferimento
agli artt. 81, quarto comma, e 119, sesto comma, della Costituzione.
La sezione di controllo rimettente riferisce che, nell'ambito del
giudizio di parificazione del rendiconto 2013 della Regione Piemonte,
dal conto del bilancio emergerebbe un disavanzo di amministrazione
pari ad euro 364.983.307,72 risultante dal saldo algebrico tra fondo
cassa (+598.037.823,71), residui attivi (+3.328.145.970,67) e residui
passivi (-4.291.167.102,10). L'analisi effettuata dalla sezione
avrebbe evidenziato che questo risultato deriverebbe anche
dall'utilizzo, come fonti di finanziamento del pregresso disavanzo di
amministrazione e di alcune nuove spese in materia sanitaria, delle
risorse erogate dallo Stato in applicazione degli artt. 2 e 3 del
decreto-legge 8 aprile 2013, n. 35 (Disposizioni urgenti per il
pagamento dei debiti scaduti della pubblica amministrazione, per il
riequilibrio finanziario degli enti territoriali, nonche' in materia
di versamento di tributi degli enti locali), convertito, con
modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge 6 giugno 2013, n.
64. L'utilizzo in tal senso delle suddette risorse finanziarie
sarebbe stato disposto dalle leggi reg. Piemonte n. 16 e n. 19 del
2013.
In particolare, nel corso del 2013, la Regione Piemonte avrebbe
sottoscritto, in applicazione delle norme richiamate, quattro
contratti con il Ministero dell'economia e delle finanze (MEF),
ottenendo risorse finanziarie per un importo di euro
2.554.603.200,01, cosi' destinate: a) euro 447.693.392,78, concessi
per l'estinzione dei debiti certi, liquidi ed esigibili alla data del
31 dicembre 2012, ovvero dei debiti per i quali sia stata emessa
fattura o richiesta equivalente di pagamento entro il predetto
termine, diversi da quelli finanziari e sanitari. L'importo sarebbe
stato destinato a finanziare parzialmente il disavanzo risultante dal
conto del bilancio 2012 (euro 1.150.257.926,03). La relativa
variazione di bilancio sarebbe stata disposta in sede di assestamento
con la legge regionale n. 16 del 2013, che avrebbe previsto in
entrata il capitolo 59300 (UPB DB902) con uno stanziamento di euro
447.693.392,78, interamente riscosso, ed in uscita ha iscritto lo
stesso importo quale disavanzo di amministrazione (capitolo 200/0 UPB
DB09010); b) euro 803.724.000,00, concessi per l'estinzione dei
debiti certi, liquidi ed esigibili alla data del 31 dicembre 2012,
ovvero dei debiti per i quali sia stata emessa fattura o richiesta
equivalente di pagamento entro il predetto termine degli enti del
servizio sanitario nazionale, e destinati a finanziare il capitolo
156981, avente per oggetto «trasferimenti alle aziende sanitarie
regionali per l'erogazione delle risorse di cui all'anticipazione di
liquidita' ai sensi dell'articolo 3, comma 2, del decreto legge n.
35/2013», per allineamento con la situazione patrimoniale delle
aziende sanitarie regionali (importo rilevato dalla sezione in sede
di parificazione 2012 a rettifica, in incremento, del disavanzo 2012
di euro 1.150.257.926,03). Anche in questo caso la variazione di
bilancio sarebbe stata disposta in sede di assestamento di bilancio
con la legge regionale n. 16 del 2013, che avrebbe previsto in
entrata il capitolo 59350 (UPB DB902) ed in uscita il capitolo 156981
(UPB DB20151), entrambi con uno stanziamento di euro 803.724.000,00
ed i relativi importi sarebbero stati interamente riscossi e pagati;
c) euro 660.206.607,23, concessi per l'estinzione di debiti certi,
liquidi ed esigibili alla data del 31 dicembre 2012, ovvero dei
debiti per i quali sia stata emessa fattura o richiesta equivalente
di pagamento entro il predetto termine diversi da quelli finanziari e
sanitari, e destinati ad ulteriore parziale finanziamento del
disavanzo risultante dal conto del bilancio 2012. La relativa
variazione di bilancio sarebbe stata disposta dall'Allegato A) della
legge regionale n. 19 del 2013, che in entrata avrebbe incrementato
il capitolo 59300 (UPB DB902) di euro 660.206.607,23, interamente
riscossi, ed in uscita avrebbe incrementato di pari importo il
disavanzo di amministrazione 2012 da ripianare (capitolo 200/0 UPB
DB09010); d) euro 642.979.200,00, concessi per il pagamento di debiti
certi, liquidi ed esigibili alla data del 31 dicembre 2012, ovvero
dei debiti per i quali sia stata emessa fattura o richiesta
equivalente di pagamento entro il predetto termine degli enti del
servizio sanitario regionale. L'importo (emerso successivamente alla
parificazione del rendiconto 2012) sarebbe stato destinato a
ripianare le perdite derivanti dai cosiddetti "ammortamenti non
sterilizzati delle aziende sanitarie" e la relativa variazione di
bilancio sarebbe stata disposta dall'Allegato C) della legge n. 19
del 2013, che avrebbe incrementato in entrata il capitolo 59350 (UPB
DB902) di euro 642.979.200,00, interamente riscossi, ed in uscita
avrebbe istituito il capitolo 156985 (UPB DB20151) avente per oggetto
«Trasferimenti alle aziende sanitarie regionali per l'erogazione
delle risorse di cui all'anticipazione di liquidita' ai sensi
dell'art. 3, comma 2, del d.l. 35/2013 e dell'art. 13, comma 6, del
d.l. 102/2013», con uno stanziamento di euro 642.979.200,00
interamente pagato.
La somma delle variazioni sopra descritte, pari ad euro
2.554.603.200,01, corrisponderebbe al totale dei quattro contratti
stipulati con il MEF.
La sezione rimettente dubita della legittimita' costituzionale
delle suddette variazioni di bilancio e correlativamente delle leggi
regionali n. 16 e n. 19 del 2013, che le hanno disposte.
Preliminarmente la sezione di controllo rimettente richiama la
consolidata giurisprudenza della Corte costituzionale (si citano le
sentenze n. 213 del 2008, n. 244 del 1995, n. 142 del 1968, n. 121
del 1966, n. 165 del 1963) che riconosce alla Corte dei conti la
legittimazione a sollevare questione di legittimita' costituzionale
in sede di parificazione del rendiconto.
La sezione di controllo rimettente ritiene inoltre di essere
legittimata ad adire la Corte costituzionale non solo con riferimento
all'art. 81 Cost., ma anche con riferimento a tutte le norme
costituzionali in materia di finanza pubblica, compreso l'art. 119,
sesto comma, Cost., a seguito delle modifiche apportate dalla legge
costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3 (Modifiche al titolo V della
parte seconda della Costituzione), che ha introdotto la nuova
formulazione dell'art. 119, sesto comma, Cost., e dalla legge
costituzionale 20 aprile 2012, n. 1 (Introduzione del principio del
pareggio di bilancio nella Carta costituzionale), che ha inserito
ulteriori norme in materia di finanza pubblica ed in particolare il
nuovo art. 97, primo comma, Cost., come interpretate ed applicate
nella recente giurisprudenza costituzionale (si cita la sentenza n.
188 del 2014).
Sotto il profilo della rilevanza, la sezione rimettente ritiene
necessario precisare l'oggetto del giudizio di parifica, riportando
testualmente l'art. 39 del testo unico delle leggi sulla Corte dei
conti, al quale rinvia l'art. 1, comma 5, del decreto-legge 10
ottobre 2012, n. 174 (Disposizioni urgenti in materia di finanza e
funzionamento degli enti territoriali, nonche' ulteriori disposizioni
in favore delle zone terremotate nel maggio 2012), convertito, con
modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge 7 dicembre 2012, n.
213, che prevede la parificazione per le Regioni a statuto ordinario,
nonche' richiamando quanto precisato dalla Corte costituzionale,
secondo la quale in sede di parificazione «la decisione da assumere
non puo' non vertere anche sulla verifica, a consuntivo, del rispetto
degli accennati equilibri, in relazione, tra l'altro, ai vincoli
posti dalla legge finanziaria» (sentenza n. 244 del 1995). Nel caso
di specie la decisione di parifica sarebbe pregiudizialmente
condizionata dal giudizio circa il corretto impiego delle
anticipazioni, del conseguente riverbero sul risultato di
amministrazione e delle sue componenti analitiche da parificare. In
applicazione delle censurate leggi regionali la sezione di controllo
dovrebbe parificare il rendiconto della Regione Piemonte in
pregiudizio delle finalita' di esatta determinazione del risultato di
amministrazione e di accertamento dell'equilibrio di bilancio, per le
quali le sono state attribuite le relative funzioni.
Quanto alla non manifesta infondatezza della questione di
legittimita' costituzionale delle leggi regionali n. 16 e n. 19 del
2013 in riferimento all'art. 81, quarto comma, Cost., nel testo
antecedente alla modifica introdotta dalla legge costituzionale n. 1
del 2012, e all'art. 119, sesto comma, Cost., la sezione rimettente
precisa che le censure sono limitate alle variazioni apportate dalla
legge regionale n. 16 del 2013 in entrata mediante l'istituzione del
capitolo 59300 (UPB DB902) con uno stanziamento di euro
447.693.392,78 e del capitolo 59350 (UPB DB902) con uno stanziamento
di euro 803.724.000,00 ed in uscita mediante la istituzione del
capitolo 200/0 (UPB DB09010) dell'importo di euro 447.693.392,78 e
del capitolo 156981 (UPB DB20151) con uno stanziamento di euro
803.724.000,00. I dubbi relativi alla legge regionale n. 19 del 2013
riguardano gli artt. 1 e 2, che hanno approvato gli Allegati A) e C).
In particolare l'Allegato A) ha incrementato di euro 660.206.607,23
in entrata il capitolo 59300 (UPB DB902) ed in uscita il disavanzo
d'amministrazione 2012 da ripianare (capitolo 200/0 UPB DB09010);
l'Allegato C) ha incrementato in entrata il capitolo 59350 (UPB
DB902) di euro 642.979.200,00 ed in uscita ha istituito il capitolo
156985 (UPB DB20151) con uno stanziamento di pari importo. In
entrambi i casi le poste in entrata sono state iscritte al Titolo V
(entrate derivanti da mutui, prestiti o altre operazioni creditizie)
e quelle in uscita al Titolo I (spese correnti).
La remittente ritiene che la natura delle risorse erogate dallo
Stato, tramite il MEF, ai sensi degli artt. 2 e 3 del d.l. n. 35 del
2013, costituirebbero una mera anticipazione di cassa, definita dal
legislatore «anticipazione di liquidita'», che avverrebbe entro un
plafond predeterminato dalla legge e la cui restituzione - in cio'
consisterebbe la loro peculiarita' - sarebbe prevista in un periodo
non superiore a 30 anni. A tale conclusione giungerebbe,
innanzitutto, sulla base dell'interpretazione letterale delle
disposizioni. Difatti, l'art. 2, comma 1, del decreto-legge n. 35 del
2013 dispone che «Le regioni e le province autonome che non possono
far fronte ai pagamenti dei debiti certi liquidi ed esigibili alla
data del 31 dicembre 2012, ovvero dei debiti per i quali sia stata
emessa fattura o richiesta equivalente di pagamento entro il predetto
termine, diversi da quelli finanziari e sanitari di cui all'articolo
3, ivi inclusi i pagamenti in favore degli enti locali, maturati alla
data del 31 dicembre 2012, a causa di carenza di liquidita' [...]
chiedono al Ministero dell'economia e delle finanze, entro il 30
aprile 2013 l'anticipazione di somme da destinare ai predetti
pagamenti [...]».
Analogamente l'art. 3, comma 1, del citato decreto-legge dispone
che «Lo Stato e' autorizzato ad effettuare anticipazioni di
liquidita' alle Regioni ed alle Province autonome di Trento e di
Bolzano [...] al fine di favorire l'accelerazione dei pagamenti dei
debiti degli enti del Servizio sanitario nazionale [...]». Il comma 6
dell'art. 2 del d.l. n. 35 del 2013 prescrive che «Il pagamento dei
debiti oggetto del presente articolo deve riguardare, per almeno due
terzi, residui passivi in via prioritaria di parte capitale, anche
perenti, nei confronti degli enti locali, purche' nel limite di
corrispondenti residui attivi degli enti locali stessi ovvero, ove
inferiori, nella loro totalita' [...]». Alla stregua delle riportate
disposizioni, sarebbe evidente, secondo la sezione di controllo
rimettente, che le somme servirebbero per pagare residui passivi,
vale a dire spese gia' finanziate, non potendo allora le stesse
costituire ulteriore finanziamento.
A giudizio della sezione rimettente la stessa conclusione sarebbe
avvalorata anche dall'esame dei lavori preparatori della legge di
conversione, i quali evidenzierebbero che l'intenzione del
legislatore sarebbe stata di considerare l'erogazione delle risorse
in questione quale mera anticipazione di cassa.
La natura di mera anticipazione di tali risorse sarebbe stata
riconosciuta anche dalla sezione delle autonomie, la quale, in sede
nomofilattica, ha precisato che l'anticipazione avrebbe dovuto essere
sterilizzata nella parte di spesa correlata, in modo da limitarne gli
effetti alla sola disponibilita' di cassa necessaria per adempiere
agli impegni non onorati (deliberazione n. 19 del 2014).
Le leggi regionali n. 16 e n. 19 del 2013 avrebbero finanziato
delle spese non previste in bilancio con le anticipazioni di
liquidita' concesse dallo Stato in base agli artt. 2 e 3 del d.l. n.
35 del 2013, ampliando la capacita' di spesa della Regione e,
conseguentemente, avrebbero alterato l'equilibrio di bilancio.
Inoltre, le censurate disposizioni, trasformando in un vero e proprio
indebitamento l'anticipazione di liquidita', violerebbero il divieto
di impiegare prestiti per spese diverse dagli investimenti di cui
all'art. 119, sesto comma, Cost.
Quanto al tentativo di interpretazione costituzionalmente
orientata, la sezione di controllo rimettente procede alla verifica
se le risorse erogate dallo Stato, tramite il MEF, ai sensi degli
artt. 2 e 3 del d.l. n. 35 del 2013, possano costituire una valida
copertura delle spese finanziate, anche facendo ricorso
«all'archetipo negoziale del mutuo».
A conferma che le spese in questione non potrebbero essere
considerate spese di investimento, si osserva che le stesse leggi
regionali hanno iscritto le poste in uscita al Titolo I, nel quale
trovano allocazione le spese correnti. Per quanto riguarda il
disavanzo di amministrazione accertato con il rendiconto
dell'esercizio 2012, il Collegio rimettente rileva che la copertura
del risultato d'amministrazione negativo non sarebbe compresa tra le
operazioni che, in base all'art. 3, comma 18, della legge 24 dicembre
2003, n. 350 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e
pluriennale dello Stato - legge finanziaria 2004), costituirebbero
investimenti ai fini di cui all'art. 119, sesto comma, Cost. A
conferma che le spese in questione non sarebbero annoverabili tra
quelle di investimento, la sezione di controllo richiama i dati del
conto del patrimonio, dai quali non risulterebbe alcun incentivo
dell'attivo patrimoniale che, ripercuotendosi nel tempo,
giustificherebbe l'indebitamento in questione, i cui oneri sarebbero
a carico delle generazioni future.
La sezione di controllo rimettente conclude che, ove si volessero
qualificare le risorse erogate dallo Stato tramite il MEF ai sensi
degli artt. 2 e 3 del d.l. n. 35 del 2013 non come anticipazioni di
cassa, ma come un vero e proprio mutuo, i dubbi di costituzionalita'
per violazione degli artt. 119, sesto comma, e 81 Cost. verrebbero ad
investire le stesse disposizioni statali citate.
2 - Con atto di intervento depositato il 3 febbraio 2015 si e'
costituita in giudizio la Regione Piemonte.
L'interveniente sostiene che la questione di legittimita'
costituzionale sollevata sarebbe non rilevante e manifestamente
infondata.
In particolare a giudizio della Regione la questione di
legittimita' costituzionale sollevata sarebbe non rilevante in
quanto, riferendosi le leggi della cui costituzionalita' si dubita ad
un esercizio ormai concluso, la pronuncia eventualmente adottata
sarebbe inidonea ad incidere sulla disciplina di una spesa gia'
realizzata.
Nel merito la Regione Piemonte sostiene che non consterebbe
l'avvenuta utilizzazione delle risorse disposte in base al d.l. n. 35
del 2013 per spese diverse da quelle costituenti debito esigibile
alla data del 31 dicembre 2012. Parimenti, rileva l'interveniente,
non sarebbe strettamente necessitata - in forza dei principi
derivanti dalle norme costituzionali e da quelli espressi dal
decreto-legge istitutivo delle risorse correttive degli squilibri
degli enti territoriali e locali - la soluzione della costituzione di
un fondo vincolato e destinato alla restituzione dell'anticipazione
ottenuta. Difatti, nessuna disposizione di rango legislativo
prevederebbe la costituzione di un fondo di tale natura. Inoltre, la
garanzia che parrebbe imporsi sul piano delle formalita' di
registrazione sarebbe correlata soltanto al carattere di inderogabile
vincolatezza dei fondi trasferiti a finanziare i debiti e a
fronteggiare i pagamenti retrostanti ciascun contratto di prestito.
Un elemento indiretto per pervenire ad analoga conclusione sarebbe
costituito dal rilievo secondo cui se va per definizione escluso che
gli importi delle anticipazioni possano determinare effetti espansivi
della spesa, la neutralita' finanziaria ad esse corrispondente
escluderebbe che i prestiti possano reagire sui saldi finanziari. Le
modalita' di contabilizzazione adottate dalla Regione non
sembrerebbero, pertanto, contrastare con la disciplina dettata dal
decreto-legge n. 35 del 2013, atteso che, a fronte dell'obbligo di
restituzione in rate annuali costanti fino al 2043 sembrerebbe
coerente l'iscrizione nel conto del bilancio della quota capitale e
della corrispondente quota di interessi di competenza.
A giudizio della Regione Piemonte una violazione dei precetti
costituzionali non sembrerebbe profilarsi per l'efficace espletamento
dei controlli che sarebbe in grado di consentire il riequilibrio
contabile laddove l'applicazione concreta dell'amministrazione si
rivelasse non conforme a legge, trattandosi di applicazione di regole
che di per se' non genererebbe nuove spese.
La Regione Piemonte conclude che la corretta contabilizzazione
dei fondi che si considerano appare piuttosto collegata alla
necessita' che i controlli di riferimento abbiano ad oggetto
l'adeguato impiego delle risorse, in sostanza, non idonee a generare
nuove spese, bensi' ad attuare una manovra di riduzione del debito in
realta' rivelatasi non possibile a causa della consistenza forte
dell'indebitamento.
Considerato in diritto
1.- Con l'ordinanza indicata in epigrafe la Corte dei conti,
sezione regionale di controllo per il Piemonte, censura la legge
della Regione Piemonte 6 agosto 2013, n. 16 (Assestamento al bilancio
di previsione per l'anno finanziario 2013 e al bilancio pluriennale
per gli anni finanziari 2013/2015) - la quale dispone variazioni allo
stato di previsione dell'entrata e della spesa - e gli artt. 1 e 2
della legge 29 ottobre 2013, n. 19 (Ulteriori disposizioni
finanziarie per l'anno 2013 e pluriennale 2013-2015) - che apportano
variazioni al bilancio di previsione per l'anno finanziario 2013 ed
al bilancio pluriennale per gli anni finanziari 2013-2015, approvando
gli Allegati A) e C) - in riferimento agli artt. 81, quarto comma, e
119, sesto comma, della Costituzione.
1.1.- Il rimettente sostiene che, ai fini di una positiva
decisione di parificazione del rendiconto regionale, deve fare
applicazione delle disposizioni impugnate, della cui legittimita'
costituzionale dubita.
Per quel che riguarda la legge n. 16 del 2013, le disposizioni
censurate risultano quelle inerenti alle variazioni introdotte in
entrata al capitolo 59300 («Anticipazione a valere sul fondo per
assicurare la liquidita' per pagamenti dei debiti certi, liquidi ed
esigibili art. 2 del d.l. 35/2013» UPB DB902 - stanziamento pari ad
euro 447.693.392,78 e al capitolo 59350 ("Anticipazione a valere sul
fondo per assicurare la liquidita' per pagamenti dei debiti certi,
liquidi ed esigibili art. 3 del d.l. 35/2013" UPB DB902 -
stanziamento di euro 803.724.000,00), ed in uscita al capitolo 200/0
(«Disavanzo finanziario presunto alla chiusura dell'esercizio 2012»
UPB DB09010 - stanziamento di euro 447.693.392,78 e al capitolo
156981 («Trasferimenti alle aziende sanitarie regionali per
l'erogazione delle risorse di cui all'anticipazione di liquidita' ai
sensi dell'art. 3, comma 2, del d.l. 35/2013» UPB DB20151 -
stanziamento di euro 803.724.000,00).
Con riferimento alla legge n. 19 del 2013, le disposizioni
impugnate risultano quelle inerenti alle variazioni introdotte in
entrata dal capitolo 59300 («Anticipazione a valere sul fondo per
assicurare la liquidita' per pagamenti dei debiti certi, liquidi ed
esigibili art. 2 del d.l. 35/2013» UPB DB902 - stanziamento di euro
660.206.607,23) e dal capitolo 59350 («Anticipazione a valere sul
fondo per assicurare la liquidita' per pagamenti dei debiti certi,
liquidi ed esigibili arti. 3 del d.l. 35/2013» UPB DB902 -
stanziamento di euro 642.979.200,00) ed in uscita dal capitolo 200/0
(«Disavanzo finanziario presunto alla chiusura dell'esercizio 2012»
UPB DB09010 - stanziamento di euro 660.206.607,23 e dal capitolo
156985 («Trasferimenti alle aziende sanitarie regionali per
l'erogazione delle risorse di cui all'anticipazione di liquidita' ai
sensi dell'art. 3, comma 2 del d.l. 35/2013» UPB DB20151 -
stanziamento di euro 642.979.200,00).
Nel 2013 la Regione Piemonte avrebbe sottoscritto, in
applicazione delle norme richiamate, quattro contratti con il
Ministero dell'economia e delle finanze (MEF). La somma delle
variazioni sopra descritte, pari ad euro 2.554.603.200,01,
corrisponderebbe al totale dei quattro contratti stipulati con il
MEF.
In definitiva, il giudice a quo dubita della legittimita'
costituzionale delle suddette variazioni di bilancio e,
conseguentemente, delle leggi regionali n. 16 del 2013 e n. 19 del
2013 nella parte riferita alle evocate poste contabili.
Quanto alla rilevanza della questione di legittimita'
costituzionale, il rimettente afferma che le variazioni di bilancio
approvate dalle citate leggi regionali inciderebbero fortemente
sull'equilibrio del bilancio, sul risultato d'amministrazione e,
conseguentemente, anche sull'equilibrio dei bilanci futuri.
L'applicazione delle suddette leggi regionali fisserebbe in modo non
veritiero il disavanzo d'amministrazione dell'esercizio 2013
nell'importo di euro 364.983.307,72 esposto nel rendiconto e nel
relativo progetto di legge di approvazione. Ove le norme impugnate
fossero dichiarate costituzionalmente illegittime, le spese
finanziate con le anticipazioni di liquidita' ottenute ai sensi degli
artt. 2 e 3 del decreto-legge 8 aprile 2013, n. 35 (Disposizioni
urgenti per il pagamento dei debiti scaduti della pubblica
amministrazione, per il riequilibrio finanziario degli enti
territoriali, nonche' in materia di versamento di tributi degli enti
locali), convertito, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della
legge 6 giugno 2013, n. 64, sarebbero prive di copertura e,
conseguentemente, il disavanzo d'amministrazione risulterebbe di euro
2.554.603.200,01, non essendo possibile ridurlo attraverso la
contestata modalita' di copertura.
Il rimettente ricorda che l'accertamento dell'equilibrio
finanziario complessivo dell'ente richiede di verificare con
esattezza il risultato di amministrazione. Tale funzione di riscontro
del bilancio costituirebbe l'oggetto principale e lo scopo del
giudizio di parificazione che, oltre ai controlli analitici in tema
di riscossioni, pagamenti, debiti, crediti e situazione di cassa, e'
finalizzato, soprattutto, alla verifica a consuntivo degli equilibri
di bilancio sulla base del bilancio preventivo e di tutte le
disposizioni sopravvenute, che ne hanno modificato la struttura,
incidendo sia sul disavanzo d'amministrazione - che, in quanto tale,
deve essere successivamente ripianato - sia sugli equilibri dei
bilanci futuri.
Secondo la Corte dei conti la descritta allocazione contabile
comporterebbe un'alterazione del risultato di amministrazione
afferente all'esercizio 2013 ed un allargamento della spesa di
competenza oltre i limiti consentiti dalle entrate disponibili e dai
vincoli comunitari e nazionali.
Sotto tale profilo le leggi regionali si sarebbero discostate dal
d.l. n. 35 del 2013, attraverso il quale lo Stato avrebbe conciliato
l'esigenza di fronteggiare gravi situazioni debitorie delle
amministrazioni pubbliche e quella di non violare l'art. 119, sesto
comma, Cost., nonche' le disposizioni comunitarie in tema di vincoli
all'indebitamento.
Al fine di consentire il pagamento dei richiamati debiti, lo
Stato avrebbe emesso titoli, trasformandoli in anticipazioni di
liquidita' da erogare agli enti territoriali, tra cui la stessa
Regione Piemonte.
La Regione avrebbe invece utilizzato il finanziamento come un
mutuo per alterare il disavanzo e per spese di competenza,
allargando, in tal modo, il ventaglio della spesa consentita, con
violazione contestuale degli artt. 81, quarto comma, e 119, sesto
comma, Cost.
Proprio il carattere di anticipazione di liquidita' sarebbe
l'elemento differenziante dal mutuo per scopi diversi
dall'investimento, contratto incompatibile con la "regola aurea"
dell'art. 119, sesto comma, Cost.
Secondo il rimettente, non sarebbe illegittima tanto la
allocazione del finanziamento statale al Titolo V dell'entrata -
posta contabile che effettivamente concerne le entrate derivanti da
operazioni creditizie, prestiti e anticipazioni di cassa e di
liquidita' - quanto la sua mancata neutralizzazione attraverso una
posta di analogo importo al Titolo III della spesa, in modo da
evitarne una non consentita utilizzazione per la copertura
integrativa di oneri diversi da quelli previsti dal d.l. n. 35 del
2013, che fungerebbe da norma interposta ai fini della specificazione
dei principi, di cui agli artt. 81, quarto comma e 119, sesto comma,
Cost. Il dubbio di illegittimita' riguarderebbe, inoltre, la spesa,
nella misura in cui le somme anticipate sarebbero destinate a
finalita' diverse da quelle inerenti al finanziamento statale.
Non sarebbe conforme a legge l'istituzione dei descritti capitoli
di spesa di competenza, in parte dedicati al ripianamento del
disavanzo di amministrazione ed in parte a spese relative
all'esercizio di competenza 2013. Rimarrebbero cosi' eluse le
finalita' del d.l. n. 35 del 2013 di fronteggiare il pagamento di
debiti pregressi.
Il risultato della contestata articolazione normativa delle poste
contabili sarebbe quello di allargare, oltre i limiti consentiti
dalla legge, la spesa di competenza, in particolare quella corrente,
e di alterare il risultato di amministrazione, poiche' nell'apposito
capitolo contestato non vi potrebbero essere movimenti finanziari,
non essendo evidentemente il disavanzo dell'ente un suo creditore.
In definitiva, le norme impugnate impedirebbero il pagamento dei
debiti di cui agli artt. 2 e 3 del d.l. n. 35 del 2013.
1.2.- Intervenuta in giudizio, la Regione Piemonte sostiene che
la questione di legittimita' costituzionale sollevata sarebbe non
rilevante o, comunque, manifestamente infondata.
In particolare, la non rilevanza deriverebbe dall'inerenza della
questione ad un esercizio ormai concluso nella sua configurazione di
spesa.
La interveniente sostiene che le risorse erogate dallo Stato ai
sensi del d.l. n. 35 del 2013 non sarebbero state utilizzate per
spese diverse da quelle costituenti debito esigibile alla data del 31
dicembre 2012. Secondo la Regione, la soluzione della costituzione di
un fondo vincolato e destinato alla restituzione dell'anticipazione
ottenuta non sarebbe strettamente necessitata in ragione dei principi
derivanti dalle norme costituzionali e da quelli espressi dal d.l. n.
35 del 2013. Nessuna disposizione di rango legislativo prevederebbe
la costituzione di un fondo di tale natura. Inoltre, le modalita' di
contabilizzazione adottate dalla Regione non contrasterebbero con la
disciplina di cui al citato decreto-legge, poiche', a fronte
dell'obbligo di restituzione in rate annuali costanti fino al 2043,
parrebbe coerente l'iscrizione nel conto del bilancio della quota
capitale e della corrispondente quota interessi di competenza in
ciascuno degli esercizi interessati. La Regione richiama a sostegno
di tale tesi le conclusioni del Procuratore regionale della Corte dei
conti intervenuto in sede di parifica.
1.3.- Nelle more del presente giudizio l'art. 1, commi da 452 a
458, della legge 23 dicembre 2014, n. 190 (Disposizioni per la
formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato - legge di
stabilita' 2015), ha disposto la nomina di un Commissario
straordinario «per il tempestivo pagamento dei debiti pregressi della
regione» (poi effettivamente individuato nel Presidente della Regione
Piemonte).
Le norme suddette dispongono che «452. In considerazione
dell'eccezionale situazione di squilibrio finanziario della regione
Piemonte, che non ha consentito di attingere a tutte le risorse
dell'anticipazione di liquidita' assegnate alla regione, al fine di
evitare il ritardo dei pagamenti dei debiti pregressi, con decreto
del Presidente del Consiglio dei ministri, il presidente della
regione Piemonte e' nominato, senza maggiori oneri a carico della
finanza pubblica, Commissario straordinario del Governo per il
tempestivo pagamento dei debiti pregressi della regione. 453. E'
autorizzata l'apertura di un'apposita contabilita' speciale. 454. La
gestione commissariale della regione Piemonte di cui al comma 452
assume, con bilancio separato rispetto a quello della regione: a) i
debiti commerciali certi, liquidi ed esigibili al 31 dicembre 2013
della regione, compresi i residui perenti non reiscritti in bilancio,
per un importo non superiore a quello delle risorse assegnate alla
regione Piemonte a valere sul Fondo per assicurare la liquidita' per
pagamenti dei debiti certi, liquidi ed esigibili di cui agli articoli
2 e 3 del decreto-legge 8 aprile 2013, n. 35, convertito, con
modificazioni, dalla legge 6 giugno 2013, n. 64, e successive
modificazioni, destinati ad essere pagati a valere sulle risorse
ancora non erogate previste, distintamente per la parte sanitaria e
per quella non sanitaria, delle predette anticipazioni; b) il debito
contratto dalla regione Piemonte per le anticipazioni di liquidita'
gia' contratte ai sensi del richiamato articolo 2 del decreto-legge
n. 35 del 2013. La medesima gestione commissariale puo' assumere, con
il bilancio separato rispetto a quello della regione, anche il debito
contratto dalla regione Piemonte per le anticipazioni di liquidita'
gia' contratte ai sensi del richiamato articolo 3 del decreto-legge
n. 35 del 2013. 455. Al fine di consentire il tempestivo pagamento
dei debiti pregressi posti a carico della gestione commissariale, il
Commissario straordinario del Governo di cui al comma 452 e'
autorizzato a contrarre le anticipazioni di liquidita' assegnate alla
regione non ancora erogate, con ammortamento a carico della gestione
commissariale, nel rispetto di tutte le condizioni previste dagli
articoli 2 e 3 del decreto-legge 8 aprile 2013, n. 35, convertito,
con modificazioni, dalla legge 6 giugno 2013, n. 64, e successive
modificazioni. 456. In considerazione degli effetti positivi sul
proprio disavanzo, derivante dal trasferimento dei debiti di cui al
comma 454, nel titolo primo della spesa del bilancio della regione
Piemonte e' costituito un fondo, allocato su un apposito capitolo di
spesa del bilancio gestionale, con una dotazione annua di 56 milioni
di euro per l'anno 2015 e di 126 milioni di euro a decorrere
dall'anno 2016 e fino all'esercizio 2045 per il concorso agli oneri
assunti dalla gestione commissariale. In caso di acquisizione anche
del debito contratto dalla regione Piemonte per le anticipazioni di
liquidita' gia' contratte ai sensi del citato articolo 3 del
decreto-legge n. 35 del 2013, il suddetto fondo e' incrementato di 95
milioni di euro per l'anno 2015 e di 96,5 milioni di euro a decorrere
dall'anno 2016 e fino all'esercizio 2045. Per fare fronte a tale
onere il Commissario straordinario del Governo di cui al comma 452
provvede alle necessarie variazioni in aumento delle aliquote
fiscali. 457. Il Commissario straordinario del Governo di cui al 452
trasmette al Governo la rendicontazione della gestione
trimestralmente e al termine della medesima. Lo stesso Commissario
invia al Ministero dell'economia e delle finanze la comunicazione dei
flussi di pagamento previsti per ogni trimestre successivo al periodo
in corso. 458. La gestione commissariale di cui al comma 452 termina
quando risultino pagati tutti i debiti posti a suo carico ai sensi
della lettera a) del comma 454. Alla chiusura della gestione
commissariale il bilancio dello Stato subentra nei rapporti attivi
nei confronti della regione Piemonte derivanti dall'applicazione del
comma 456, e sono consolidati i rapporti di debito e credito
concernenti l'ammortamento dell'anticipazione di liquidita'. In caso
di mancato versamento al bilancio dello Stato del contributo di cui
al comma 456, si procede, nei sessanta giorni successivi, al recupero
di dette somme a valere sulle giacenze della regione inadempiente
depositate nei conti aperti presso la tesoreria statale».
2.- Occorre ricordare preliminarmente il risalente e costante
orientamento di questa Corte, secondo cui la rimettente Corte dei
conti, in sede di giudizio di parificazione del bilancio, e'
legittimata a promuovere questione di legittimita' costituzionale
avverso le disposizioni di legge che determinano, nell'articolazione
e nella gestione del bilancio stesso, effetti non consentiti dai
principi posti a tutela degli equilibri economico-finanziari e dagli
altri precetti costituzionali, che custodiscono la sana gestione
finanziaria (ex plurimis, sentenze n. 213 del 2008 e n. 244 del
1995).
Fino all'entrata in vigore dell'art. 1 del decreto-legge 10
ottobre 2012, n. 174 (Disposizioni urgenti in materia di finanza e
funzionamento degli enti territoriali, nonche' ulteriori disposizioni
in favore delle zone terremotate nel maggio 2012), convertito, con
modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge 7 dicembre 2012, n.
213, la parificazione del bilancio era prevista solo per lo Stato e
per le autonomie speciali. Per effetto della richiamata disposizione,
la stessa e' oggi estesa alle Regioni a statuto ordinario, tra cui si
annovera la Regione Piemonte.
In definitiva, non v'e' dubbio che la novella del 2012 abbia
esteso alle Regioni a statuto ordinario l'istituto della parifica del
rendiconto e la conseguente disciplina di carattere processuale e
sostanziale. Dal che discende automaticamente l'ammissibilita' delle
questioni in esame sotto il profilo della legittimazione dell'organo
rimettente a sollevarle.
In particolare, ricorrono integralmente nel caso del procedimento
di parifica tutte le condizioni per le quali questa Corte ha ammesso
la possibilita' di sollevare questione di legittimita' costituzionale
in via incidentale nell'ambito dell'attivita' di controllo di
legittimita' della Corte dei conti: applicazione di norme di legge,
rimanendo la verifica di conformita' del rendiconto soggetta solo
alla legge; esito del procedimento vincolato al parametro normativo,
cosicche' «Nell'una e nell'altra ipotesi, la situazione e', dunque,
analoga a quella in cui si trova un qualsiasi giudice (ordinario o
speciale), allorche' procede a raffrontare i fatti e gli atti dei
quali deve giudicare alle leggi che li concernono» (sentenza n. 226
del 1976). Si puo' pertanto ribadire anche per il procedimento di
parifica davanti alla sezione di controllo che lo stesso «non e' un
giudizio in senso tecnico-processuale [ma] ai limitati fini dell'art.
1 della legge cost. n. 1 del 1948 e dell'art. 23 della legge n. 87
del 1953, la funzione in quella sede svolta dalla Corte dei conti e',
sotto molteplici aspetti, analoga alla funzione giurisdizionale,
piuttosto che assimilabile a quella amministrativa, risolvendosi nel
valutare la conformita' degli atti che ne formano oggetto alle norme
del diritto oggettivo, ad esclusione di qualsiasi apprezzamento che
non sia di ordine strettamente giuridico. Il controllo effettuato
dalla Corte dei conti e' un controllo esterno, rigorosamente neutrale
e disinteressato, volto unicamente a garantire la legalita' degli
atti ad essa sottoposti, e cioe' preordinato a tutela del diritto
oggettivo, che si differenzia pertanto nettamente dai controlli c.d.
amministrativi, svolgentisi all'interno della pubblica
Amministrazione; ed e' altresi' diverso anche da altri controlli, che
pur presentano le caratteristiche da ultimo rilevate, in ragione
della natura e della posizione dell'organo cui e' affidato [...].
Deve soggiungersi che non mancano nel procedimento in oggetto
elementi, formali e sostanziali, riconducibili alla figura del
contraddittorio. [...] In tal modo e' garantita la possibilita' che
gli interessi ed il punto di vista dell'amministrazione, nelle sue
varie articolazioni, siano fatti valere nel corso del procedimento.
[...] D'altronde, sul piano sostanziale, il riconoscimento di tale
legittimazione si giustifica anche con l'esigenza di ammettere al
sindacato della Corte costituzionale leggi che, come nella
fattispecie in esame, piu' difficilmente verrebbero, per altra via,
ad essa sottoposte» (sentenza n. 226 del 1976).
3.- Quanto alla rilevanza ed alla non manifesta infondatezza, il
rimettente argomenta in modo analitico i motivi per cui le
disposizioni impugnate lo costringerebbero a parificare partite di
spesa, la cui natura ed allocazione non sarebbero conformi ai
parametri costituzionali richiamati. In particolare, detta
applicazione comporterebbe di validare un risultato di
amministrazione infedele e di consentire un allargamento di spesa al
di fuori dei vincoli di bilancio risultanti dal patto di stabilita' e
dalle altre disposizioni in materia economico-finanziaria. Inoltre,
l'utilizzazione del finanziamento statale come mutuo comporterebbe,
secondo la prospettazione del rimettente, la violazione della "regola
aurea", di cui all'art. 119, sesto comma, Cost., secondo cui i mutui
sono consentiti soltanto per spese di investimento.
In particolare, l'ordinanza effettua un puntuale raffronto tra le
norme impugnate e quelle interposte, gli artt. 2 e 3 del d.l. n. 35
del 2013, indicando gli scostamenti dal modello compatibile con i
parametri evocati.
Il rimettente precisa che tale confronto avviene con il testo dei
citati artt. 2 e 3 interpretato in modo costituzionalmente conforme
all'art. 119, sesto comma, Cost.
4.- Al fine di un migliore inquadramento delle questioni
sollevate, sono opportune alcune premesse in ordine al quadro
normativo statale di riferimento in subiecta materia e alla sua
genesi.
4.1.- Gli artt. 2 e 3 del d.l. n. 35 del 2013, in relazione ai
quali la sezione di controllo denuncia lo scostamento delle
disposizioni regionali impugnate, nascono dall'esigenza di porre
riparo ai crescenti ritardi nell'adempimento delle obbligazioni da
parte delle pubbliche amministrazioni. Detto fenomeno, di per se'
negativo, aggravava, tra l'altro, la situazione delle imprese, gia'
colpite dalla difficolta' di accedere al credito bancario nel
contesto della crisi. Gli spazi finanziari per una rapida
liquidazione dei debiti arretrati erano fortemente limitati dalla
necessita' di rispettare gli impegni assunti dall'Italia con l'Unione
europea nel quadro del patto di stabilita' e crescita.
Nel dialettico contesto, astretto tra i vicoli di indebitamento e
l'indefettibilita' delle scadenze debitorie, il Governo ha cercato di
individuare soluzioni normative e finanziarie capaci di venire
incontro alle esigenze delle imprese, avviando un'azione di graduale
liquidazione dei debiti, attraverso modalita' compatibili con le
vigenti preclusioni di carattere finanziario. Cio' anche attraverso
serrate azioni politiche di negoziato a livello europeo per ottenere
un margine di flessibilita' del patto di stabilita' e crescita.
Cosi' il Consiglio europeo del 14 marzo 2013, facendo seguito
agli orientamenti gia' espressi nel giugno e nel dicembre del 2012,
ha riconosciuto la necessita' di porre rimedio al fenomeno anche
attraverso modalita' di risanamento differenziate, in modo da
utilizzare spazi di flessibilita' per azioni di sostegno alla
crescita e all'occupazione, pur nel rispetto della necessaria
stabilita' finanziaria. In sintonia con le linee espresse dal
Consiglio europeo, la Commissione europea, con la dichiarazione del
18 marzo 2013, ha sottolineato l'urgenza di una pronta risoluzione
del tema dei pagamenti arretrati della pubblica amministrazione e
chiarito i termini operativi della nozione di flessibilita'. In
particolare, la Commissione ha richiamato gli Stati membri al
recepimento ed all'applicazione della direttiva 16 febbraio 2011, n.
2011/7/UE (Direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio relativa
alla lotta contro i ritardi di pagamento nelle transazioni
commerciali), al fine di porre un freno all'accumulo di debiti
commerciali delle pubbliche amministrazioni. La Commissione ha
proposto, inoltre, un piano finanziario idoneo a liquidare i debiti
commerciali pregressi, anche in considerazione del fatto che il patto
di stabilita' e crescita permette di tener conto di alcuni "fattori
rilevanti" nella valutazione del disavanzo e del debito (clausola di
flessibilita'). Il recepimento della direttiva n. 2011/7/UE e'
avvenuto con decreto legislativo 9 novembre 2012, n. 192 (Modifiche
al decreto legislativo 9 ottobre 2002, n. 231, per l'integrale
recepimento della direttiva 2011/7/UE relativa alla lotta contro i
ritardi di pagamento nelle transazioni commerciali, a norma
dell'articolo 10, comma 1, della legge 11 novembre 2011, n. 180), il
quale ha, tuttavia, disposto la propria applicazione alle transazioni
commerciali concluse a decorrere dal 1° gennaio 2013.
4.2.- Nel contesto teste' descritto, e' stato emanato il d.l. n.
35 del 2013, il quale ha introdotto una disciplina di carattere
speciale e temporanea, derogatoria del patto di stabilita' interno e
di altre disposizioni in materia di finanza pubblica, per il
pagamento dei debiti scaduti delle amministrazioni pubbliche.
In particolare, nel citato decreto-legge sono contenute le misure
dirette a consentire il pagamento da parte delle pubbliche
amministrazioni di debiti scaduti, con modalita' differenti per gli
enti locali (art. 1), le Regioni e le Province autonome (art. 2), gli
enti del Servizio sanitario nazionale per il tramite delle Regioni
(art. 3) e le amministrazioni statali (art. 5). Si tratta di
disposizioni espressamente «volte ad assicurare l'unita' giuridica ed
economica dell'ordinamento» (art. 6, comma 1).
Pur con alcune differenze rispetto alle tipologie dei debiti
oggetto delle misure ed alle procedure, gli strumenti all'uopo
previsti sono riconducibili a due fattispecie: l'allentamento del
patto di stabilita' interno e la concessione di anticipazioni di
liquidita'. La prima misura, consistente nel riconoscimento di "spazi
finanziari", ossia di importi finanziari che vengono esclusi dal
computo del patto di stabilita' interno, non rileva nella questione
sottoposta all'attenzione di questa Corte.
La seconda misura, che riguarda direttamente l'esame delle
questioni di costituzionalita' in questa sede sollevate, attiene alle
anticipazioni di liquidita', meccanismi finanziari attraverso i quali
- pur rimanendo vietata la loro utilizzazione per la copertura di
spese, che non sarebbero consentite dalla nostra Costituzione e dai
vincoli europei - viene posto rimedio a gravi deficienze della
disponibilita' di cassa degli enti interessati dai ritardi.
A parte le prerogative attribuite agli enti locali e ad altre
amministrazioni pubbliche, anch'esse non rilevanti nel presente
contesto, gli artt. 2 e 3 del d.l. n. 35 del 2013 hanno previsto
speciali prescrizioni per i debiti delle Regioni, siano essi debiti
contratti direttamente oppure maturati nell'ambito del Servizio
sanitario nazionale. Tali disposizioni devono essere considerate,
nella lettura ermeneutica in prosieguo specificata, vere e proprie
norme interposte ai fini della perimetrazione degli interventi
compatibili con i vincoli derivanti dai parametri costituzionali
invocati dal rimettente.
Le suddette norme risultano cosi' formulate: art. 2 (Pagamenti
dei debiti delle regioni e delle province autonome) «1. Le regioni e
le province autonome che non possono far fronte ai pagamenti dei
debiti certi liquidi ed esigibili alla data del 31 dicembre 2012,
ovvero dei debiti per i quali sia stata emessa fattura o richiesta
equivalente di pagamento entro il predetto termine, diversi da quelli
finanziari e sanitari di cui all'articolo 3, ivi inclusi i pagamenti
in favore degli enti locali, maturati alla data del 31 dicembre 2012,
a causa di carenza di liquidita', in deroga all'articolo 10, secondo
comma, della legge 16 maggio 1970, n. 281, e all'articolo 32, comma
24, lettera b), della legge 12 novembre 2011, n. 183, con
certificazione congiunta del Presidente e del responsabile
finanziario, chiedono al Ministero dell'economia e delle finanze,
entro il 30 aprile 2013 l'anticipazione di somme da destinare ai
predetti pagamenti, a valere sulle risorse della "Sezione per
assicurare la liquidita' alle regioni e alle province autonome per
pagamenti dei debiti certi, liquidi ed esigibili diversi da quelli
finanziari e sanitari" di cui all'articolo 1, comma 10. 2. Le somme
di cui al comma 1 da concedere, proporzionalmente, a ciascuna regione
sono stabilite con decreto del Ministero dell'economia e delle
finanze, da emanare entro il 15 maggio 2013 [...]. 3. All'erogazione
delle somme, nei limiti delle assegnazioni di cui al presente
articolo, si provvede, a seguito: a) della predisposizione, da parte
regionale, di misure, anche legislative, idonee e congrue di
copertura annuale del rimborso dell'anticipazione di liquidita',
maggiorata degli interessi; b) della presentazione di un piano di
pagamento dei debiti certi, liquidi ed esigibili, alla data del 31
dicembre 2012, ovvero dei debiti per i quali sia stata emessa fattura
o richiesta equivalente di pagamento entro il predetto termine, ivi
inclusi i pagamenti in favore degli enti locali, comprensivi di
interessi nella misura prevista dai contratti, dagli accordi di
fornitura, ovvero dagli accordi transattivi, intervenuti fra le
parti, ovvero, in mancanza dei predetti accordi, dalla legislazione
vigente; c) della sottoscrizione di apposito contratto tra il
Ministero dell'economia e delle finanze - Dipartimento del Tesoro e
la regione interessata, nel quale sono definite le modalita' di
erogazione e di restituzione delle somme, comprensive di interessi e
in un periodo non superiore a 30 anni, prevedendo altresi', qualora
la regione non adempia nei termini ivi stabiliti al versamento delle
rate di ammortamento dovute, sia le modalita' di recupero delle
medesime somme da parte del Ministero dell'economia e delle finanze,
sia l'applicazione di interessi moratori. Il tasso di interesse a
carico della Regione e' pari al rendimento di mercato del Buoni
Poliennali del Tesoro a 5 anni in corso di emissione. [...] 6. Il
pagamento dei debiti oggetto del presente articolo deve riguardare,
per almeno due terzi, residui passivi in via prioritaria di parte
capitale, anche perenti, nei confronti degli enti locali, purche' nel
limite di corrispondenti residui attivi degli enti locali stessi
ovvero, ove inferiori, nella loro totalita'. Tali risorse devono, ove
nulla osti, essere utilizzate dagli enti locali prioritariamente per
il pagamento di debiti certi, liquidi ed esigibili maturati al 31
dicembre 2012 ovvero dei debiti per i quali sia stata emessa fattura
o richiesta equivalente di pagamento entro il predetto termine.
All'atto dell'estinzione da parte della Regione dei debiti elencati
nel piano di pagamento nei confronti degli enti locali o di altre
pubbliche amministrazioni, ciascun ente locale o amministrazione
pubblica interessata provvede all'immediata estinzione dei propri
debiti. [...]»; art. 3 (Pagamenti dei debiti degli enti del servizio
sanitario nazionale-SSN) «1. Lo Stato e' autorizzato ad effettuare
anticipazioni di liquidita' alle Regioni ed alle Province autonome di
Trento e di Bolzano a valere sulle risorse della "Sezione per
assicurare la liquidita' per pagamenti dei debiti certi, liquidi ed
esigibili degli enti del Servizio Sanitario Nazionale" di cui
all'articolo 1, comma 10, al fine di favorire l'accelerazione dei
pagamenti dei debiti degli enti del Servizio sanitario nazionale ed
in relazione: a) agli ammortamenti non sterilizzati antecedenti
all'applicazione del decreto legislativo 23 giugno 2011, n. 118; b)
alle mancate erogazioni per competenza e/o per cassa delle somme
dovute dalle regioni ai rispettivi servizi sanitari regionali a
titolo di finanziamento del Servizio sanitario nazionale, ivi
compresi i trasferimenti di somme dai conti di tesoreria e dal
bilancio statale e le coperture regionali dei disavanzi sanitari,
come risultanti nelle voci "crediti verso regione per spesa corrente"
e "crediti verso regione per ripiano perdite" nelle voci di credito
degli enti del SSN verso le rispettive regioni dei modelli SP. [...]
4. Le regioni e le province autonome che, a causa di carenza di
liquidita', non possono far fronte ai pagamenti di cui al comma 1 del
presente articolo, in deroga all'articolo 10, secondo comma, della
legge 16 maggio 1970, n. 281, e all'articolo 32, comma 24, lettera
b), della legge 12 novembre 2011, n. 183, trasmettono, con
certificazione congiunta del Presidente e del responsabile
finanziario, al Ministero dell'economia e delle finanze -
Dipartimenti del Tesoro e della Ragioneria Generale dello Stato,
entro il 31 maggio 2013 l'istanza di accesso all'anticipazione di
liquidita' di cui al comma 2, ed entro il 15 dicembre 2013 l'istanza
di accesso all'anticipazione di liquidita' di cui al comma 3, per
l'avvio delle necessarie procedure amministrative ai fini di cui al
comma 5 [...]. 5. All'erogazione delle somme, nei limiti delle
assegnazioni di cui al presente articolo, da accreditare sui conti
intestati alla sanita' di cui all'articolo 21 del decreto legislativo
23 giugno 2011, n. 118, si provvede, anche in tranche successive, a
seguito: a) della predisposizione, da parte regionale, di misure,
anche legislative, idonee e congrue di copertura annuale del rimborso
dell'anticipazione di liquidita', prioritariamente volte alla
riduzione della spesa corrente, verificate dal Tavolo di verifica
degli adempimenti di cui all'articolo 12 della citata Intesa; b)
della presentazione di un piano di pagamento dei debiti certi,
liquidi ed esigibili, cumulati alla data del 31 dicembre 2012 e
comprensivi di interessi nella misura prevista dai contratti, dagli
accordi di fornitura, ovvero dagli accordi transattivi, intervenuti
fra le parti, ovvero, in mancanza dei predetti accordi, dalla
legislazione vigente, e dettagliatamente elencati [...]. Nei limiti
delle risorse assegnate ai sensi dei commi 2 e 3 e in via residuale
rispetto ai debiti di cui al primo periodo della presente lettera, il
piano dei pagamenti puo' comprendere debiti certi, sorti entro il 31
dicembre 2012, intendendosi sorti i debiti per i quali sia stata
emessa fattura o richiesta equivalente di pagamento entro il predetto
termine; c) della sottoscrizione di apposito contratto tra il
Ministero dell'economia e delle finanze - Dipartimento del Tesoro e
la regione interessata, nel quale sono definite le modalita' di
erogazione e di restituzione delle somme, comprensive di interessi e
in un periodo non superiore a 30 anni, prevedendo altresi', qualora
la regione non adempia nei termini ivi stabiliti al versamento delle
rate di ammortamento dovute, sia le modalita' di recupero delle
medesime somme da parte del Ministero dell'economia e delle finanze,
sia l'applicazione di interessi moratori. Il tasso di interesse a
carico della Regione e' pari al rendimento di mercato del Buoni
Poliennali del Tesoro a 5 anni in corso di emissione. 6. All'atto
dell'erogazione le regioni interessate provvedono all'immediata
estinzione dei debiti elencati nel piano di pagamento: dell'avvenuto
pagamento e dell'effettuazione delle relative registrazioni contabili
la regione fornisce formale certificazione al Tavolo di verifica
degli adempimenti di cui all'articolo 12 della citata Intesa,
rilasciata dal responsabile della gestione sanitaria accentrata,
ovvero da altra persona formalmente indicata dalla Regione all'atto
della presentazione dell'istanza di cui al comma 4. Quanto previsto
dal presente comma costituisce adempimento regionale ai fini e per
gli effetti dell'articolo 2, comma 68, lettera c), della legge 23
dicembre 2009, n. 191, prorogato a decorrere dal 2013 dall'articolo
15, comma 24, del decreto-legge 6 luglio 2012, n. 95, convertito, con
modificazioni, dalla legge 7 agosto 2012, n. 135. 7. A decorrere
dall'anno 2013 costituisce adempimento regionale [...] l'erogazione,
da parte della regione al proprio Servizio sanitario regionale, entro
la fine dell'anno, di almeno il 90% delle somme che la regione
incassa nel medesimo anno dallo Stato a titolo di finanziamento del
Servizio sanitario nazionale, e delle somme che la stessa regione, a
valere su risorse proprie dell'anno, destina al finanziamento del
proprio servizio sanitario regionale. A decorrere dall'anno 2015 la
predetta percentuale e' rideterminata al valore del 95 per cento e la
restante quota deve essere erogata al servizio sanitario regionale
entro il 31 marzo dell'anno successivo. [...] 9. Nell'ambito del
procedimento di cui all'articolo 1, comma 174, della legge 30
dicembre 2004, n. 311, le regioni possono far valere le somme attinte
sull'anticipazione di liquidita' di cui al presente articolo, con
riferimento alle risorse in termini di competenza di cui al comma 1,
lettera b), come valutate dal citato Tavolo di verifica degli
adempimenti. A tal fine, per l'anno 2013, il termine del 31 maggio di
cui al citato articolo 1, comma 174, della legge 30 dicembre 2004, n.
311 e' differito al 15 luglio e conseguentemente il termine del 30
aprile e' differito al 15 maggio».
4.3.- E' proprio dalla corretta interpretazione delle richiamate
norme interposte - e del contesto sistematico del d.l. n. 35 del 2013
- che discende la soluzione del presente giudizio. Infatti, le tesi
che si fronteggiano riguardano la natura del finanziamento attribuito
alla Regione: mera anticipazione di liquidita', inidonea a garantire
coperture di spesa o disavanzi, secondo l'assunto del rimettente,
oppure vero e proprio mutuo di scopo, secondo la tesi della Regione,
in cio' avallata dall'opinione del Procuratore regionale della Corte
dei conti. In altre parole, il profilo dirimente della presente
questione consiste nel verificare se le norme regionali censurate
siano una fedele specificazione delle disposizioni statali, come
ritenuto dalla Regione e dallo stesso Procuratore, oppure se esse vi
contrastino.
4.3.1.- L'esegesi del decreto-legge non puo' prescindere dalla
considerazione che nelle sue premesse vengono sottolineate
«l'assoluta necessita' di predisporre interventi di immediata
eseguibilita' rivolti a graduare il flusso dei pagamenti, accordando
priorita' ai crediti che le imprese non hanno ceduto al sistema
creditizio» e la «straordinaria necessita' ed urgenza di intervenire
in materia di pagamenti dei debiti della pubblica amministrazione».
L'art. 2, comma 1, del d.l. n. 35 del 2013 dispone testualmente
che le Regioni «che non possono far fronte ai pagamenti dei debiti
[...] a causa di carenza di liquidita' [...] chiedono al Ministero
dell'economia e delle finanze [...] l'anticipazione di somme da
destinare ai predetti pagamenti».
Con formulazione analoga, il comma 1 del successivo art. 3
autorizza lo Stato ad effettuare anticipazioni di liquidita' alle
regioni «al fine di favorire l'accelerazione dei pagamenti dei debiti
degli enti del Servizio sanitario nazionale».
L'art. 1, comma 13, dello stesso decreto-legge prevede
un'anticipazione di liquidita' a favore degli enti locali,
sostanzialmente analoga a quelle previste per le regioni e per gli
enti del Servizio sanitario nazionale, rispettivamente dai citati
artt. 2 e 3, con la sola differenza che e' concessa dalla Cassa
depositi e prestiti. Con riferimento a questa fattispecie il
Ministero dell'economia e delle finanze, con nota del 7 maggio 2013
indirizzata alla predetta Cassa, ha precisato che per i debiti fuori
bilancio puo' essere concessa l'anticipazione purche' essi siano
stati preventivamente riconosciuti, prevedendo la relativa copertura
finanziaria, ed ha fornito le istruzioni per la loro corretta
contabilizzazione (entrata, Titolo V; spesa, Titolo III), precisando
che «l'anticipazione di liquidita' non comporta ampliamento di
copertura finanziaria in termini di competenza».
La I Commissione della Camera dei deputati (Affari
costituzionali, della Presidenza del Consiglio e Interni), a
proposito del disegno di legge n. 676-A, ha espresso parere
favorevole, dopo aver valutato le disposizioni alla luce dell'art.
119, sesto comma, Cost., ed ha ritenuto che la norma costituzionale
non risultasse violata «in quanto nel caso delle disposizioni sopra
citate si tratterebbe di un'erogazione avente natura di anticipazione
di liquidita' [...] le somme medesime non rilevano - secondo la
Ragioneria generale dello Stato - ai fini della copertura e, per i
riflessi sui saldi di finanza pubblica, incidono solo sul fabbisogno
e sul debito, ma non sull'indebitamento [...] di conseguenza, secondo
la nota della Ragioneria, "non si tratta di un vero e proprio
prestito da includere nel campo di applicazione dell'articolo 119,
comma sesto, della Costituzione, in quanto non comporta un
ampliamento di copertura finanziaria in termini di competenza, ma si
configura come mera anticipazione di liquidita', a fronte di
coperture gia' individuate"».
Dalla formulazione di dette disposizioni si ricava che:
a) la premessa del decreto-legge depone a favore della natura di
mera anticipazione di cassa, facendo riferimento a debiti della
pubblica amministrazione che, proprio in ragione della loro
appartenenza, devono essere gia' compresi nei bilanci dei decorsi
esercizi; b) la destinazione delle assegnazioni ex d.l. n. 35 del
2013 al pagamento di residui passivi, cioe' di oneri gia' previsti in
bilanci precedenti e, per cio' stesso, gia' finanziati, esclude di
per se' che dette assegnazioni costituiscano copertura degli stessi;
c) il riferimento a situazioni debitorie degli enti destinatari
dell'anticipazione conferma in modo implicito che non si tratta di
nuova copertura, dal momento che i debiti dell'amministrazione
regionale possono legalmente sorgere solo all'interno di una gestione
del bilancio, nel caso di specie temporalmente dimensionata in
periodo anteriore al 31 dicembre 2012.
4.3.2.- Non ignora, peraltro, questa Corte che la normativa
statale contenuta nel d.l. n. 35 del 2013 presenta profili di
ambiguita' riguardo alla natura del finanziamento. Infatti, la
restituzione di capitale ed interessi e' prevista, mediante la
predisposizione di un piano di ammortamento, in un periodo non
superiore a trenta anni. Quest'ultimo, per la sua durata, appare
diverso da uno degli elementi tipici, la brevita', dell'anticipazione
di cassa (sentenza n. 188 del 2014).
Anche la locuzione utilizzata all'art. 3, comma 4, dello stesso
decreto-legge - secondo cui l'anticipazione in questione e' fatta «in
deroga all'articolo 10, secondo comma, della legge 16 maggio 1970, n.
281, e all'articolo 32, comma 24, lettera b), della legge 12 novembre
2011, n. 183», norme che stabiliscono i limiti di indebitamento per
le Regioni - non appare particolarmente precisa.
Altre anfibologie si rilevano per quel che concerne le
anticipazioni nel settore sanitario: le previsioni normative, da un
lato, fanno riferimento ad «anticipazioni di liquidita'» ed a
«pagamenti» (art. 3, comma 1), contemplando tuttavia l'utilizzo a
copertura per gli «ammortamenti non sterilizzati» (art. 3, comma 1,
lettera a) e per «mancate erogazioni per competenza» (art. 3, comma
1, lettera b).
Se alcune aporie semantiche possono suscitare qualche
perplessita' circa la tecnica legislativa impiegata, non v'e' dubbio
che utilizzare detti profili di ambiguita' per qualificare il
finanziamento in esame come vero e proprio mutuo, anziche' mera
anticipazione di liquidita', porterebbe inevitabilmente a concludere
che anche le norme interposte sarebbero contrarie a Costituzione, in
quanto palesemente in contrasto con la prescrizione dell'art. 119,
sesto comma, Cost., il cui rispetto, al contrario, era attestato in
sede di lavori preparatori della legge di conversione del d.l. n. 35
del 2013.
Deve essere dunque condivisa l'opinione del rimettente, secondo
cui il meccanismo normativo creato dal legislatore statale risulta
influente sulla sola gestione di cassa: d'altronde, quando una
disposizione si presta a piu' interpretazioni e solo una risulta
conforme al parametro costituzionale, al testo legislativo va
attribuito il significato compatibile con la Costituzione.
Un'interpretazione sistematica e costituzionalmente orientata
delle norme statali porta dunque a concludere che le anticipazioni di
liquidita' altro non costituiscono che anticipazioni di cassa di piu'
lunga durata temporale rispetto a quelle ordinarie. La loro ratio,
quale si ricava dalla genesi del decreto-legge e dai suoi lavori
preparatori, e' quella di riallineare nel tempo la cassa degli enti
strutturalmente deficitari con la competenza, attraverso
un'utilizzazione limitata al pagamento delle passivita' pregresse
unita a contestuali risparmi nei bilanci futuri, proporzionati alle
quote di debito inerenti alla restituzione della anticipazione stessa
cosi' da rientrare dai disavanzi gradualmente ed in modo
temporalmente e finanziariamente proporzionato alla restituzione
dell'anticipazione. E d'altronde - come emerge dalla formulazione
della norma statale (l'onere stimato in 6,25 miliardi di euro, 2,5
miliardi di euro per il 2013 e 3,7 miliardi di euro per il 2014, per
le anticipazioni di liquidita' da restituire in un periodo non
superiore a trent'anni e' stato collegato al rendimento dei BTP a 5
anni) - il collegamento del finanziamento dell'ente territoriale ai
titoli del debito pubblico e' ulteriore elemento a favore della tesi
che tali operazioni non possano finanziare la copertura di disavanzi
o spese di pertinenza degli esercizi successivi all'entrata in vigore
del d.l. n. 35 del 2013.
5.- Occorre poi procedere all'interpretazione della questione
posta dal giudice rimettente. Sebbene quest'ultima sia sollevata con
riferimento sia alle poste di entrata del finanziamento statale, sia
a quelle di spesa, oggetto di censura sono in realta' solo queste
ultime, poiche' dalla motivazione dell'ordinanza si evince con
chiarezza che non sarebbe illegittima l'allocazione del finanziamento
statale nel Titolo V dell'entrata, posta contabile che effettivamente
concerne le entrate derivanti da operazioni creditizie, prestiti e
anticipazioni di cassa e di liquidita', bensi' la sua mancata
neutralizzazione attraverso una posta di analogo importo al Titolo
III della spesa, in modo da evitare che la liquidita' confluisca
nella copertura integrativa di oneri diversi da quelli previsti dal
d.l. n. 35 del 2013.
Oltre che alla mancata neutralizzazione il sospetto di
illegittimita' viene poi rivolto alla variazione di spesa, nella
parte in cui le somme anticipate dallo Stato sarebbero destinate a
finalita' diverse da quelle inerenti al finanziamento statale.
6.- Alla luce delle esposte premesse, le questioni sollevate
dalla Corte dei conti sono fondate sia in riferimento all'art. 81 che
all'art. 119, sesto comma, Cost.
E' tuttavia da precisare che l'illegittimita' non riguarda
l'allocazione delle partite di entrata precedentemente richiamate ed
in particolare la UPB DB902 - capitolo 59300 «Anticipazione a valere
sul fondo per assicurare la liquidita' per pagamenti dei debiti
certi, liquidi ed esigibili art. 2 del d.l. 35/2013» e capitolo 59350
«Anticipazione a valere sul fondo per assicurare la liquidita' per
pagamenti dei debiti certi, liquidi ed esigibili art. 3 del d.l.
35/2013» correttamente inserita nel Titolo V afferente alle entrate
derivanti da mutui, prestiti o altre operazioni creditizie (ove
peraltro transitano indifferentemente sia i mutui di scopo che le
anticipazioni di liquidita'), bensi' le partite di spesa UPB DB09010
- capitolo 200/0 «Disavanzo finanziario presunto alla chiusura
dell'esercizio 2012» e DB20151 - capitolo 56981 «Trasferimenti alle
aziende sanitarie regionali per l'erogazione delle risorse di cui
all'anticipazione di liquidita' ai sensi dell'art. 3, comma 2, del
d.l. 35/2013» e capitolo 56985 «Trasferimenti alle aziende sanitarie
regionali per l'erogazione delle risorse di cui all'anticipazione di
liquidita' ai sensi dell'art. 3, comma 2 del d.l. 35/2013».
La prima partita di spesa viene destinata dalla Regione a
ripianare il disavanzo d'amministrazione del 2012 e, per i motivi
successivamente meglio specificati, viola gli artt. 81 e 119, sesto
comma, Cost., in relazione agli artt. 2 e 3 del d.l. n. 35 del 2013.
Nessuna delle due norme interposte consente di utilizzare le
anticipazioni di liquidita' per migliorare il risultato di
amministrazione della Regione. Cio' sia con riguardo all'equilibrio
di bilancio, che viene pregiudicato dall'impiego di un prestito per
ottenere effetti economico-patrimoniali, sia con riguardo alla natura
giuridica dell'operazione, diversa dalla finalita' di investimento di
cui alla "regola aurea" codificata nel richiamato art. 119, sesto
comma, Cost.
La seconda partita viene destinata ad ampliare la spesa di
competenza dell'esercizio 2013, precludendo l'adempimento delle
obbligazioni pregresse che, per espressa previsione del legislatore,
sono quelle iscritte nella parte del bilancio relativa agli esercizi
pregressi.
In tal modo viene pregiudicato sia l'equilibrio del bilancio -
poiche' l'illegittima destinazione viene a sommarsi, in termini di
passivita', alle pregresse situazioni debitorie inevase - sia il
rispetto dell'art. 119, sesto comma, Cost., perche' la copertura
della maggiore spesa di competenza viene fronteggiata con il prestito
dello Stato, il cui impiego dovrebbe essere limitato a migliorare la
situazione di cassa.
La variazione di bilancio e' altresi' illegittima nella parte del
Titolo III della spesa ove non sono previste partite speculari a
quelle di entrata iscritte al Titolo V. La mancata simmetria degli
importi iscritti nei predetti Titoli di bilancio impedisce di
"neutralizzare" gli effetti dell'anticipazione di liquidita' sulla
spesa corrente e di competenza.
Mentre il legislatore statale, alla luce di quanto in precedenza
argomentato, ha conciliato negli artt. 2 e 3 del d.l. n. 35 del 2013
le dialettiche finalita' del rispetto degli equilibri di bilancio e
della "regola aurea" con la necessita' di adempiere ad oneri
pregressi, attraverso una mera anticipazione di cassa di lungo
periodo ed un parallelo rientro dal deficit (mediante proporzionate
riduzioni della spesa corrente nel periodo di ammortamento
dell'anticipazione di cassa), quello regionale, con le impugnate
variazioni di bilancio, ha finito per aggravare le disfunzioni cui
l'anticipazione stessa doveva porre rimedio.
Il simmetrico processo di rientro dal deficit di liquidita'
avrebbe dovuto essere invece accompagnato nel lungo periodo da una
proporzionata riduzione della situazione debitoria e dal riequilibrio
dello stato economico-patrimoniale della Regione, il cui turbamento
e' all'origine di dette disfunzioni.
Al contrario, il legislatore regionale, manipolando lo schema
legislativo che si fonda sul parallelismo di tali delicati processi,
ha contemporaneamente: a) alterato il futuro risultato di
amministrazione, nella misura in cui ha considerato tra le risorse
destinate alla copertura di nuove spese una mera anticipazione di
liquidita' (sulla incostituzionalita' di norme creatrici di pratiche
contabili finalizzate a consentire capacita' apparente di spesa, si
vedano le sentenze n. 266 e n. 138 del 2013 e n. 309 del 2012); b)
omesso di impiegare le somme per l'adempimento degli obblighi
pregressi, siano essi quelli previsti dall'art. 2 o dall'art. 3 del
d.l. n. 35 del 2013 (in tema di squilibrio di bilancio originato da
situazioni debitorie provocate dall'inerzia e dai ritardi del
legislatore regionale, si veda la sentenza 250 del 2013); c)
utilizzato per spese di competenza dell'esercizio 2013
l'anticipazione dello Stato, gestendola come un contratto di mutuo in
patente contrasto con la "regola aurea" di cui all'art. 119, sesto
comma, Cost. (sentenze n. 188 del 2014 e n. 425 del 2004).
6.1.- Non e' dunque fondata l'eccezione della Regione, secondo
cui l'utilizzazione prevista dalle disposizioni impugnate non avrebbe
creato effetti espansivi della spesa.
Infatti, come correttamente argomentato dal rimettente, la
destinazione delle somme anticipate alla copertura del disavanzo
pregresso ed a spese della competenza 2013 finisce per alterare il
risultato di amministrazione, nella parte in cui riduce
artificiosamente il disavanzo sommandovi la liquidita' acquisita, e
peggiora il risultato consentendo spese della competenza 2013,
anziche' prescrivere l'adempimento delle situazioni debitorie non
onorate (residui passivi e residui perenti non prescritti).
Proprio per evitare detto effetto, la sezione delle autonomie
della Corte dei conti (delibera n. 19 del 2014) - nell'esercizio
della funzione nomofilattica in sede di controllo sugli enti
territoriali (sentenza n. 39 del 2014) - e lo stesso Ministero
dell'economia e delle finanze - nel contratto stipulato per la
concessione e la restituzione dell'anticipazione - hanno previsto
l'obbligo di sterilizzare l'anticipazione, affinche' la stessa da
strumento di flessibilizzazione della cassa non diventi anomalo mezzo
di copertura di nuove spese e di riduzione del disavanzo con
modalita' contrarie agli artt. 81 e 119, sesto comma, Cost.
L'anticipazione non deve, infatti, rappresentare una risorsa
aggiuntiva per la copertura di spese o disavanzi, bensi' un istituto
di natura finanziario-contabile avente lo scopo di fornire liquidita'
per onorare debiti pregressi, gia' regolarmente iscritti in bilancio
ed impegnati o comunque vincolati.
6.2.- Anche l'argomento eccepito dalla Regione, in consonanza con
la tesi della Procura regionale della Corte dei conti - secondo cui
la neutralizzazione della somma anticipata «non sarebbe strettamente
necessitata in forza dei principi derivanti dalle norme
costituzionali e da quelli espressi dal decreto-legge istitutivo
delle risorse correttive degli squilibri degli enti territoriali e
locali» e «le modalita' di contabilizzazione adottate dalla regione
non [contrasterebbero] con la disciplina particolare del
decreto-legge 35, atteso che, a fronte dell'obbligo di restituzione
in rate annuali costanti fino al 2043, appare coerente l'iscrizione
nel conto del bilancio della quota capitale e della corrispondente
quota interessi di competenza» - e' destituito di fondamento.
Essa contrasta in modo palese con il combinato disposto dell'art.
119, sesto comma, Cost. - secondo cui le regioni «[ p]ossono
ricorrere all'indebitamento solo per finanziare spese di
investimento» - e dell'art. 3 rubricato «Disposizioni in materia di
oneri sociali e di personale e per il funzionamento di
amministrazioni ed enti pubblici», comma 17, della legge 24 dicembre
2003, n. 350 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e
pluriennale dello Stato - legge finanziaria 2004), secondo cui «[...]
costituiscono indebitamento, agli effetti dell'art. 119, sesto comma,
della Costituzione, l'assunzione di mutui [...]. Non costituiscono
indebitamento, agli effetti del citato art. 119, le operazioni che
non comportano risorse aggiuntive, ma consentono di superare, entro
il limite massimo stabilito dalla normativa statale vigente, una
momentanea carenza di liquidita' e di effettuare spese per le quali
e' gia' prevista idonea copertura di bilancio».
Dalle norme evocate si ricava inequivocabilmente che se
l'anticipazione di liquidita' fosse da considerare un mutuo ai sensi
del citato art. 3, comma 17, la norma statale che la prevede sarebbe
in contrasto con il richiamato parametro costituzionale e,
conseguentemente, sarebbe essa stessa illegittima. A parte l'obbligo
dell'interprete di attribuire alla legge, in casi di polivalenza
semantica, un significato conforme a Costituzione, nel caso in esame
proprio la combinazione di dette norme e la genesi del d.l. n. 35 del
2013 non consentono alternative alla classificazione quale
anticipazione di liquidita' delle somme attribuite dallo Stato e da
quest'ultimo acquisite attraverso l'emissione di titoli del debito
pubblico.
Peraltro, questa Corte ha gia' avuto modo di affermare che «la
ratio del divieto di indebitamento per finalita' diverse dagli
investimenti trova fondamento in una nozione economica di relativa
semplicita'. Infatti, risulta di chiara evidenza che destinazioni
diverse dall'investimento finiscono inevitabilmente per depauperare
il patrimonio dell'ente pubblico che ricorre al credito» (sentenza n.
188 del 2014).
6.3.- Anche l'eccezione formulata dalla Regione - secondo cui,
nel caso in cui si ritenesse che «il quinto capoverso dell'art. 119
possa essere minacciato dalle leggi regionali che si considerano in
relazione al vincolo dell'indebitamento», non vi sarebbe prova
dell'«avvenuta utilizzazione delle risorse del decreto 35 per spese
diverse da quelle costituenti debito esigibile alla data del
31.12.2012» e non vi sarebbero conseguentemente effetti lesivi - non
e' meritevole di accoglimento per piu' ordini di ragioni: a) la
mancata utilizzazione dell'anticipazione di liquidita' per far fronte
agli oneri pregressi previsti dal d.l. n. 35 del 2013 e la non
consentita allocazione della stessa in bilancio determinano, da parte
delle disposizioni impugnate, la lesione in modo diretto dei precetti
costituzionali invocati; b) la allocazione finalizzata a ripianare il
disavanzo di amministrazione costituisce gia' «avvenuta
utilizzazione» non conforme a Costituzione dal momento che la
liquidita', anziche' essere impiegata per il pagamento dei debiti
pregressi e' stata acquisita nella disponibilita' finanziaria
dell'ente, finendo per alterare in modo non veritiero il risultato di
amministrazione, attraverso la sommatoria con le componenti attive e
passive della gestione finanziaria (in tema di risultato di
amministrazione quale sommatoria algebrica tra riscossioni,
pagamenti, residui attivi, passivi e fondo di cassa, si veda la
sentenza n. 70 del 2012); c) detta allocazione, ove fosse conservata,
impedirebbe una corretta parifica del risultato di amministrazione
con conseguenze anche sugli esercizi futuri della Regione Piemonte,
per effetto del principio di continuita' del bilancio, il quale
collega gli esercizi sopravvenienti nel tempo in modo ordinato e
concatenato; d) la conservazione nel bilancio consuntivo delle somme
stanziate per effetto delle norme oggetto di impugnazione impedisce
al Commissario straordinario del Governo di impiegare le somme
inutilizzate per le finalita' di legge.
7.- Con riguardo al profilo sub d), e' intervenuto - nelle more
del presente giudizio - l'art. 1, commi da 452 a 458, della legge n.
190 del 2014, la cui attuazione ha comportato la nomina del
Presidente della Regione Piemonte quale Commissario straordinario del
Governo «per il tempestivo pagamento dei debiti pregressi della
regione».
A fronte dell'autorizzazione all'apertura di apposita
contabilita' speciale da parte del Commissario straordinario prevista
dal comma 453, il comma 454 stabilisce che la gestione commissariale
piemontese «assume, con bilancio separato rispetto a quello della
regione: a) i debiti commerciali certi, liquidi ed esigibili al 31
dicembre 2013 della regione, compresi i residui perenti non
reiscritti in bilancio, per un importo non superiore a quello delle
risorse assegnate alla regione Piemonte a valere sul Fondo per
assicurare la liquidita' per pagamenti dei debiti certi, liquidi ed
esigibili di cui agli articoli 2 e 3 del decreto-legge 8 aprile 2013,
n. 35, convertito, con modificazioni, dalla legge 6 giugno 2013, n.
64, e successive modificazioni, destinati ad essere pagati a valere
sulle risorse ancora non erogate previste, distintamente per la parte
sanitaria e per quella non sanitaria, delle predette anticipazioni;
b) il debito contratto dalla regione Piemonte per le anticipazioni di
liquidita' gia' contratte ai sensi del richiamato articolo 2 del
decreto-legge n. 35 del 2013. La medesima gestione commissariale puo'
assumere, con il bilancio separato rispetto a quello della regione,
anche il debito contratto dalla regione Piemonte per le anticipazioni
di liquidita' gia' contratte ai sensi del richiamato articolo 3 del
decreto-legge n. 35 del 2013».
Per effetto delle citate norme sopravvenute e della presente
declaratoria di incostituzionalita' le somme non correttamente
impiegate potranno quindi entrare nella disponibilita' del
Commissario straordinario al fine di liquidare le passivita'
pregresse ed evitare, almeno per la parte recuperata, un ulteriore
debito statale e regionale: infatti dal comma 452 si deduce che il
Commissario straordinario potra' utilizzare pienamente quanto gia'
versato dallo Stato alla Regione Piemonte e da questa non erogato.
Ne consegue ulteriormente che il Commissario straordinario
deputato ad assicurare la corretta gestione delle partite debitorie e
creditorie interessate all'eccezionale operazione finanziata dallo
Stato, potra' realizzare con cadenza annuale, fino all'estinzione
della gestione straordinaria, apposite regolazioni finanziarie col
bilancio regionale, idonee a prevenire errori e duplicazioni di spesa
ed a garantire la tutela degli interessi finanziari ispiratori della
complessa manovra istituita dal legislatore statale.
Infatti, dalla sopravvenuta legge n. 190 del 2014, si ricava che,
a conclusione di ciascun esercizio della gestione commissariale,
dovra' essere verificata la coerenza tra i dati del rendiconto della
Regione Piemonte e quello coevo del Commissario, la correttezza delle
regolazioni contabili, in particolare di quelle inerenti al passaggio
da un bilancio all'altro dei residui perenti e passivi, delle quote
di anticipazione e delle quote di restituzione rateale del
finanziamento. Con specifico riguardo alla attivita' di parifica
della Corte dei conti, quest'ultima dovra' verificare - alla luce del
descritto sistema binario - i risultati di amministrazione della
Regione Piemonte negli esercizi successivi a quello in relazione al
quale e' stata sollevata questione di legittimita' costituzionale.
8.- Dunque, una legge dello Stato, nata - dopo una complessa
elaborazione caratterizzata dall'esigenza di conciliare i dialettici
interessi di salvaguardia della "regola aurea" e dell'adempimento
delle obbligazioni pregresse - per porre rimedio agli intollerabili
ritardi nei pagamenti, ha subito, per effetto del non corretta
attuazione da parte delle disposizioni regionali impugnate, una
singolare eterogenesi dei fini, i cui piu' sorprendenti esiti sono
costituiti dalla mancata spendita delle anticipazioni di cassa,
dall'allargamento oltre i limiti di legge della spesa di competenza,
dall'alterazione del risultato di amministrazione, dalla mancata
copertura negli esercizi futuri del deficit antecedente alle
erogazioni di cui agli artt. 2 e 3 del d.l. n. 35 del 2013, dalla
conseguente nomina di un Commissario straordinario di Governo.
Per quanto considerato deve essere dichiarata l'illegittimita'
costituzionale per contrasto con gli artt. 81 e 119, sesto comma,
Cost. ed in relazione agli artt. 2 e 3 del d.l. n. 35 del 2013: della
legge reg. Piemonte n. 16 del 2013, nella parte spesa relativa alle
UPB DB09010 - capitolo 200/0 «Disavanzo finanziario presunto alla
chiusura dell'esercizio 2012» e UPB DB20151 - capitolo 156981
«Trasferimenti alle aziende sanitarie regionali per l'erogazione
delle risorse di cui all'anticipazione di liquidita' ai sensi
dell'art. 3, comma 2, del d.l. 35/2013»; degli artt. 1 e 2 della
legge reg. Piemonte n. 19 del 2013, nella parte in cui hanno
approvato gli Allegati A) e C) rispettivamente per la parte spesa UPB
DB09010 - capitolo 200/0 «Disavanzo finanziario presunto alla
chiusura dell'esercizio 2012», che ha previsto l'incremento delle
dotazioni destinate a ridurre il disavanzo di amministrazione, e per
la parte spesa UPB DB20151, che ha istituito il capitolo 156985
«Trasferimenti alle aziende sanitarie regionali per l'erogazione
delle risorse di cui all'anticipazione di liquidita' ai sensi
dell'art. 3, comma 2, del d.l. 35/2013»; delle citate leggi regionali
n. 16 e n. 19 del 2013, nella parte in cui non prevedono
l'inserimento nel Titolo III della spesa di una posta sterilizzante
di pari importo delle somme dello Stato complessivamente incamerate
al Titolo V dell'entrata dalla Regione.
per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
1) dichiara l'illegittimita' costituzionale della legge della
Regione Piemonte 6 agosto 2013, n. 16 (Assestamento al bilancio di
previsione per l'anno finanziario 2013 e al bilancio pluriennale per
gli anni finanziari 2013/2015), nella parte in cui istituisce la
spesa relativa alle UPB DB09010 - capitolo 200/0 «Disavanzo
finanziario presunto alla chiusura dell'esercizio 2012» e UPB DB20151
- capitolo 156981 «Trasferimenti alle aziende sanitarie regionali per
l'erogazione delle risorse di cui all'anticipazione di liquidita' ai
sensi dell'art. 3, comma 2, del d.l. 35/2013»;
2) dichiara l'illegittimita' costituzionale degli artt. 1 e 2
della legge della Regione Piemonte 29 ottobre 2013, n. 19 (Ulteriori
disposizioni finanziarie per l'anno 2013 e pluriennale 2013-2015),
nella parte in cui hanno approvato gli Allegati A) e C)
rispettivamente per la parte spesa UPB DB09010 - capitolo 200/0
«Disavanzo finanziario presunto alla chiusura dell'esercizio 2012» e
per la parte spesa UPB DB20151 - capitolo 156985 «Trasferimenti alle
aziende sanitarie regionali per l'erogazione delle risorse di cui
all'anticipazione di liquidita' ai sensi dell'art. 3, comma 2, del
d.l. 35/2013»;
3) dichiara l'illegittimita' costituzionale della legge reg.
Piemonte n. 16 del 2013 e della legge reg. Piemonte n. 19 del 2013,
nella parte in cui non prevedono l'inserimento, nel Titolo III della
spesa del bilancio 2013, di una posta di importo pari alle somme
complessivamente incamerate al Titolo V dell'entrata ed erogate da
parte dello Stato ai sensi degli artt. 2 e 3 del decreto-legge 8
aprile 2013, n. 35 (Disposizioni urgenti per il pagamento dei debiti
scaduti della pubblica amministrazione, per il riequilibrio degli
enti territoriali, nonche' in materia di versamento di tributi degli
enti locali), convertito con modificazioni, dall'art. 1, comma 1,
della legge 6 giugno 2013, n. 64.
Cosi' deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 23 giugno 2015.
F.to:
Alessandro CRISCUOLO, Presidente
Aldo CAROSI, Redattore
Gabriella Paola MELATTI, Cancelliere
Depositata in Cancelleria il 23 luglio 2015.
Il Direttore della Cancelleria
F.to: Gabriella Paola MELATTI