N. 184 SENTENZA 8 - 23 luglio 2015
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Processo penale - Equa riparazione in caso di violazione del termine di ragionevole durata - Determinazione del momento iniziale del processo - Computabilita' dei periodi di sospensione. - Legge 24 marzo 2001, n. 89 (Previsione di equa riparazione in caso di violazione del termine ragionevole del processo e modifica dell'articolo 375 del codice di procedura civile), art. 2, commi 2-bis e 2-quater, aggiunti dall'art. 55, comma 1, lettera a), numero 2), del decreto-legge 22 giugno 2012, n. 83 (Misure urgenti per la crescita del Paese), convertito, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge 7 agosto 2012, n. 134. -(GU n.30 del 29-7-2015 )
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente:Alessandro CRISCUOLO;
Giudici :Giuseppe FRIGO, Paolo GROSSI, Giorgio LATTANZI, Aldo CAROSI,
Marta CARTABIA, Mario Rosario MORELLI, Giancarlo CORAGGIO, Giuliano
AMATO, Silvana SCIARRA, Daria de PRETIS, Nicolo' ZANON,
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nei giudizi di legittimita' costituzionale dell'art. 2, commi
2-bis e 2-quater, della legge 24 marzo 2001, n. 89 (Previsione di
equa riparazione in caso di violazione del termine ragionevole del
processo e modifica dell'articolo 375 del codice di procedura
civile), aggiunti dall'art. 55, comma 1, lettera a), numero 2), del
decreto-legge 22 giugno 2012, n. 83 (Misure urgenti per la crescita
del Paese), convertito, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1,
della legge 7 agosto 2012, n. 134, promossi dalla Corte d'appello di
Firenze, con ordinanza del 1° aprile 2014, e dalla Corte d'appello di
Catanzaro, con ordinanza del 10 marzo 2014, rispettivamente iscritte
ai nn. 180 e 248 del registro ordinanze 2014 e pubblicate nella
Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 45, prima serie speciale,
dell'anno 2014 e n. 3, prima serie speciale, dell'anno 2015.
Visti gli atti di intervento del Presidente del Consiglio dei
ministri;
udito nella camera di consiglio dell'8 luglio 2015 il Giudice
relatore Giorgio Lattanzi.
Ritenuto in fatto
1.- Con ordinanza del 1° aprile 2014 (r.o. n. 180 del 2014), la
Corte d'appello di Firenze ha proposto questioni di legittimita'
costituzionale dell'art. 2, commi 2-bis e 2-quater, della legge 24
marzo 2001, n. 89 (Previsione di equa riparazione in caso di
violazione del termine ragionevole del processo e modifica
dell'articolo 375 del codice di procedura civile), in riferimento
agli artt. 3, 111 e 117, primo comma, della Costituzione,
quest'ultimo in relazione all'art. 6 della Convenzione europea per la
salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle liberta' fondamentali
(d'ora in avanti «CEDU»), firmata a Roma il 4 novembre 1950,
ratificata e resa esecutiva con la legge 4 agosto 1955, n. 848.
Il rimettente premette di dover decidere un ricorso, depositato
nel 2013, con cui talune persone hanno proposto opposizione contro un
decreto che ha rigettato una domanda di equa riparazione ai sensi
dell'art. 2 della legge n. 89 del 2001. La domanda si riferiva alla
dedotta inosservanza del termine ragionevole di conclusione di un
processo penale nei confronti dei ricorrenti, che era stato definito
con sentenza della Corte di cassazione del 28 gennaio 2013.
Il giudice a quo osserva che la decisione di rigetto e' stata
assunta in applicazione delle disposizioni censurate, introdotte
dall'art. 55, comma 1, lettera a), numero 2), del decreto-legge 22
giugno 2012, n. 83 (Misure urgenti per la crescita del Paese),
convertito, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge 7
agosto 2012, n. 134.
In particolare, la complessiva durata del processo e' stata
determinata in otto anni e sei mesi, escludendo dal calcolo la fase
delle indagini preliminari di «oltre sei anni e mezzo», in
applicazione dell'art. 2, comma 2-bis, della legge impugnata, in base
al quale il «processo penale si considera iniziato con l'assunzione
della qualita' di imputato, di parte civile o di responsabile civile,
ovvero quando l'indagato ha avuto legale conoscenza della chiusura
delle indagini preliminari».
E' stato altresi' escluso il periodo, di un anno e due mesi
circa, di sospensione del processo di primo grado dovuta alla
proposizione di una questione di legittimita' costituzionale, in
applicazione dell'art. 2, comma 2-quater, impugnato, il quale
stabilisce che «Ai fini del computo non si tiene conto del tempo in
cui il processo e' sospeso».
Il rimettente, dopo avere motivatamente respinto le eccezioni di
inammissibilita' del ricorso sollevate dall'Avvocatura generale dello
Stato, e dopo avere escluso, come sollecitavano i ricorrenti, di
poter disapplicare le disposizioni censurate in forza dell'adesione
dell'Unione europea alla CEDU, osserva che l'art. 6 della CEDU,
secondo la consolidata giurisprudenza della Corte europea dei diritti
dell'uomo, imporrebbe di calcolare la fase delle indagini
preliminari, ai fini dell'osservanza dei termini di ragionevole
durata del processo penale. Quest'ultimo dovrebbe considerarsi
iniziato, a tal fine, con il compimento di atti che comportino la
partecipazione dell'indagato o del suo difensore al procedimento. La
Corte d'appello aggiunge che, nel caso di specie, taluni ricorrenti
hanno ricevuto l'informazione di garanzia il 15 febbraio 1994, mentre
altri sono stati soggetti a custodia cautelare fin dal 5 novembre
1994.
Escludendo dal computo il tempo che ha preceduto il momento in
cui gli imputati hanno avuto legale conoscenza della chiusura delle
indagini preliminari, la disposizione censurata si porrebbe in
contrasto con gli artt. 111 e 117, primo comma, Cost., quest'ultimo
in relazione all'art. 6 della CEDU. La conseguente questione di
costituzionalita' sarebbe rilevante, in ragione dell'applicabilita'
della norma impugnata, e comunque tenuto conto della «rilevanza
concreta della durata delle indagini preliminari (oltre sei anni e
mezzo) nella complessiva durata del procedimento» penale.
Quanto alla sospensione del processo di primo grado dal 28
gennaio 2006 al 21 marzo 2007, il rimettente ribadisce la rilevanza
delle questioni di costituzionalita' che investono l'art. 2, comma
2-quater, della legge n. 89 del 2001, in quanto norma applicabile, e
«anche per la rilevanza concreta della durata della sospensione»
nella «complessiva durata del procedimento di primo grado».
La disposizione violerebbe gli artt. 111 e 117, primo comma,
Cost., quest'ultimo in relazione all'art. 6 della CEDU, nonche' il
principio di uguaglianza (art. 3 Cost.), perche' escluderebbe dal
calcolo del termine di ragionevole durata del processo i periodi di
sospensione, «senza distinguere se i motivi della sospensione siano o
meno riconducibili alle parti ricorrenti per l'equa riparazione». Tra
le cause di sospensione non riconducibili alle parti vi sarebbe la
proposizione della questione di legittimita' costituzionale che,
«seppure fosse stata sollecitata dalle parti ricorrenti e' comunque
ovviamente un provvedimento giurisdizionale del giudice a quo».
Posto che questi dubbi di costituzionalita' non sono risolvibili
in via interpretativa, il rimettente ha sollevato le odierne
questioni di legittimita' costituzionale.
2.- E' intervenuto in giudizio il Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, chiedendo che la questione relativa all'art. 2, comma 2-quater
(recte: comma 2-bis), impugnato, sia dichiarata inammissibile e
comunque non fondata, e che altrettanto non fondata sia reputata la
questione relativa all'art. 2, comma 2-quater.
L'Avvocatura generale dello Stato da' atto che in base alla
giurisprudenza europea il termine di ragionevole durata del processo
penale decorre da quando e' formulata un'«accusa» nei confronti
dell'indagato, e, «potenzialmente, quindi, anche prima
dell'assunzione da parte del medesimo della qualita' di imputato o
prima della legale conoscenza della chiusura delle indagini
preliminari».
Tuttavia, l'art. 2, comma 2-bis, impugnato, avrebbe appunto la
funzione di stabilire «un momento tipico cui riconnettere
l'individuazione del dies a quo ai fini della determinazione della
ragionevole durata del processo», che si giustificherebbe in ragione
della «fluidita' della posizione dell'indagato» fino a quando non
siano chiuse le indagini preliminari, o comunque sia stata esercitata
l'azione penale. Solo da allora, l'«ipotesi accusatoria» diverrebbe
un'«accusa» in senso proprio.
La questione sarebbe in ogni caso priva di rilevanza, perche' il
rimettente, diversamente dal giudice di prima istanza, non avrebbe
considerato che la complessita' degli accertamenti compiuti in fase
di indagini preliminari sarebbe stata tale da giustificare il
superamento del termine di due anni a tal fine previsto dalla legge,
giungendo a durare oltre quattro anni.
Quanto all'art. 2, comma 2-quater, la mancata valutazione del
periodo di sospensione del processo sarebbe giustificata dal fatto
che «la sospensione comunque opera nell'interesse dell'imputato».
La norma impugnata a buon titolo non avrebbe percio' distinto i
casi in cui la sospensione e' stata chiesta dall'imputato da quelli
in cui essa viene disposta d'ufficio dal giudice.
Nel caso di specie, poi, andrebbe considerato che la sospensione
conseguente alla proposizione di una questione di legittimita'
costituzionale verrebbe in ogni modo a soddisfare l'interesse
dell'imputato, e comunque renderebbe ragionevole un prolungamento
della durata del processo.
Infine, la questione di costituzionalita' relativa all'art. 3
Cost. sarebbe non fondata, perche' il principio di uguaglianza «non
puo' trovare applicazione diacronica con riferimento alla successione
di norme».
3.- Con ordinanza del 10 marzo 2014 (r.o. n. 248 del 2014), la
Corte d'appello di Catanzaro ha sollevato questione di legittimita'
costituzionale dell'art. 2, comma 2-bis, della legge n. 89 del 2001,
in riferimento all'art. 117, primo comma, Cost., in relazione
all'art. 6 della CEDU.
Il giudice a quo e' investito dell'opposizione avverso il decreto
monocratico con cui e' stata rigettata la domanda della parte diretta
ad ottenere un'equa riparazione, conseguente all'eccessiva durata di
un processo penale.
Il giudice monocratico ha stimato la complessiva durata del
processo in quattro anni e cinque mesi, assumendo che, ai fini
dell'equa riparazione, esso sia stato avviato con la richiesta di
rinvio a giudizio e si sia concluso al momento in cui e' maturata la
prescrizione dei reati addebitati, nel giugno del 2011. Tale durata
e' stata reputata non eccessiva.
La Corte d'appello osserva che il termine iniziale del
procedimento e' stato determinato in applicazione dell'art. 2, comma
2-bis, impugnato, nel testo introdotto dall'art. 55 del d.l. n. 83
del 2012, applicabile ratione temporis alla fattispecie.
Su eccezione di parte, il rimettente reputa tale previsione
normativa di dubbia costituzionalita' con riferimento all'art. 117,
primo comma, Cost., da porsi in relazione all'art. 6 della CEDU. La
giurisprudenza della Corte europea dei diritti dell'uomo, infatti,
avrebbe ripetutamente e costantemente affermato che il processo
penale, ai fini dell'indennizzo, si considera avviato con la
«contestazione dell'infrazione penale». Percio' nel caso di specie si
sarebbe dovuto individuare il termine iniziale del processo nel
giorno in cui l'indagato e' stato sottoposto ad una misura cautelare.
Qualora la questione fosse accolta, la durata del processo penale
andrebbe stimata in sei anni e quattro mesi, e non sarebbe affatto
giustificata neppure alla luce degli «aspetti di complessita'
connotanti il caso in esame».
4.- E' intervenuto in giudizio il Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, chiedendo che la questione sia dichiarata inammissibile e, nel
merito, non fondata.
In punto di ammissibilita', la difesa dello Stato rileva che il
processo si e' concluso con la prescrizione dei reati addebitati e
che l'art. 2, comma 2-quinquies, lettera d), della legge impugnata,
nega l'indennizzo nel caso di estinzione del reato per intervenuta
prescrizione connessa a condotte dilatorie della parte.
Il rimettente, ai fini della motivazione sulla rilevanza, avrebbe
percio' dovuto verificare se si fosse realizzata quest'ultima ipotesi
normativa, la quale comporterebbe il rigetto della domanda, privando
con cio' di rilevanza la questione.
Nel merito, l'Avvocatura generale dello Stato sostiene che la
norma impugnata, tenendo in conto l'art. 6 della CEDU, individua un
«momento tipico» da cui calcolare la durata del processo penale, e
che solo da tale momento, in accordo con la normativa europea, puo'
dirsi «realmente configurata e cristallizzata un'accusa».
Considerato in diritto
1.- La Corte d'appello di Firenze (r.o. n. 180 del 2014) ha
sollevato questioni di legittimita' costituzionale dell'art. 2, commi
2-bis e 2-quater, della legge 24 marzo 2001, n. 89 (Previsione di
equa riparazione in caso di violazione del termine ragionevole del
processo e modifica dell'articolo 375 del codice di procedura
civile), in riferimento agli artt. 3, 111 e 117, primo comma, della
Costituzione, quest'ultimo in relazione all'art. 6 della Convenzione
europea per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle liberta'
fondamentali (d'ora in avanti «CEDU»), firmata a Roma il 4 novembre
1950, ratificata e resa esecutiva con la legge 4 agosto 1955, n. 848.
Il rimettente giudica dell'opposizione proposta avverso il
decreto con cui il giudice monocratico, applicando le norme
impugnate, ha rigettato una domanda di equa riparazione conseguente
alla durata di un processo penale (stimata in otto anni e sei mesi,
per tre gradi di giudizio), che i ricorrenti ritengono irragionevole
e pertanto lesiva del diritto garantito dall'art. 2 della legge n. 89
del 2001.
Il giudice a quo premette che, al fine di calcolare la durata
complessiva del processo, rilevano entrambe le norme impugnate,
introdotte dall'art. 55, comma 1, lettera a), numero 2), del
decreto-legge 22 giugno 2012, n. 83 (Misure urgenti per la crescita
del Paese), convertito, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1,
della legge 7 agosto 2012, n. 134, e applicabili ratione temporis
alla fattispecie.
L'art. 2, comma 2-bis, stabilisce che il processo penale si
considera iniziato con l'assunzione della qualita' di imputato, parte
civile o di responsabile civile, ovvero quando l'indagato ha avuto
legale conoscenza della chiusura delle indagini preliminari. Ne
consegue che nel calcolo la legge vieta di includere il tempo
occupato dallo svolgimento delle indagini preliminari, che nel caso
del processo principale si sono protratte per circa sei anni.
L'art. 2, comma 2-quater, prevede, per quanto ora interessa, che
ai fini del computo non si tiene conto del tempo in cui il processo
e' sospeso. Il rimettente precisa che il giudizio a quo e' stato
sospeso per un anno e due mesi, in ragione della proposizione di una
questione di legittimita' costituzionale.
Una volta chiarita la necessita' di applicare le norme impugnate,
la Corte d'appello rimettente reputa che l'art. 2, comma 2-bis, sia
lesivo degli artt. 111 e 117, primo comma, Cost., quest'ultimo in
relazione all'art 6 della CEDU, poiche' la giurisprudenza di
Strasburgo avrebbe reiteratamente riconosciuto il diritto all'equa
riparazione anche per la fase delle indagini preliminari. Parimenti
dovrebbe ritenersi che l'art. 2, comma 2-quater, e' illegittimo nella
parte in cui esclude dal calcolo la durata della sospensione «senza
distinguere se i motivi della sospensione siano o meno riconducibili
alle parti». In tale ultimo caso, sarebbe leso anche il principio di
uguaglianza enunciato dall'art. 3 Cost.
2.- La Corte d'appello di Catanzaro (r.o. n. 248 del 2014)
dubita, a sua volta, delle legittimita' costituzionale dell'art. 2,
comma 2-bis, della legge n. 89 del 2001, in riferimento all'art. 117,
primo comma, Cost., con riguardo all'art. 6 della CEDU.
Il rimettente si trova a giudicare dell'opposizione al decreto
con cui il giudice monocratico, applicando le norme impugnate, ha
negato la riparazione per i danni subiti dal ricorrente a causa della
durata di un processo penale, calcolata in quattro anni e cinque mesi
per un grado di giudizio.
Anche in questo caso il giudice a quo e' tenuto ratione temporis
ad applicare la norma impugnata e quindi ad escludere dal calcolo
della durata complessiva del processo la fase delle indagini
preliminari (computando la quale, invece, il processo valicherebbe il
limite di sei anni). Tale regola pare al rimettente in contrasto con
quella opposta che si desumerebbe dalla consolidata giurisprudenza
europea, e di conseguenza lesiva dell'art. 117, primo comma, Cost.,
in relazione all'art. 6 della CEDU.
3.- I giudizi vertono, in parte, sulla medesima disposizione e
pongono questioni analoghe. Essi vanno percio' riuniti, ai fini di
una decisione congiunta.
4.- L'Avvocatura generale dello Stato ha eccepito
l'inammissibilita' per difetto di motivazione sulla rilevanza delle
questioni relative all'art. 2, comma 2-bis, impugnato, osservando che
i rimettenti non avrebbero valutato se il superamento del termine di
ragionevole durata del processo, ove fosse computata anche la fase
preliminare all'esercizio dell'azione penale, potesse ritenersi
comunque tollerabile, e tale da non ledere il diritto all'equa
riparazione, in ragione della complessita' delle indagini. Inoltre,
la Corte d'appello di Catanzaro, a fronte della prescrizione del
reato, avrebbe dovuto motivare in ordine all'assenza di condotte
dilatorie dell'imputato, dato che esse comportano il diniego di
indennizzo, ai sensi dell'art. 2, comma 2-quinquies, della legge n.
89 del 2001.
Le eccezioni non sono fondate.
I rimettenti sono tenuti ad applicare le norme impugnate nel
compimento di un'operazione logico-giuridica che precede la
valutazione relativa alla fondatezza della domanda di riparazione.
Per stabilire se la durata del processo, pur valicando i limiti
temporali indicati dall'art. 2, commi 2-bis e 2-ter, della legge n.
89 del 2001, sia stata giustificata dalla complessita' del caso, o
indotta dal comportamento delle parti, e' necessario, in via
preliminare, sulla base dei criteri indicati dalla legge, determinare
tale durata. Questo comporta l'applicazione delle disposizioni
censurate e la conseguente rilevanza delle questioni di legittimita'
costituzionale di cui esse sono oggetto, che i rimettenti hanno
adeguatamente motivato.
5.- La questione di legittimita' costituzionale dell'art. 2,
comma 2-bis, della legge n. 89 del 2001, sollevata in modo analogo da
entrambi i rimettenti in riferimento all'art. 117, primo comma,
Cost., e' fondata nei termini che seguono.
Va premesso che i processi principali sono stati avviati da chi
ha rivestito, nei giudizi penali di cui si lamenta l'eccessiva
durata, la veste di imputato. In accordo con cio', si desume
chiaramente dalle motivazioni delle ordinanze di rimessione che la
norma impugnata viene censurata con riferimento alla posizione di
tale parte e non anche a quella della parte civile e del responsabile
civile, ovvero degli altri soggetti menzionati dall'art. 2, comma
2-bis.
I giudici a quibus, nel valutare il contrasto tra la normativa
nazionale e la norma interposta, costituita dall'art. 6 della CEDU,
hanno proceduto, in conformita' alla giurisprudenza di questa Corte,
sia ad escludere la disapplicazione della prima (sentenze n. 80 del
2011, n. 349 e n. 348 del 2007), sia ad assegnare alla seconda il
significato che si trae dalla giurisprudenza consolidata della Corte
di Strasburgo, dalla quale soltanto non e' permesso di discostarsi
nell'esercizio del potere interpretativo garantito al giudice
nazionale dall'art. 101, secondo comma, Cost. (sentenza n. 49 del
2015).
Sotto quest'ultimo profilo, non vi e' dubbio che la Corte europea
dei diritti dell'uomo, attraverso reiterate pronunce (tra le molte,
sentenze 16 luglio 1971, Ringeisen c. Austria; 15 luglio 1982, Eckle
c. Germania; 10 dicembre 1982, Corigliano c. Italia; 19 febbraio
1991, Manzoni c. Italia; 26 febbraio 1993, Messina c. Italia; 4
aprile 2006, Kobtsev c. Ucraina), abbia dedotto dall'art. 6 della
CEDU la regola che impone, ai fini dell'indennizzo conseguente
all'inosservanza del termine di ragionevole durata del processo
penale, di tenere conto del periodo che segue la comunicazione
ufficiale, proveniente dall'autorita' competente, dell'accusa di
avere commesso un reato.
Si tratta, peraltro, di un approdo ermeneutico del tutto consono
alle finalita' perseguite dal giudizio di riparazione e sollecitate
dall'osservanza del canone del giusto processo in ambito
convenzionale. La violazione del diritto a una celere definizione del
processo penale, espresso dall'art. 6 della CEDU, genera infatti la
pretesa di un indennizzo idoneo a ristorare il patimento cagionato
dalla eccessiva pendenza dell'accusa, quando essa sia stata espressa
per mezzo di un atto dell'autorita' giudiziaria e abbia in tal modo
acquisito una consistenza tale da ripercuotersi significativamente
sulla vita dell'indagato (Corte EDU, sentenza 15 luglio 1982, Eckle
c. Germania). E' questa un'evenienza in alcun modo circoscrivibile
alla fase del processo che segue all'esercizio dell'azione penale
(art. 405 cod. proc. pen.) e all'assunzione della qualita' di
imputato (art. 60 cod. proc. pen.), posto che essa tende naturalmente
a manifestarsi fin dal tempo in cui una persona e' venuta formalmente
a conoscenza dell'esistenza di un'indagine a suo carico, in
particolare quando si accompagna al compimento di atti invasivi della
sfera di liberta' dell'individuo.
Pertanto, una volta penetrato nel nostro ordinamento, per effetto
della giurisprudenza europea e con valore di fonte sovra-legislativa,
il principio che collega alla lesione del diritto alla ragionevole
durata del processo, sancito dall'art. 6 della CEDU, una pretesa
riparatoria nei confronti dello Stato, viene da se' che l'equa
riparazione avra' ad oggetto non soltanto la fase che la normativa
nazionale qualifica "processo", ma anche le attivita' procedimentali
che la precedono, ove idonee a determinare il danno al cui ristoro e'
preposta l'azione.
In altri termini, se si individua nella CEDU il parametro
interposto con cui confrontare la legittimita' delle scelte
legislative in punto di equa riparazione, la nozione di "processo" si
rende per cio' stesso autonoma dalle ripartizioni per fasi
dell'attivita' giudiziaria finalizzata all'accertamento dei reati,
per come viene disegnata dal legislatore nazionale. In cio' ancora
una volta «si manifesta in modo vivido la natura della CEDU, quale
strumento preposto, pur nel rispetto della discrezionalita'
legislativa degli Stati, a superare i profili di inquadramento
formale di una fattispecie, per valorizzare piuttosto la sostanza dei
diritti umani che vi sono coinvolti, e salvaguardarne l'effettivita'»
(sentenza n. 49 del 2015).
La stessa legge n. 89 del 2001 intende dichiaratamente offrire un
rimedio interno per i casi di violazione dell'art. 6, comma 1, della
CEDU (art. 2, comma 1, della legge n. 89 del 2001), cosi' confermando
che nell'ordito normativo e' quest'ultima disposizione, nel
significato conferitole dalla consolidata giurisprudenza europea, a
definire il ventaglio delle opzioni che si offrono al legislatore.
Tra queste vi e' la specificazione dei criteri di quantificazione
della somma dovuta, purche' essi non conducano ad accordare un
indennizzo manifestamente incongruo rispetto a quello che sarebbe
stato invece conseguito ove fosse stato esperito ricorso avanti alla
Corte di Strasburgo. Proprio quest'ultima, nella sua massima
composizione e dunque con pronuncia senz'altro valevole ad esprimere
l'indirizzo vincolante del giudice europeo, ha accordato agli Stati
un largo margine di apprezzamento nella costruzione di un rimedio
compensatorio interno, che tenga conto delle peculiarita'
dell'ordinamento nazionale e dei livelli di vita del paese, fino al
punto da giustificare indennizzi, pur sempre adeguati, ma inferiori a
quelli ottenibili con un ricorso davanti alla Corte europea (Corte
EDU, Grande Camera, sentenza 29 marzo 2006, Scordino c. Italia;
sentenza 29 marzo 2006, Cocchiarella c. Italia).
Vi e', percio', uno spazio per scelte discrezionali (sentenza n.
30 del 2014) che incidono sulla determinazione di quanto spetta a
titolo di equa riparazione, purche' esse siano esercitate nel
rispetto dei principi cardine con cui la Corte di Strasburgo colora
di significato l'art. 6 della CEDU e purche' tali scelte non si
prestino, in linea astratta, ad incidere sull'an stesso del diritto,
anziche' sul quantum.
L'art. 2, comma 2-bis, impugnato, non rispetta nessuna di tali
condizioni.
Non la prima, perche' il legislatore si e' svincolato dalla
generale nozione di "processo" penale rilevante ai sensi dell'art. 6
della Convenzione e tale da abbracciare anche parte delle indagini
preliminari, per ripiegare sulla qualificazione nazionale di tale
istituto, benche' essa, come si e' visto, non sia conciliabile con la
finalita' perseguita dal rimedio compensatorio garantito dalla CEDU.
Non la seconda, giacche' e' senza dubbio possibile che solo
aggiungendo il periodo di svolgimento delle indagini al computo della
durata del successivo processo penale si superi il limite di tempo,
di fase o complessivo, rispettato il quale non sorge diritto alla
riparazione. La norma impugnata, amputando il "processo", per come va
inteso ai sensi dell'art. 6 della CEDU, di una sua componente si
congiunge alla previsione normativa che vieta di accogliere la
domanda di riparazione se il giudizio non ha ecceduto la durata di
tre anni in primo grado, di due in secondo grado e di uno innanzi
alla Corte di cassazione, e comunque quella complessiva di sei anni.
In tal modo, viene formulata una previsione astratta, la cui
applicazione si presta ad incidere negativamente non solo sulla
misura della riparazione, ma anche sulla sussistenza del relativo
diritto. Tale effetto, connaturato alla norma censurata, deve
ritenersi precluso al legislatore (sentenza n. 30 del 2014; ordinanza
n. 124 del 2014).
Compito di questa Corte e' percio' di ricondurre la norma
impugnata alla legalita' convenzionale, dichiarandone
l'illegittimita' costituzionale per la parte in cui essa si e'
allontanata dall'osservanza della normativa interposta, e quindi
anche dell'art. 117, primo comma, Cost.
A tal fine, va osservato che la Corte di Strasburgo ha
specificamente affermato che l'art. 6 della CEDU non impone di
assumere in considerazione l'intera fase delle indagini (sentenza 10
dicembre 1982, Corigliano c. Italia; sentenza 15 luglio 1982, Eckle
c. Germania), se esse non hanno comportato la comunicazione formale
dell'accusa penale, o comunque il compimento di atti, da parte
dell'autorita' a cio' competente, che si siano ripercossi sulla sfera
giuridica della persona. Una pronuncia di questa Corte che
prescrivesse l'obbligo di computare l'intera durata delle indagini
preliminari finirebbe percio' per eccedere quanto necessario sul
piano della legittimita' costituzionale, includendo arbitrariamente
fasi durante le quali l'indagato, ignaro dell'iniziativa
dell'autorita' giudiziaria, non ha subito alcun patimento, e che
quindi il legislatore ben puo' escludere dal periodo rilevante ai
fini della riparazione.
Del resto, prima dell'introduzione dell'art. 2, comma 2-bis,
impugnato, la giurisprudenza di legittimita' si era assestata nel
senso che ad assumere rilievo fosse solo il tempo successivo al
momento in cui l'indagato aveva avuto concreta notizia del
procedimento penale (Corte di cassazione, sezioni unite civili, 23
settembre 2014, n. 19977).
Calando la giurisprudenza europea nel contesto nazionale, risulta
che l'autorita' competente a conferire all'accusa penale la
consistenza necessaria ad interferire con la sfera personale
dell'indagato e' l'autorita' giudiziaria, attraverso il compimento di
atti dai quali consegua la conoscenza, da parte della persona, della
pendenza di un'indagine a suo carico.
L'art. 2, comma 2-bis, della legge n. 89 del 2001, va
conseguentemente dichiarato costituzionalmente illegittimo, nella
parte in cui prevede che il processo penale si considera iniziato con
l'assunzione della qualita' di imputato, ovvero quando l'indagato ha
avuto legale conoscenza della chiusura delle indagini preliminari,
anziche' quando l'indagato, in seguito a un atto dell'autorita'
giudiziaria, ha avuto conoscenza del procedimento penale a suo
carico.
Va da se' che, pur dopo avere ristabilito la conformita' a
Costituzione della norma impugnata, ed avere cosi' incluso nel
calcolo della durata del processo le indagini preliminari, nei limiti
appena indicati, persiste la discrezionalita' giudiziaria nel
verificare, alla luce dei fattori indicati dalla Corte EDU e dal
legislatore, se l'eventuale inosservanza dei termini di legge
comporti o meno violazione del diritto alla ragionevole durata del
processo.
Resta assorbita la censura di violazione dell'art. 111 Cost.
proposta dalla Corte d'appello di Firenze.
6.- Le questioni di legittimita' costituzionale dell'art. 2,
comma 2-quater, della legge n. 89 del 2001, sollevate dalla sola
Corte d'appello di Firenze, in riferimento agli artt. 3, 111 e 117,
primo comma, Cost., sono inammissibili.
Il rimettente reputa costituzionalmente illegittima la norma
impugnata, nella parte in cui sottrae al computo della durata del
processo i periodi di sospensione che non siano «riconducibili» alle
parti, ovvero «dovuti al comportamento delle parti».
Questa Corte ha gia' avuto modo di affermare con riferimento al
processo penale, ma con argomenti di carattere sistematico piu'
ampio, che la sospensione e' istituto «oggetto non di una disciplina
generale, bensi' di specifiche regolamentazioni dettate con riguardo
alla diversita' dei presupposti e delle finalita' perseguite»
(sentenza n. 24 del 2004).
A cio' si aggiunga che, allo scopo di saggiare la conformita'
della previsione legislativa impugnata alla Costituzione, e in
particolare all'art. 6 della CEDU, sarebbe necessario verificare
l'aderenza del divieto di prendere in considerazione le fasi di
sospensione del processo, rispetto alle finalita' cui deve rispondere
la disciplina del diritto all'equa riparazione.
Esse si sostanziano, come si e' visto, nel ristoro del patimento
subito a causa della pendenza del processo, attribuibile a
disfunzioni dell'apparato statuale.
A fronte di cio', il criterio normativo suggerito dal rimettente
per distinguere un'ipotesi di sospensione dall'altra appare anzitutto
indeterminato, perche' non chiarisce se la "riconducibilita'" della
causa sospensiva alle parti implichi un giudizio di imputabilita', in
ragione di una condotta ostruzionistica che osta al ristoro del danno
(Corte EDU, Grande Camera, sentenza 29 maggio 1986, Deumeland c.
Germania), ovvero un apprezzamento in ordine alla domanda delle parti
cui consegua la sospensione del processo, ove essa valga quale fatto
obiettivo, non imputabile allo Stato, e idoneo ad incidere sul
diritto all'equa riparazione (Corte EDU, sentenza 12 maggio 1999,
Saccomanno c. Italia), ovvero ancora la corrispondenza della
sospensione a un interesse, o anche ad un'esigenza processuale,
propria delle sole parti.
L'eterogeneita' delle ipotesi di sospensione previste dai diversi
settori processuali dell'ordinamento non e', in altri termini,
ricondotta a unita' per mezzo dell'ambigua formula cui il rimettente
ha ancorato il dubbio di costituzionalita'.
Tale criterio, oltre che vago, si mostra inoltre inadeguato,
poiche' appare slegato dalle linee direttrici promananti dalla
giurisprudenza europea.
E' sufficiente considerare, a tal fine, che la Corte di
Strasburgo, in modo costante, include nel periodo rilevante ai fini
della ragionevole durata del processo il periodo di sospensione
conseguente alla proposizione di un incidente di legittimita'
costituzionale (Grande Camera, sentenza 29 maggio 1986, Deumeland c.
Germania; inoltre, a sezioni semplici, sentenza 4 dicembre 1995,
Terranova c. Italia; sentenza 25 febbraio 2000, Gast e Popp c.
Germania; sentenza 31 maggio 2001, Metzger c. Germania), ma non
quello derivante dal rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia
dell'unione europea, per la cui protrazione nulla e' imputabile allo
Stato (sentenza 26 febbraio 1998, Pafitis e altri c. Grecia; sentenza
30 settembre 2003, Koua Poirrez c. Francia).
E' chiaro che tali ipotesi di sospensione sono del tutto
equivalenti, quanto all'attivita' e agli interessi delle parti del
processo a quo, ovvero al criterio normativo sposato dal rimettente,
ma ben si comprende la ragione per cui, agli effetti dell'equa
riparazione per la eccessiva durata del processo, la Corte di
Strasburgo non ritenga di accomunarle.
Il giudice a quo, anziche' limitarsi a dubitare della
legittimita' costituzionale della porzione di norma attinente al
processo principale, che verteva sulla sospensione per incidente di
legittimita' costituzionale, ha impugnato l'intera disposizione,
propugnandone la declaratoria di incostituzionalita' in un senso
indeterminato e inadeguato, e comunque non costituzionalmente
obbligato.
Tale vizio determina l'inammissibilita' delle questioni.
per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
riuniti i giudizi,
1) dichiara l'illegittimita' costituzionale dell'art. 2, comma
2-bis, della legge 24 marzo 2001, n. 89 (Previsione di equa
riparazione in caso di violazione del termine ragionevole del
processo e modifica dell'articolo 375 del codice di procedura
civile), nella parte in cui prevede che il processo penale si
considera iniziato con l'assunzione della qualita' di imputato,
ovvero quando l'indagato ha avuto legale conoscenza della chiusura
delle indagini preliminari, anziche' quando l'indagato, in seguito a
un atto dell'autorita' giudiziaria, ha avuto conoscenza del
procedimento penale a suo carico;
2) dichiara inammissibili le questioni di legittimita'
costituzionale dell'art. 2, comma 2-quater, della legge n. 89 del
2001, nella parte in cui sottrae al computo della durata del processo
i periodi di sospensione che non siano riconducibili alle parti,
sollevate, in riferimento agli artt. 3, 111 e 117, primo comma,
Cost., dalla Corte d'appello di Firenze, con l'ordinanza indicata in
epigrafe.
Cosi' deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, l'8 luglio 2015.
F.to:
Alessandro CRISCUOLO, Presidente
Giorgio LATTANZI, Redattore
Gabriella Paola MELATTI, Cancelliere
Depositata in Cancelleria il 23 luglio 2015.
Il Direttore della Cancelleria
F.to: Gabriella Paola MELATTI