N. 188 SENTENZA 9 giugno - 24 luglio 2015
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale.
Bilancio e contabilita' pubblica - Regione Piemonte - Riduzione delle
risorse necessarie per le funzioni trasferite o delegate alle
Province.
- Legge della Regione Piemonte 7 maggio 2013, n. 9 (Bilancio di
previsione per l'anno finanziario 2013 e bilancio pluriennale per
gli anni finanziari 2013-2015), artt. 2, commi 1 e 2, nella parte
relativa alla Unita' previsionale di base (UPB) DB05011, capitolo
149827R ("Fondo per l'esercizio delle funzioni conferite - L.R.
34/98"), e 4, in combinato disposto con l'Allegato A; legge della
Regione Piemonte 6 agosto 2013, n. 16 (Assestamento al bilancio di
previsione per l'anno finanziario 2013 e al bilancio pluriennale
per gli anni finanziari 2013/2015), art. 1, in combinato disposto
con l'Allegato A, nella parte relativa alla medesima UPB DB05011,
capitolo 149827R ("Fondo per l'esercizio delle funzioni conferite -
L.R. 34/98").
-
(GU n.30 del 29-7-2015 )
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente:Marta CARTABIA;
Giudici :Giuseppe FRIGO, Paolo GROSSI, Giorgio LATTANZI, Aldo CAROSI,
Mario Rosario MORELLI, Giancarlo CORAGGIO, Giuliano AMATO, Silvana
SCIARRA, Daria de PRETIS, Nicolo' ZANON,
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nei giudizi di legittimita' costituzionale degli artt. 2, commi 1
e 2, nella parte relativa alla Unita' previsionale di base (UPB)
DB05011, capitolo 149827R ("Fondo per l'esercizio delle funzioni
conferite - L.R. 34/98"), e 4 in combinato disposto con l'Allegato A
della legge della Regione Piemonte 7 maggio 2013, n. 9 (Bilancio di
previsione per l'anno finanziano 2013 e bilancio pluriennale per gli
anni finanziari 2013-2015) e dell'art. 1, in combinato disposto con
l'Allegato A, nella parte relativa alla medesima UPB DB05011,
capitolo 149827R ("Fondo per l'esercizio delle funzioni conferite -
L.R. 34/98"), della legge della Regione Piemonte 6 agosto 2013, n. 16
(Assestamento al bilancio di previsione per l'anno finanziario 2013 e
al bilancio pluriennale per gli anni finanziari 2013/2015), promossi
dal Tribunale amministrativo regionale per il Piemonte con due
ordinanze del 31 gennaio 2014, iscritte ai numeri 71 e 72 del
registro ordinanze 2014 e pubblicate nella Gazzetta Ufficiale della
Repubblica n. 21, prima serie speciale, dell'anno 2014.
Visti gli atti di costituzione della Provincia di Alessandria,
della Regione Piemonte, e quello, fuori termine, della provincia del
Verbano Cusio Ossola;
udito nell'udienza pubblica del 9 giugno 2015 il Giudice relatore
Aldo Carosi;
uditi gli avvocati Alberto Vella per la Provincia di Alessandria
e Giovanna Scollo per la Regione Piemonte.
Ritenuto in fatto
1.- Il Tribunale amministrativo regionale per il Piemonte, con
due ordinanze depositate in data 31 gennaio 2014, pronunciate in due
giudizi promossi rispettivamente dalla Provincia di Alessandria e
dalla Provincia del Verbano Cusio Ossola ha sollevato questione di
legittimita' costituzionale degli artt. 2, commi 1 e 2, nella parte
relativa alla Unita' previsionale di base UPB DB05011, capitolo
149827R ("Fondo per l'esercizio delle funzioni conferite - L.R.
34/98"), e 4 in combinato disposto con l'Allegato A della legge della
Regione Piemonte 7 maggio 2013, n. 9 (Bilancio di previsione per
l'anno finanziano 2013 e bilancio pluriennale per gli anni finanziari
2013-2015), nella parte relativa all'Unita' previsionale di base
(UPB) DB05011, capitolo 149827R ("Fondo per l'esercizio delle
funzioni conferite - L.R. 34/98"), e dell'art. 1 in combinato
disposto con l'Allegato A della legge della Regione Piemonte 6 agosto
2013, n. 16 (Assestamento al bilancio di previsione per l'anno
finanziario 2013 e al bilancio pluriennale per gli anni finanziari
2013/2015), laddove dispone variazioni alla dotazione iniziale del
predetto capitolo n. 149827R, per violazione degli artt. 3, 97, 114,
117, 118 e 119 della Costituzione.
Espone il giudice rimettente che la Provincia di Alessandria e la
Provincia del Verbano Cusio Ossola hanno impugnato, chiedendone
l'annullamento, previa sospensione cautelare, la delibera della
Giunta regionale del Piemonte, n. 47-6446 del 30 settembre 2013,
recante l'individuazione ed il riparto per il 2013 delle risorse
finanziarie da destinare all'esercizio delle funzioni conferite agli
Enti locali, nonche' l'atto presupposto costituito dalla delibera
della Giunta regionale n. 26-6372, del 17 settembre 2013, che ha
assegnato le risorse finanziarie di parte corrente - gia' indicate
nella legge regionale n. 9 del 2013 - alle varie Direzioni regionali.
La Provincia di Alessandria ha chiesto anche la conseguente condanna
della Regione Piemonte all'esatto adempimento dell'obbligo di
garantire la capienza dello stanziamento delle risorse per le
funzioni delegate alla Provincia di Alessandria per l'anno 2013,
l'accertamento del diritto della Provincia di Alessandria, in virtu'
dell'accordo raggiunto con la Regione Piemonte, di ottenere
trasferimenti finanziari adeguati alle funzioni ad essa delegate
dalla Regione Piemonte per gli anni 2011 e 2012 e la conseguente
condanna della Regione Piemonte al pagamento in favore della
Provincia di Alessandria degli importi dovuti per tali ragioni.
Riferisce il giudice a quo che le Province ricorrenti lamentano
nei rispettivi ricorsi che le somme stanziate in bilancio dalla
Regione Piemonte nell'anno 2013 per l'esercizio di varie funzioni
amministrative loro conferite con leggi regionali in attuazione del
sistema di decentramento amministrativo previsto dalla legge 15 marzo
1997, n. 59 (Delega al Governo per il conferimento di funzioni e
compiti alle regioni ed enti locali, per la riforma della Pubblica
Amministrazione e per la semplificazione amministrativa) e dal
decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 112 (Conferimento di funzioni e
compiti amministrativi dello Stato alle regioni ed agli enti locali,
in attuazione del capo I della legge 15 marzo 1997, n. 59), non sono
sufficienti neppure a coprire gli oneri relativi alle retribuzioni
del personale a suo tempo trasferito dalla Regione alle due Province
per l'espletamento di tali funzioni. Riferisce il Tribunale
amministrativo piemontese che all'esito dell'udienza camerale del 15
gennaio 2014 ha ritenuto di sollevare questione di legittimita'
costituzionale in relazione alle norme delle leggi regionali del 2013
contenenti il bilancio di previsione 2013 e le disposizioni di
assestamento e, con separate ordinanze, ha disposto la sospensione
cautelare degli atti impugnati sino alla prima camera di consiglio
successiva alla restituzione degli atti relativi ai giudizi a quibus
da parte della Corte costituzionale. Secondo il TAR piemontese dagli
atti prodotti risulta che la Regione Piemonte, in attuazione delle
leggi regionali n. 9 del 2013 e n. 16 del 2013 con delibera di giunta
n. 26-6372 del 17 settembre 2013 ha assegnato integralmente le
risorse finanziarie di parte corrente 2013 (pari ad euro
20.000.000,00) alla Direzione "Affari Istituzionali e Avvocatura -
Rapporti con le Autonomie Locali", per l'esercizio delle funzioni
conferite agli enti locali piemontesi e, con la successiva
deliberazione n. 47-6446 del 30 settembre 2013, la Giunta regionale
ha quindi provveduto a ripartire proporzionalmente, tra i suddetti
Enti, la somma cosi' assegnata, provvedendo per l'effetto ad
assegnare alla Provincia di Alessandria la somma di euro 2.243.636,07
ed alla Provincia del Verbano Cusio Ossola quella di euro 912.526,86.
Espone il rimettente che tuttavia tali importi sarebbero
manifestamente insufficienti a garantire la copertura di tutte le
spese necessarie a far fronte all'esercizio delle funzioni conferite
alle due Province ricorrenti, in quanto, come documentato nei
giudizi, per il pagamento dei soli stipendi del personale destinato
al settore "Agricoltura" la Provincia di Alessandria sosterrebbe una
spesa superiore ad euro 2.300.000 annui, mentre la Provincia del
Verbano Cusio Ossola, per il pagamento dei soli stipendi al personale
impiegato nelle varie funzioni conferite e delegate dalla Regione
Piemonte necessiterebbe di una somma superiore ad euro 2.000.000
annui, con la conseguenza che le due amministrazioni provinciali -
oltre a non poter materialmente esercitare le funzioni loro conferite
- non sarebbero neanche in grado di mantenere le obbligazioni
contratte con i terzi.
Il giudice amministrativo piemontese sostiene che le questioni di
legittimita' costituzionale sarebbero rilevanti per la decisione da
assumere in quanto le delibere impugnate, nell'attribuire lo
stanziamento oggetto di contestazione alle Province ricorrenti, non
avrebbero potuto riconoscere agli enti locali piemontesi maggiori
risorse rispetto a quelle indicate negli allegati delle leggi di
approvazione e di assestamento del bilancio 2013, con riferimento
alle somme da queste indicate nella summenzionata Unita' previsionale
di base DB05011 e, segnatamente, nel capitolo n. 149827R. Infatti,
prosegue il rimettente, le delibere in questione nelle loro premesse
riferiscono di «assegnare integralmente le risorse regionali 2013 di
parte corrente delle Direzioni Affari istituzionali ed Avvocatura».
Secondo il giudice a quo sarebbe quindi evidente che le doglianze
avanzate dalle Province ricorrenti non potrebbero che coinvolgere, in
via necessaria e pregiudiziale, proprio le leggi di bilancio alle
quali esse premettono di voler dare attuazione.
Secondo il giudice a quo assumono quindi rilevanza per la
decisione dei ricorsi l'art. 2, commi 1 e 2, della legge reg.
Piemonte n. 9 del 2013 mediante il quale e' stato approvato il totale
generale delle spese ed e' stata autorizzata l'assunzione degli
impegni di spesa entro i limiti degli stanziamenti di competenza
dello stato di previsione della spesa per l'anno finanziario 2013,
l'art. 4 della medesima legge regionale, che ha approvato il quadro
generale riassuntivo del bilancio per l'anno finanziario 2013,
entrambi in combinato disposto con l'Allegato A della medesima legge,
nella parte relativa all'UPB DB05011, laddove assegna al capitolo
149827R ("Fondo per l'esercizio delle funzioni conferite - L.R.
34/98") la somma, in termini di competenza, di euro 20.000.000,00,
nonche' l'art. 1 della legge reg. Piemonte n. 16 del 2013 che ha
introdotto gli aggiornamenti e le variazioni allo stato di previsione
dell'entrata e della spesa del bilancio di previsione per l'anno
finanziario 2013, in combinato disposto con l'Allegato A della
medesima legge, nella parte relativa all'UPB DB05011, ed al predetto
capitolo 149827R.
Al riguardo il rimettente espone che, in effetti, a norma
dell'art. 19, comma 1, del decreto legislativo 6 maggio 2011, n. 68
(Disposizioni in materia di autonomia di entrata delle regioni a
statuto ordinario e delle province, nonche' di determinazione dei
costi e dei fabbisogni standard nel settore sanitario), a decorrere
dall'anno 2013, ciascuna Regione a statuto ordinario deve assicurare
la soppressione di tutti i trasferimenti regionali, aventi carattere
di generalita' e permanenza, di parte corrente e, ove non finanziati
tramite il ricorso all'indebitamento, in conto capitale diretti al
finanziamento delle spese delle Province, ai sensi dell'art. 11,
comma 1, lettera e), della legge 5 maggio 2009, n. 42 (Delega al
Governo in materia di federalismo fiscale, in attuazione
dell'articolo 119 della Costituzione). Peraltro, rammenta il TAR per
il Piemonte che tale previsione normativa, nel concorrere ad attuare
il disegno di federalismo fiscale ai sensi dell'art. 119 Cost., ha
altresi' stabilito che, per assicurare alle Province un importo
corrispondente ai trasferimenti regionali cosi' soppressi, ciascuna
Regione deve comunque determinare, con proprio atto amministrativo
(previo accordo concluso in sede di Consiglio delle autonomie locali,
d'intesa con le Province del proprio territorio), una
compartecipazione delle Province alla tassa automobilistica regionale
e che tale compartecipazione puo' essere successivamente incrementata
sulla base di disposizioni legislative regionali sopravvenute
riguardanti le funzioni delle Province o in misura corrispondente
alla riduzione di altri trasferimenti regionali; e' altresi' previsto
che in caso di incapienza della tassa automobilistica rispetto
all'ammontare delle risorse regionali soppresse, le Regioni debbano
assicurare una compartecipazione ad altro tributo regionale, nei
limiti della compensazione dei trasferimenti soppressi alle
rispettive Province (comma 2 dell'art. 19 citato) ed e' stato
altresi' previsto che, in caso di mancata fissazione della
compartecipazione alla tassa automobilistica entro la data del 30
novembre 2012, lo Stato sarebbe intervenuto in via sostitutiva ai
sensi dell'art. 8 della legge 5 giugno 2003, n. 131 (Disposizioni per
l'adeguamento dell'ordinamento della Repubblica alla legge
costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3).
Con riguardo alla situazione esistente in Piemonte, riferisce il
rimettente che la difesa della Regione non ha documentato se essa
abbia fissato, entro il 30 novembre 2012, la misura della suddetta
compartecipazione; ne' se si sia verificato un successivo intervento
statale sostitutivo; ne', ancora, se sia stato istituito il "Fondo
sperimentale regionale di riequilibrio" che, ai sensi del comma 4
dell'art. 19 del menzionato d.lgs. n. 68 del 2011, potrebbe
consentire di realizzare, in forma progressiva e territorialmente
equilibrata, l'attuazione del nuovo sistema. Nel giudizio a quo,
prosegue il TAR, la Regione Piemonte ha unicamente riferito che, con
d.G.R. n. 27-6545 del 22 ottobre 2013, la Giunta regionale ha
costituito un «tavolo regionale di coordinamento» in materia di
riorganizzazione del conferimento delle funzioni e dei compiti
amministrativi della Regione e degli enti locali, al fine di
determinare anche la percentuale di compartecipazione delle Province
alla tassa automobilistica spettante alla Regione in misura tale da
assicurare un importo corrispondente ai trasferimenti regionali
soppressi in applicazione delle disposizioni di cui all'art. 19 del
d.lgs. n. 68 del 2011, ma, obietta il rimettente, sarebbe evidente
che, attualmente, nessuna determinazione sia stata ancora adottata;
con la conseguenza che l'eventuale venir meno dei trasferimenti
regionali, ai sensi del comma 1 dell'art. 19 del d.lgs. n. 68 del
2011, non potrebbe attualmente trovare la sua compensazione in alcuna
voce. Pertanto, osserva il giudice a quo che l'attuale
inoperativita', per la Regione Piemonte, della complessiva previsione
di cui all'art. 19 del d.lgs. n. 68 del 2011, rimasta inattuata nella
pars construens (ossia, laddove assicura il recupero delle risorse
soppresse), avrebbe dovuto impedire l'applicazione anche della pars
destruens (ossia, laddove dispone la soppressione dei trasferimenti
regionali alle Province); tale sarebbe difatti, secondo il giudice a
quo, la necessaria interpretazione costituzionalmente orientata di
tale previsione, nel senso cioe' che la sua operativita' debba
intendersi sospesa fino a quando non saranno concretamente stabilite
le modalita' di recupero delle risorse soppresse.
Per quanto sopra esposto, secondo il rimettente, le leggi
regionali che hanno approvato il bilancio di previsione per l'anno
2013, nello stabilire una consistente riduzione degli stanziamenti a
favore delle Province per le funzioni loro delegate (riduzione pari a
circa il cinquanta per cento delle risorse stanziate per il 2012, le
quali, a loro volta, erano gia' state consistentemente diminuite
rispetto agli anni precedenti, a decorrere dal 2011, come esposto nel
dettaglio dalle Province ricorrenti nei due giudizi a quibus),
avrebbero di fatto impedito a queste ultime la concreta possibilita'
di esercitare quelle funzioni, in violazione degli artt. 3, 97, 114,
117, 118 e 119 Cost.
Secondo il rimettente una siffatta riduzione violerebbe
l'autonomia finanziaria delle Province, di cui agli artt. 117 e 119
Cost., con negative ricadute anche sul buon andamento
dell'amministrazione (art. 97 Cost). Osserva difatti il TAR
piemontese che fino a quando le Province continueranno ad essere
individuate, nella Costituzione, come enti costituenti la Repubblica
e dotati di autonomia, anche finanziaria (art. 114, primo e secondo
comma, e 119, primo comma, Cost.), la sottrazione delle risorse loro
spettanti in base alle leggi regionali impugnate si tradurrebbe in
una menomazione della loro autonomia finanziaria (e' richiamata la
sentenza n. 241 del 2012) perche' costringerebbe tali enti a dare
copertura ai costi delle funzioni trasferite con risorse proprie -
che, peraltro, le Province ricorrenti sostengono di non possedere -
ed altresi' in un ostacolo all'assolvimento dei compiti istituzionali
che, anche in base al sistema di decentramento amministrativo avviato
con la legge n. 59 del 1997, tali enti territoriali sono chiamati a
svolgere (e' richiamata la sentenza n. 63 del 2013). Pertanto,
secondo il rimettente, il ruolo delle autonomie locali, quale
attualmente disegnato dalle richiamate norme costituzionali, non
potrebbe considerarsi compatibile con una drastica riduzione dei
servizi che gli enti locali sono chiamati a fornire ai cittadini, se
giustificata esclusivamente da considerazioni di carattere
finanziario fondate sull'equilibrio di bilancio.
Rammenta il giudice a quo che il soddisfacimento delle ordinarie
attivita' amministrative non dipenderebbe solo dalle risorse
disponibili, ma anche dalle scelte sulla loro allocazione ed
utilizzazione, dovendosi evitare che queste possano comportare la
compromissione delle istanze costituzionali gia' richiamate.
Pertanto, secondo il TAR, anche le leggi regionali in questione
avrebbero dovuto allocare od utilizzare diversamente le risorse a
disposizione della Regione, pur di garantire alle Province la
salvaguardia della loro autonomia finanziaria e - correlativamente -
di mantenere il buon andamento nell'amministrazione pubblica,
ovviamente nel necessario rispetto del principio di previa copertura
della spesa in sede legislativa (art. 81, quarto comma, Cost.).
Secondo il TAR rimettente sarebbe altresi' violato l'art. 3
Cost., sia sotto il profilo dell'irragionevolezza, in quanto la
drastica riduzione degli stanziamenti disposta dalla Regione non
terrebbe conto dell'esigenza (logica, ancor prima che giuridica) che
le funzioni assegnate siano conferite unitamente alle risorse
disponibili per il loro svolgimento, in considerazione del livello
dei costi delle funzioni medesime; sia sotto il profilo della
violazione del principio di eguaglianza sostanziale in quanto il
mancato esercizio delle funzioni delegate alle Province - afferenti a
settori nevralgici della vita economica e sociale della comunita'
territoriale (sono citati l'industria, le miniere, l'inquinamento
atmosferico, acustico ed elettromagnetico, la gestione dei rifiuti,
l'energia, la tutela delle acque, la difesa del suolo, la protezione
civile, il turismo, i trasporti, l'istruzione, i servizi sociali, i
beni culturali), lungi dal rimuovere gli ostacoli descritti dall'art.
3, secondo comma, Cost., al contrario li causerebbe e, allo stesso
tempo, si tradurrebbe in inaccettabili discriminazioni di fatto tra i
cittadini e nella sostanziale negazione dei loro diritti di liberta'.
Il giudice a quo lamenta infine la violazione dell'art. 118 Cost.
e dei principi di sussidiarieta', differenziazione ed adeguatezza:
siffatti principi postulerebbero, infatti, secondo il rimettente, che
determinate funzioni siano conferite anche alle Province le quali,
cosi', ne diventano titolari ai sensi dell'art. 118, secondo comma,
Cost. In tale quadro costituzionale, il mantenimento delle funzioni
gia' conferite con legge statale, accompagnato pero' dal taglio delle
risorse destinate a quelle funzioni, equivarrebbe ad una sostanziale
espropriazione delle funzioni di cui le Province sono divenute
titolari, in violazione del dettato costituzionale e del principio di
sussidiarieta' verticale (in applicazione del quale, invece, quelle
funzioni erano state attribuite alle Province) ed anche del principio
di adeguatezza, in quanto lo stanziamento disposto sarebbe del tutto
inidoneo a consentire alle Province di far fronte ai costi che lo
svolgimento di tali funzioni implicherebbe.
2.- E' intervenuta in entrambi i giudizi la Regione Piemonte,
chiedendo che le questioni di legittimita' costituzionale siano
dichiarate inammissibili od infondate. La Regione Piemonte sottolinea
innanzi tutto che le cifre che si indicano come insufficienti
comprenderebbero solo parte delle funzioni delegate, mentre altre
materie (quali quelle dei trasporti, e dei servizi sociali),
sarebbero finanziate con specifiche leggi regionali (leggi della
Regione Piemonte 4 gennaio 2000, n. 1, recante «Norme in materia di
trasporto pubblico locale, in attuazione del decreto legislativo 19
novembre 1997, n. 422» e 8 gennaio 2004, n. 1, recante «Norme per la
realizzazione del sistema regionale integrato di interventi e servizi
sociali e riordino della legislazione di riferimento»).
Inoltre, con riferimento al fatto che i suddetti finanziamenti
non basterebbero nemmeno a coprire le spese del personale, la Regione
eccepisce che non sarebbe stato dimostrato che essi vengano
utilizzati solo per l'esercizio delle funzioni conferite e delegate.
Evidenzia inoltre l'interveniente che la Regione Piemonte e le
Province, nei tavoli della "Conferenza Permanente Regione-Autonomie
Locali", non avrebbero mai concordato di fissare i finanziamenti a
seguito di resoconti dettagliati sui costi forniti dalle Province,
optando diversamente per una forfetizzazione dei contributi. La
Regione Piemonte, dopo aver descritto nel dettaglio i settori oggetto
del d.lgs. n. 112 del 1998, che sarebbero stati a loro volta delegati
alle Province con la legge della Regione Piemonte 26 aprile 2000, n.
44 (Disposizioni normative per l'attuazione del decreto legislativo
31 marzo 1998, n. 112 «Conferimento di funzioni e compiti
amministrativi dello Stato alle regioni ed agli enti locali, in
attuazione del capo I della legge 15 marzo 1997, n. 59»), osserva che
occorrerebbe tenere conto delle attivita' coperte con fondi europei e
che alcune delle attivita' delegate (per esempio in materia
contributiva) verrebbero esercitate solamente in quanto vi sia la
disponibilita' finanziaria, mentre altre attivita' (ad esempio
trasporti) sarebbero finanziate con altri fondi non compresi nella
delibera impugnata. Prosegue la Regione Piemonte che l'art. 7 del
d.lgs. n. 112 del 1998 menziona i fondi regionali "effettivamente"
trasferiti dallo Stato, sicche' la Regione non avrebbe potuto
incrementare i fondi provinciali con fondi propri, in quanto gia'
soggetti ad una drastica riduzione per effetto dei minori
trasferimenti statali; non essendosi mai proceduto ad un esame
dettagliato degli effettivi costi delle funzioni trasferite, che
tengano conto anche degli elementi sopra elencati si sarebbe optato
per la forfetizzazione del versamento regionale alle Province, come
tale non necessariamente vincolato alla spesa storica degli anni
precedenti. Tale versamento sarebbe stato peraltro concordato in sede
di "Conferenza permanente Regione-Autonomie Locali", a cui avrebbero
partecipato anche le Province ricorrenti. La Regione richiama
altresi' il decreto legislativo 26 novembre 2010, n. 216
(Disposizioni in materia di determinazione dei costi e dei fabbisogni
standard di Comuni, Citta' metropolitane e Province) che individua
l'anno 2013 quale anno di avvio della fase transitoria comportante il
superamento del criterio della spesa storica, ed in particolare
l'art. 3, che enumera le funzioni fondamentali della Provincia ai
fini della determinazione dei fabbisogni standard: secondo la Regione
Piemonte sarebbe evidente che gran parte delle funzioni delegate
dalla Regione siano attualmente ricomprese nell'esercizio delle
funzioni fondamentali delle Province, cosi' come ridefinite, sicche'
resterebbe «difficile [...] stabilire un finanziamento ultroneo per
attivita' analoghe svolte dal medesimo personale».
3.- E' intervenuta nel presente giudizio la Provincia di
Alessandria.
Nella sostanza, riproducendo nella seconda memoria le medesime
argomentazioni gia' contenute nel ricorso promosso davanti al TAR del
Piemonte e riassunte dal rimettente nella propria ordinanza, la
Provincia rammenta che, anche soltanto fino all'anno 2010, le risorse
economico-finanziarie trasferite dalla Regione erano ben piu'
consistenti, e che dopo quella data la Regione non si e'
riappropriata di nessuna delle funzioni in precedenza attribuite o
delegate.
La Provincia di Alessandria rammenta che il d.lgs. n. 112 del
1998 aveva stabilito (art. 3, comma 3) che la legge regionale dovesse
attribuire agli enti locali le risorse umane, finanziarie,
organizzative e strumentali in misura tale da garantire la congrua
copertura degli oneri derivanti dall'esercizio delle funzioni e dei
compiti trasferiti, nel rispetto dell'autonomia organizzativa e
regolamentare degli enti locali e che (art. 7, commi 1, 2 e 3) i
provvedimenti che individuano i beni e le risorse da ripartire tra le
Regioni e tra le Regioni e gli enti locali, dovessero determinare la
decorrenza dell'esercizio da parte delle Regioni e degli enti locali
delle funzioni conferite contestualmente all'effettivo trasferimento
dei beni e delle risorse finanziarie, umane, strumentali ed
organizzative; le medesime disposizioni prevedevano, altresi', che
fosse assicurata la devoluzione alle Regioni e agli enti locali di
una quota delle risorse erariali tale da garantire la congrua
copertura degli oneri derivanti dall'esercizio delle funzioni e dei
compiti conferiti ed inoltre che ai fini della determinazione delle
risorse da trasferire si effettua la compensazione con la diminuzione
di entrate erariali derivanti dal conferimento delle medesime entrate
alle Regioni ed agli enti locali ai sensi del predetto decreto
legislativo.
Prosegue la interveniente che la Regione Piemonte, con legge
regionale 20 novembre 1998, n. 34 (Riordino delle funzioni e dei
compiti amministrativi della Regione e degli Enti locali), aveva
previsto l'istituzione di due fondi per le spese di funzionamento
connesse all'esercizio delle funzioni conferite in attuazione della
legge n. 59 del 1997 e tali fondi erano alimentati, per la quota
statale, dalle risorse trasferite dallo Stato alle Regioni ai sensi
dell'art. 7, comma 1, della stessa legge n. 59 del 1997, mentre, per
la quota regionale, era previsto che la dotazione fosse definita
annualmente in sede di predisposizione del bilancio di previsione,
sentita la "Conferenza Permanente Regione-Autonomie Locali".
La Provincia di Alessandria, oltre all'esercizio delle funzioni
attribuite per effetto della attuazione della legge n. 59 del 1997,
ripercorre in particolare la vicende relative al trasferimento delle
competenze in materia di agricoltura, per effetto del decreto
legislativo 4 giugno 1997, n. 143 (Conferimento alle regioni delle
funzioni amministrative in materia di agricoltura e pesca e
riorganizzazione dell'Amministrazione centrale), emanata a seguito
della soppressione del Ministero delle risorse agricole, alimentari e
forestali, che prevedeva che tutte le funzioni ed i compiti svolti
dal Ministero e relativi alle materie di agricoltura, foreste, pesca,
agriturismo, caccia, sviluppo rurale, alimentazione fossero
esercitate dalle Regioni, direttamente o mediante delega od
attribuzione, nel rispetto delle disposizioni dell'art. 4 della legge
n. 59 del 1997, [anche] alle Province, provvedendosi alla
individuazione dei beni e delle risorse finanziarie, umane,
strumentali e organizzative da trasferire alle Regioni. In tale
ambito la Regione Piemonte ha di conseguenza trasferito alle Province
l'esercizio delle funzioni amministrative riguardanti le materie in
oggetto con la legge regionale 8 luglio 1999, n. 17 (Riordino
dell'esercizio delle funzioni amministrative in materia di
agricoltura, alimentazione, sviluppo rurale, caccia e pesca),
rinviando alle previsioni contenute nella legge reg. Piemonte n. 34
del 1998 per l'attribuzione delle risorse alle Province per
l'esercizio delle funzioni amministrative conferite. Rammenta inoltre
la Provincia di Alessandria che con la legge reg. Piemonte n. 44 del
2000 sono state approvate le disposizioni normative per l'attuazione
del d.lgs. n. 112 del 1998 sopra citato, provvedendo al riparto delle
funzioni e del compiti amministrativi tra Regione ed enti locali
relativamente a un gruppo di materie oggetto del decentramento
amministrativo, ulteriori rispetto a quelle del settore
"agricoltura".
Espone la Provincia di Alessandria che, in attuazione delle
citate leggi regionali sono state trasferite dalla Regione Piemonte
alle Province le risorse umane ritenute necessarie per l'esercizio
delle funzioni stesse, con decorrenza dal 1° gennaio 2001.
Evidenzia l'interveniente che, dall'anno 2001 fino a tutto il
2010, i trasferimenti regionali in materia di funzioni conferite e
delegate sono stati congrui e sufficienti per coprire integralmente i
costi per il funzionamento e per il personale addetto all'esercizio
delle funzioni stesse, attestandosi in un importo complessivo di euro
60.000.000,00 cui corrispondeva, per la Provincia di Alessandria, un
importo trasferito pari ad a euro 6.789.219,00 (di cui euro
2.729.269,00 legate all'esercizio della funzione "agricoltura").
Nondimeno, si prosegue, a decorrere dall'anno 2011 la medesima
assegnazione iniziava a subire un decremento, quando l'importo
complessivo era fissato in euro 50.000.000,00 e, correlativamente, in
euro 5.598.033,00 - di cui euro 2.276.211,00 legate all'esercizio
della funzione agricoltura - per la parte di spettanza della
Provincia di Alessandria; in seguito, nell'anno 2012 l'assegnazione
si riduceva ulteriormente (euro 40.000.000,00 l'importo complessivo
ed euro 4.486.823,46 - di cui euro 1.824.383,12 legati all'esercizio
della funzione agricoltura - per quanto di competenza della Provincia
di Alessandria) ed infine nell'anno 2013 l'assegnazione si e'
ulteriormente dimezzata rispetto l'anno precedente, essendo stati
stanziati euro 20.000.000,00 complessivamente e, per quanto attiene
alla Provincia di Alessandria, euro 2.243.636,07, di cui euro
912.282,78 per le spese del settore "agricoltura".
Espone la Provincia di Alessandria che, come gia' analiticamente
documentato nel giudizio davanti al TAR e rammentato dal giudice a
quo nella sua ordinanza, nell'anno 2013, per effetto di tali
progressive decurtazioni, tali importi si sono in sostanza ridotti ad
appena un terzo circa rispetto all'assegnazione stabilita nell'anno
2010 (assegnazione che era rimasta costante per un decennio, sin
dall'entrata in vigore delle disposizioni attuative, allorquando la
Regione Piemonte individuo', in accordo con gli enti locali
interessati, l'entita' delle risorse finanziarie necessarie per
l'esercizio delle funzioni conferite e delegate): tali somme, lamenta
la Provincia di Alessandria, sarebbero attualmente assolutamente
insufficienti a coprire persino i costi derivanti dalle retribuzioni
del personale a suo tempo trasferito dalla Regione alla Provincia di
Alessandria, sebbene le funzioni conferite e delegate siano rimaste
immutate e non vi siano state variazioni di rilievo nell'entita' del
personale in servizio. In tale situazione, si prosegue, la Provincia
negli anni 2011 e 2012 ha dovuto con difficolta' provvedere a
sopperire con risorse proprie ai minori trasferimenti regionali ma,
per l'anno 2013, in seguito all'ulteriore dimezzamento dei
trasferimenti, la situazione sarebbe divenuta assolutamente
insostenibile. Evidenzia, infine, la Provincia di Alessandria che
anche le disposizioni di cui al d.lgs. n. 68 del 2011 non hanno avuto
nessuna attuazione, ne' si e' manifestato l'intervento dello Stato in
via sostitutiva.
Considerato in diritto
1.- Con le due ordinanze indicate in epigrafe il Tribunale
amministrativo regionale per il Piemonte solleva questione di
legittimita' costituzionale degli artt. 2, commi 1 e 2, e 4 della
legge della Regione Piemonte 7 maggio 2013, n. 9 (Bilancio di
previsione per l'anno finanziano 2013 e bilancio pluriennale per gli
anni finanziari 2013-2015), in combinato disposto con l'Allegato A
della medesima legge regionale, nella parte relativa all'Unita'
previsionale di base (UPB) DB05011, capitolo 149827R (Fondo per
l'esercizio delle funzioni conferite - L.R. 34/98), e dell'art. 1
della legge della Regione Piemonte 6 agosto 2013, n. 16 (Assestamento
al bilancio di previsione per l'anno finanziario 2013 e al bilancio
pluriennale per gli anni finanziari 2013/2015), in combinato disposto
con l'Allegato A della medesima legge regionale, laddove dispone
variazioni alla dotazione iniziale del predetto capitolo 149827R, in
riferimento agli artt. 3, 97, 114, primo e secondo comma, 117, 118,
secondo comma, e 119, primo comma, della Costituzione.
I giudizi a quibus sono stati promossi dalla Provincia di
Alessandria e dalla Provincia del Verbano Cusio Ossola, le quali
hanno impugnato due delibere della Giunta regionale del Piemonte che
hanno provveduto al riparto ed all'assegnazione agli enti locali
delle risorse finanziarie da destinare all'esercizio delle funzioni
rispettivamente conferite e delegate con leggi regionali in
attuazione del sistema di decentramento amministrativo previsto dalla
legge 15 marzo 1997, n. 59 (Delega al Governo per il conferimento di
funzioni e compiti alle regioni ed enti locali, per la riforma della
pubblica amministrazione e per la semplificazione amministrativa), e
dal decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 112 (Conferimento di
funzioni e compiti amministrativi dello Stato alle regioni ed agli
enti locali, in attuazione del capo I della legge 15 marzo 1997, n.
59). Le Province ricorrenti hanno lamentato davanti al TAR piemontese
che le somme stanziate in bilancio dalla Regione Piemonte per l'anno
2013 non sarebbero sufficienti neppure a coprire gli oneri relativi
alle retribuzioni del personale a suo tempo trasferito dalla Regione
alle due Province per l'espletamento di tali funzioni.
Il TAR piemontese sostiene che, per la decisione dei ricorsi,
assumano rilevanza le leggi regionali del 2013, contenenti il
bilancio di previsione 2013 e le disposizioni di assestamento,
laddove esse stabiliscono le risorse da trasferire [anche] alle due
Province ricorrenti. In proposito, espone il rimettente come dagli
atti prodotti in giudizio risulti che la Giunta regionale ha
provveduto a ripartire proporzionalmente, tra i suddetti enti,
l'intera somma stanziata in bilancio (euro 20.000.000,00 in bilancio
di previsione, con variazione in aumento di circa euro 1.000.000,00
con la legge di assestamento), provvedendo di conseguenza ad
assegnare alla Provincia di Alessandria la somma di euro 2.243.636,07
ed alla Provincia del Verbano Cusio Ossola quella di euro 912.526,86.
Sostiene il rimettente che, tuttavia, tali importi sarebbero
manifestamente insufficienti a garantire la copertura di tutte le
spese necessarie a far fronte all'esercizio delle funzioni conferite
alle due Province ricorrenti, in quanto, come documentato nei due
giudizi, esse non basterebbero nemmeno a coprire gli oneri per le
sole retribuzioni del personale impiegato nelle funzioni conferite e
delegate dalla Regione Piemonte.
Pertanto, prosegue il giudice a quo, le delibere di Giunta
regionale impugnate, nell'assegnare lo stanziamento oggetto di
contestazione alle ricorrenti, non avrebbero potuto attribuire agli
enti locali piemontesi maggiori risorse rispetto a quelle indicate
nel predetto capitolo 149827R: infatti dette delibere nelle loro
premesse riferiscono di «assegnare integralmente le risorse regionali
2013 di parte corrente delle Direzioni Affari istituzionali ed
Avvocatura». Secondo il giudice a quo sarebbe quindi evidente che le
doglianze avanzate nei ricorsi dovrebbero coinvolgere, in via
necessaria e pregiudiziale, le leggi di bilancio alle quali le
delibere premettono di voler dare attuazione.
Il rimettente rammenta che la Regione Piemonte non ha nemmeno
dato ancora esecuzione alla previsione contenuta nell'art. 19, comma
1, del decreto legislativo 6 maggio 2011, n. 68 (Disposizioni in
materia di autonomia di entrata delle regioni a statuto ordinario e
delle province, nonche' di determinazione dei costi e dei fabbisogni
standard nel settore sanitario), laddove stabilisce, a decorrere
dall'anno 2013, che ciascuna Regione a statuto ordinario debba
assicurare la soppressione di tutti i trasferimenti regionali diretti
al finanziamento delle spese delle Province ma, correlativamente,
prescrive altresi' che ciascuna Regione debba comunque determinare
una compartecipazione delle Province alla tassa automobilistica
regionale, o ad altro tributo regionale, per assicurare la
compensazione dei trasferimenti soppressi.
Per quanto sopra esposto, secondo il rimettente, le leggi
regionali che hanno approvato il bilancio di previsione per l'anno
2013, nell'apportare una consistente riduzione degli stanziamenti a
favore delle Province per le funzioni loro conferite e delegate
(riduzione pari a circa il cinquanta per cento delle risorse
stanziate per il 2012, che, a loro volta, erano gia' state
consistentemente diminuite rispetto agli anni precedenti, a decorrere
dal 2011, come esposto nel dettaglio dalle ricorrenti nei giudizi a
quibus), avrebbero violato l'autonomia finanziaria delle Province
garantita dagli artt. 117 e 119 Cost., con negative ricadute anche
sul buon andamento dell'amministrazione (art. 97 Cost), trattandosi
di enti costituenti la Repubblica e dotati di autonomia, anche
finanziaria (artt. 114, primo e secondo comma, e 119, primo comma,
Cost.).
Secondo il TAR sarebbe altresi' violato l'art. 3 Cost., sia sotto
il profilo della ragionevolezza - in quanto la drastica riduzione
degli stanziamenti disposta dalla Regione non terrebbe conto
dell'esigenza che le funzioni assegnate siano conferite unitamente
alle risorse disponibili per il loro svolgimento, in considerazione
del livello dei costi delle funzioni medesime - sia sotto il profilo
della violazione del principio di eguaglianza sostanziale.
Il giudice rimettente lamenta infine la violazione dell'art. 118,
secondo comma, Cost., in quanto il mantenimento delle funzioni gia'
conferite con legge statale, accompagnato pero' dal taglio delle
risorse loro destinate, equivarrebbe ad una sostanziale
espropriazione delle funzioni di cui le Province sono divenute
titolari, in violazione del principio di sussidiarieta' verticale -
in applicazione del quale, invece, esse erano state attribuite - e
del principio di adeguatezza, in quanto lo stanziamento disposto
sarebbe del tutto inidoneo a consentire alle Province di far fronte
ai costi che lo svolgimento di tali funzioni implicherebbe.
2.- I due giudizi, aventi ad oggetto le medesime disposizioni
regionali, vanno riuniti per essere decisi con un'unica pronuncia.
Preliminarmente occorre esaminare il problema dell'ammissibilita'
di questioni rivolte contro disposizioni di legge che, in sede di
bilancio preventivo, determinano le risorse da assegnare alle varie
missioni che l'ente territoriale deve fronteggiare. Si tratta invero,
nel caso delle scelte di bilancio, di decisioni di natura
politico-economica che, in ragione di questo carattere, sono
costituzionalmente riservate alla determinazione dei governi e delle
aule assembleari (nel caso di specie della Regione Piemonte).
Si tratta, indubbiamente, di scelte che, essendo frutto di
un'insindacabile discrezionalita' politica, esigono un particolare e
sostanziale rispetto anche da parte del giudice di legittimita'
costituzionale, rispetto che, nella giurisprudenza di questa Corte,
si e' gia' tradotto - attraverso un risalente e consolidato
orientamento - in precisi modelli di giudizio, quali la salvaguardia
della essenziale unitarieta' e globalita' del bilancio (sentenze n.
12 del 1987, n. 22 del 1968 e n. 1 del 1966) e, soprattutto, il
riconoscimento dei principi di gradualita' e di proporzionalita' in
ordine all'attuazione di valori costituzionali che importi rilevanti
oneri a carico del bilancio statale (ex multis, sentenze n. 33 del
1987, n. 173 e n. 12 del 1986, n. 349 del 1985 e n. 26 del 1980).
Da questa premessa non puo' tuttavia conseguire «che sussista in
materia un limite assoluto alla cognizione del giudice di
costituzionalita' delle leggi. Al contrario, ritenere che quel
principio sia riconosciuto in Costituzione non puo' avere altro
significato che affermare che esso rientra nella tavola complessiva
dei valori costituzionali, la cui commisurazione reciproca e la cui
ragionevole valutazione sono lasciate al prudente apprezzamento di
questa Corte. In altri termini, non si puo' ipotizzare che la legge
di approvazione del bilancio [...] o qualsiasi altra legge incidente
sulla stessa costituiscano una zona franca sfuggente a qualsiasi
sindacato del giudice di costituzionalita', dal momento che non vi
puo' essere alcun valore costituzionale la cui attuazione possa
essere ritenuta esente dalla inviolabile garanzia rappresentata dal
giudizio di legittimita' costituzionale» (sentenza n. 260 del 1990).
Per questo motivo, le questioni proposte devono essere ritenute
ammissibili anche in considerazione della particolare articolazione
degli interessi contrapposti: quelli facenti capo a due enti
territoriali di diversa disciplina costituzionale, la Regione e la
Provincia.
3.- Dalla lettura delle ordinanze di rimessione si evince
inequivocabilmente la rilevanza delle questioni sollevate, atteso che
le norme impugnate, nel delimitare in modo irragionevole la misura
dei trasferimenti complessivi della Regione alle Province piemontesi
per funzioni amministrative conferite e delegate, avrebbero posto un
limite invalicabile per l'autorita' amministrativa preposta alla
determinazione dei singoli contributi. Ed in effetti il sistema di
contabilita' finanziaria delle Regioni e' caratterizzato dalla
cosiddetta "funzione autorizzatoria" della spesa, la quale astringe
la gestione delle risorse disponibili entro i limiti determinati
dalle singole poste del bilancio di previsione (in merito ai
caratteri di tale funzione, ex plurimis, sentenza n. 70 del 2012).
Il giudice rimettente precisa, infatti, che il provvedimento di
riparto dei trasferimenti tra le Province ha utilizzato per intero lo
stanziamento del bilancio 2013, sicche', nella vigenza delle
disposizioni impugnate, risulta impossibile superare l'ostacolo al
riconoscimento delle pretese delle ricorrenti. La rimozione delle
norme, della cui legittimita' si dubita, risulta quindi propedeutica
all'esame del merito delle rivendicazioni finanziarie delle Province
ricorrenti. Precisa infatti, il giudice a quo che «le impugnate
delibere di Giunta regionale non avrebbero potuto attribuire agli
Enti locali piemontesi maggiori risorse rispetto a quelle indicate
negli allegati delle leggi di approvazione del bilancio 2013 e che -
di conseguenza - le doglianze in questa sede avanzate dalla Provincia
ricorrente non possono che coinvolgere, in via necessaria e
pregiudiziale, proprio quelle leggi di bilancio».
Dalle ordinanze di rimessione si ricava anche che non vi e'
questione sui criteri di riparto dello stanziamento di bilancio tra
le Province piemontesi e che, quindi, la lesione dedotta da entrambe
le ricorrenti riguarda non i parametri di riparto bensi' l'ammontare
complessivo dei trasferimenti, come determinato dal bilancio di
previsione 2013.
4.- Le precedenti considerazioni servono a definire con chiarezza
l'oggetto del presente giudizio, che non riguarda, e non potrebbe
riguardare, la misura delle rivendicazioni finanziarie delle
Province.
Alla luce dell'illustrata delimitazione del petitum, il sindacato
di questa Corte non puo' essere esteso alle ragioni che hanno
condotto la Regione Piemonte a non dare applicazione al meccanismo
sostitutivo dei trasferimenti come delineato dall'art. 19, comma 1,
del d.lgs. n. 68 del 2011 (soppressione, a decorrere dall'anno 2013,
dei trasferimenti di parte corrente con contestuale assegnazione alle
Province di un importo fiscale sostitutivo dei trasferimenti
regionali cosi' eliminati). La mancata attuazione della norma
statale, che prevedeva una sostanziale invarianza finale del nuovo
regime delle entrate provinciali, risulta, ai fini del presente
giudizio, un mero presupposto di fatto.
Per questo motivo non possono essere prese in considerazione
quelle eccezioni dell'intervenuta Regione Piemonte che cercano di
ricostruire il quadro dei rapporti tra funzioni conferite e relativo
finanziamento, la cui eventuale attinenza alla controversia puo'
essere delibata solo nel giudizio di merito.
5.- Alla luce delle esposte premesse le questioni di legittimita'
sollevate in riferimento agli artt. 3, 97 e 119 Cost. sono fondate.
Malgrado la Regione Piemonte eccepisca, in modo generico e non
documentato, che le poste contabili oggetto di impugnazione non siano
esaustive delle risorse trasferite per funzioni conferite o delegate
alle Province ricorrenti, l'entita' degli stanziamenti contenuti nei
bilanci della Regione stessa mostra al riguardo una sostanziale
continuita' - solo negli ultimi due esercizi interrotta - delle
assegnazioni riguardanti il capitolo 149827R nell'ambito della posta
contabile Unita' previsionale di base 05011, costantemente
identificativo dell'allocazione delle risorse oggetto del presente
contenzioso, a partire dal momento dell'effettivo conferimento delle
funzioni alle Province piemontesi. In particolare, a partire
dall'esercizio 2010 si presenta la seguente situazione: 2010 UPB
05011, capitolo 149827R, stanziamento euro 60.000.000,00; 2011 UPB
05011, capitolo 149827R, stanziamento euro 59.000.000,00; 2012 UPB
05011, capitolo 149827R, stanziamento euro 40.000.000,00; 2013 UPB
05011, capitolo 149827R, stanziamento euro 20.000.000,00 (euro
21.065.336,47 a seguito di assestamento). Nel breve volgere di due
anni i trasferimenti in questione si sono dunque ridotti del
sessantasette per cento senza che dette funzioni risultino
ridimensionate in misura proporzionata alla drastica riduzione
evidenziata.
Questa Corte ha gia' avuto modo di precisare, seppur con
riferimento alle Regioni a statuto speciale, che ad esse non puo'
essere assicurata «una garanzia quantitativa di entrate, cosicche' il
legislatore statale puo' sempre modificare, diminuire o persino
sopprimere i tributi erariali, senza che cio' comporti
[automaticamente] una violazione dell'autonomia finanziaria
regionale» (sentenza n. 97 del 2013). Cio' vale a maggior ragione per
le Province, che hanno un grado di autonomia inferiore alle autonomie
speciali.
Le possibilita' di ridimensionamento incontrano tuttavia dei
limiti. Vale in proposito il costante orientamento di questa Corte,
secondo cui «possono aversi, senza violazione costituzionale, anche
riduzioni di risorse per la Regione [nel caso in esame della
Provincia], purche' non tali da rendere impossibile lo svolgimento
delle sue funzioni. Cio' vale tanto piu' in presenza di un sistema di
finanziamento [che dovrebbe essere] coordinato con il riparto delle
funzioni, cosi' da far corrispondere il piu' possibile [...]
esercizio di funzioni e relativi oneri finanziari da un lato,
disponibilita' di risorse [...] dall'altro» (sentenza n. 138 del 1999
e, piu' di recente, sentenza n. 241 del 2012).
5.1.- In particolare, appare evidente che una riduzione del
cinquanta per cento rispetto all'anno precedente e del sessantasette
per cento rispetto al biennio anteriore, ad invarianza di funzioni e
senza un progetto di riorganizzazione, si pone in contrasto con i
piu' elementari canoni della ragionevolezza. Per quel che riguarda
piu' specificamente il contesto della pubblica amministrazione, ogni
stanziamento di risorse deve essere accompagnato da scopi appropriati
e proporzionati alla sua misura.
5.2.- Le norme impugnate collidono anche con il principio di buon
andamento di cui all'art. 97 Cost., che, nel caso in esame,
costituisce uno sviluppo del principio di ragionevolezza di cui
all'art. 3 Cost.
Il principio di buon andamento implica, da un lato, che le
risorse stanziate siano idonee ad assicurare la copertura della
spesa, a cominciare da quella relativa al personale
dell'amministrazione, e, dall'altro, che dette risorse siano spese
proficuamente in relazione agli obiettivi correttamente delineati
gia' in sede di approvazione del bilancio di previsione.
Una dotazione finanziaria cosi' radicalmente ridotta, non
accompagnata da proposte di riorganizzazione dei servizi o da
eventuale riallocazione delle funzioni a suo tempo trasferite,
comporta dunque una lesione del principio in considerazione. Cio'
proprio in ragione del fatto che a determinarla non e' la riduzione
delle risorse in se', bensi' la sua irragionevole percentuale, in
assenza di correlate misure che ne possano giustificare il
dimensionamento attraverso il recupero di efficienza o una
riallocazione di parte delle funzioni a suo tempo conferite.
Nel caso in esame la apoditticita' della riduzione e' assoluta,
essendosi manifestata attraverso un mero stanziamento di bilancio,
ridotto delle percentuali evidenziate rispetto alla somma erogata
negli esercizi anteriori. Risorse cosi' drasticamente ridotte, se non
garantiscono, nel caso della Provincia di Alessandria, neppure il
pagamento delle retribuzioni del personale a suo tempo trasferito,
sono comunque destinate ad una cattiva utilizzazione in ragione
dell'insufficiente o del tutto mancante finalizzazione ad obiettivi
predeterminati e credibili. Solo in presenza di un ragionevole
progetto di impiego e' possibile realizzare una corretta ripartizione
delle risorse tra le Province e garantire il buon andamento dei
servizi con esse finanziati.
E' da sottolineare come il principio della programmazione degli
obiettivi di bilancio sia espressamente codificato nell'art. 7 della
legge 31 dicembre 2009, n. 196 (Legge di contabilita' e finanza
pubblica), il quale stabilisce che «1. L'impostazione delle
previsioni di entrata e di spesa dei bilanci delle amministrazioni
pubbliche si conforma al metodo della programmazione». Sotto analoga
prospettiva, le norme che producono effetti finanziari innovativi «a
carico della [finanza delle regioni] e della finanza di altre
amministrazioni pubbliche anche attraverso il conferimento di nuove
funzioni o la disciplina delle funzioni ad esse attribuite» (art. 19,
comma 2, della legge n. 196 del 2009) devono essere corredate da
particolare istruttoria per dimostrare la loro compatibilita' con il
complessivo equilibrio dei bilanci partecipanti al consolidato
pubblico. Per questo motivo, ferma restando la discrezionalita' del
legislatore nelle scelte allocative delle risorse, quando queste
ultime producono rilevanti effetti innovativi nelle relazioni
finanziarie tra enti territoriali e nel consolidato delle loro
risultanze non possono limitarsi alla mera indicazione dell'entita'
finanziaria non accompagnata da adeguata relazione tecnica, come nel
caso della posta di bilancio della Regione Piemonte in questa sede
impugnata.
5.3.- L'entita' della riduzione delle risorse necessarie per le
funzioni trasferite o delegate alle Province piemontesi si riverbera
necessariamente anche sull'autonomia di queste ultime, entrando in
contrasto con l'art. 119, primo e quinto comma, Cost., nella misura
in cui non consente di finanziare le funzioni a loro attribuite.
6.- Dunque le norme impugnate, nella parte in cui, in modo
irragionevole e sproporzionato, riducono - senza alcun allegato piano
di riorganizzazione e di riallocazione - le dotazioni finanziarie
storiche per l'esercizio delle funzioni conferite dalla legge della
Regione Piemonte 20 novembre 1998, n. 34 (Riordino delle funzioni e
dei compiti amministrativi della Regione e degli Enti locali)
pregiudicandone lo svolgimento, risultano in contrasto con gli artt.
3, 97 e 119 Cost. e debbono, pertanto, essere dichiarate
costituzionalmente illegittime.
Restano assorbite le ulteriori censure formulate dal giudice
rimettente.
per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
riuniti i giudizi,
1) dichiara l'illegittimita' costituzionale degli artt. 2, commi
1 e 2, e 4 della legge della Regione Piemonte 7 maggio 2013, n. 9
(Bilancio di previsione per l'anno finanziario 2013 e bilancio
pluriennale per gli anni finanziari 2013-2015), in combinato disposto
con l'Allegato A della medesima legge regionale, relativamente
all'unita' previsionale di base UPB DB05011, capitolo 149827R, nella
parte in cui non consentono di attribuire adeguate risorse per
l'esercizio delle funzioni conferite dalla legge della Regione
Piemonte 20 novembre 1998, n. 34 (Riordino delle funzioni e dei
compiti amministrativi della Regione e degli Enti locali) e dalle
altre leggi regionali che ad essa si richiamano;
2) dichiara l'illegittimita' costituzionale dell'art. 1 della
legge della Regione Piemonte 6 agosto 2013, n. 16 (Assestamento al
bilancio di previsione per l'anno finanziario 2013 e al bilancio
pluriennale per gli anni finanziari 2013/2015), in combinato disposto
con l'Allegato A della medesima legge regionale, relativamente
all'Unita' previsionale di base UPB DB05011, capitolo 149827R, nella
parte in cui non consentono di attribuire adeguate risorse per
l'esercizio delle funzioni conferite dalla legge reg. Piemonte n. 34
del 1998 e dalle altre leggi regionali che ad essa si richiamano.
Cosi' deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 9 giugno 2015.
F.to:
Marta CARTABIA, Presidente
Aldo CAROSI, Redattore
Gabriella Paola MELATTI, Cancelliere
Depositata in Cancelleria il 24 luglio 2015.
Il Direttore della Cancelleria
F.to: Gabriella Paola MELATTI