N. 5 RICORSO PER CONFLITTO DI ATTRIBUZIONE 30 giugno 2014
Ricorso per conflitto tra enti depositato in cancelleria il 30 giugno 2014. Corte dei conti - Deliberazione della Sezione regionale di controllo per il Veneto con cui si e' esercitato il controllo sui rendiconti dei gruppi consiliari regionali in relazione all'esercizio 2014 - Ricorso per conflitto di attribuzione promosso dalla Regione Veneto nei confronti dello Stato - Denunciato esercizio del potere di controllo su singole voci di spese sulla base di criteri di propria statuizione e con richiesta di documentazione non prevista dalla legge - Carenza di potere - Indebita sovrapposizione rispetto ai controlli interni previsti dalla legge e dal regolamento di contabilita' - Interferenza e menomazione delle competenze costituzionalmente riservate al Consiglio regionale, con pregiudizio dell'autonomia garantita ad esso e ai suoi gruppi consiliari - Violazione dell'autonomia istituzionale, legislativa, amministrativa, contabile e statutaria della Regione - Violazione del principio di leale collaborazione - Richiesta alla Corte di dichiarare che non spetta allo Stato e per esso alla Corte dei conti, Sezione regionale di controllo per il Veneto, adottare la gravata delibera e, per l'effetto, di annullare la medesima, nonche' gli atti presupposti e quelli eventualmente adottati medio tempore. - Deliberazione della Corte dei conti, Sezione regionale di controllo per il Veneto del 22 aprile 2015, n. 227. - Costituzione, artt. 5, 100, 113, 114, 117, 118, 119, 121, 122 e 123; Statuto della Regione Veneto, artt. 19, 20, 21, 30, 33, 36, 38, 39, 40, 41, 42, 46 e 48; decreto-legge 10 ottobre 2012, n. 174, convertito, con modificazioni, dalla legge 7 dicembre 2012, n. 213.(GU n.33 del 19-8-2015 )
Pubblicazione disposta dal Presidente della Corte costituzionale
a norma dell'art. 27 delle Norme integrative per i giudizi davanti
alla Corte costituzionale
Conflitto tra enti n. 5 depositato in cancelleria il 30 giugno
2015 della Regione Veneto, (C.F.: 80007580279), con sede in Venezia,
Palazzo Balbi, Dorsoduro, 3901, in persona del Presidente pro tempore
della Giunta regionale, autorizzato mediante deliberazione della
Giunta stessa n. 690 del 14 maggio 2015 (doc. 3), rappresentata e
difesa, come da procura a margine del presente atto, dagli avv.ti
Ezio Zanon dell'Avvocatura regionale, prof. Mario Bertolissi (C.F.:
BRTMRA48T28L483I, PEC: mario.bertolissi@ordineavvocatipadova.it,
telefax 049/8360938), prof. Vittorio Domenichelli (C.F.:
DMNVTR48P10D578Z, PEC: vittorio.domenichelli@ordineavvocatipadova.it,
telefax 049/8763202), Francesco Rossi (C.F.: RSSFNC61P26G224T, PEC:
francesco.rossi@ordineavvocatipadova.it, telefax 049/650834) e Luigi
Manzi (CF: MNZLGU34E15H501Y, PEC: luigimanzi@ordineavvocatiroma.org,
telefax 06/3211370) del foro di Roma, con domicilio eletto, agli
effetti del presente giudizio, presso lo studio di quest'ultimo in
Roma, via F. Confalonieri n. 5, contro la Presidenza del Consiglio
dei ministri, in persona del Presidente in carica, rappresentata e
difesa ex lege dall'Avvocatura generale dello Stato, notiziandone,
anche, la Corte dei conti, Sezione regionale di controllo per il
Veneto, in persona del Presidente p.t. per regolamento di competenza
in relazione e avverso:
a) la delibera n. 227/2015 della Corte dei conti, Sezione
regionale di controllo per il Veneto, depositata il 22 aprile 2015;
b) le delibere presupposte (in particolare, ove occorra, la
deliberazione n. 147/FRG del 5 marzo 2015) e quelle che eventualmente
saranno adottate, medio tempore, in conseguenza ad esse.
In punto: perche'
1) sia dichiarato che non spettava allo Stato e, per esso
alla Corte dei conti, Sezione regionale di controllo per il Veneto,
adottare la qui gravata delibera per violazione, come precisato nella
parte motiva, degli artt. 5, 100, 113, 114, 117, 118, 119, 121, 122,
123 Cost. in relazione all'autonomia istituzionale, legislativa,
amministrativa, contabile, statutaria, dello stesso d.l. n. 174,
convertito, con modificazioni dalla legge n. 213/2012, ridondante in
lesione dell'autonomia costituzionale regionale e dello Statuto
regionale del Veneto approvato con la legge regionale statutaria 17
aprile 2012, n. 1, ove prevede e garantisce l'autonomia del Consiglio
e dei gruppi consiliari (cfr. artt. 19, 20, 21, 30, 33, 36, 38, 39,
40, 41, 42, 46 e 48), nonche' del principio di leale collaborazione;
2) per l'effetto, sia annullata la delibera impugnata (n.
227/2015), nonche' gli atti presupposti (ivi inclusa, ove occorra, la
delibera n. 147/2015) e quelli che eventualmente saranno adottati,
medio tempore, in conseguenza ad essi, in applicazione degli artt. 41
e 38 legge 11 marzo 1953, n. 87.
F a t t o
1. Il presente giudizio costituisce ulteriore sviluppo di una
vicenda concernente la contestazione, da parte della Sezione di
controllo per il Veneto della Corte dei conti, di irregolarita' nella
rendicontazione dei gruppi consiliari regionali ex art. 1 d.l. n.
174/2012 (convertito, con modificazioni, nella legge n. 213/2012),
gia' portata all'attenzione di codesto ecc.mo Collegio e decisa, con
riferimento all'anno 2012, in senso favorevole alla Regione, sia in
sede di giudizio di legittimita' costituzionale (cfr. sent. n.
39/2014), sia in sede di conflitto di attribuzione (cfr. sent. n.
130/2014).
Analoga iniziativa ha assunto la medesima Sezione di controllo
sulla rendicontazione dei gruppi consiliari regionali relativamente
all'anno 2013; la Regione Veneto e' stata cosi' nuovamente costretta
a gravare la relativa delibera (la n. 269 del 9 aprile 2014), oltre
che dinnanzi al giudice amministrativo, anche dinnanzi a Codesta
Corte, instaurando il giudizio attualmente pendente sub n.r.g. n.
6/2014.
Con la qui gravata deliberazione n. 227 del 22 aprile 2015 (doc.
1), la Sezione regionale di Controllo per il Veneto della Corte dei
conti contesta ai gruppi consiliari regionali l'irregolare
rendicontazione delle spese anche per l'anno 2014: da qui l'obbligo
di restituzione delle somme ricevute ai sensi dell'art. 1, commi 11 e
12, del d.l. n. 174/2012 e dell'art. 4 della l.r. n. 28/2013.
Come noto, invero, l'art. 1, comma 9, del d.l. n. 174/2012
prevede che «ciascun gruppo consiliare dei consigli regionali approva
un rendiconto di esercizio annuale, strutturato secondo linee guida
deliberate dalla Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato,
le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano e recepite
con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, per assicurare
la corretta rilevazione dei fatti di gestione e la regolare tenuta
della contabilita', nonche' per definire la documentazione necessaria
a corredo del rendiconto. In ogni caso il rendiconto evidenzia, in
apposite voci, le risorse trasferite al gruppo dal consiglio
regionale, con indicazione del titolo del trasferimento, nonche' le
misure adottate per consentire la tracciabilita' dei pagamenti
effettuati».
In attuazione di cio', la Conferenza Stato - Regioni, nella
seduta del 6 dicembre 2012, ha deliberato le summenzionate linee
guida per il rendiconto dell'esercizio annuale da parte dei gruppi
consiliari; linee guida che sono state recepite con decreto del
Presidente del Consiglio dei ministri 21 dicembre 2012, pubblicato il
2 febbraio ed entrato in vigore il 17 febbraio 2013.
Da parte sua, la Regione Veneto si e' pedissequamente adeguata
alle predette linee guida, senza ritenere opportuna alcuna loro
integrazione (di cio' da' atto la delibera n. 227/2015, p. 15; sul
punto, v. l.r. n. 47/2012, specie sub art. 13, come modificato dalla
l.r. n. 28/2013).
Dev'essere sin d'ora evidenziato che il predetto decreto del
Presidente del Consiglio dei ministri - ai fini che qui interessano -
definisce il modello di rendiconto annuale dei gruppi consiliari
(cfr. allegato B) contemplando un elenco di quindici voci puntuali di
spesa piu' una sedicesima «aperta» da specificare («altre spese»);
nel contempo, prescrive che «ciascuna spesa indicata nel rendiconto
dei Gruppi consiliari (...) deve corrispondere a criteri di
veridicita' e correttezza», precisando che la veridicita' «attiene
alla corrispondenza tra le poste indicate nel rendiconto e le spese
effettivamente sostenute», mentre la correttezza «attiene alla
coerenza delle spese sostenute con le finalita' previste dalla legge
...)» e rimettendo in via esclusiva al Presidente del gruppo il
compito di autorizzare la spesa (con conseguente assunzione di
responsabilita') e di attestarne, appunto, la veridicita' e la
correttezza (cfr. art. 1).
Quanto alla documentazione contabile, l'art. 3 si limita a
prescrivere che «1. Al rendiconto di cui all'articolo 1, comma 9, del
decreto- legge 10 ottobre 2012, n. 174, convertito, con
modificazioni, dalla legge 7 dicembre 2012, n. 213, deve essere
allegata copia conforme della documentazione contabile relativa alle
spese inserite nel rendiconto stesso. L'originale di tale
documentazione e conservata a norma di legge. 2. Per gli acquisti di
beni e servizi la documentazione contabile e' rappresentata dalla
fattura o scontrino fiscale parlante. 3. Per le spese relative al
personale, qualora sostenute direttamente dai gruppi consiliari,
dovranno essere allegati il contratto di lavoro e la documentazione
attestante l'adempimento degli obblighi previdenziali ed
assicurativi».
3. In ottemperanza alle prescrizioni di cui all'art. 1, comma 10,
del d.l. n. 174/2012, con nota prot. 0004008 del 26 febbraio 2015, il
Presidente della Regione Veneto trasmetteva i rendiconti dei gruppi
consiliari relativi al 2014 - tutti redatti secondo il modello di
rendiconto definito dall'allegato B del decreto del Presidente del
Consiglio dei ministri e muniti della prescritta documentazione
contabile - alla competente Sezione regionale di controllo della
Corte dei conti. Quest'ultima, con deliberazione n. 147/FRG di data 5
marzo 2015, riscontrava presunte «carenze ed irregolarita'
documentali ... che necessitano di essere approfondite e, ove
possibile, regolarizzate», assegnando un termine di 30 giorni per
procedere alla regolarizzazione mediante l'esibizione della
documentazione giustificativa analiticamente indicata, per ciascuno
dei gruppi predetti, nelle schede allegate alla deliberazione
medesima (doc. 2).
In particolare, con inopinata acribia, la Sezione Regionale di
Controllo richiedeva, inter alia (v. doc. 2) la documentazione
attestante l'inerenza all'attivita' istituzionale di ciascun gruppo
delle spese sostenute in relazione alle varie voci del rendiconto
(i.e. quelle da 1 a 16 di cui all'allegato B del decreto del
Presidente del Consiglio dei ministri 21 dicembre 2012: si tratta, ad
esempio, delle spese per il personale, delle spese per la redazione
stampa e spedizione di pubblicazioni o periodici, delle spese
telefoniche e trasmissione dati, delle spese per libri, riviste,
pubblicazioni e quotidiani, spese per attivita' promozionali, spese
logistiche ...). Ad esempio, chiedeva:
1) «per la collaboratrice Alessia Severin ... la relazione
attestante l'attivita' svolta, debitamente sottoscritta, nonche'
tutta la documentazione in essa citata» (v. all. 1 doc. 2; v.,
similmente, anche per tutti i contratti di collaborazione attivati
dagli altri gruppi consiliari);
2) «documentazione integrativa della conferenza tenutasi a
Verona il 270/2/2014 ...» (v. all. 2 doc. 2);
3) «... il nesso di aderenza tra l'iniziativa tenutasi a
Montorio (VR) il 21 marzo 2014 con l'attivita' istituzionale del
gruppo» (v. all. 2 doc. 2);
4) «documentazione in ordine all'attivita' dell'interprete in
occasione dell'evento del 12 marzo 2014» ... (v. all. 3 doc. 2);
5) «chiarimenti circa l'inerenza dei beni durevoli
"videocamera sony" "videoproiettore NEC" ... e schermo proiezione
portatile ... con le attivita' del gruppo» (v. all. 6 doc. 2);
6) «di descrivere dettagliatamente l'attivita' di formazione
svolta presso Exodus Onlus ...» (v. all. 8 doc. 2).
Tutti i gruppi consiliari provvedevano tempestivamente a fornire
i chiarimenti richiesti, prendendo specificamente posizione su
ciascuno dei punti contestati.
La stessa Sezione di controllo dava espressamente atto che «i
gruppi consiliari, nell'esercizio in esame, hanno provveduto ad
adeguarsi alle indicazioni fornite da questa Sezioni in merito alla
necessaria tenuta di scritture contabili idonee a consentire agli
organi di controllo interno e, soprattutto, a questa Corte di
compiere le verifiche di competenza, dirette ad evitare ed a
prevenire processi discorsivi nell'utilizzo delle risorse pubbliche»
(cfr. pag. 19 sub doc. 1).
Cionondimeno concludeva, senza alcun contraddittorio con i
soggetti interessati, per l'irregolare rendicontazione degli importi
meglio specificati nella deliberazione medesima, con conseguente
applicabilita' delle sanzioni restitutorie previste dal d.l. n.
174/2012 e dalla l.r. n. 28/2013.
Alla luce del quadro normativo e fattuale sin qui delineato, il
Consiglio regionale del Veneto promuove, avverso la delibera n.
227/2015, il presente conflitto di attribuzione per violazione - da
parte della Sezione regionale della Corte dei conti per il Veneto, in
contrasto con la Costituzione e le disposizioni statutarie e in
violazione del d.l. n. 174/2012 - delle proprie prerogative
regionali, della autonomia politica propria e dei propri organi,
nonche' della propria autonomia contabile e di spesa per i seguenti
motivi di
D i r i t t o
1. Premessa: le condizioni di legittimita' del controllo della Corte
dei conti sui rendiconti dei gruppi consiliari ex d.l. n. 174/2012
Considerato che la questione in oggetto non e' nuova, ci si
permette, in premessa, di rammentare i punti fermi fissati da codesta
Corte relativamente al controllo della Corte dei conti sui rendiconti
dei gruppi consiliari, punti fermi dai quali, immutato essendo il
quadro normativo, non v'e' alcuna ragione di discostarsi.
In sede di giudizio di legittimita' costituzionale promosso in
via principale, codesto ecc.mo Collegio ha concluso per
l'illegittimita' costituzionale del terzo periodo del comma 9 del
d.l. n. 174/2012 (laddove si disponeva che «nel caso in cui il gruppo
non provveda alla regolarizzazione entro il termine fissato, decade,
per l'anno in corso, dal diritto all'erogazione di risorse da parte
del consiglio regionale») e l'illegittimita' costituzionale del
quarto periodo del medesimo comma (laddove si statuiva che «la
decadenza di cui al presente comma comporta l'obbligo di restituire
le somme ricevute a carico del bilancio del consiglio regionale e non
rendicontate»), nella parte in cui si prevedeva che l'obbligo di
restituire le somme ricevute a carico del bilancio del consiglio
regionale e non rendicontate consegue alla decadenza, anziche'
all'omessa regolarizzazione.
In particolare, la suddetta decisione precisa che «l'impugnato
comma XI introduce una misura repressiva di indiscutibile carattere
sanzionatorio che consegue ex lege, senza neppure consentire che la
Corte dei conti possa graduare la sanzione stessa in ragione del
vizio riscontrato nel rendiconto, ne' che gli organi controllati
possano adottare misure correttive. Cio' non consente di preservare
quella necessaria separazione tra funzione di controllo ed attivita'
amministrativa degli enti sottoposti al controllo stesso che la
giurisprudenza di questa Corte ha posto a fondamento della
conformita' a Costituzione delle norme istitutive dei controlli
attribuiti alla Corte dei conti» (cfr. sent. n. 39/2014).
Nelle medesima sentenza, si e', poi, chiarito anche che «il
rendiconto delle spese dei gruppi consiliari costituisce parte
necessaria del rendiconto regionale, nella misura in cui le somme da
tali gruppi acquisite e quelle restituite devono essere conciliate
con il bilancio regionale (...). Il sindacato della Corte dei conti
assume infatti, come parametro, la conformita' del rendiconto al
modello predisposto in sede di Conferenza, e deve pertanto ritenersi
documentale, non potendo addentrarsi nel merito delle scelte
discrezionali rimesse all'autonomia politica dei gruppi, nei limiti
del mandato istituzionale».
Nella successiva sentenza n. 130/2014, in accoglimento di alcuni
ricorsi per conflitto di attribuzione promossi, inter alios, anche
dalla regione Veneto, si e' riconosciuto che «non spettava allo Stato
e, per esso, alla Corte dei conti, Sezione delle Autonomie e Sezioni
Regionali di Controllo per le Regioni Veneto, Emilia Romagna e
Piemonte, adottare le deliberazioni impugnate con cui si e',
rispettivamente, indirizzato ed esercitato il controllo sui
rendiconti dei gruppi consiliari in relazione all'esercizio 2012». Un
tanto perche' «ai sensi dell'art. 1, comma 9, del d.l. n. 174 del
2012, il rendiconto in esame e' "strutturato secondo linee guida
deliberate dalla Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato,
le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano e recepite
con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri [...]". Il
comma 11, poi, attribuisce alla sezione regionale di controllo un
giudizio di conformita' dei rendiconti medesimi alle prescrizioni
dettate dall'art. 1, e quindi ai gia' detti criteri contenuti nelle
linee guida. Il dettato normativo configura dunque il potere di
controllo in esame come condizionato alla previa individuazione dei
criteri per il suo esercizio e cio' sull'evidente presupposto della
loro indispensabilita'».
In estrema sintesi, per evitare la censura di incostituzionalita'
e l'illegittima invasione della sfera di autonomia del Consiglio
regionale e dei gruppi di cui si compone, secondo la giurisprudenza
di codesta Corte, il controllo della Corte dei conti deve essere
condotto: a) avendo ad unico parametro la conformita' alle
prescrizioni contenute nelle linee guida; b) solo a partire dal tempo
della loro entrata in vigore (17 febbraio 2013) e non gia'
retroattivamente; c) con necessaria separazione tra funzione di
controllo ed attivita' amministrativa degli enti sottoposti al
controllo stesso; d) nel rispetto del limite del carattere meramente
documentale secondo cui e' configurato; e) senza possibilita' di
addentrarsi nel merito delle scelte discrezionali rimesse
all'autonomia politica dei gruppi.
Come si avra' a dimostrare, tali limiti, costituenti altrettante
condizioni di legittimita' del controllo della Corte dei conti sui
rendiconti dei gruppi consiliari (organi muniti di autonomia a
copertura costituzionale), sono stati, nel caso di specie,
grossolanamente disattesi.
Prima di entrare in medias res, proprio con riguardo
all'autonomia politica dei gruppi, non resta che sottolineare,
un'ulteriore (ultima) imprescindibile premessa.
Costituisce insegnamento costante di codesta Corte (insegnamento
che, anche grazie all'avallo della migliore dottrina, puo'
considerarsi, jus receptum) che «i gruppi consiliari sono organi del
Consiglio regionale, caratterizzati da una peculiare autonomia in
quanto espressione, nell'ambito del Consiglio stesso, dei partiti o
delle correnti politiche che hanno presentato liste di candidati al
corpo elettorale, ottenendone i suffragi necessari alla elezione dei
consiglieri. Essi pertanto contribuiscono in modo determinante al
funzionamento e all'attivita' dell'assemblea, curando l'elaborazione
di proposte, il confronto dialettico fra le diverse posizioni
politiche e programmatiche, realizzando in una parola quel pluralismo
che costituisce uno dei requisiti essenziali della vita democratica.
Cio' posto, questa Corte ha gia' avuto occasione di affermare che "la
valutazione delle esigenze obiettive proprie dei gruppi consiliari e'
in gran parte lasciata al discrezionale apprezzamento dei Consigli di
ciascuna regione, di fronte al quale questa Corte, in sede di
giudizio di legittimita' delle leggi, puo' sindacare ed,
eventualmente, dichiarare incostituzionali unicamente le decisioni di
spesa manifestamente irragionevoli o arbitrarie" (cfr. sentenza n.
1130 del 1988» (cosi' Corte cost., sent. n. 187/1990; piu' di
recente, sent. n. 107/2015 che ribadisce che «l'attivita' di gestione
amministrativa e contabile dei contributi pubblici assegnati ai
gruppi consiliari e', dunque, meramente funzionale all'esercizio
della sfera di autonomia istituzionale che ai gruppi consiliari
medesimi e ai consiglieri regionali deve essere garantita (sentenza
n. 187 del 1990), affinche' siano messi in grado di "concorrere
all'espletamento delle molteplici e complesse funzioni attribuite al
Consiglio regionale e, in particolare, all'elaborazione dei progetti
di legge, alla preparazione degli atti di indirizzo e di controllo,
all'acquisizione di informazioni sull'attuazione delle leggi e sui
problemi emergenti dalla societa', alla stesura di studi, di
statistiche e di documentazioni relative alle materie sulle quali si
svolgono le attivita' istituzionali del Consiglio regionale"
(sentenza n. 1130 del 1988). L'eventuale attivita' materiale di
maneggio del denaro costituisce, quindi, in relazione al complesso
ruolo istituzionale del presidente di gruppo consiliare, un aspetto
del tutto marginale e non necessario (perche' i gruppi consiliari ben
potrebbero avvalersi per tale incombenza dello stesso tesoriere
regionale), e non ne muta la natura eminentemente politica e
rappresentativa della figura, non riducibile a quella dell'agente
contabile).
2. Nel merito.
Illegittimita' della delibera gravata per interferenza e menomazione
delle competenze costituzionalmente riservate al Consiglio regionale.
Violazione degli artt. 5, 100, 113, 114, 117, 118, 119, 121, 122, 123
Cost. in relazione all'autonomia istituzionale, legislativa,
amministrativa, contabile, statutaria. Violazione dello Statuto
regionale del Veneto approvato con la legge regionale statutaria 17
aprile 2012, n. 1, ove prevede e garantisce l'autonomia del Consiglio
e dei gruppi consiliari (cfr. artt. 19, 20, 21, 30, 33, 36, 38, 39,
40, 41, 42, 46 e 48). Violazione dello stesso d.l. n. 174,
convertito, con modificazioni, dalla legge n. 213/2012 ridondante in
lesione dell'autonomia costituzionale regionale. Violazione del
principio di leale collaborazione.
2.1. Non spettanza del potere di controllo esercitato dalla Corte
dei conti, Sezione regionale di controllo per il Veneto, sui
rendiconti relativi all'esercizio 2014 sulla base di criteri di
propria statuizione e con richiesta di documentazione non prevista
dalla legge. Carenza di potere. Pregiudizio all'autonomia (politica,
legislativa, amministrativa, contabile e di spesa) costituzionalmente
garantita al Consiglio e ai suoi gruppi consiliari.
La delibera che si impugna e' illegittima anzitutto perche'
pretende di applicare criteri diversi ed ulteriori rispetto a quelli
deliberati in sede di Conferenza permanente Stato Regioni, perche'
esige una documentazione ivi non richiesta, perche', in definitiva,
pretende l'esercizio di un tipo di controllo che, anche a prescindere
dall'esito finale sulla correttezza o sulla irregolarita' del
rendiconto, non e' ne' previsto ne' consentito dalla legge e comunque
e' contrario all'autonomia costituzionalmente garantita al Consiglio
regionale e alle sue necessarie articolazioni interne: dunque, la
Sezione di controllo ha esercitato il controllo in oggettiva carenza
di potere.
Diversamente da come il potere di controllo sui rendiconti dei
gruppi consiliari risulta tipizzato dal d.l. n. 174/2012 per come poi
e' stato integrato dalle linee guida, la Corte dei conti, Sezione di
controllo, con la gravata delibera, ha preteso di esercitare un
controllo autonomo di legittimita' e di merito sulle singole spese
risultanti dai rendiconti medesimi, gia' vagliate dal Presidente del
gruppo ai sensi dell'art. 2 del citato decreto del Presidente del
Consiglio dei ministri. E cio', nonostante avesse piena contezza che
«il sindacato della Corte dei conti assume ... come parametro la
conformita' del rendiconto al modello predisposto in sede di
Conferenza, e deve ritenersi documentale, non potendo addentrarsi nel
merito delle scelte discrezionali rimesse, nei limiti del mandato
istituzionale, all'autonomia politica dei gruppi (Corte Cost. sent.
n. 39/2014)» (p. 7 delibera n. 227/2015).
Donde la violazione dell'autonomia costituzionalmente attribuita
alla Regione Veneto (ed in particolare al Consiglio regionale e alle
sue articolazioni) e delle prerogative proprie della funzione
istituzionale del Consiglio, avendo la Sezione di controllo
esercitando un potere privo di base normativa (oltre che, come si
spieghera' nel prosieguo, con modalita' in concreto del tutto diverse
ed esorbitati rispetto a quelle consentite ex lege).
In particolare la Sezione Regionale di controllo, dopo aver
ricordato che «la spesa e' stata ritenuta rimborsabile solo nelle
ipotesi in cui e' stato possibile ricondurla all'attivita'
istituzionale del gruppo ed accertato che la stessa non sia stata
utilizzata, direttamente o indirettamente, per finanziare le spese di
funzionamento di organi centrali e periferici dei partiti o movimenti
politici e delle loro articolazioni politiche o amministrative o di
altri raggruppamenti interni ai partiti o ai movimenti medesimi» (p.
19), per ritenere regolare le spese relative ai vari aggregati, ha,
in limine, indicato (e conseguentemente applicato) una serie di
criteri di giudizio affermando di averli «ricavati dal decreto del
Presidente del Consiglio dei ministri 21 dicembre 2012 e/o dalle
fonti regionali sopra richiamate [i.e. la l.r. n. 56/1984, la l.r. n.
47/2012, l'art. 52 della l.r. n. 53/2012]» (v. p. 19 delibera n.
227/2015): non si e' dunque limitata ad applicare i criteri di legge
o a verificare gli adempimenti documentali prescritti, ma ha
individuato e preteso criteri e documenti ulteriori a seguito di una
personale operazione creativa di asserita deduzione dalla legge
(nazionale o regionale), da quest'ultima, in realta', in alcun modo
esplicitati o richiesti; ha preteso di spingere il controllo al di
la' della mera constatazione della corrispondenza del rendiconto
(inteso come documento approvato dal gruppo) al modello astratto
approvato in sede di Conferenza permanente e adottato con le
linee-guida, rivendicando la competenza ad operare verifiche di tipo
sostanziale.
A tale riguardo, la Corte dei conti dichiara espressamente
l'insoddisfazione rispetto al modello di rendiconto elaborato in sede
di Conferenza Stato Regioni e poi trasfuso nel decreto del Presidente
del Consiglio dei ministri del 2012, arrivando ad affermare che «la
Sezione nell'esprimersi sui rendiconti pervenuti deve necessariamente
conoscere anche, nei termini e per le finalita' gia' ampiamente
rappresentate, della correttezza o meno dei fatti di gestione
rispetto ai rappresentati precisi parametri normativi, oltre che
tecnici e contabili, laddove il rendiconto, inteso come documento
conforme al modello approvato, si limiti a dare di detti fatti una
rappresentazione meramente sintetica dei soli risultati espressi in
termini finanziari» (cfr. p. 18).
Similmente, anche con riguardo alla documentazione richiesta, la
Sezione di controllo, non si e' attenuta ai confini posti dagli artt.
2 e 3 delle linee guida, ma ha introdotto inediti adempimenti
documentali, dopo aver sottolineato «preliminarmente, che in linea
generale la documentazione a supporto delle spese sostenute e
rimborsate, oltre ad essere presente e leggibile, deve essere idonea
a consentire l'esercizio della verifica di inerenza al fine
istituzionale, indicando l'occasione, le circostanze e la finalita'
della spesa medesima poiche' il difetto di tali minime indicazioni
rende, di fatto, a monte impossibile qualunque valutazione di
attinenza ai fini istituzionali propri del mandato consiliare e
dell'attivita' del gruppo, stante che la documentazione di spesa
priva di tali elementi potrebbe essere riferita a qualunque utilizzo,
anche difforme da quello normativamente previsto» (cfr. doc. 1 pp.
18-19).
E cosi', stando alla delibera qui gravata (v. pagg. 19 ss.):
le spese sostenute per collaborazioni professionali sono
state ritenute regolari in quanto «ricorrano congiuntamente le
seguenti condizioni» (p. 20): un contratto in forma scritta,
esistenza di un progetto descritto o indicato nel contratto e
individuato nel suo contenuto caratterizzante, che il contenuto del
progetto sia riferito esclusivamente alle attivita' istituzionali del
gruppo consiliare, estraneita' delle prestazioni del collaboratore
rispetto all'attivita' svolta dal personale delle unita' di supporto
delle segreterie messo a disposizione dal Consiglio regionale ed il
cui costo e' a carico del bilancio del Consiglio medesimo,
professionalita' e/o specificita' della prestazione del collaboratore
in relazione al contenuto del progetto ed al risultato atteso,
definizione di un risultato atteso quale esito del progetto,
necessaria rendicontazione e/o verificabilita' dello svolgimento e
del risultato della collaborazione (cfr. pp. 20- 21);
le spese per la redazione, stampa e spedizione di
pubblicazione o periodici o di altre spese di comunicazione anche web
«sono state ritenute regolari solo laddove la documentazione a
supporto, anche a seguito di adempimento istruttorio, ha comprovato
l'inerenza della spesa alla specifica attivita' istituzionale del
gruppo. In relazione poi alle spese sostenute per progettazione,
manutenzione, gestione etc. di siti web, le stesse sono state
ritenute regolari esclusivamente se sostenute successivamente
all'acquisto della titolarita' (o possesso) del dominio, nella
ricorrenza anche del presupposto dell'inerenza all'attivita'
istituzionale del gruppo consiliare» (p. 22);
le spese per consulenze, studi ed incarichi «sono state
ritenute regolari laddove e' stata prodotta tutta la documentazione
necessaria e contenente, quanto meno, gli elementi minimi essenziali
(atto/contratto di conferimento dell'incarico contenente oggetto
della prestazione richiesta, compenso, prova dello svolgimento
dell'incarico, prescritta documentazione fiscale, dimostrazione del
prodotto realizzato, dimostrazione dell'inerenza della spesa). Non
sono invece state ritenute regolarmente rendicontate le spese,
sostenute da tutti i gruppi, per incarichi defensionali per
l'instaurazione dei giudizi innanzi al TAR Veneto, non essendo detta
voce di spesa ricompressa tra gli specifici vincoli di destinazione
che la legge imprime alle risorse assegnate ai gruppi consiliari ne'
tra le finalita' istituzionali, tipizzate [dal d.p.c.m.]» (cfr. pp.
22-23);
quanto alle spese per attivita' promozionali e di
rappresentanza, per i convegni e per le attivita' di aggiornamento,
«sono state ritenute tendenzialmente inerenti all'attivita'
istituzionale quelle per la stampa e per l'informazione, mentre le
spese per convegni e manifestazioni sono state ritenute regolari solo
qualora contenenti la documentazione analitica [sic!] del
convegno/manifestazione che ha originato la spesa, da cui e' stato
possibile accertare il nesso con le attivita' istituzionali. Nelle
ipotesi, poi, di partecipazione del gruppo a specifiche spese
sostenute per studi e pubblicazioni, nonche' per convegni,
manifestazioni o altre tipologie di eventi organizzati unitamente a
soggetti diversi o anche a loro beneficio, quali partiti politici o
altre organizzazioni, la spesa rendicontata dal gruppo e' stata
ritenuta ammissibile laddove e' stato dimostrato che si trattava di
una quota parte della spesa complessivamente sostenuta anche con
l'apporto economico di detti differenti soggetti» (cfr. p. 23-24);
con riguardo alle spese per l'acquisto di libri, riviste,
pubblicazioni giornali e riveste, «la regolarita' della spesa e'
stata valutata in relazione alla completezza della documentazione
allegata (specificazione delle pubblicazioni acquistate e relativo
numero di copie; in caso di acquisto di libri: indicazione del titolo
e dell'autore e, in caso di acquisti plurimi del medesimo volume,
documentazione atta a collegare la richiesta di rimborso ad un numero
di copie congruo con l'attivita' istituzionale)» (cfr. p. 24);
le spese postali e telegrafiche, cancellerie e stampanti,
duplicazioni e stampa «sono state ritenute regolarmente rendicontate
solo laddove la spesa rimborsata ha trovato una giustificazione,
documentata [sic!], fermo il principio dell'inerenza» (cfr. p. 24);
quanto alle spese logistiche per affitto sale riunioni,
attrezzature e altri servizi logistici e ausiliari, «sono state
ritenute regolarmente rendicontate allorquando e' stata fornita la
documentazione comprovante l'inerenza all'attivita' istituzionale del
gruppo» (pp. 24-25).
E' di tutta evidenza come la richiesta di tali puntuali
giustificazioni e specificazioni dell'oggetto, dell'occasione e
dell'inerenza delle spese sostenute nell'ambito dell'attivita'
istituzionale, delle quali non v'e' traccia nella legge ne' nelle
linee guida, contrasti palesemente con la natura meramente
«documentale» del controllo e con la «necessaria separazione tra
funzione di controllo ed attivita' amministrativa degli enti
sottoposti al controllo stesso» riconosciuta da codesto Collegio (v.
sent. n. 39/2014) a baluardo del limite per il quale «il sindacato
della Corte dei conti (...) non puo' addentrarsi nel merito delle
scelte discrezionali rimesse all'autonomia politica dei gruppi, nei
limiti del mandato istituzionale».
Tutto cio', peraltro, e' stato gia' affermato (sul piano della
legittimita' amministrativa degli atti) anche dalla Corte dei Conti,
sezioni riunite in sede giurisdizionale in particolare composizione
(cfr. sent. n. 29/2015) conformemente, appunto, alle indicazioni
puntualizzate da codesta Corte (e dei fondamentali principi della
divisione dei poteri e di leale collaborazione) e alla luce della
natura e della funzione del gruppo consiliare. Segnatamente si e'
affermato che «un gruppo assembleare di un Consiglio Regionale,
contrariamente a quanto avviene per i gruppi parlamentari, ha un
rapporto piu' stretto con il territorio e l'attivita' politica e'
contraddistinta da una dialettica costante con gli elettori. I
consiglieri regionali hanno il compito istituzionale di individuare
le esigenze, i bisogni, le aspettative della popolazione regionale, o
di specifiche zone geografiche della regione, al fine di tradurle in
iniziative legislative secondo il riparto di competenze stabilito
dalla Costituzione. L'attivita' di studio e ricerca, nonche' quella
convegnistica e, per cosi' dire, di promozione ha, tra le altre,
anche la funzione di intercettare e segnalare le emergenze locali
collegate a situazioni di criticita' socio-economiche, per poi porre
allo studio le azioni idonee a ripararle, nonche' la funzione di
individuare le priorita' da affrontare e, conseguentemente, di
reperire le risorse per il conseguimento degli obiettivi definiti.
Cio' spiega anche la previsione di spese di rappresentanza per dare
ospitalita' a personalita' o autorita' chiamate a discutere temi
d'interesse per gli abitanti della Regione, quali, ad esempio, lo
sviluppo del turismo, ovvero la ripresa dell'economia nelle zone
colpite dal terremoto. Per le considerazioni che precedono e'
indiscutibile che tutto il coacervo delle attivita' di
approfondimento delle problematiche locali sia inerente, anzi, per
meglio dire, connaturata alla vita operativa di un gruppo consiliare.
Percio', a prescindere dall'esplicita indicazione recata dalle linee
guida, risultano del tutto compatibili con l'attivita' di un gruppo
le spese per l'acquisto di quotidiani, rassegne stampa e libri,
nonche' per attivita' di consulenza e di ricerca. Allo stesso modo,
non puo' non riconoscersi che tutte le spese funzionali all'attivita'
di un gruppo, quali le spese di ristorazione, di soggiorno e i
contratti di collaborazione con esperti di problematiche regionali,
ovvero per ricoprire l'incarico di addetto stampa siano inerenti ai
fini istituzionali di un gruppo assembleare» (v. Corte conti, sezioni
riunite, sent. n. 29/2015).
Nella medesima sede si e' anche chiarito che il controllo
sull'inerenza della spesa non puo' travalicare in controllo sul
merito della spesa: per rispetto dell'autonomia costituzionale dei
gruppi consiliari, tale compito e' stato riservato al Presidente di
ciascun gruppo («ai sensi dell'art. 2 delle linee guida e' il
Presidente che autorizza le spese del gruppo assembleare e ne e'
responsabile. E' sempre il Presidente che attesta la veridicita' e la
correttezza delle spese»), ragion per cui il controllo esterno
assegnato alla Corte dei conti deve risolversi in un controllo sulla
conformita' (non delle spese ma) del rendiconto al modello deliberato
in sede di Conferenza permanente e cio' alla luce della sola
documentazione contabile specificata nel successivo art. 3.
Si e' altresi' precisato che il controllo sull'inerenza, per non
impingere nel merito, deve scrupolosamente attenersi al «limite
esterno costituito dalla irragionevole non rispondenza ai fini
istituzionali» (v. sent. n. 29/2015), potendosi sindacare la spesa
solo «laddove essa risulti incongrua, illogica e irrazionale in
ragioni dei mezzi predisposti rispetto ai fini che s'intende
perseguire. In altri termini, allorche' la scelta, raffrontata con
parametri obiettivi, valutati ex ante e rilevabili anche dalla comune
esperienza, sia una scelta abnorme» (ibidem).
Di talche' il controllo sull'inerenza della spesa si risolve, al
piu', nel controllo sulla non manifesta irragionevolezza della spesa,
sulla sua non abnormita'. Superare tale confine significa,
irrimediabilmente, ledere la sfera di autonomia costituzionalmente
riservata agli organi consiliari.
In breve, in tema di spese per il personale o di quelle relative
a consulenze ed incarichi o di quelle sostenute per attivita'
promozionali o per convegni, la Sezione di controllo, riscontrata la
piena coerenza tra le spese a tale titolo sostenute e la relativa
documentazione giustificativa, avrebbe dovuto ritenere terminata la
sua verifica. Ha, invece, preteso, in modo del tutto abnorme, di
valutare la professionalita' del collaboratore, la specificita' della
prestazione in relazione al contenuto del progetto, i risultati della
collaborazione o l'attribuzione degli incarichi sotto il profilo
della rispondenza delle attivita' dei consulenti all'obiettivo dei
gruppi richiedenti o la sussistenza di un nesso tra il convegno e le
attivita' istituzionali del gruppo che lo ha promosso.
Da qui, la lamentata incostituzionalita' del controllo compiuto
dalla Corte dei conti - Sezione regionale di controllo per il Veneto
perche' esercitato: a) in palese difetto di attribuzione, b) con
indebita sovrapposizione rispetto ai controlli interni previsti dalla
legge e dal regolamento di contabilita', c) interferendo con le
competenze costituzionalmente riservate al Consiglio regionale.
2.2. Ingerenza del controllo in concreto esercitato dalla Corte dei
conti, Sezione regionale di controllo per il Veneto sui rendiconti
relativi all'esercizio 2014 in pregiudizio all'autonomia (politica,
legislativa, amministrativa, contabile e di spesa) costituzionalmente
garantita al Consiglio e ai suoi gruppi consiliari.
Non solo la legge non attribuiva (e non attribuisce), in
generale, alla Corte dei conti alcun potere ne' di integrare i
criteri di verifica contabile ne' di sindacare il merito delle spese
sostenute o di contestare la veridicita' e la correttezza attestate
dal Presidente di ciascun gruppo; non solo la Sezione di controllo
non puo' esigere documentazione contabile ulteriore o diversa da
quella prescritta dalle linee guida (cfr. art. 3 decreto del
Presidente del Consiglio dei ministri 21 dicembre 2012); ma
l'illegittimita' (sul piano costituzionale) dell'accertamento
compiuto dalla Sezione Regionale della Corte dei conti risulta anche
dalle concrete modalita' in cui esso e' stato eseguito, specie con
riguardo all'applicazione del principio dell'inerenza, esplicitato
sulla base di indicatori stabiliti a posteriori e in via unilaterale.
In questo senso, la Regione si duole del fatto che, anche ad
ammetterne per inconcesso la copertura normativa, il sindacato che la
Sezione regionale di controllo ha esercitato, per le modalita' che
concretamente ha assunto, ha finito con l'ingerirsi indebitamente
nello spazio costituzionalmente riservato all'autonomia politica,
legislativa, amministrativa, contabile e di spesa della Regione e dei
suoi organi: il controllo di regolarita' del rendiconto si e'
tradotto, nei fatti, in un sindacato pieno sulla ammissibilita' delle
spesa.
Il presente motivo di ricorso poggia sull'assunto, acquisito sin
dagli anni Settanta, che «la figura dei conflitti di attribuzione,
sia tra lo Stato e le Regioni sia tra i poteri dello Stato, "non si
restringe alla sola ipotesi di contestazione circa l'appartenenza del
medesimo potere, che ciascuno dei soggetti contendenti rivendichi per
se', ma si estende a comprendere ogni ipotesi in cui dall'illegittimo
esercizio di un potere altrui consegua la menomazione di una sfera di
attribuzioni costituzionalmente assegnate all'altro soggetto" (cfr.
la sentenza n. 110 del 1970)».
Basteranno alcuni esempi per comprendere la fondatezza della
doglianza:
A) Le spese per incarichi defensionali.
La Corte ha contestato a tutti i gruppi consiliari le spese
sostenute «per incarichi defensionali per l'instaurazione dei giudizi
innanzi al Tar Veneto, non essendo detta voce di spesa ricompresa tra
gli specifici vincoli di destinazione che la legge imprime alle
risorse assegnate ai Gruppi consiliari ne' tra le finalita'
istituzionali, tipizzate, di cui sia al piu' volte richiamato decreto
del Presidente del Consiglio dei ministri 21 dicembre 2012, sia
nell'art. 13, comma 1-quater, lettere da a) ad e) della l.r. n. 47
del 21 dicembre 2012» (v. p. 23 delibera).
Sennonche', a parte il fatto che le finalita' istituzionali dei
gruppi non sono state affatto tipizzate dal decreto del Presidente
del Consiglio dei Ministri, il quale, all'allegato B «uscite» non
prevede un elenco chiuso di funzioni ma un elenco aperto integrabile
salva specificazione, e' agevole osservare, in senso contrario, che,
sotto il profilo formale, le spese per gli incarichi defensionali al
TAR sono state correttamente contabilizzate alla voce n. 6 «Spese
consulenze, studi e incarichi» del modello di Rendiconto,
configurandosi evidentemente come un incarico; sotto il profilo
sostanziale, poi, non puo' certo negarsi ai gruppi consiliari il
diritto, costituzionalmente garantito a tutti (v. art. 24 Cost.), di
agire in giudizio per la tutela delle proprie posizioni soggettive,
tanto piu' a fronte di una delibera (quale era quella relativa ai
rendiconti del 2013), che andava illegittimamente a ledere la loro
autonomia politica, legislativa, gestionale e contabile, come codesta
Corte ha acclarato.
Ne' ha alcun senso affermare che «le spese di che trattasi ...
sono state, paradossalmente, poste a carico del medesimo Soggetto
istituzionale, ossia il Consiglio regionale, che le ha erogate» (p.
23 delibera n. 227/2015). L'assunto e', ad un tempo, erroneo e
fuorviante. E' erroneo laddove confonde il bilancio del Consiglio
regionale con i rendiconti dei gruppi consiliari, negando loro
autonomia di funzioni e di spesa. Che sia fuorviante e' dimostrato
dalla conseguenza assurda alla quale approda: quella di negare in
radice il diritto di difesa ai gruppi consiliari destinatari di
contestazioni illegittime da parte della Sezione di controllo. Cio',
considerato, da un lato, che le risorse dei gruppi derivano
essenzialmente dal bilancio del Consiglio regionale, dall'altro, che
il Giudice amministrativo ha riconosciuto l'autonoma imputazione
delle somme medesime ai gruppi stessi e a loro (e solo a loro),
quindi, l'interesse a ricorrere contro le delibere che contestano la
regolarita' della rendicontazione, negando, in ragione di cio', al
Consiglio regionale in quanto tale, la titolarita' di un autonomo
interesse processuale all'azione (cfr. TAR Veneto, ordinanza n.
430/2014). Se si nega al soggetto titolare dell'interesse ad agire
(i.e. al gruppo consiliare) la possibilita' di farlo considerando la
spesa per l'attivita' defensionale non «istituzionale» e se, nel
contempo, si deve concludere che le delibere de quibus non sono
impugnabili autonomamente dal Consiglio regionale per difetto di
interesse, il cortocircuito che ne discende in termini di vuoto di
tutela giurisdizionale diviene di palmare evidenza.
B) Le spese per il personale e per i collaboratori
Lungi dal limitare il controllo agli aspetti contabili e
documentali, la Sezione di controllo:
ha preteso di valutare gli incarichi assegnati anche sotto il
profilo dei contenuti del contratto, della necessita' e del contenuto
del progetto, della necessaria indicazione del risultato atteso e
della verifica dell'attivita' svolta dal collaboratore, esigendo, ai
fini della regolarita' della rendicontazione, la presenza congiunta
di tutti i predetti elementi;
ha interpretato il quadro normativo di riferimento senza
alcuna cognizione di causa, assegnandosi, quoad effectus, un potere
valutativo di cui e' totalmente carente. Infatti, e' ben vero che la
legge regionale consente ai gruppi consiliari l'utilizzo delle
tipologie contrattuali, coordinata e continuativa, a progetto e
occasionali, disciplinati dal d.lgs. n. 276/2003 (artt. 61 e ss.),
con l'esclusione della possibilita' di instaurare un qualsivoglia
altro rapporto di lavoro subordinato (v. delibera n. 227/2015 pp.
19-22). Cio', tuttavia, non significa che siano ammesse solo
collaborazioni a progetto ed occasionali: sono, al contrario,
consentiti anche rapporti di collaborazione coordinata e
continuativa, ovviamente nelle ipotesi ancora consentite dalla legge
v. (art. 61 e ss. d.lgs. n. 276/2003). Fra queste ipotesi vi e'
quella - assolutamente rilevante in numerose fattispecie contestate -
di rapporti istaurati con soggetti iscritti ad albi professionali per
lo svolgimento di attivita' per le quali l'ordinamento richiede
l'iscrizione (cfr. art. 61, comma 3, d.lgs. n. 276/2003).
Contrariamente a quanto afferma la Sezione di controllo, gli articoli
61 e ss. del d.lgs. n. 276 del 2003 non hanno affatto escluso ogni
forma di collaborazione coordinata e continuativa che non sia
riconducibile ad un progetto; al contrario, hanno previsto che il
progetto non sia necessario - e che quindi la collaborazione
coordinata e continuativa sia possibile senza il progetto stesso - in
alcune specifiche ipotesi, fra cui quella, appunto, di rapporti,
anche di collaborazione coordinata e continuativa, instaurata con
soggetti iscritti agli albi professionali, per lo svolgimento di
attivita' cui quell'iscrizione si riferisce. Dunque, non hanno
fondamento alcuno tutte le contestazioni mosse con riferimento alle
collaborazioni instaurate con soggetti iscritti ad albi professionali
e che abbiano svolto a favore del gruppo consiliare attivita' proprie
della professione per lo svolgimento della quale sono iscritti
all'albo stesso (ci si riferisce in particolare alle collaborazioni
instaurate con il sig. Stefano Campolo dal Gruppo Misto e con il sig.
Luca Fiorin dal Gruppo Futuro Popolare): si tratta, nello specifico
di soggetti iscritti all'albo dei giornalisti, che hanno svolto a
favore dei gruppi attivita' tipicamente giornalistiche, in un
rapporto che deve qualificarsi, in relazione al suo svolgimento ed
alla sua regolamentazione, come di collaborazione coordinata e
continuativa;
ha affermato l'irregolarita' della spesa in quanto «manca il
riferimento del progetto all'attivita' istituzionale del gruppo» (il
riferimento e' alla posizione Anselmi Ermanno, collaboratore di
Futuro Popolare: v. doc. 1, all. 8, p. 53) o non sarebbe «documentato
il risultato atteso della prestazione» (il riferimento e' alla
posizione di Alessandro Basso, collaboratore del Partito Democratico
Veneto (v. doc. 1, all. 2, p. 33). Sennonche', anche a tacere, come
risulta documentalmente, che non risponde in alcun modo al vero che
l'attivita' dedotta nel progetto non sia inerente all'attivita' del
gruppo consiliare, e' ben noto che il rapporto di collaborazione
configura prestazioni di mezzi, per cui non ha senso alcuno la
pretesa verifica in ordine al risultato in concreto conseguito.
C) Le spese per consulenze, studi e incarichi o per convegni e
attivita' di aggiornamento, seminari.
Relativamente alle spese per consulenze, studi e incarichi o per
convegni e attivita' di aggiornamento, seminari, la Sezione di
controllo ha surrettiziamente utilizzato il criterio di inerenza sino
al punto di (in concreto) sindacare le scelte discrezionali operate
dai gruppi consiliari, con cio' travalicando palesemente il limite
invalicabile del rispetto del merito politico-amministrativo, della
separazione fra attivita' di controllo e attivita' di
amministrazione, della natura meramente documentale del controllo.
Ad esempio, al gruppo consiliare «Partito democratico veneto» ha
contestato la «fattura n. 1/2013 del 3 marzo 2014 ... emessa da "Ires
Veneto" avente ad oggetto "giornata seminariale a n. 50 partecipanti
sul tema 'I fondi strutturali europei: 2014-2020, una risorsa per lo
sviluppo del Veneto', in quanto relativa ad attivita' di formazione
rivolta a soggetti ('amministratori, parlamentari ed esponenti della
societa') diversi da quelli previsti dall'art. 13, comma 1-ter, lett.
d) della l.r. 21 dicembre 2012, n. 47» (v. delibera n. 227/2015, p.
36). Ci si limita ad osservare che il presidente del gruppo PDV,
nella nota allegata al rendiconto trasmesso alla Sezione di
controllo, aveva (sed frustra) evidenziato, ad evitare equivoci gia'
verificatisi in sede di precedenti rendicontazioni, che «la fattura
IRES Veneto n. 1 del 3 marzo 2014 riguarda un convegno ad inviti di
carattere seminariale su una tematica specificamente regionale, (...)
Come evincibile dalla documentazione allegata, l'iniziativa del
Gruppo non e' classificabile tra le attivita' di formazione, ma come
convegno avente lo scopo di contribuire a "ricalibrare l'attivita' di
opposizione ... e mettere a fuoco proposte concrete e distintive,
utili a costruire un programma per candidarsi a governare la Regione
nel 2015"». Al medesimo gruppo consiliare viene contestato, ancora,
la «fattura n. W296/2013 ... avente ad oggetto la stampa di materiale
pubblicitario in vista della manifestazione "Ottobre democratico"
tenutasi a Chioggia nei giorni 4-5-6 ottobre 2013, in quanto, dalla
documentazione prodotta risulta trattarsi di compartecipazione
all'attivita' del partito, ammissibile solo in presenza della
dimostrazione della relativa misura, nel caso specifico non fornita»
(p. 36-37): devesi evidenziare come la manifestazione «Ottobre
Democratico» tenutasi a Chioggia nei giorni 4-5-6 ottobre 2013 e'
stata organizzata dal Gruppo consiliare regionale Partito Democratico
Veneto, come risulta ictu oculi dai manifesti che riportavano il logo
del Gruppo seguito dalla dicitura «Consiglio Regionale del Veneto /
Gruppo Consiliare Partito Democratico Veneto», non allegati solo per
l'impossibilita' materiale di riprodurre un formato di dimensioni
giganti; la «fattura n. 750 del 16 dicembre 2014 ... avente ad
oggetto la stampa di volantini e manifesti relativi all'iniziativa
"Cultura e spettacolo per futuro di Verona: quali prospettive per
imprese dello spettacolo alla luce delle nuove norme di legge
nazionali", per la quale dalla documentazione prodotta emerge
manifestamente la non inerenza all'attivita' istituzionale del
gruppo» (p. 37): la capziosita' della Sezione di controllo e'
dimostrata dalla semplice circostanza di avere trascritto
erroneamente il titolo dell'iniziativa, trasformando l'originale
«Cultura e spettacolo per il futuro del Veneto e di Verona», in
«Cultura e spettacolo per il futuro di Verona». Ne' serve,
ovviamente, rammentare che cultura e spettacolo sono materie di
competenza regionale e che esse venivano trattate in particolare
dalla Sesta Commissione Consiliare regionale di cui faceva parte il
consigliere del Gruppo PD Roberto Fasoli, che coordinava
l'iniziativa.
Al gruppo consiliare «Liga Veneta - Lega Nord - Padania» vengono
contestate, fra l'altro, le spese per il pagamento delle piattaforma
«Officina Veneto» e «Plancia» nonche' lo studio dal titolo «Il
"prezzo della liberta'": la regionalizzazione del debito pubblico»
(cfr. fatture nn. 2, 3, 11): a tale riguardo basti osservare che le
citate piattaforme informatiche e lo studio citato sono serviti alla
stesura e al deposito, in data 9 maggio 2014, della risoluzione
consiliare (atto tipico della funzione di consigliere regionale) n.
71 «Regionalizzare il debito pubblico: il "Prezzo della liberta'" per
una totale autonomia del Veneto.» (a cui e' stato allegato come parte
integrante), con primo firmatario il Presidente del Gruppo (v. doc.
4): cio' solo basterebbe a provare per tabulas la riconducibilita'
della spesa all'attivita' del gruppo consiliare e la sua regolarita'
ai sensi della l.r. n. 47/2012.
E si potrebbe continuare.
E' chiaro che, in tutti gli esempi sopra citati e negli altri che
si potrebbero fare, il criterio di inerenza, come inteso e applicato
in concreto, tramuta il controllo documentale esterno in una sorta di
autorizzazione successiva, spostando la titolarita' della decisione
di spesa dall'organo politico all'organo di controllo in spregio alle
prerogative costituzionali degli organi del consiglio regionale: in
tal modo, il comportamento della Sezione di controllo interferisce
indebitamente con le funzioni e le prerogative che la Costituzione,
lo statuto regionale e la legge (nazionale e regionale) assegnano al
Consiglio e ai suoi organi.
Anche per tali ragioni si insta per l'accoglimento del ricorso.
P. Q. M.
Si chiede che codesta Ecc.ma Corte che
1) dichiari che non spettava allo Stato e, per esso alla
Corte dei conti, Sezione regionale di controllo per il Veneto
adottare la qui gravata delibera per violazione, come precisato nella
parte motiva, degli artt. 5, 100, 113, 114, 117, 118, 119, 121, 122,
123 Cost. in relazione all'autonomia istituzionale, legislativa,
amministrativa, contabile, statutaria, dello stesso d.l. n. 174,
convertito, con modificazioni, dalla legge n. 213/2012 ridondante in
lesione dell'autonomia costituzionale regionale e dello Statuto
regionale del Veneto approvato con la legge regionale statutaria 17
aprile 2012, n. 1, ove prevede e garantisce l'autonomia del Consiglio
e dei gruppi consiliari (cfr. artt. 19, 20, 21, 30, 33, 36, 38, 39,
40, 41, 42, 46 e 48), nonche' del principio di leale collaborazione;
2) per l'effetto, annulli la delibera impugnata (n.
227/2015), nonche' gli atti presupposti (ivi inclusa, ove occorra, la
delibera n. 147/2015) e quelli che eventualmente saranno adottati,
medio tempore, in conseguenza ad essi, in applicazione degli artt. 41
e 38 legge 11 marzo 1953, n. 87.
Si producono i seguenti documenti:
1. delibera n. 227/2015 della Corte dei conti, Sezione
regionale di controllo per il Veneto, depositata il 22 aprile 2015;
2. delibera n. 147/FRG del 5 marzo 2015 della Corte dei
conti, Sezione regionale di controllo per il Veneto;
3. delibera di autorizzazione a proporre conflitto di
attribuzioni avanti la Corte costituzionale della Giunta regionale
veneta n. 690 del 14 maggio 2015;
4. Consiglio Regionale del Veneto, risoluzione n. 71
«Regionalizzare il debito pubblico: il "prezzo della liberta'" per
una totale autonomia del Veneto».
Padova-Venezia-Roma, addi' 18 giugno 2015
Avv. Ezio Zanon
Avv. prof. Mario Bertolissi
Avv. prof. Vittorio Domenichelli
Avv. Francesco Rossi
Avv. Luigi Manzi