N. 2 RICORSO PER CONFLITTO DI ATTRIBUZIONE 16 luglio 2015
Ricorso per conflitto di attribuzione tra poteri dello Stato (merito) depositato il 16 luglio 2015 . Giurisdizione domestica - Controversie concernenti il rapporto di impiego dei dipendenti del Segretariato generale della Presidenza della Repubblica - Disciplina regolamentare contenuta nel decreto presidenziale 26 luglio 1996, n. 81, integrato dal decreto presidenziale 9 ottobre 1996, n. 89 e modificato dal decreto presidenziale 30 dicembre 2008, n. 34 - Attribuzione alla Presidenza della Repubblica dell'autodichia sui propri dipendenti - Ricorso per conflitto di attribuzione tra poteri dello Stato sollevato dalla Corte di cassazione, sezioni unite civili, nei confronti del Segretariato generale della Presidenza della Repubblica e della Presidenza della Repubblica - Denunciato contrasto con il principio di uguaglianza - Lesione del diritto di agire in giudizio e della difesa come diritto inviolabile - Violazione del divieto di istituire giudici speciali - Violazione della riserva di legge prevista con riguardo all'ordinamento giudiziario e a ogni magistratura e con riguardo al giusto processo - Richiesta alla Corte costituzionale di dichiarare che non spetta al Presidente della Repubblica deliberare i decreti presidenziali sopra indicati nella parte in cui precludono l'accesso dei dipendenti del Segretariato generale della Presidenza della Repubblica alla tutela giurisdizionale comune in riferimento alle controversie di lavoro insorte con lo stesso. - Decreto presidenziale 26 luglio 1996, n. 81, integrato dal decreto presidenziale 9 ottobre 1996, n. 89 e modificato dal decreto presidenziale 30 dicembre 2008, n. 34. - Costituzione, artt. 3, primo comma, 24, primo comma, 102, comma secondo (quest'ultimo in combinato disposto con la VI disposizione transitoria), 108, primo comma, e 111, primo comma. In via subordinata: Giurisdizione domestica - Controversie concernenti il rapporto di impiego dei dipendenti del Segretariato generale della Presidenza della Repubblica - Disciplina regolamentare contenuta nel decreto presidenziale 26 luglio 1996, n. 81, integrato dal decreto presidenziale 9 ottobre 1996, n. 89 e modificato dal decreto presidenziale 30 dicembre 2008, n. 34 - Attribuzione alla Presidenza della Repubblica dell'autodichia sui propri dipendenti - Ricorso per conflitto di attribuzione tra poteri dello Stato sollevato dalla Corte di cassazione, sezioni unite civili, nei confronti del Segretariato generale della Presidenza della Repubblica e della Presidenza della Repubblica - Denunciata lesione della garanzia del ricorso in Cassazione contro le sentenze per violazione di legge - Richiesta alla Corte costituzionale di dichiarare che non spetta al Presidente della Repubblica deliberare i decreti presidenziali sopra indicati nella parte in cui non consentono, contro le decisioni pronunciate dagli organi giurisdizionali (Collegio giudicante di primo grado e Collegio di appello), previsti dai sopra indicati decreti presidenziali, il ricorso in Cassazione per violazione di legge. - Decreto presidenziale 26 luglio 1996, n. 81, integrato dal decreto presidenziale 9 ottobre 1996, n. 89 e modificato dal decreto presidenziale 30 dicembre 2008, n. 34. - Costituzione, artt. 3, primo comma, 24, primo comma, 102, comma secondo (quest'ultimo in combinato disposto con la VI disposizione transitoria), 108, primo comma, e 111, primo comma.(GU n.34 del 26-8-2015 )
LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE
Sezioni unite civili
Composta dagli illustrissimi signori magistrati:
dott. Luigi Antonio Rovelli - Primo Presidente f.f.;
dott. Maria Gabriella Luccioli - Presidente Sezione;
dott. Salvatore Di Palma - Consigliere;
dott. Giovanni Amoroso - Consigliere;
dott. Aurelio Cappabianca - Consigliere;
dott. Vittorio Nobile - Rel. consigliere;
dott. Angelo Spirito - Consigliere;
dott. Adelaide Amendola - Consigliere;
dott. Alberto Giusti - Consigliere;
ha pronunciato la seguente ordinanza interlocutoria sul ricorso n.
15044/2012 proposto da:
Varano Sandro, Palmese Roberto, Iacovella Mario, Valeri Anna
Maria, Valeri Ivana, Piazza Giovanni, elettivamente domiciliati in
Roma, Via Dora n. 1, presso lo studio dell'avvocato Vincenzo Cerulli
Irelli, che li rappresenta e difende unitamente all'avvocato Rosario
Siciliano, per delega a margine del ricorso;
Ricorrenti contro:
Segretariato generale della Presidenza della Repubblica, in
persona del legale rappresentante pro tempore, elettivamente
domiciliato in Roma, via dei Portoghesi n. 12, presso l'Avvocatura
generale dello Stato, che lo rappresenta e difende ope legis;
Controricorrente, nonche' contro:
Presidenza della Repubblica;
Intimata avverso la decisione n. 2/2012 del Collegio di appello,
depositata il 17 aprile 2012;
Udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del
18 novembre 2014 dal consigliere dott. Vittorio Nobile;
Uditi gli avvocati Vincenzo Cerulli Irelli, Federico Basilica
dell'Avvocatura generale dello Stato;
Udito il pubblico ministero in persona dell'avvocato generale
dott. Umberto Apice, che ha concluso per il dichiarare ammissibile il
ricorso ex art. 111 della Costituzione, in subordine sollevare il
conflitto di attribuzione.
Ritenuto in fatto
Con ricorso del 26 novembre 2010 gli odierni ricorrenti, in
epigrafe indicati unitamente ad altri 55 dipendenti del Segretariato
generale della Presidenza della Repubblica, chiedevano il
riconoscimento del diritto alla corresponsione delle somme maturate a
titolo di indennita' perequativa e di indennita' di comando, non piu'
corrisposte dal Segretariato a far data dal loro inquadramento nei
ruoli, avvenuto in data 1° dicembre 2005 (ai sensi del decreto del
Presidente della Repubblica n. 74/N del 18 ottobre 2005, al livello
iniziale delle rispettive carriere di appartenenza, senza il
riconoscimento dell'anzianita' gia' maturata e con la soppressione
delle dette indennita'), con la condanna dell' amministrazione al
pagamento delle somme quantificate in ricorso per il periodo dal 1°
dicembre 2005 al 1° dicembre 2010, oltre rivalutazione e interessi.
Il Collegio giudicante di primo grado, con decisione n. 3/2011,
respingeva il ricorso.
Gli odierni ricorrenti proponevano appello avverso la detta
decisione deducendo, tra l'altro, la violazione dei principi
costituzionali di uguaglianza, imparzialita', buon andamento e
parita' di trattamento economico dei pubblici dipendenti, non essendo
stata calcolata, al momento dell'inquadramento, l'anzianita'
maturata, con irrazionale disparita' nei confronti dei colleghi gia'
inquadrati in ruolo, nonche' la violazione, nel contempo, dell'art.
20 della Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea
(chiedendo a tale ultimo proposito la sospensione del giudizio con la
rimessione degli atti alla Corte di giustizia dell'Unione europea).
Il Segretariato generale resisteva al gravame chiedendone il
rigetto.
Il Collegio d'appello, con decisione depositata il 17 aprile
2012, rigettava l'appello e compensava le spese.
In particolare, il detto Collegio affermava la piena
applicabilita' nella fattispecie della norma speciale di cui all'art.
28, comma 2, del Regolamento del personale del Segretariato generale
che prevede la salvaguardia della sola retribuzione principale
percepita dal dipendente prima del passaggio in ruolo, con
esclusione, quindi, delle indennita' accessorie.
«In ogni caso» il Collegio rilevava altresi' che «anche qualora
si volesse ritenere applicabile la normativa generale sugli impiegati
civili dello Stato non potrebbe pervenirsi a diversa soluzione».
Il Collegio, poi, escludeva che nella specie potesse parlarsi di
ingiusta sperequazione sia con riferimento al precedente trattamento
goduto nel periodo di comando, sia con riferimento ai colleghi gia'
in ruolo di pari qualifica e, parimenti per la inesistenza di
situazioni oggettivamente discriminatorie, affermava che non
ricorrevano i presupposti per l'accoglimento della richiesta di
sospensione del giudizio con rimessione degli atti alla Corte di
giustizia dell'Unione europea.
Per la cassazione di tale decisione i dipendenti in epigrafe
indicati hanno proposto ricorso con due motivi (violazione degli
articoli 202 decreto del Presidente della Repubblica n. 3/57 e 28 del
Regolamento sullo stato giuridico e sul trattamento economico del
personale del Segretariato generale della Presidenza della
Repubblica; violazione dei principi costituzionali di cui agli
articoli 3, 36, 97 Cost. e del principio di parita' di trattamento
economico nelle pubbliche amministrazioni di cui all'art. 45 decreto
legislativo n. 165/2001) preceduti da una premessa sulla
ammissibilita' del ricorso.
Il Segretariato generale ha resistito con controricorso,
deducendo la inammissibilita' del ricorso (stante l'autodichia della
Presidenza della Repubblica) e, comunque, la infondatezza dello
stesso.
I ricorrenti e il controricorrente hanno, poi, depositato memoria
ex art. 378 codice di procedura civile.
Nell'udienza del 17 dicembre 2013 la causa, con ordinanza
interlocutoria n. 2288 depositata il 3 febbraio 2014, e' stata
rinviata a nuovo ruolo, in attesa della pronuncia della Corte
costituzionale sull'ordinanza di queste Sezioni Unite n. 10400/2013,
riguardante la autodichia del Senato in tema di controversie dei suoi
dipendenti (ed in specie la questione di legittimita' costituzionale
dell'art. 12 del Regolamento del Senato 17 febbraio 1971 e successive
modificazioni, per contrasto con gli articoli 3, 24, 102 secondo
comma, 111 commi primo, secondo e settimo, e 113 della Costituzione).
In particolare, queste Sezioni Unite, con la citata ordinanza n.
2288/2014, nel ritenere di dover attendere la pronuncia della Corte
costituzionale, hanno rilevato che, «a parte le considerazioni
connesse alla diversita' delle fonti delle autodichie... nonche' dei
rispettivi organi giudicanti previsti dalle specifiche normative...,
la soluzione delle questioni rimesse alla Corte costituzionale»
avrebbe potuto «investire direttamente l'intero quadro sistematico
delle autodichie, con conseguente rilevanza anche nella controversia
in esame», in considerazione sia del fatto che la gran parte degli
argomenti relativi alle questioni sollevate con la ordinanza di
rimessione, in effetti avrebbe potuto riguardare tutte le autodichie,
sia della eventualita' che avrebbe potuto assumere «rilevanza
significativa una eventuale rimeditazione generale, da parte del
Giudice delle leggi, del sistema delle autodichie, alla luce dei
principi costituzionali e dei principi della Convenzione europea per
la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle liberta'
fondamentali (ai sensi dell'art. 117, comma primo, della
Costituzione)», nel contempo essendo possibile lo scioglimento da
parte della Corte costituzionale, di «alcuni nodi fondamentali ormai
ineludibili e comuni a tutte le autodichie», come «la stessa
configurabilita' di una "giurisdizione domestica" degli organi
costituzionali sui propri dipendenti, a fronte del sistema delle
"norme sulla giurisdizione" delineato dalla sezione II del titolo IV
della Costituzione (e dalla VI disposizione transitoria)» o come la
«ricorribilita' in cassazione ex art. 111, comma settimo, della
Costituzione, contro le decisioni degli organi giudicanti dei detti
organi costituzionali ed anche, nella specie, della decisione
impugnata».
Con sentenza n. 120 del 9 maggio 2014 la Corte costituzionale ha
dichiarato inammissibile la questione di legittimita' costituzionale
sollevata da questa Corte con la citata ordinanza n. 10400 del 2013.
Fissata, quindi, nuovamente l'udienza di trattazione del ricorso
i ricorrenti e il Segretariato generale della Presidenza della
Repubblica hanno depositato nuove memorie ex art. 378 codice di
procedura civile, i primi ribadendo la ammissibilita' e la fondatezza
del ricorso, il secondo, reiterando le difese svolte nel
controricorso e nella precedente memoria e insistendo per il rigetto
del ricorso.
Il Procuratore generale ha concluso ritenendo in via principale
ammissibile il ricorso ed in via subordinata chiedendo che questa
Corte sollevi conflitto di attribuzione.
Considerato in diritto
Preliminarmente va rilevato che, nella premessa del ricorso (v.
punto I), partendo dal principio affermato da queste Sezioni Unite
con la ordinanza del 17 marzo 2010, n. 6529, i ricorrenti -
richiamata anche la giurisprudenza della Corte di giustizia sui
requisiti che gli organi nazionali devono possedere per poter essere
considerati quali «giurisdizione» ai fini del rinvio pregiudiziale
alla stessa Corte - rilevano che i Collegi giudicanti della
Presidenza della Repubblica sono senz'altro ascrivibili alla nozione
comunitaria di «giurisdizione», presentando tutti i caratteri
all'uopo necessari.
Alla luce, quindi, di tale configurazione i ricorrenti sostengono
che diventa ormai «ineludibile la ricorribilita' in Cassazione contro
le decisioni definitive di detti organi, ai sensi dell'art. 111,
comma 7, Cost.», in base ad una interpretazione «sostanzialistica»
della detta norma costituzionale.
Al riguardo, pur non ignorando l'indirizzo contrario di questo
Supremo Collegio (che con la citata ordinanza n. 6529/2010, in sede
di regolamento preventivo di giurisdizione proposto nel corso di un
giudizio innanzi al tibunale amministrativo regionale, ha
riconosciuto la «effettivita' e congruita' dell'autodichia della
Presidenza della Repubblica» dichiarando sulla controversia in esame
la «carenza assoluta di giurisdizione», e con altre sentenze,
relative ad analoghi organi di tutela previsti dall'ordinamento del
Senato e della Camera dei deputati - v. S.U. 19 novembre 2002, n.
16267 e S.U. 10 giugno 2004, n. 11019, ha negato la ricorribilita' in
Cassazione avverso le pronunce di detti organi, rilevando tra l'altro
che detto rimedio «e' precluso dal sistema stesso dell'autodichia» e
precisando altresi' che tale sistema non «ha subito effetti
innovativi ad opera del nuovo testo dell'art. 111 Cost., introdotto
dalla legge costituzionale n. 2 del 1999, che - pur senza
estromettere la autodichia dall'area della giurisdizione - non ha
comunque scalfito le garanzie di indipendenza del Parlamento,
mantenendo pur sempre alcune aree di esenzione o di delimitazione del
sindacato di legittimita' proprio della Corte di cassazione», v.
Cass. S.U. n. 11019/2004 cit.), i ricorrenti rilevano che tale
posizione giurisprudenziale «necessita di revisione alla luce dei
principi generali, di rango costituzionale (segnatamente, di cui
all'art. 24 Cost.), alla luce dei principi della Convenzione europea
dei diritti dell'uomo (art. 6), come affermati dalla giurisprudenza
di quella Corte, nonche' alla luce dei principi del diritto
comunitario».
Cio' posto, osserva il Collegio che, innanzitutto, va
identificata la fattispecie di autodichia in materia di controversie
di lavoro del personale del Segretariato generale della Presidenza
della Repubblica e delle norme che la prevedono.
Inizialmente, una autodichia vera e propria in tema di
controversie dei dipendenti della Presidenza della Repubblica e'
stata a lungo negata.
In specie (senza considerare il regime transitorio anteriore alla
istituzione del Segretariato generale, caratterizzato dalle funzioni
del commissario previsto dal decreto legislativo 19 giugno 1946, n.
3, relative ai servizi del soppresso Ministero della Real Casa, e
quello pregresso di tale Ministero - le cui controversie con i
dipendenti appartenevano, al pari dei dipendenti delle altre
pubbliche amministrazioni, al Consiglio di Stato, v. C.d.S. Sez. IV
25 febbraio 1942) va rilevato che Cass. S.U. 5 agosto 1975, n. 2979
aveva affermato che «le controversie relative ai rapporti di impiego
del personale dipendente dal Segretariato generale della Presidenza
della Repubblica appartengono alla competenza del giudice
amministrativo, senza che possa prospettarsi una inammissibile
interferenza del potere giurisdizionale nelle funzioni del Capo dello
Stato, in quanto, siccome, a norma dell'art. 3 della legge 9 agosto
1948, n. 1077 e regolamento interno approvato dal d.p. 19 novembre
1968, il suddetto personale dipende esclusivamente dal Segretario
generale, oggetto del Sindacato giurisdizionale e' soltanto
l'attivita', meramente amministrativa, di tale organo.».
Tale indirizzo veniva, poi, confermato anche dopo i rilievi
espressi dalla sentenza della Corte costituzionale n. 129 del 1981,
la quale nel negare che alla Corte dei conti spettasse il potere di
sottoporre a giudizio contabile i tesorieri della Presidenza della
Repubblica (al pari di quelli della Camera e del Senato), affermava
che «l'autonomia ed indipendenza degli organi costituzionali di
vertice va riconosciuta non soltanto nella potesta'
auto-organizzativa, ma anche nel momento applicativo di tale
normazione, cui si riconnette l'esclusione di qualsiasi attivazione
di rimedi amministrativi o giurisdizionali» e che «l'esenzione dai
giudizi di conto s'inserisce in un regime fondamentalmente comune a
tutti gli organi costituzionali ricorrenti, rinsaldato da una lunga
tradizione e radicato nell'autonomia spettante agli organi stessi.».
In specie, per quanto concerne la Presidenza della Repubblica, la
Corte costituzionale rilevava che: «malgrado per essa non sussista
alcuna previsione costituzionale analoga a quella concernente i
regolamenti parlamentari», il Presidente della Repubblica abbisogna
«di un proprio apparato, non solo e non tanto per amministrare i beni
rientranti nella dotazione, quanto per consentire un efficiente
esercizio delle funzioni presidenziali, garantendo in tal modo la
non-dipendenza del Presidente rispetto ad altri poteri dello Stato;
sicche' il Segretariato generale della Presidenza della Repubblica
non puo' essere riduttivamente configurato quale apparato burocratico
di regime giuridico eguale a quello di ogni altro apparato
dell'amministrazione dello Stato».
Successivamente, in sostanza considerando tali rilievi riferiti
alla sola materia contabile e alla relativa lunga tradizione, Cass.
S.U. 10 maggio 1988, n. 3422 confermava che «le controversie inerenti
al rapporto pubblico di impiego del personale del Segretariato
generale della Presidenza della Repubblica, ancorche' investano i
provvedimenti presidenziali di approvazione delle norme regolamentari
sullo stato giuridico ed economico e sul trattamento pensionistico
(ma non direttamente la liquidazione della pensione), non si
sottraggono alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo,
tenuto conto che quei provvedimenti integrano atti amministrativi
attinenti al rapporto d'impiego e che difettano disposizioni di
deroga alla suddetta giurisdizione in favore di organi interni della
Presidenza della Repubblica (come invece previsto negli ordinamenti
del personale della Camera e del Senato).».
Tale indirizzo veniva, poi, ribadito anche da Cass. S.U. 17
dicembre 1998, n. 12614, che nuovamente affermava che «alla
Presidenza della Repubblica non puo' essere riconosciuta l'autodichia
in materia di controversie in tema di rapporti di impiego del
personale dipendente; da cio' consegue che esse rientrino nella
giurisdizione del giudice amministrativo.».
In particolare, premesso che «per autodichia si intende, secondo
la comune opinione, la capacita' di una istituzione - ed in
particolar modo degli organi costituzionali - di decidere
direttamente, con proprio giudizio, ogni controversia attinente
all'esercizio delle proprie funzioni» e che «nell'attuale assetto
costituzionale, e' lecito dubitare che l'autodichia costituisca un
necessario attributo implicato dalla posizione di autonomia ed
indipendenza degli organi costituzionali», essendo «arduo sostenere
che, vigendo una Costituzione scritta, principio implicito, o una
norma inespressa, possa di per se' porsi in vittorioso contrasto con
un principio fondamentale esplicito»; la detta sentenza rilevava che
«in effetti eccezioni esplicite al principio della indefettibilita'
della tutela giurisdizionale davanti ai giudici comuni (ordinari ed
amministrativi), integranti ipotesi di autodichia a favore di organi
costituzionali, si rinvengono nel diritto positivo» (alcune con
fondamento costituzionale diretto, come quella prevista per ciascuna
Camera dall'art. 66 Cost. in materia di titoli di ammissione dei
componenti e di cause sopraggiunte di ineleggibilita' e di
incompatibilita'; altre con fondamento costituzionale indiretto, come
quella relativa alle controversie dei propri dipendenti della quale
Camera e Senato si sono dotate nell'esercizio del potere
regolamentare loro attribuito dall'art. 64, comma 1 Cost. - i cui
dubbi di legittimita' costituzionale sono rimasti irrisolti per la
insindacabilita' davanti alla Corte costituzionale delle relative
fonti, v. Corte cost. n. 154 del 1985; altra ancora, come la
giurisdizione domestica della Corte costituzionale, «in virtu' del
concatenato operare dell'art. 1 della legge costituzionale 11 marzo
1953, n. 1, e dell'art. 14, comma 3, della legge 11 marzo 1953, n.
87, come modificato dall'art. 4 della legge 18 marzo 1958, n. 265, e
che viene esercitata in base al regolamento della stessa Corte).
Analoga situazione, pero', non era ravvisabile per la Presidenza
della Repubblica.
La detta pronuncia precisava, infatti, che «la legge n.
1977/1948, legge ordinaria istitutiva del Segretariato generale della
Presidenza della Repubblica, non ha previsto l'autodichia nei
confronti del personale addetta ai servizi ed agli uffici della
Presidenza della Repubblica, limitandosi a stabilire, in materia di
personale, che il Segretario generale «propone al Presidente della
Repubblica l'approvazione del regolamento interno e dei provvedimenti
relativi al personale» (art. 3, comma 3); che «lo stato giuridico ed
economico e gli organici del personale addetto alla Presidenza sono
stabiliti con decreto del Presidente della Repubblica» (art. 4, comma
1); che "alle spese....per tutto il personale dipendente dal
Segretariato si provvede con legge speciale" (art. 4, comma 2)». La
stessa pronuncia, inoltre, aggiungeva che «una forma di giurisdizione
domestica esclusiva» neppure «risulta disciplinata nei regolamenti
concernenti il personale, previsti dai suindicati articoli 3, comma
3, e 4, comma 1, ed in particolare nel decreto n. 31/1980, vigente
all'epoca dell'instaurazione del giudizio» (che all'art. 5,
istitutivo della Commissione per i ricorsi del personale, precisava
che il ricorso interno e' dichiarato improcedibile «se nei confronti
dello stesso atto o provvedimento amministrativo sia stato da
chiunque presentato ricorso al giudice amministrativo», «in tal modo
inequivocabilmente riconoscendo la giustiziabilita' degli atti
davanti al giudice comune»). Del resto, neppure potevano richiamarsi
al riguardo i principi e i rilievi espressi, nella materia contabile,
da Corte costituzionale n. 129/1981, non essendo rinvenibile in
materia di autodichia nelle controversie del personale della
Presidenza della Repubblica una analoga uniforme tradizione ed anzi
essendo stata costantemente affermata la soggezione delle stesse alla
giurisdizione comune.
Tale indirizzo consolidato, affermato con riferimento al regime
anteriore alla nuova disciplina regolamentare del contenzioso interno
di cui ai decreti presidenziali n. 81 e 89 del 1996, e' stato
ritenuto superato da Cass. S.U. 17 marzo 2010, n. 6529, la quale, in
sede di regolamento di giurisdizione, ha registrato «la situazione
per la quale l'organo costituzionale in disamina, assistito da una
potesta' di autoorganizzazione a fondamento costituzionale indiretto,
da una indiscussa autonomia contabile (l'una e l'altra imperniate
sull'interazione di una consolidata prassi costituzionale con il
riferimento normativo) e da una idoneita' alla normazione sui
conflitti domestici attraverso l'adozione di regolamenti, si e'
dotato consapevolmente, sin dal 1996, di una struttura decisionale
articolata per la soluzione di tali conflitti ed ha visto, negli
ultimi anni, il giudice amministrativo dubitare (anche alla luce
della esplicita «astensione» dal pronunziare formulata nella sentenza
del 1998 di queste Sezioni Unite) della propria potestas judicandi
sui conflitti stessi.».
In specie con tale pronuncia e' stato affermato che
«dall'esercizio di tale potere regolamentare - di natura chiaramente
normativa (e rispetto al quale la legge n. 1077 del 1948, assume mero
ruolo ricognitivo (Corte costituzionale n. 129/81) - deriva dunque la
«possibilita'» di riservare alla propria giurisdizione domestica le
controversie insorte nella costituzione e nella gestione del rapporto
con il personale necessario per il perseguimento dei propri fini, una
possibilita' che il pregresso decreto del 1980 confessava non essere
stata utilizzata (prevedendosi solo un procedimento interno non
ostativo del ricorso al giudice) e che invece i decreti del 1996
hanno pienamente utilizzato, creando un doppio grado di cognizione
con specifica regolamentazione procedurale e nell'intento di
istituire una sede decisoria tecnica, imparziale e stabile.».
In particolare, poi, premesso che alla Corte regolatrice della
giurisdizione spetta la «verifica del fondamento costituzionale per
l'esercizio di un potere decisorio che, specularmente, decurta poteri
decisori dalla giurisdizione amministrativa» e che tale verifica deve
essere fatta «alla stregua dei fondamentali criteri posti dalla
Costituzione per la tutela dei diritti, ma anche rammentando che tali
criteri sono integrati dalle norme della Convenzione europea (art.
6, p. 1), quali interpretate dalla Corte di Strasburgo, secondo il
procedimento di ingresso nell'ordinamento nazionale precisato dalla
Corte costituzionale nella sentenza n. 348 del 2007», con la
pronuncia in esame e' stato rilevato che «la Corte europea, nella
sentenza del 28 aprile 2009 resa in causa Savino ed altri c. Italia,
proposta all'esito dell'esercizio della autodichia della Camera dei
deputati, ha rammentato che il rispetto dell'art. 6, p. 1 della
Convenzione ben puo' essere assicurato con la riserva di controversie
ad organismi diversi da quelli comuni ma a condizione che anche per
tali organismi siano garantite le condizioni di precostituzione,
imparzialita' ed indipendenza che presidiano all'esercizio della
giurisdizione ordinaria, condizioni, va aggiunto, che trovano
perfetta corrispondenza nei principii di cui agli articoli 25, 104,
107 e 108 Cost.».
Tanto premesso e rilevato, queste Sezioni Unite hanno ritenuto
che «tali condizioni, evidenziate dalla Corte europea e da questa non
ravvisate nella pregressa disciplina dell'autodichia della Camera dei
deputati, assistano il disegno perseguito dai decreti presidenziali
numeri 81 ed 89 del 1996. Ed infatti:
la istituzione regolamentare di collegi stabili a durata
quadriennale ed i cui componenti sono selezionati prevalentemente (in
primo grado) o totalmente (in appello) in ragione della loro
professionalita', appare previsione sufficiente al perseguimento del
primo obiettivo, quello diretto a garantire che la trattazione di
ogni affare sia riservata ad un organo decidente gia' designato e
destinato ad operare stabilmente per una serie ulteriore di affari;
del pari l'imparzialita' dei collegi decidenti e'
tendenzialmente assicurata dalla appartenenza ordinamentale
(magistrati ordinari, amministrativi e contabili) e dalla
autorevolezza della fonte di designazione dei componenti dei collegi
(i Presidenti degli organi di provenienza) nonche' dalla volonta' di
sottoporne il funzionamento alle regole procedurali generali ed alle
norme di deontologia degli ordini di appartenenza (se pur la relativa
osservanza, in difetto di rimedi demolitori, sostitutivi, riparatori
resta nulla piu' che oggetto di auspicio);
certamente rende omaggio al requisito di indipendenza la
scelta di costituire i collegi in prevalenza (in primo grado) o in
via esclusiva (in appello) con personale totalmente esterno
all'organo costituzionale, designato dal vertice dell'organo di
appartenenza e legato con il Segretariato generale da un rapporto
puramente onorario.» (cosi' Cass. S.U. n. 6529/2010 cit.).
In definitiva, quindi, con tale ultima pronuncia e' stato
affermato il principio secondo cui «il potere della Presidenza della
Repubblica di riservare, mediante regolamento, alla propria
cognizione interna le controversie in materia di impiego del
personale ha fondamento costituzionale indiretto (connesso alla
potesta' di autoorganizzazione e all'autonomia contabile, fondate
sull'interazione della consolidata prassi costituzionale con la legge
9 agosto 1948, n. 1077), ed e' stato esercitato - mediante i
regolamenti emanati con i decreti del Presidente della Repubblica 24
luglio e 9 ottobre del 1996 - in modo da assicurare la
precostituzione, l'imparzialita' e l'indipendenza dei collegi,
previsti per la risoluzione delle suddette controversie, quali
condizioni che presidiano l'esercizio della giurisdizione ordinaria,
secondo i principi fissati dalla Costituzione e dalla Convenzione
europea per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle liberta'
fondamentali».
Tale pronuncia ha suscitato in dottrina non poche perplessita',
in considerazione della non meglio spiegata sussistenza di un
«fondamento costituzionale indiretto» per la autodichia della
Presidenza della Repubblica, in sostanza fondato soltanto sul potere
auto-organizzativo interno (nonostante sia stata confermata la
negazione della autodichia come «momento essenziale per assicurare
effettivita' alla posizione di autonomia ed indipendenza degli organi
costituzionali») e su una «lunga tradizione» (gia' rilevata, pero',
soltanto in materia contabile), nonche' in ragione della creazione,
in sostanza, di nuovi giudici speciali in contrasto con la
Costituzione e, prima ancora, della insussistenza di superiori
esigenze di protezione che giustifichino una deroga ai principi
costituzionali sulla tutela giurisdizionale. D'altra parte e' stato
anche evidenziato che non e' configurabile una eccezione ad un
principio «cardine» espresso nella Costituzione attraverso un
principio costituzionale inespresso o implicito (peraltro espresso in
atti regolamentari, emessi in base ad una legge ordinaria, non
assimilabili ai regolamenti parlamentari).
Per altro verso, poi, la pronuncia in esame, incentrata soltanto
sullo specifico regolamento di giurisdizione, non ha considerato i
dubbi di incostituzionalita' poi sollevati, con riferimento
all'autodichia del Senato nelle controversie dei suoi dipendenti, con
l'ordinanza di questa Corte n. 10400/2013, i quali, come e' stato
affermato nella ordinanza interlocutoria n. 2288/2014, in gran parte
potrebbero in effetti riguardare tutte le autodichie.
Infine e' intervenuta la sentenza della Corte costituzionale n.
120 del 2014, che seppure ha dichiarato inammissibile la questione di
legittimita' costituzionale sollevata da questa Corte con l'ordinanza
n. 10400/2013, ribadendo la insindacabilita' dei regolamenti
parlamentari, non ha adottato una pronuncia di manifesta
inammissibilita', come nel caso delle ordinanze numeri 444 e 445 del
1993 sulla scia di Corte costituzionale n. 154 del 1985, ma nella
motivazione ha delineato la direttrice di possibili sviluppi,
fornendo significativi elementi di novita'.
In sostanza dalla non sindacabilita' generalizzata dei
regolamenti parlamentari si passa alla sindacabilita' relativa, nella
forma del conflitto di attribuzione tra poteri dello Stato, che -
unitamente al giudizio in via principale (nella specie non
ipotizzabile) - e' uno dei modi di controllo di costituzionalita' ai
sensi dell'art. 134 Cost.
Il distacco dall'arresto del 1985, in termini di evoluzione della
giurisprudenza, viene segnato innanzi tutto dall'affermazione che i
regolamenti parlamentari non sono fonti puramente interne al
Parlamento; essi sono fonti dell'ordinamento generale della
Repubblica, produttive di norme sottoposte agli ordinari canoni
interpretativi, alla luce dei principi e delle disposizioni
Costituzionali, che ne delimitano la sfera di competenza.
Quindi vi e' un ambito, seppur limitato, di competenza normativa
dei regolamenti parlamentari ed il limite, in chiave parametrica, e'
dato proprio dalle norme della Costituzione. E tra queste vengono in
rilevo soprattutto gli articoli 64 e 72 Cost. che assolvono alla
funzione di definire e, al tempo stesso, di delimitare «lo statuto di
garanzia delle Assemblee parlamentari» (sentenza n. 379 del 1996). E'
dunque all'interno di questo statuto di garanzia - sottolinea la
Corte - che viene stabilito l'ambito di competenza riservato ai
regolamenti parlamentari, avente ad oggetto l'organizzazione interna
e, rispettivamente, la disciplina del procedimento legislativo per la
parte non direttamente regolata dalla Costituzione.
Per ricostruire questo ambito - e verificare che in questo ambito
si sia contenuta la produzione normativa regolamentare e
subregolamentare delle Camere - e' possibile il conflitto di
attribuzione tra poteri nella misura in cui il superamento di tale
ambito ridondi in invasione o turbativa di altro potere dello Stato,
quale quello giurisdizionale che ha carattere diffuso e che altro non
e' che espressione della garanzia generale alla tutela
giurisdizionale, riconosciuta come diritto fondamentale.
Non solo quindi c'e' un ambito disegnato in Costituzione del
potere normativo regolamentare delle Camere, ma viene in gioco anche
rispetto dei diritti fondamentali, tra i quali - ricorda la Corte -
il diritto di accesso alla giustizia (art. 24, primo comma, Cost.).
Pertanto il rispetto dei diritti fondamentali costituisce un
limite alla competenza regolamentare delle Camere. L'eventuale
superamento di questo limite non ridonda in vizio di
incostituzionalita' censurabile nei modi del giudizio di
costituzionalita' in via incidentale, che rappresenta la forma
ordinaria del controllo di costituzionalita' accentrato nella
giurisdizione della Corte costituzionale, ma costituisce un'invasione
di campo, una violazione delle regole di competenza, un'alterazione
dell'equilibrio dei poteri dello Stato.
Processualmente il modo per accertare questa eventuale violazione
e' diverso - conflitto di attribuzione tra poteri dello Stato e non
gia' incidente di costituzionalita' - anche se poi nel merito la
valutazione richiesta alla Corte e' analoga, derivante dalla denuncia
di un non manifestamente infondato contrasto tra la norma
regolamentare ed un diritto fondamentale garantito dalla
Costituzione.
Il portato innovativo della sentenza n. 120 del 2014 si racchiude
nell'affermazione che la sede naturale in cui trovano soluzione le
questioni relative alla delimitazione degli ambiti di competenza
riservati e' quella del conflitto di attribuzione fra i poteri dello
Stato.
La Corte, richiamando anche la sentenza n. 379 del 1996,
sottolinea che il confine tra autonomia delle Camere e giurisdizione
appartiene al sindacato della Corte stessa, che puo' essere
investita, in sede di conflitto di attribuzione, dal Potere che si
ritenga leso o menomato dall'attivita' dell'altro.
L'indipendenza delle Camere non puo' infatti compromettere
diritti fondamentali, ne' pregiudicare l'attuazione di principi
inderogabili; in generale deve prevalere la «grande regola» dello
Stato di diritto ed il conseguente regime giurisdizionale al quale
sono normalmente sottoposti, nel nostro sistema costituzionale, tutti
i beni giuridici e tutti i diritti ex articoli 24, 112 e 113 Cost.
sentenza n. 379 del 1996).
Con riferimento poi all'autodichia in materia di controversie di
lavoro del personale del Senato la Corte - che non manca di rilevare
che in altri ordinamenti giuridici non dissimili dal nostro
l'autodichia sui rapporti di lavoro con i dipendenti delle Assemblee
legislative (e quella sui rapporti con i terzi) non e' piu' prevista
- sottolinea che anche norme non sindacabili potrebbero essere fonte
di atti lesivi di diritti costituzionalmente inviolabili e, d'altra
parte, deve ritenersi sempre soggetto a verifica il fondamento
costituzionale di un potere decisorio che limiti quello conferito
dalla Costituzione ad altre autorita'.
In sintesi la Corte opera una riserva: non e' possibile il
giudizio incidentale di costituzionalita', ma una verifica di
costituzionalita' e' possibile per il tramite del conflitto di
attribuzione tra poteri dello Stato. In tale sede la Corte - come
puntualmente affermato dalla sentenza n. 120 del 2014 - puo'
ristabilire il confine, ove questo sia violato, tra i poteri
legittimamente esercitati dalle Camere nella loro sfera di competenza
e quelli che competono ad altri, cosi' assicurando il rispetto dei
limiti delle prerogative e del principio di legalita', che e' alla
base dello Stato di diritto.
In tale evidenziata evoluzione della giurisprudenza
costituzionale in tema di autodichia in materia di controversie di
lavoro del personale delle Camere (dalla sentenza n. 154/1985 alla
sentenza n. 120/2014) puo' leggersi una applicazione di settore del
principio di continuita' del controllo di costituzionalita' che vuole
che non ci siano aree franche sottratte al controllo di
costituzionalita'.
Recentemente la sentenza n. 1 del 2014 ha rimarcato che - come
principio generale - non puo' esserci un'area esclusa dal controllo
di costituzionalita'. Cfr. anche sentenza n. 162 del 2014 che ha
ribadito che la Corte, «posta di fronte a un vulnus costituzionale,
non sanabile in via interpretativa - tanto piu' se attinente a
diritti fondamentali - e' tenuta comunque a porvi rimedio» (sentenza
n. 113 del 2011).
Puo' aggiungersi che la continuita' del controllo di
costituzionalita' si affianca alla continuita' del sindacato di
legittimita' (ex art. 111, settimo comma, Cost.): come nessuna fonte
normativa e' sottratta al rispetto della Costituzione cosi' nessuna
decisione di giustizia e' sottratta al rispetto della legge.
Conclusivamente, in base a Corte costituzionale n. 120 del 2014,
puo' quindi dirsi che e' possibile il raffronto tra la normativa
subregolamentare del Senato in tema di autodichia in materia di
controversie di lavoro del personale dipendente e la Costituzione e
che lo strumento processuale di verifica e' il conflitto di
attribuzione tra poteri dello Stato ex art. 134 Cost.
Orbene, in tale quadro sistematico, ritiene il Collegio che i
citati elementi di novita' e gli sviluppi delineati dalla Corte
costituzionale con riferimento alla autodichia del Senato, non
possono che trovare analoga applicazione anche con riguardo alla
autodichia della Presidenza della Repubblica in materia di
controversie del personale, pur nella sua particolare connotazione.
In particolare, come sopra si e' accennato, con il decreto
presidenziale n. 81 del 26 luglio 1996 successivamente integrato dal
decreto presidenziale n. 89 del 9 ottobre 1996 e modificato dal
decreto presidenziale n. 34 del 30 dicembre 2008, emanati in base
alla legge n. 1077 del 1948 (che, pero', prevede soltanto - v. art. 4
- che «lo stato giuridico ed economico e gli organici del personale
addetto alla Presidenza sono stabiliti con decreto del Presidente
della Repubblica»), eliminandosi il precedente carattere eventuale
dell'autodichia (di cui al decreto n. 31 del 1980) ed escludendosi
implicitamente la possibilita' di ricorso al giudice amministrativo,
e' stato istituito quale organo di primo grado il Collegio giudicante
nominato con decreto del Presidente della Repubblica, su proposta del
segretario generale, e composto da un consigliere di Stato, che lo
presiede, da un consigliere di Corte d'appello, da un consigliere
della Corte dei conti, designati rispettivamente dai Presidenti del
Consiglio di Stato, della Corte d'appello di Roma e della Corte dei
conti (nel 2008 e' stata abrogata la norma che prevedeva la presenza
in detto Collegio giudicante di un funzionario dell'Amministrazione
designato dal segretario generale e di un rappresentante del
personale sorteggiato...); nel contempo quale organo di secondo ed
ultimo grado e' stato istituito il Collegio di appello, anch'esso
nominato con decreto del Presidente della Repubblica, su proposta del
segretario generale, e composto da un Presidente di sezione del
Consiglio di Stato, che lo presiede, da un consigliere di Cassazione
e da un consigliere della Corte dei conti, designati rispettivamente
dal Presidente del Consiglio di Stato, dal Primo Presidente della
Corte di cassazione e dal Presidente della Corte dei conti; non
possono far parte del Collegio i magistrati componenti del Collegio
giudicante, nonche' quelli in posizione di comando o di fuori ruolo
presso il Segretariato generale o consulenti dello stesso (v.
articoli 1, 2, 3 e 8).
La procedura ricalca quella prevista per i ricorsi dinanzi ai
giudici amministrativi e le udienze dei Collegi sono pubbliche. Le
pronunce, denominate «decisioni», sia in primo che in secondo grado
devono essere adottate entro 180 giorni e producono immediatamente i
loro effetti, senza che sia necessario un provvedimento di
recepimento da parte dell'Amministrazione. I ricorsi non hanno
effetti sospensivi, ma puo' essere richiesta la sospensione
dell'esecuzione degli atti e delle pronunce per gravi motivi. E'
ammesso ricorso per revocazione davanti allo stesso organo che ha
pronunciato la decisione nei modi e nei termini previsti dagli
articoli 395 e 396 codice di procedura civile.
I detti organi giudicanti, per la loro configurazione e
composizione, come si e' detto, sono stati ritenuti idonei a
soddisfare le condizioni di precostituzione, imparzialita' ed
indipendenza previste dall'art. 6, p. 1, della Convenzione europea,
come interpretate dalla Corte di Strasburgo con la sentenza del 28
aprile 2009 resa in causa Savino ed altri c. Italia, condizioni che
peraltro trovano perfetta corrispondenza nei principi di cui agli
articoli 25, 104, 107 e 108 della Costituzione (v. Cass. S.U. 17
marzo 2010, n. 6529 cit., che, ravvisata la autodichia de qua, ha
dichiarato la «carenza assoluta di giurisdizione», ma non ha preso in
considerazione ulteriori profili di incostituzionalita').
Orbene, seppure la fonte diretta della autodichia della
Presidenza della Repubblica non sia assimilabile ai regolamenti
parlamentari, a parte ogni considerazione sul fondamento
costituzionale indiretto della autodichia in esame (in sostanza
istituita, propriamente - in quanto autonoma ed esclusiva - soltanto
nel 1996 e modificata nel 2008), in primo luogo non puo' negarsi che
i decreti presidenziali citati, non essendo atti con forza di legge,
non sono censurabili sollevando questione incidentale di
costituzionalita'.
Nel contempo, pero', e' altrettanto indubbio che gli stessi non
possono essere sottratti ad un controllo di costituzionalita' sul
piano della sindacabilita' relativa nella forma del conflitto di
attribuzione tra poteri dello Stato.
Anche nella fattispecie in esame, infatti, assume rilievo
determinante la ricostruzione dell'ambito di competenza riservato ai
decreti presidenziali aventi ad oggetto l'organizzazione della
Presidenza della Repubblica, all'interno dello statuto di garanzia
del Presidente della Repubblica, ed e' possibile il conflitto di
attribuzione tra poteri, nella misura in cui il superamento del detto
ambito ridondi in invasione o turbativa di altro potere dello Stato,
quale quello giurisdizionale che ha carattere diffuso e che altro non
e' che espressione della garanzia generale alla tutela
giurisdizionale, riconosciuta come diritto fondamentale.
Del resto anche per la Presidenza della Repubblica in generale
deve prevalere la «grande regola» dello Stato di diritto ed anche
riguardo alla stessa il rispetto dei diritti fondamentali, cosi' come
l'attuazione dei principi inderogabili, sono assicurati dalla
funzione di garanzia assegnata alla Corte costituzionale, che
costituisce la sede naturale nella quale trovano soluzione le
questioni relative alla delimitazione degli ambiti di competenza
riservati dei poteri dello Stato. La tutela, quindi, del confine tra
i due distinti valori della autonomia della Presidenza della
Repubblica, da un lato, e la legalita' giurisdizione, dall'altro,
spetta senz'altro alla Corte costituzionale, investita in sede di
conflitto di attribuzione.
Peraltro e' indubbio che anche per la Presidenza della Repubblica
vale il principio generale secondo cui non puo' esserci un'area
esclusa dal controllo di costituzionalita', tanto piu' se attinente a
diritti fondamentali e, nel contempo, deve ritenersi sempre soggetto
a verifica il fondamento costituzionale di un potere decisorio che
limiti quello conferito dalla Costituzione ad altri poteri.
Puo', quindi, passarsi all'esame dei profili di illegittimita'
costituzionale rilevabili nella fattispecie, posto che l'invasione
del potere giurisdizionale richiede non di meno l'indicazione dei
parametri di riferimento versandosi comunque in una ipotesi di vizio
di illegittimita' costituzionale in senso lato.
Invero, ad avviso di questa Corte, la menomazione o turbativa del
potere giurisdizionale e' segnatamente di duplice portata: una piu'
generale, in riferimento agli articoli 3, primo comma, 24, primo
comma, 102, secondo comma, quest'ultimo in combinato disposto con la
VI disposizione transitoria, 108 primo comma, 111 primo comma, Cost.,
e l'altra piu' specifica, in riferimento agli articoli 111, settimo
comma, e 3, primo comma, Cost.
Si ha nella specie che agli attuali ricorrenti e' risultato
menomato l'accesso alla giustizia non essendo consentito - in ragione
della sussistente autodichia della Presidenza della Repubblica -
adire la giurisdizione comune, sia essa ordinaria che speciale. La
rilevanza di questo profilo di invasivita' (o incostituzionalita' in
senso lato) di maggiore e piu' radicale portata risiede nella
circostanza che, se fosse rimossa l'autodichia della Presidenza della
Repubblica, la giurisdizione comune si riespanderebbe, venendo meno
l'assoluto difetto di giurisdizione nell'attuale situazione di pieno
dispiegarsi della detta autodichia.
Alternativamente e subordinatamente, in una prospettiva piu'
limitata, ove si ritenga legittima in particolare la configurazione
degli organi di giustizia interna della Presidenza della Repubblica
come giudici speciali, rileverebbe la preclusione - sempre in ragione
dell'autodichia de qua - dell'accesso al sindacato di legittimita'
nella forma del ricorso straordinario ex art. 111, settimo comma,
Cost. ed art. 360, quarto comma, codice di procedura civile, con
conseguente ingiustificato trattamento differenziato (art. 3, primo
comma, Cost.). La rilevanza di questo piu' circoscritto profilo di
invasivita' (o incostituzionalita' in senso lato) risiede la
circostanza che, ove fosse rimossa tale preclusione, si
riespanderebbe la possibilita' di esperire il ricorso straordinario
per cassazione avverso le decisioni in ultimo grado, degli organi di
giustizia interna della Presidenza della Repubblica con la
conseguenza che l'attuale ricorso per cassazione sarebbe, sotto
questo profilo, ammissibile e le censure di violazione di legge,
mosse dai ricorrenti all'impugnata pronuncia del Collegio di appello,
potrebbero in ipotesi essere esaminate nel merito.
Sotto il primo enunciato profilo l'autodichia della Presidenza
della Repubblica appare in contrasto con il principio di eguaglianza
(art. 3, primo comma, Cost.), coniugato con il riconoscimento a
«tutti» della facolta' di agire in giudizio per la tutela dei propri
diritti e interessi legittimi (art. 24, primo comma, Cost.).
L'eguaglialza davanti alla legge, come canone generale e
principio fondamentale, si specifica come eguaglianza in particolare
nell'accesso alla tutela giurisdizionale, quale diritto inviolabile.
E' un principio fondamentale che si salda ad un diritto
espressamente riconosciuto come inviolabile e che genera una tutela
forte, appartenente al nucleo essenziale ed irrinunciabile del patto
sociale su cui si fonda l'ordinamento costituzionale fin da essere
attratto all'area dei c.d. controlimiti, ossia dei principi
fondamentali e dei diritti inviolabili della persona che
costituiscono gli elementi identificativi essenziali ed
irrinunciabili dell'ordinamento costituzionale.
Questa garanzia viene in sofferenza - ad avviso di questa Corte -
nel momento in cui una categoria di soggetti e' esclusa dalla tutela
giurisdizionale comune in ragione di un elemento - l'essere
dipendenti della Presidenza della Repubblica - non significativo, ne'
giustificativo sul piano costituzionale, ai fini del loro trattamento
differenziato.
Nella stessa cit. sentenza n. 120 del 2014 in cui veniva in
rilevo proprio questo trattamento differenziato relativo ai
dipendenti del Senato, la Corte costituzionale ha posto in evidenza
che il diritto di accesso alla giustizia (art. 24 Cost.) costituisce
un diritto fondamentale; affermazione confermata ancor piu'
recentemente dalla cit. sentenza n. 238 del 2014 che ha ribadito che
«fra i principi fondamentali dell'ordinamento costituzionale vi e' il
diritto di agire e di resistere in giudizio a difesa dei propri
diritti riconosciuto dall'art. 24 Cost., in breve il diritto al
giudice», aggiungendo che «il diritto al giudice ed a una tutela
giurisdizionale effettiva dei diritti inviolabili e' sicuramente tra
i grandi principi di civilta' giuridica in ogni sistema democratico
del nostro tempo».
Pertanto «l'azione in giudizio per la difesa dei propri diritti
[...] e' essa stessa il contenuto di un diritto, protetto dagli
articoli 24 e 113 della Costituzione e da annoverarsi tra quelli
inviolabili e caratterizzanti lo stato democratico di diritto»
(sentenze n. 26 del 1999, n. 120 del 2014, n. 386 del 2004 e n. 29
del 2003).
Del resto non appare concretamente ipotizzabile che l'autonomia
della Presidenza della Repubblica, che certamente ha una posizione
guarentigiata di alto profilo costituzionale, possa bilanciare, fino
a comprimerlo del tutto, il diritto alla tutela giurisdizionale del
personale dipendente, nella misura in cui puo' ragionevolmente
escludersi che alcun rischio tale autonomia guarentigiata corra a
causa di un'iniziativa giudiziaria di suoi dipendenti, quali gli
attuali ricorrenti che, gia' comandati e poi, dal 1° dicembre 2005,
inquadrati nei ruoli del Segretariato generale, rivendichino il
diritto alla corresponsione delle somme maturate a titolo di
indennita' perequativa e di indennita' di comando, non piu'
corrisposte dalla detta data del 1° dicembre 2005.
Puo' poi denunciarsi anche la violazione dell'art. 102, secondo
comma, Cost., che esclude che possano essere istituiti giudici
straordinari o giudici speciali; parametro questo che va coniugato
con la VI disposizione transitoria che prescrive che entro cinque
anni dall'entrata in vigore della Costituzione si procede alla
revisione degli organi speciali di giurisdizione all'epoca esistenti,
salvo le giurisdizioni del Consiglio di Stato e della Corte dei conti
(nonche' dei tribunali militari per i quali pero' e' prescritto il
«riordinamento» con legge).
Il Collegio giudicante di primo grado e il Collegio di appello,
in sostanza, quali giudici delle controversie dei dipendenti del
Segretariato generale della Presidenza della Repubblica, si pongono,
rispetto alla giurisdizione ordinaria, come giudici speciali,
istituiti dopo l'entrata in vigore della Costituzione, senza che in
essa ci sia una salvezza, cosi' come invece espressamente previsto
per il Consiglio di Stato e la Corte dei conti; salvezza che deroga a
tale generale divieto proprio per essere essa di rango
costituzionale.
Ne', d'altra parte, come sopra si e' evidenziato, nella specie,
potrebbe ravvisarsi una continuita' con un analogo apparato di
autodichia (vera e propria) nel sistema ordinamentale anteriore alla
entrata in vigore della Costituzione (e neppure in quello
prerepubblicano).
Sotto altro profilo, poi, pur riconoscendosi, sulla scorta di
Cass. S.U. n. 6529/2010 cit., che i «giudici» istituti con i citati
decreti presidenziali soddisfano le esigenze di precostituzione,
imparzialita' e indipendenza, richieste dall'art. 6 p. 1, della
Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle
liberta' fondamentali e dagli articoli 108, secondo comma e 111,
secondo comma, della Costituzione, va senz'altro denunciata la
violazione nella riserva di legge prevista, con riguardo
all'«ordinamento giudiziario» e ad «ogni magistratura» dall'art. 108,
primo comma Cost. e al «giusto processo regolato dalla legge»
dall'art. 111, primo comma Cost.
In ogni caso, quand'anche, in ipotesi, si ritengano insussistenti
le violazioni fin qui denunciate, sotto il secondo enunciato profilo,
a tutto concedere, vi sarebbe comunque la violazione dell'art. 111,
settimo comma, Cost. coniugato all'art. 3, primo comma, Cost.
Si e' gia' rilevato che il carattere chiuso e circoscritto del
sistema di autodichia della Presidenza della Repubblica preclude, sia
testualmente sia per giurisprudenza di questa Corte, la possibilita'
del ricorso straordinario per cassazione che invece il settimo comma
dell'art. 111 Cost. riconosce nei confronti di qualsivoglia sentenza
che, ove non impugnabile altrimenti, puo' essere censurata per
violazione di legge; garanzia questa che costituisce proiezione del
principio di eguaglianza.
Se «tutti i cittadini hanno pari dignita' sociale e sono eguali
davanti alla legge» - come predica solennemente il primo comma
dell'art. 3 Cost. - e' necessario che la legge sia interpretata ed
applica/a allo stesso modo nei confronti di tutte le parti in
giudizio. E' quindi generalizzato ed indefettibile un sindacato
accentrato di legittimita' quale quello che il settimo comma
dell'art. 111 Cost. assegna alla Corte di cassazione come missione
specifica e caratterizzante, unitamente al sindacato sulla
giurisdizione.
Tale garanzia non e' suscettibile, a livello di conformita' a
Costituzione, di una deroga per la giurisdizione degli organi di
autodichia, nella specie, della Presidenz.a della Repubblica se solo
si considera che e' lo stesso settimo comma dell'art. 111 Cost. a
prevedere che «si puo' derogare a tale norma soltanto per le sentenze
dei tribunali militari in tempo di guerra» e che per escludere le
pronunce del Consiglio di Stato e della Corte dei conti - giudici
speciali di antica tradizione - e' stata necessaria un'espressa
previsione nel successivo ottavo comma del medesimo art. 111 (che
appunto prevede che contro le decisioni del Consiglio di Stato e
della Corte dei conti il ricorso in cassazione e' ammesso per i soli
motivi inerenti alla giurisdizione e quindi non per violazione di
legge, come in generale consente il settimo comma).
Tali dubbi di legittimita' costituzionale non possono essere
superati da un'interpretazione adeguatrice della citata normativa
regolamentare della Presidenza della Repubblica.
Nella specie - come sopra si e' gia' rilevato - e' testuale nella
citata normativa il riferimento ad organi di autodichia.
Pur riconoscendo ad essi natura giurisdizionale, la
qualificazione come autodichia di questa giurisdizione, articolata in
due gradi con la possibilita' anche di un'impugnazione per
revocazione, ma nell'ambito di quella stessa giurisdizione, e'
inequivocabilmente tale da escludere ogni permeabilita' della
giurisdizione ordinaria, finanche nella forma del sindacato di
legittimita' esercitato in generale da questa Corte.
Inoltre non sembra che l'interpretazione adeguatrice in sede di
sindacato di legittimita' possa arrivare laddove non arriva la Corte
costituzionale nell'esercizio del sindacato di costituzionalita' in
forma incidentale. Se una norma regolamentare della Presidenza della
Repubblica e' sottratta all'ordinario controllo di costituzionalita'
in via incidentale, vi e' anche uno schermo per l'interpretazione
adeguatrice del giudice comune che realizza una sorta di sindacato
diffuso in chiave di filtro di ammissibilita' dell'incidente di
costituzionalita'.
La compressione del diritto alla tutela giurisdizionale significa
si' lesione di un diritto fondamentale. Ma la Corte (sentenza n. 238
del 2014) - nell'avvertire che la verifica di compatibilita' con i
principi fondamentali dell'assetto costituzionale e di tutela dei
diritti umani e' di sua esclusiva competenza - ha aggiunto, con
riguardo al diritto di accesso alla giustizia (art. 24 Cost.) e
richiamando proprio la sentenza n. 120/2014 sull'autodichia del
Senato, che il rispetto dei diritti fondamentali, cosi' come
l'attuazione di principi inderogabili, e' assicurato dalla funzione
di garanzia assegnata alla Corte costituzionale.
Rimane quindi solo la strada del conflitto tra poteri atteso che
i sopra richiamati dubbi di legittimita' costituzionale e soprattutto
la denunciata lesione del diritto alla tutela giurisdizionale in capo
ai dipendenti del Segretariato generale della Presidenza della
Repubblica, quali sono gli odierni ricorrenti, ridondano in
menomazione o turbativa del potere giurisdizionale di questa Corte
che si trova impedita ad esercitare il sindacato di legittimita'
domandato dai ricorrenti.
Anche in questa prospettiva piu' circoscritta alla violazione dei
soli articoli 111, settimo comma, e 3, primo comma, Cost., non appare
a questa Corte praticabile l'interpretazione adeguatrice,
costituzionalmente orientata, perche' il denunciato vizio di
illegittimita' costituzionale comunque si atteggia a menomazione o
turbativa del potere giurisdizionale ad opera di un potere dello
Stato qual e' il Presidente della Repubblica e spetta solo alla Corte
costituzionale accertare tale invasione o turbativa.
Quanto, poi, alla tempestivita' del conflitto deve osservarsi che
la circostanza che le disposizioni invasive - ossia le menzionate
norme regolamentari che prevedono la giurisdizione interna della
Presidenza della Repubblica in forma di autodichia - siano risalenti
nel tempo non esclude ne' fa venir meno l'ammissibilita' del
conflitto.
Infatti - secondo la giurisprudenza costituzionale - non e'
previsto alcun temine in ipotesi decorrente dalla lesione della
prerogativa costituzionale (sentenza n. 116 del 2003), a differenza
del ricorso per conflitto di attribuzione tra Stato e Regioni che e'
soggetto al termine di decadenza di cui all'art. 39, secondo comma,
delle Norme integrative per i giudizi davanti alla Corte
costituzionale.
La mancanza di un termine per la proposizione del ricorso per
conflitto di attribuzione tra poteri comporta - sempre secondo la
giurisprudenza costituzionale - che il ricorso puo' essere proposto
in ogni tempo, anche dopo anni dall'assunta lesione della prerogativa
costituzionale: cfr. sentenza n. 58 del 2004 secondo cui «non incide
il tempo trascorso dall'epoca dei fatti alla data di proposizione del
conflitto».
Nella specie sussiste l'attualita' dell'interesse a ricorrere
dovendo questa Corte dare una risposta di giustizia agli attuali
ricorrenti che invocano il sindacato di legittimita' di questa Corte,
impedito dalla richiamata normativa regolamentare in tema di
autodichia in materia di rapporti di lavoro del personale della
Presidenza della Repubblica.
Quanto al requisito soggettivo, la natura di potere dello Stato
sia di questa Corte che del Presidente della Repubblica sono stati
piu' volte affermati dalla giurisprudenza della Corte costituzionale.
Quanto al requisito oggettivo il tono costituzionale del
conflitto e' insito nella natura di diritto fondamentale della tutela
giurisdizionale la cui lesione gli attuali ricorrenti lamentano e che
ridonda non gia' in vizio di incostituzionalita', ma in lesione o
turbativa del potere giurisdizionale.
Conclusivamente la normativa dei citati decreti presidenziali
appare avere carattere invasivo delle attribuzioni del potere
giudiziario e segnatamente di quello di questa Corte, che e' chiamata
a pronunciarsi sul ricorso dei ricorrenti proposto ai sensi dell'art.
111, settimo comma, Cost.; cio' induce questa Corte a sollevare il
presente conflitto in riferimento alle censure ed ai parametri sopra
indicati sotto i due profili sopra illustrati.
Quindi il petitum del presente atto di promuovimento del
conflitto di attribuzione tra poteri dello Stato, richiesto come
contenuto del «ricorso» ex art. 24 delle Norme integrative per i
giudizi davanti alla Corte costituzionale, puo' formularsi, in via
principale, in termini piu' ampi: l'autodichia della Presidenza della
Repubblica nelle controversie di lavoro del proprio personale e' in
toto invasiva del potere giurisdizionale sicche', non spettando al
Presidente della Repubblica prevederla con le proprie norme
regolamentari, deve riespandersi l'ordinaria tutela giurisdizionale.
In via subordinata tale autodichia e' ritenuta, da questa Corte,
invasiva del potere giurisdizionale almeno nella misura in cui non
consente il sindacato di legittimita' ex art. 111, settimo comma,
Cost.; sicche', non spettando al Presidente della Repubblica
prevederla con le proprie norme regolamentari, deve riespandersi
l'ordinaria facolta' di proporre ricorso straordinario per cassazione
per violazione di legge avverso le decisioni in ultimo grado degli
organi di giustizia interna.
Quanto infine alla forma per sollevare il conflitto di
attribuzione tra poteri dello Stato da parte di un organo del potere
giudiziario, va considerato che, ove i presupposti del conflitto
insorgano, cosi' come nella specie, nel corso del giudizio e quindi
il conflitto si presenti con i caratteri dell'incidentalita', tale
forma e' l'ordinanza.
E' vero che l'art. 37, terzo comma, della legge n. 87 del 1953
prevede che la Corte costituzionale decide (nella prima fase in
camera di consiglio) sulla ammissibilita' del «ricorso» e che l'art.
24 delle Norme integrative per i giudizi davanti alla Corte
costituzionale contempli, anche nella sua rubrica, il «ricorso» come
atto propulsivo di questo speciale giudizio costituzionale.
Pero' tale riferimento testuale al «ricorso», come atto iniziale
di attivazione del proceditnento per conflitto di attribuzione tra
poteri dello Stato, va coniugato con il generale rinvio che il quinto
comma della medesima disposizione (art. 37) fa ai precedenti articoli
23, 25 e 26 e segnatamente all'art. 23; cui secondo comma prevede
l'«ordinanza» come atto con cui l'autorita' giurisdizionale investe
la Corte costituzionale della risoluzione di una questione di
legittimita' costituzionale che si ponga come pregiudiziale rispetto
alla decisione che la stessa autorita' giurisdizionale e' chiamata a
rendere. Il carattere incidentale del conflitto di attribuzione tra
poteri dello Stato rispetto ad una decisione di giustizia richiesta
in un giudizio comune rende applicabile, in parte qua, tale
disposizione (art. 23, secondo comma), in quanto richiamata dall'art.
37, quale norma speciale rispetto al generale riferimento al
«ricorso» contenuto nel terzo comma di quest'ultima. Nel giudizio
civile l'ordinanza e' la tipica forma del provvedimento che non
definisce il giudizio (art. 279 codice di procedura civile) e per la
sua deliberazione si applicano, ove adottata dal collegio in camera
di consiglio, le prescrizioni dell'art. 276 codice di procedura
civile, unitamente a quelle dell'art. 134 codice di procedura
civile quanto alla sottoscrizione dell'atto.
Il carattere incidentale del conflitto di attribuzione comporta
anche l'applicazione del medesimo secondo comma dell'art. 23 nella
parte in cui prevede che l'autorita' giurisdizionale sospenda il
giudizio in corso; contenuto questo che non potrebbe avere un
«ricorso». Inoltre in tal caso il promuovimento del procedimento, pur
attivando la fase iniziale di mera ammissibilita' ex art. 37, terzo
comma, cit. che e' priva di contraddittorio essendo la notifica del
ricorso prescritta solo per la fase successiva ex art. 37, quarto
comma, avviene - in applicazione dell'art. 23, quarto comma, cit.
stante il gia' evidenziato richiamo dell'art. 37 - con la
«trasmissione» dell'ordinanza e degli atti di causa alla Corte
costituzionale - e non gia' con il deposito del «ricorso» -
unitamente alle notifiche e alle comunicazioni prescritte dalla prima
disposizione.
Comunque la giurisprudenza costituzionale (sentenza n. 10 del
2000; e piu' recentemente, ex plurimis, numeri 151, 129 e 317 del
2013 e n. 161 del 2014) ritiene che, pur dovendo il conflitto essere
sollevato in ogni caso con ricorso, l'ordinanza pronunciata da
un'autorita' giudiziaria costituisce atto parimenti idoneo allo
scopo.
P.Q.M.
Visti l'art. 134 Cost. e l'art. 37 della legge 11 marzo 1953, n.
87;
Dispone la sospensione del giudizio civile iscritto al n.r.g.
15044/2012 su ricorso Varano Sandro ed altri cinque nei confronti del
Segretariato generale della Presidenza della Repubblica e della
Presidenza della Repubblica;
Ordina l'immediata trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale, sollevando conflitto di attribuzione tra poteri dello
Stato e chiede che la Corte:
dichiari ammissibile il presente conflitto;
e, nel merito, dichiari che non spettava al Presidente della
Repubblica deliberare gli articoli 1 e seguenti del decreto
presidenziale 26 luglio 1996, n. 81, integrato dal decreto
presidenziale 9 ottobre 1996, n. 89 e modificato dal decreto
presidenziale 30 dicembre 2008, n. 34, nelle parti seguenti:
a) in via principale nella parte in cui - violando gli
articoli 3, primo comma, 24, primo comma, 102, secondo comma,
quest'ultimo in combinato disposto con la VI disposizione
transitoria, 108, primo comma e 111, primo comma, Cost. - precludono
l'accesso dei dipendenti del Segretariato generale della Presidenza
della Repubblica alla tutela giurisdizionale comune, in riferimento
alle controversie di lavoro insorte con lo stesso;
b) in via subordinata nella parte in cui - violando gli
articoli 111, settimo comma, e 3, primo comma, Cost. - non
consentono, contro le decisioni pronunciate dagli organi
giurisdizionali da tali disposizioni previste, il ricorso in
cassazione per violazione di legge ai sensi dell'art. 111, settimo
comma, Cost.
Ordina che a cura della cancelleria la su estesa ordinanza sia
notificata alle parti in causa ed al pubblico ministero, nonche' al
Presidente del Consiglio dei ministri e sia comunicata ai Presidenti
delle due camere del Parlamento.
Cosi' deciso in Roma, nella Camera di consiglio delle sezioni
unite della Corte di cassazione, il 18 novembre 2014.
Il Presidente: Rovelli
Avvertenza:
L'ammissibilita' del presente conflitto e' stata decisa con
ordinanza n. 138/2015 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della
Repubblica italiana - 1ª Serie speciale n. 28 - del 15 luglio 2015.