N. 193 SENTENZA 7 luglio - 24 settembre 2015
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Elezioni - Norme per le elezioni del Consiglio regionale della Regione Lombardia (attribuzione del premio di maggioranza; previsione di soglia di sbarramento per accedere alla ripartizione dei seggi). - Legge della Regione Lombardia 31 ottobre 2012, n. 17 (Norme per l'elezione del Consiglio regionale e del Presidente della Regione), art. 1, commi 24 e 30, lett. d). -(GU n.39 del 30-9-2015 )
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente:Alessandro CRISCUOLO;
Giudici :Giuseppe FRIGO, Paolo GROSSI, Giorgio LATTANZI, Aldo CAROSI,
Marta CARTABIA, Mario Rosario MORELLI, Giancarlo CORAGGIO, Giuliano
AMATO, Silvana SCIARRA, Daria de PRETIS, Nicolo' ZANON,
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'art. 1, commi 24
e 30, lettera d), della legge della Regione Lombardia 31 ottobre
2012, n. 17 (Norme per l'elezione del Consiglio regionale e del
Presidente della Regione), promosso dal Tribunale amministrativo
regionale per la Lombardia nel procedimento vertente tra F. C. B. ed
altri e la Regione Lombardia ed altri, con ordinanza del 9 ottobre
2013, iscritta al n. 95 del registro ordinanze 2014 e pubblicata
nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 25, prima serie
speciale, dell'anno 2014.
Visti gli atti di costituzione di F. C. B. ed altri, della
Regione Lombardia e di L. M. ed altro;
udito nell'udienza pubblica del 7 luglio 2015 il Giudice relatore
Giuliano Amato;
uditi gli avvocati Felice Carlo Besostri e Claudio Stefano Tani
per F. C. B. ed altri, Francesco Saverio Marini e Giandomenico Falcon
per la Regione Lombardia e Leonardo Salvemini per L. M. ed altro.
Ritenuto in fatto
1.- Con ordinanza del 9 ottobre 2013 (r.o. n. 95 del 2014), il
Tribunale amministrativo regionale per la Lombardia ha sollevato
questione di legittimita' costituzionale dell'art. 1, commi 24 e 30,
lettera d), della legge della Regione Lombardia 31 ottobre 2012, n.
17 (Norme per l'elezione del Consiglio regionale e del Presidente
della Regione), in riferimento agli artt. 3, 48, secondo comma, 51,
121, secondo comma, e 122 della Costituzione, in relazione all'art.
4, comma 1, lettera a), della legge 2 luglio 2004, n. 165
(Disposizioni di attuazione dell'articolo 122, primo comma, della
Costituzione).
L'art. 1, comma 24, stabilisce che «Le liste collegate al
candidato proclamato eletto alla carica di Presidente della Regione
ottengono:
a) almeno il cinquantacinque per cento dei seggi assegnati al
Consiglio regionale se il candidato proclamato eletto Presidente
della Regione ha ottenuto meno del quaranta per cento dei voti
validi;
b) almeno il sessanta per cento dei seggi assegnati al Consiglio
regionale se il candidato proclamato eletto Presidente della Regione
ha ottenuto una percentuale di voti validi pari al quaranta per cento
o superiore».
L'art. 1, comma 30, lettera d), invece, prescrive all'Ufficio
centrale elettorale di escludere «dalla ripartizione dei seggi le
liste provinciali il cui gruppo ha ottenuto nell'intera Regione meno
del tre per cento dei voti validi se non collegato a un candidato
Presidente che ha ottenuto almeno il cinque per cento dei voti nella
relativa elezione».
1.1.- Il rimettente premette di essere chiamato a pronunciarsi
sul ricorso elettorale promosso da un gruppo di cittadini elettori
per l'annullamento, in parte qua, del verbale delle operazioni
dell'Ufficio centrale elettorale costituito presso la Corte d'appello
di Milano e dei presupposti verbali degli Uffici centrali
circoscrizionali costituiti presso i Tribunali ordinari di Milano,
Monza, Lodi, Pavia, Cremona, Mantova, Brescia, Bergamo, Sondrio,
Lecco, Como e Varese, relativamente alle elezioni regionali svolte il
24 e 25 febbraio 2013, nonche' delle deliberazioni dell'Ufficio di
Presidenza del Consiglio della Regione Lombardia n. 128 del 12 maggio
2010 e n. 3 del 4 gennaio 2013, in parte qua; n. 314 e n. 315 del 20
dicembre 2012; n. 320, n. 321, n. 322 e n. 323 del 27 dicembre 2012 e
degli atti connessi e conseguenti.
1.2.- In ordine alla rilevanza delle questioni, il TAR osserva
che, a fronte di un consenso del 42,81 per cento raggiunto dal
candidato eletto alla carica di Presidente della Regione e di una
percentuale di circa il 38 per cento (cosi' assume il rimettente)
raggiunta dalle liste ad esso collegate (corrispondente a 37 seggi),
vi e' stata l'attribuzione di un premio di maggioranza del 60 per
cento (ovvero 48 seggi, piu' quello spettante al Presidente eletto).
Il rilevante divario tra i consensi ottenuti dalle liste
collegate al Presidente e il numero dei seggi ad esse attribuiti
renderebbe evidente che, in caso di accoglimento della questione di
costituzionalita', verrebbe eliminato (o rimodulato) il premio di
maggioranza, modificando sensibilmente la composizione del Consiglio
regionale.
Ugualmente, ad avviso del rimettente, l'eliminazione (o
rimodulazione) della soglia di sbarramento determinerebbe una diversa
attribuzione dei seggi alle liste cosiddette minori, visto che alcune
di esse, pur avendo ottenuto un quoziente piu' elevato di altre, non
hanno avuto alcun seggio a differenza delle precedenti.
A questo riguardo, il giudice a quo riporta l'esempio della lista
«Centro Popolare Lombardo» la quale, a fronte dell'1,18 per cento di
voti, non ha ottenuto seggi, mentre il «Partito dei pensionati», con
lo 0,94 per cento dei voti, ha ottenuto un seggio in ragione del
collegamento con il candidato Presidente eletto.
1.3.- Quanto poi alla non manifesta infondatezza delle questioni,
il TAR ritiene anzitutto che la disciplina del premio di maggioranza,
di cui all'art. 1, comma 24, sarebbe irragionevole e in contrasto con
il principio dell'uguaglianza del voto, nella parte in cui determina
l'assegnazione dei seggi in seno al Consiglio regionale riconoscendo
valore determinante al risultato conseguito dal candidato eletto alla
carica di Presidente, visto che in tal modo la sorte delle liste si
determinerebbe sulla base del solo collegamento effettuato con i
candidati alla carica di Presidente della Regione.
Secondo il rimettente, infatti, i seggi in seno al Consiglio
verrebbero attribuiti senza considerare il quoziente elettorale delle
varie liste concorrenti, che non rileverebbe se non in modo molto
limitato (in caso di non superamento della soglia di sbarramento o
per l'applicazione dell'art. 1, comma 30, lettera f, della legge
regionale n. 17 del 2012) e al fine del riparto dei seggi all'interno
delle diverse coalizioni che ne hanno diritto.
1.3.1.- Sarebbe inoltre lesiva dell'art. 121, secondo comma,
Cost., la circostanza che la formazione dell'organo assembleare,
massima espressione democratica regionale, venga determinata dai
risultati elettorali riguardanti un organo diverso (id est, il
Presidente).
Una simile distorsione, ad avviso del TAR, non potrebbe
giustificarsi ne' valorizzando oltremisura il collegamento effettuato
tra i candidati alla carica di Presidente e le varie liste in fase di
presentazione delle candidature; ne' per la necessita' di assicurare
la governabilita', che potrebbe consentire solo una parziale deroga
al principio democratico, ma non il suo completo stravolgimento.
Sarebbe evidente la possibilita' di neutralizzare la competizione
elettorale relativa all'elezione dei consiglieri regionali, visto che
il premio di maggioranza viene assegnato senza prevedere una soglia
minima di consensi da raggiungere per potervi accedere, con il
rischio di trasformare una minoranza elettorale in una maggioranza
politica.
1.3.2.- Altrettanto irragionevole sarebbe la mancata previsione
di una soglia minima di consensi che deve ricevere il candidato
eletto Presidente ai fini dell'attribuzione del premio di maggioranza
nell'ipotesi indicata dall'art. 1, comma 24, lettera a), della legge
elettorale regionale.
1.3.3.- L'irragionevolezza di tale sistema sarebbe altresi'
aggravata dalla possibilita' per l'elettore di esprimere il voto
disgiunto, ossia di dare la preferenza ad un candidato Presidente,
scegliendo contemporaneamente una lista che sostiene un diverso
candidato Presidente.
In tale evenienza, infatti, l'attribuzione del premio di
maggioranza risulterebbe in aperta contraddizione con il sistema di
voto, in quanto sarebbe palesemente disattesa la scelta elettorale di
coloro che hanno inteso dare un voto disgiunto.
1.3.4.- Neppure potrebbe ritenersi che il sistema sia comunque
coerente con l'art. 4, comma 1, lettera a), della legge n. 165 del
2004, che impone al legislatore di individuare «un sistema elettorale
che agevoli la formazione di stabili maggioranze nel Consiglio
regionale e assicuri la rappresentanza delle minoranze»; le esigenze
legate alla governabilita', infatti, non possono giustificare un
capovolgimento o una consistente alterazione dell'esito elettorale.
1.3.5.- Ad avviso del giudice a quo, in definitiva, il sistema
elettorale regionale rischierebbe di stravolgere la volonta'
elettorale rispetto alle candidature al Consiglio regionale, ben
potendo accadere che liste o coalizioni minoritarie, ove collegate ad
un candidato eletto Presidente anche con un numero esiguo di voti,
ottengano la maggioranza assoluta dei seggi, come si potrebbe
verificare in caso di eccessiva frammentazione dell'elettorato e in
presenza di un turno unico di votazione.
1.4.- Quanto alla questione relativa all'art. 1, comma 30,
lettera d), il TAR osserva che l'elemento determinante ai fini
dell'applicazione della soglia di sbarramento sarebbe rappresentato
dal semplice collegamento della lista ad un candidato alla carica di
Presidente che abbia ottenuto almeno il 5 per cento dei voti; di
conseguenza, la possibilita' del voto disgiunto renderebbe del tutto
irrazionale tale previsione e stravolgerebbe in maniera non
consentita il principio di uguaglianza del voto.
2.- Con atto depositato il 21 maggio 2014, si e' costituita in
giudizio la Regione Lombardia, chiedendo che le questioni siano
dichiarate inammissibili e comunque infondate.
2.1.- La difesa regionale eccepisce in primo luogo
l'inammissibilita' delle questioni in quanto volte all'applicazione
retroattiva, alle elezioni del 2013, di regole diverse da quelle in
base alle quali le forze politiche e gli elettori hanno formato le
proprie scelte, distorcendo il senso dei voti dati e in violazione
del principio di previa conoscibilita' delle regole di votazione.
Tali questioni, infatti, sono state prospettate non in sede di
impugnazione del decreto prefettizio di indizione delle elezioni,
cioe' prima del loro svolgimento, ma ad elezioni svolte, in sede di
impugnazione del verbale delle operazioni dell'Ufficio centrale
elettorale, ai sensi dell'art. 130 del decreto legislativo 2 luglio
2010, n. 104 (Attuazione dell'articolo 44 della legge 18 giugno 2009,
n. 69, recante delega al governo per il riordino del processo
amministrativo).
Pertanto, all'esito della invocata declaratoria di illegittimita'
costituzionale, l'eventuale accoglimento del ricorso comporterebbe
una valutazione del risultato delle elezioni in base a regole diverse
da quelle in relazione alle quali i cittadini hanno deciso il loro
voto, travisandone completamente il senso.
E, d'altra parte, secondo la Regione, non sarebbe impedita la
"giustiziabilita'" della denunciata illegittimita' costituzionale
della legge elettorale, in quanto i ricorrenti avrebbero potuto
introdurre un giudizio di merito corrispondente a quello che ha
portato alla sentenza n. 1 del 2014 della Corte costituzionale;
oppure impugnare dinnanzi al competente giudice il decreto di
indizione delle elezioni.
In definitiva, ad avviso della Regione, non sarebbe in
discussione la possibilita' di contestare le regole fondamentali del
voto, ma solo che cio' avvenga dopo che esso e' stato espresso e al
fine di manipolarne retroattivamente l'esito. In sede di
contestazione delle operazioni elettorali, ai sensi dell'art. 130
codice del processo amministrativo, infatti, sarebbe possibile far
valere soltanto una presunta illegittimita' di secondarie e
accessorie determinazioni procedurali e non dell'impianto stesso
della legge.
2.2.- Ad avviso della Regione, inoltre, la censura relativa
all'assegnazione di un premio di maggioranza in assenza di una soglia
minima di voti, sarebbe inammissibile per assoluta irrilevanza.
Il TAR, infatti, riferirebbe espressamente tale censura all'art.
1, comma 24, lettera a), che attribuisce un premio del 55 per cento
dei seggi del Consiglio regionale alle liste collegate al candidato
proclamato eletto Presidente che abbia ottenuto meno del 40 per cento
dei voti.
La richiamata disposizione, tuttavia, non avrebbe trovato
applicazione in occasione delle elezioni del 2013 e dunque sarebbe
del tutto irrilevante nel giudizio a quo. Il candidato Presidente
eletto, infatti, ha ottenuto il 42,81 per cento dei voti, mentre le
liste ad esso collegate hanno ottenuto il 43,05 per cento (cosi'
assume la Regione).
Ai fini dell'assegnazione dei seggi, infatti, sarebbe stata
applicata la disposizione di cui all'art. 1, comma 24, lettera b),
che assegna un premio del 60 per cento dei seggi alle liste collegate
al Presidente proclamato eletto che abbia raggiunto o superato il 40
per cento dei voti validi. Cio' risulterebbe anche dal verbale delle
operazioni dell'Ufficio centrale regionale, nel quale la formula
relativa all'art. 1, comma 24, lettera a), e' espressamente sbarrata,
ad indicarne la non applicazione.
2.3.- Secondo la Regione, inoltre, la censura relativa al
collegamento del premio di maggioranza con l'esito delle votazioni
per il Presidente, anziche' con quello delle elezioni per lo stesso
Consiglio regionale, sarebbe inammissibile per irrilevanza, in quanto
inidonea a dispiegare effetti nel caso concreto.
Nelle elezioni regionali del 2013, oggetto del giudizio a quo, le
liste collegate al candidato proclamato eletto Presidente hanno
ottenuto il 43,05 per cento dei voti (cosi' assume la Regione), cioe'
un consenso persino maggiore di quello ottenuto dallo stesso
candidato Presidente.
Se dunque la legge prevedesse quel collegamento che il TAR
ritiene indispensabile ai fini della legittimita' costituzionale
della disposizione, ossia il collegamento del premio di maggioranza
ai voti ottenuti dalle liste, l'assegnazione dei seggi, in
conseguenza del risultato elettorale, non sarebbe minimamente
cambiata, ne' cambierebbe qualora la disposizione dovesse assumere
tale significato all'esito del giudizio costituzionale.
2.4.- La Regione eccepisce, ancora, l'inammissibilita' della
questione per l'illegittimita' costituzionale della normativa
residua.
All'esito dell'eventuale declaratoria di incostituzionalita',
infatti, residuerebbe un sistema elettorale costituzionalmente
illegittimo per contrasto con l'art. 4, comma 1, lettera a), della
legge n. 165 del 2004, in quanto non agevolerebbe la formazione di
stabili maggioranze in Consiglio regionale.
2.5.- Secondo la Regione, infine, la questione relativa all'art.
1, comma 24, sarebbe inammissibile poiche' generica e perplessa nella
valutazione sulla rilevanza.
Tale disposizione, infatti, disciplina due distinte ipotesi di
assegnazione del premio di maggioranza, a seconda che il candidato
Presidente non abbia raggiunto il 40 per cento dei voti (lettera a),
ovvero lo abbia raggiunto o superato (lettera b).
Il TAR, tuttavia, non avrebbe individuato la norma rilevante nel
caso concreto, non avrebbe correlato le censure alla specifica norma
rilevante, non avrebbe individuato le conseguenze dell'eventuale
accoglimento delle singole censure, non avrebbe esaminato la
legittimita' costituzionale della normativa di risulta e sarebbe
stato incerto rispetto alla richiesta di eliminazione, ovvero di mera
rimodulazione, del premio di maggioranza.
2.6.- Anche la questione di legittimita' costituzionale dell'art.
1, comma 30, lettera d), presenterebbe, ad avviso della Regione,
diversi profili di inammissibilita'.
2.6.1.- In primo luogo, l'ordinanza sarebbe manifestamente
contraddittoria, perche' il giudice a quo, per un verso, censura tale
disposizione nella parte in cui subordina l'accesso al riparto dei
seggi anche ai voti del candidato Presidente; per altro verso,
tuttavia, solleva la questione in riferimento all'intero art. 1,
comma 30, lettera d), dunque con riguardo anche alla soglia del 3 per
cento legata ai voti ottenuti dalle singole liste.
2.6.2.- In secondo luogo, la questione sarebbe inammissibile
perche' la Corte dovrebbe conseguentemente scegliere se dichiarare
incostituzionale l'intera disposizione censurata o solo la parte
relativa al collegamento con il candidato Presidente, cosi' operando
una «valutazione di natura politica» che le sarebbe preclusa.
2.6.3.- Infine, la questione sarebbe inammissibile per
l'erroneita' del presupposto interpretativo da cui muove il giudice
rimettente per motivare la rilevanza. Ad avviso del TAR, infatti,
l'eliminazione della soglia di sbarramento consentirebbe alle liste
cosiddette minori, non collegate ad un candidato Presidente, di
essere rappresentate.
Secondo la Regione, tuttavia, nelle ultime elezioni la soglia di
ingresso "fisiologica" per le liste non collegate al Presidente
eletto sarebbe stata di poco inferiore al 3 per cento. La questione,
pertanto, sarebbe priva di rilevanza, in quanto il suo eventuale
accoglimento non produrrebbe alcun mutamento nel riparto dei seggi.
2.7.- Nel merito, la Regione deduce l'infondatezza delle
questioni.
2.7.1.- Quanto all'assenza di una soglia minima ai fini
dell'assegnazione del premio, anche laddove tale censura fosse
riferita all'art. 1, comma 24, lettera b), essa sarebbe comunque
infondata, in quanto tale disposizione prevede per la sua
applicazione la soglia del 40 per cento.
2.7.2.- Del pari infondata sarebbe la questione relativa al
collegamento del premio ai voti ottenuti dal Presidente, anziche' a
quelli delle liste collegate. Secondo la Regione, infatti, e' la
stessa forma di governo regionale prevista dalla Costituzione a
esigere che la permanenza in carica del Consiglio dipenda dal
collegamento con un altro organo, come ribadito dalla sentenza n. 2
del 2004.
In questo quadro, risulterebbe pienamente coerente un sistema
elettorale che assegni una maggioranza del 60 per cento al Presidente
che abbia raggiunto il 40 per cento dei consensi, e che, in tal modo,
garantisca non solo la stabilita' dell'indirizzo politico, ma la
stessa vita del Consiglio regionale. Essa, invece, sarebbe
compromessa in un assetto istituzionale nel quale il Presidente,
privo di sicura maggioranza o persino in minoranza, fosse
nell'impossibilita' di attuare il suo programma elettorale.
Quanto al voto disgiunto, si tratterebbe di un fenomeno del tutto
marginale, essendo ovvio che l'elettore esprimera' il proprio voto in
modo omogeneo, come del resto e' avvenuto nelle elezioni oggetto del
giudizio a quo, in cui le liste collegate hanno avuto un consenso
corrispondente a quello del Presidente.
Neppure sarebbe disattesa la scelta degli elettori, perche' chi
ha scelto un Presidente, sapendo bene con cio' di scegliere anche un
esecutivo e una maggioranza, potrebbe liberamente manifestare la
preferenza per una lista diversa, avendo in ogni caso la sicurezza di
non determinare in tal modo una situazione di ingovernabilita'.
D'altra parte, la piena legittimita' di un premio di maggioranza
in Consiglio regionale del 60 per cento, in relazione ad un capo
dell'esecutivo (nel caso, il sindaco) che abbia ottenuto il 40 per
cento dei voti, sarebbe gia' stata rilevata dalla sentenza n. 107 del
1996 della Corte costituzionale, dalla quale risulterebbe anche la
piena discrezionalita' del legislatore nello stabilire le regole (uno
o due turni, voto disgiunto o meno) nel cui ambito tale premio e'
previsto.
La Regione, infine, rileva che anche il sistema elettorale per le
elezioni regionali disciplinato dalla legge 17 febbraio 1968, n. 108
(Norme per la elezione dei Consigli regionali delle Regioni a statuto
normale), come modificata dalla legge 23 febbraio 1995, n. 43 (Nuove
norme per la elezione dei consigli delle regioni a statuto
ordinario), collegava l'assegnazione del premio di maggioranza
all'esito dell'elezione per le liste regionali, e dunque, in realta',
all'esito delle elezioni per il Presidente, identificato nel
capolista regionale.
Della conformita' a Costituzione di un tale meccanismo non
potrebbe neppure dubitarsi, dal momento che esso e' stato recepito
dall'art. 5 della legge costituzionale 22 novembre 1999, n. 1
(Disposizioni concernenti l'elezione diretta del Presidente della
Giunta regionale e l'autonomia statutaria delle Regioni), nelle more
dell'adozione dei nuovi statuti e delle nuove leggi elettorali
regionali.
2.7.3.- Infine, secondo la difesa regionale, anche la questione
relativa alla soglia di sbarramento sarebbe manifestamente infondata.
Le soglie di sbarramento, infatti, hanno lo scopo di evitare la
frammentazione delle liste e la disgregazione del risultato
elettorale, al fine di precludere fenomeni di ingovernabilita'. Esse
favoriscono la concentrazione dei candidati in liste omogenee e
significative, prevedendo un meccanismo elettorale che premia queste
ultime e "disperde" il voto espresso in favore di quelle che non
superino la percentuale minima.
Da questo punto di vista, le soglie di sbarramento non
violerebbero l'uguaglianza del voto, perche' tale principio
opererebbe solo "in entrata", ossia nel momento in cui il voto viene
espresso, e non "in uscita".
La scelta di non ammettere alla ripartizione dei seggi liste che
abbiano ottenuto meno del 3 per cento in tutta la Regione, poi,
sarebbe conforme al principio fondamentale di cui all'art. 4, comma
1, lettera a), della legge n. 165 del 2004, in quanto tenderebbe a
premiare le liste piccole che si coalizzano, senza peraltro escludere
quelle che, comunque, raggiungano un minimo di rappresentativita'.
Infine, il collegamento tra le liste presentate per le elezioni
del Consiglio regionale e l'esito delle elezioni relative al
Presidente, corrisponderebbe pienamente al disegno costituzionale del
ruolo del Presidente eletto direttamente.
3.- Nel giudizio innanzi alla Corte si sono costituiti i
ricorrenti nel giudizio principale, i quali, nell'atto di
costituzione e nella memoria depositata in prossimita' dell'udienza
pubblica, hanno chiesto che sia dichiarata l'illegittimita'
costituzionale delle disposizioni censurate.
3.1.- La difesa di tali parti private osserva, anzitutto, che
alla determinazione della cifra elettorale di maggioranza avrebbero
concorso anche talune liste illegittimamente esentate dalla raccolta
di firme a sostegno. Di conseguenza, il Presidente non avrebbe
raggiunto il 40 per cento dei voti e le liste a lui collegate
avrebbero dovuto ottenere un premio del 55 per cento dei seggi.
3.2.- Il premio di maggioranza, poi, sarebbe del tutto
irragionevole perche' non conteggerebbe il seggio attribuito al
Presidente, pur essendo quest'ultimo annoverato tra i componenti del
Consiglio regionale; e perche' verrebbe attribuito in misura
superiore a quella necessaria ad assicurare la maggioranza assoluta
del Consiglio, privilegiando la governabilita' rispetto alla
rappresentanza politica.
Inoltre, in virtu' della possibilita' di esprimere il voto
disgiunto, si determinerebbe un'assoluta imprevedibilita' nella
distribuzione del premio di maggioranza, in violazione del principio
del voto libero, personale ed uguale.
3.3.- Quanto alla clausola di sbarramento, se ne lamenta
l'effetto distorsivo sulla rappresentanza che si determinerebbe per
la sua compresenza col premio di maggioranza.
4.- Nel giudizio innanzi alla Corte si sono costituiti anche i
controinteressati nel giudizio principale, i quali hanno chiesto che
sia dichiarata l'inammissibilita' e l'infondatezza delle questioni.
Secondo la difesa di tali parti, il riferimento al principio di
rappresentativita' non sarebbe pertinente, poiche' l'attribuzione di
un premio di maggioranza sarebbe funzionale al principio di
governabilita'; il sistema delineato dalla legge regionale n. 17 del
2012 sarebbe basato sul voto disgiunto per ciascun ambito
territoriale, al punto che sarebbe prevista la doppia espressione del
voto; l'individuazione delle liste regionali attraverso un capolista
preordinato ad assumere il ruolo di Presidente, consentirebbe,
attraverso l'indicazione popolare, di coordinare la disposizione
dell'art. 122 Cost., con l'esigenza di una stabile governabilita'.
Infine, la soglia di accesso promuoverebbe l'integrazione politica e
ostacolerebbe l'eccessivo frazionamento dei partiti, senza
sacrificarne il pluralismo.
5.- Con una memoria deposita in prossimita' dell'udienza, la
Regione Lombardia ha insistito nelle conclusioni gia' formulate
nell'atto di costituzione, eccependo altresi' l'inammissibilita'
delle questioni sollevate dai ricorrenti, in quanto estranee al thema
decidendum fissato nell'ordinanza di rimessione.
Considerato in diritto
1.- Il Tribunale amministrativo regionale per la Lombardia dubita
della legittimita' costituzionale di due disposizioni della legge
della Regione Lombardia 31 ottobre 2012, n. 17 (Norme per l'elezione
del Consiglio regionale e del Presidente della Regione), relative,
rispettivamente, all'attribuzione del premio di maggioranza e alla
soglia di sbarramento per accedere alla ripartizione dei seggi.
1.1.- In particolare, il TAR censura, in primo luogo, l'art. 1,
comma 24, della legge regionale n. 17 del 2012, che assegna alle
liste collegate al candidato proclamato eletto Presidente della
Regione un premio del 55 per cento dei seggi del Consiglio regionale,
se il Presidente eletto abbia ottenuto meno del 40 per cento dei voti
(lettera a); ovvero, un premio del 60 per cento dei seggi, se il
Presidente eletto abbia raggiunto o superato il 40 per cento dei voti
(lettera b).
Tale disposizione sarebbe irragionevole e in contrasto con il
principio dell'uguaglianza del voto, nella parte in cui collega il
premio di maggioranza ai voti ottenuti dal candidato Presidente,
anziche' a quelli ottenuti dalle liste a lui collegate.
Ne risulterebbe vulnerato anche l'art. 121, secondo comma, della
Costituzione, in quanto la formazione del Consiglio regionale
dipenderebbe dai risultati elettorali del Presidente.
In particolare, l'attribuzione del premio di maggioranza, in
mancanza di una soglia minima di consensi da raggiungere per potervi
accedere, rischierebbe di trasformare una minoranza elettorale in
maggioranza consiliare.
Peraltro, nell'ipotesi indicata dalla lettera a) dell'art. 1,
comma 24, sarebbe irragionevole anche la mancata previsione, ai fini
del premio, di una soglia minima di consensi che deve ricevere il
candidato eletto Presidente.
Il sistema elettorale, inoltre, sarebbe ancora piu' incoerente in
relazione alla possibilita' offerta all'elettore di esprimere il voto
disgiunto. In tale evenienza, infatti, l'attribuzione del premio di
maggioranza risulterebbe in aperta contraddizione con le modalita' di
voto, in quanto sarebbe palesemente disattesa la scelta elettorale di
coloro che hanno votato per un candidato Presidente e
contemporaneamente per una lista che sostiene un Presidente diverso.
Infine, ad avviso del TAR, tale sistema non sarebbe coerente
neppure con il principio fondamentale di cui all'art. 4, comma 1,
lettera a), della legge 2 luglio 2004, n. 165 (Disposizioni di
attuazione dell'articolo 122, primo comma, della Costituzione),
perche' le esigenze legate alla governabilita' non potrebbero
ribaltare o alterare in maniera consistente l'esito elettorale.
1.2.- Il TAR censura, altresi', l'art. 1, comma 30, lettera d),
della medesima legge regionale n. 17 del 2012, che, ai fini della
ripartizione dei seggi, esclude le liste provinciali il cui gruppo
abbia ottenuto nell'intera Regione meno del 3 per cento dei voti, se
non e' collegato a un candidato Presidente che abbia conseguito
almeno il 5 per cento.
Di conseguenza, anche in questo caso, la possibilita' del voto
disgiunto e' fonte di irrazionalita' e di incoerenza e stravolge in
maniera non consentita il principio di uguaglianza del voto.
2.- In ordine alle modalita' di instaurazione del presente
giudizio di costituzionalita', va osservato che le questioni
sollevate davanti a questa Corte sono insorte nel corso di un
giudizio volto all'annullamento, in parte qua, del verbale delle
operazioni elettorali dell'Ufficio centrale elettorale e dei
presupposti verbali degli Uffici centrali circoscrizionali, ai sensi
dell'art. 130 del decreto legislativo 2 luglio 2010, n. 104
(Attuazione dell'articolo 44 della legge 18 giugno 2009, n. 69,
recante delega al governo per il riordino del processo
amministrativo).
Come e' stato recentemente chiarito, ancorche' in riferimento
all'elezione dei membri del Parlamento europeo, i profili di
legittimita' costituzionale di una normativa elettorale «ben possono
pervenire al vaglio di questa Corte attraverso l'ordinaria
applicazione del meccanismo incidentale, nell'ambito di un giudizio
principale promosso a tutela del diritto di voto, passivo o attivo,
avente ad oggetto la vicenda elettorale e, in particolare, i suoi
risultati» (sentenza n. 110 del 2015).
D'altra parte, lo stesso TAR rimettente, con motivazione non
implausibile, non ha ritenuto che il ricorso fosse inammissibile per
essere stato impugnato il verbale delle operazioni elettorali,
anziche' il decreto prefettizio di indizione dei comizi, ne' ha
ritenuto che la contestazione delle operazioni elettorali, ai sensi
dell'art. 130 cpa, impedisca di sollevare la questione di
costituzionalita' delle norme che regolano il procedimento
elettorale. Non rientra, peraltro, tra i poteri di questa Corte
quello di sindacare, in sede di ammissibilita', la sussistenza dei
presupposti del giudizio a quo, a meno che questi non risultino
manifestamente e incontrovertibilmente carenti, ovvero la motivazione
della loro esistenza sia manifestamente implausibile (ex plurimis,
sentenza n. 200 del 2014).
Pertanto, poiche' le odierne questioni di legittimita' della
legge elettorale lombarda sono state correttamente sollevate
nell'ambito di un giudizio volto all'impugnazione dei risultati delle
elezioni per il Consiglio regionale e il Presidente della Regione,
questa Corte non puo' non procedere al loro esame.
3.- La prima questione riguarda l'assegnazione del premio di
maggioranza.
Il TAR lamenta che la disposizione che lo prevede, nel
subordinarne l'attribuzione ai voti del Presidente, anziche' a quelli
delle liste a lui collegate, in difetto peraltro di una soglia minima
di voti ad esse riferibile (soglia che nell'ipotesi di cui all'art.
1, comma 24, lettera a, manca anche rispetto ai consensi ottenuti dal
Presidente) e per di piu' con la possibilita' di esprimere un voto
disgiunto, stravolgerebbe del tutto la volonta' del corpo elettorale
rispetto alle candidature al Consiglio regionale, ben potendo
accadere che liste o coalizioni assolutamente minoritarie ottengano
la maggioranza assoluta dei seggi, purche' collegate ad un candidato
eletto Presidente, anche con un numero esiguo di voti.
3.1.- La questione e' inammissibile.
Come risulta dal verbale delle operazioni elettorali, infatti,
nelle elezioni regionali del 24 e 25 febbraio 2013, a fronte di una
percentuale del 42,81 per cento di voti ottenuta dal candidato eletto
Presidente, le liste a lui collegate hanno conseguito il 43,07 per
cento dei suffragi, raccogliendo un consenso che le ha portate a
superare la stessa soglia fissata per il Presidente.
Dunque, nella sua applicazione al caso concreto, la disposizione
censurata non ha prodotto alcuno degli effetti incostituzionali
paventati dal rimettente: la maggioranza assoluta dei seggi, infatti,
non e' stata attribuita ad una coalizione votata da una frazione
minuscola dell'elettorato; il Presidente a cui le liste erano
collegate non e' risultato eletto con un numero esiguo di voti; ne'
il voto disgiunto ha comportato voti per le liste collegate inferiori
a quelli del Presidente.
In ragione di cio' la questione risulta essere meramente
ipotetica, e pertanto non rilevante (ex plurimis, ordinanza n. 128
del 2015). Di qui la sua inammissibilita'.
4.- La seconda questione riguarda la soglia di sbarramento.
4.1.- Non e' fondata l'eccezione di inammissibilita' della
questione, sollevata dalla Regione, per contraddittorieta'
dell'ordinanza di rimessione.
In realta', il giudice a quo ritiene che il nesso tra i voti
ottenuti dalle liste e i voti del Presidente sia determinante ai fini
dell'operativita' dell'intero meccanismo della soglia di sbarramento
e dunque, correttamente, estende all'intera disposizione il sollevato
dubbio di costituzionalita'.
4.1.1.- Parimenti non fondata e' la conseguente eccezione di
inammissibilita' relativa alla natura politica della scelta che
sarebbe rimessa a questa Corte sull'oggetto della declaratoria di
illegittimita' costituzionale (se l'intera disposizione censurata o
solo la parte relativa al collegamento con il Presidente).
4.1.2.- Quanto al difetto di rilevanza, non e' vero che
dall'eventuale accoglimento della questione non deriverebbe alcun
mutamento nel riparto dei seggi, poiche', come nota il rimettente, in
base alla disciplina contestata la lista del «Partito dei
pensionati», che ha avuto lo 0,94 per cento dei voti, ha ottenuto un
seggio perche' collegata al Presidente eletto, mentre e' rimasta
esclusa dal riparto la lista del «Centro Popolare Lombardo», che ha
conseguito l'1,18 per cento dei voti, ma non era collegata al
candidato eletto Presidente.
4.2.- Nel merito, la questione non e' fondata in riferimento ad
alcuno dei parametri evocati.
La previsione di soglie di sbarramento e quella delle modalita'
per la loro applicazione, infatti, sono tipiche manifestazioni della
discrezionalita' del legislatore che intenda evitare la
frammentazione della rappresentanza politica, e contribuire alla
governabilita'.
Si tratta di un fine non arbitrario, che lo stesso legislatore
statale ha perseguito con l'art. 7 della legge 23 febbraio 1995, n.
43 (Nuove norme per la elezione dei consigli delle regioni a statuto
ordinario), laddove ha previsto una disciplina della soglia di
sbarramento analoga a quella oggetto del presente giudizio.
Quanto al censurato collegamento tra l'operativita' della soglia
e il risultato elettorale del candidato Presidente, esso appare
coerente con la forma di governo regionale prevista dalla
Costituzione per il caso del Presidente eletto direttamente, la quale
valorizza il vincolo che lega il Consiglio regionale al Presidente
eletto in forza del principio del simul stabunt, simul cadent.
D'altra parte, questa Corte ha sottolineato il nesso di
complementarita' e integrazione tra forma di governo regionale e
legge elettorale, affermando che «la legge elettorale deve
armonizzarsi con la forma di governo, allo scopo di fornire a
quest'ultima strumenti adeguati di equilibrato funzionamento sin dal
momento della costituzione degli organi della Regione, mediante la
preposizione dei titolari alle singole cariche» (sentenza n. 4 del
2010).
per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
1) dichiara inammissibile la questione di legittimita'
costituzionale dell'art. 1, comma 24, della legge della Regione
Lombardia 31 ottobre 2012, n. 17 (Norme per l'elezione del Consiglio
regionale e del Presidente della Regione), sollevata, in riferimento
agli artt. 3, 48, secondo comma, 51, 121, secondo comma, e 122 della
Costituzione, in relazione all'art. 4, comma 1, lettera a), della
legge 2 luglio 2004, n. 165 (Disposizioni di attuazione dell'articolo
122, primo comma, della Costituzione), dal Tribunale amministrativo
regionale per la Lombardia con l'ordinanza indicata in epigrafe;
2) dichiara non fondata la questione di legittimita'
costituzionale dell'art. 1, comma 30, lettera d), della medesima
legge della Regione Lombardia n. 17 del 2012, sollevata, in
riferimento agli artt. 3, 48, secondo comma, 51, 121, secondo comma,
e 122 Cost., in relazione all'art. 4, comma 1, lettera a), della
legge n. 165 del 2004, dal TAR Lombardia con l'ordinanza indicata in
epigrafe.
Cosi' deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 7 luglio 2015.
F.to:
Alessandro CRISCUOLO, Presidente
Giuliano AMATO, Redattore
Gabriella Paola MELATTI, Cancelliere
Depositata in Cancelleria il 24 settembre 2015.
Il Direttore della Cancelleria
F.to: Gabriella Paola MELATTI