*** Stampa ***

 
                        IL CONSIGLIO DI STATO 
               in sede giurisdizionale (Sezione Sesta) 
 
    Ha pronunciato  la  presente  ordinanza  sul  ricorso  numero  di
registro generale 4237 del 2014, proposto da: Ministero per i beni  e
le attivita' culturali, Ministero dell'ambiente e  della  tutela  del
territorio e del mare in persona dei rispettivi ministri  in  carica,
ente Parco nazionale del Cilento e Vallo  di  Diano  in  persona  del
presidente in carica, tutti rappresentati  e  difesi  dall'Avvocatura
generale dello Stato, domiciliataria in Roma, via dei Portoghesi, 12; 
    Contro Camping Calu' di Carlo del Mastro & C. s.a.s.  in  persona
del  legale  rappresentante  in  carica,   rappresentato   e   difeso
dall'avvocato  Antonio  Brancaccio,  domiciliatario  in   Roma,   Via
Taranto, 18; 
    nei confronti di Comune di Montecorice; 
    e con l'intervento di ad opponendum  Associazione  regionale  dei
complessi turistici  ricettivi  all'aria  aperta  Faita  Campania  in
persona del legale rappresentante in carica, rappresentata  e  difesa
dagli avvocati Pasquale D'Angiolillo e Laura Clarizia, con  domicilio
eletto presso Guido Rinaldi in Roma, via Casperia, 30; 
    Cilento turismo.it - unione  delle  associazioni  turistiche  del
Cilento e Vallo di Diano in  persona  del  legale  rappresentante  in
carica, rappresentato e difeso dagli avvocati Pasquale D'Angiolillo e
Alberto La Gloria, con domicilio eletto presso Guido Rinaldi in Roma,
via Casperia, 30; 
    Per la riforma della sentenza del T.A.R. Campania - Sez. staccata
di Salerno: Sezione I n. 2253/2013, resa tra  le  parti,  concernente
demolizione opere abusive e ripristino stato dei luoghi. 
    Visti il ricorso in appello e i relativi allegati; 
    Visti gli atti  di  costituzione  in  giudizio  dei  soggetti  in
epigrafe indicati; 
    Visto  l'appello  incidentale  proposto  dalla  societa'  Camping
Calu'; 
    Visti gli atti  di  intervento  delle  associazioni  in  epigrafe
indicate; 
    Viste le memorie difensive; 
    Visti tutti gli atti della causa; 
    Relatore nell'udienza pubblica del  giorno  2  dicembre  2014  il
consigliere Carlo Mosca e uditi per le parti l'avvocato  dello  Stato
Varone, l'avvocato Brancaccio e l'avvocato Alberto La Gloria per  se'
e per delega dell'avvocato Laura Clarizia; 
    Affidata  dal  Presidente  l'estensione  del   provvedimento   al
consigliere Roberta Vigotti; 
    Il Ministero per i beni e le attivita'  culturali,  il  Ministero
dell'ambiente e l'Ente parco nazionale del Cilento e Vallo  di  Diano
chiedono la riforma della sentenza,  in  epigrafe  indicata,  con  la
quale il  Tribunale  amministrativo  della  Campania  ha  accolto  il
ricorso proposto dalla societa' Camping Calu', che gestisce l'omonima
struttura sita nel territorio del suddetto parco  nazionale,  avverso
l'ordinanza  direttoriale  n.  3  del  26   gennaio   2012,   recante
ingiunzione  di  demolizione  di  nuove  costruzioni  (case   mobili,
strutture in ferro e  roulottes)  realizzate  in  assenza  di  titolo
autorizzatorio, in particolare dell'autorizzazione di cui all'art. 13
(nulla osta), comma 1, della legge 6 dicembre  1991,  n.  349  (Legge
quadro sulle aree naturali protette), a norma del quale  il  rilascio
di concessioni o autorizzazioni relative ad interventi,  impianti  ed
opere all'interno del parco e' sottoposto al  preventivo  nulla  osta
dell'Ente parco. 
    1)   Il   Tribunale   amministrativo   ha    puntualizzato    che
l'autorizzazione paesaggistica e il permesso di costruire rilasciati,
rispettivamente, l'11 gennaio 2011 e l'11 marzo 2011, non  riguardano
le opere contestate e ha osservato che il provvedimento impugnato non
esorbita dalle competenze dell'Ente parco, poiche' la  qualificazione
dei manufatti di cui e' causa in termini di  «nuova  costruzione»  ai
sensi dell'art. 3, comma 1, lett. e) del d.P.R. 6 giugno 2001, n. 380
(cioe' in chiave urbanistico-edilizia)  e'  funzionale  all'esercizio
del potere demolitorio  conseguente  alla  mancata  acquisizione  del
predetto nulla osta, e quindi trova la  propria  causa  nell'elusione
del  potere  spettante  all'Ente  stesso  a  tutela  degli  interessi
ambientali di cui e' titolare. Il primo giudice ha  invece  giudicato
fondata la censura relativa all'incompetenza del direttore del  Parco
a    emanare    il    provvedimento    impugnato.     La     potesta'
sanzionatorio-ripristinatoria di cui  all'art.  29,  comma  1,  della
citata legge n.  394  del  1991  prevede,  infatti,  che  "il  legale
rappresentante  dell'organismo   di   gestione   dell'area   naturale
protetta, qualora venga esercitata un'attivita'  in  difformita'  dal
piano  dal  regolamento  o  dal  nulla  osta,   dispone   l'immediata
sospensione  dell'attivita'  medesima  ed  ordina  in  ogni  caso  la
riduzione  in  pristino  a  spese  del  trasgressore",  e,  ai  sensi
dell'art.  6,  comma  5,  dello  statuto  del  Parco,  approvato  dal
Ministero dell'ambiente in data 22 dicembre 1998,  e'  il  presidente
che "qualora venga esercitata una attivita' in difformita' dal  Piano
per  il  Parco,  dal  regolamento  o  dal  nulla  osta,  dispone   la
sospensione  dell'attivita'  medesima  ed  ordina  in  ogni  caso  la
riduzione in pristino a spese del trasgessore"; analoga  disposizione
e' contenuta nell'art. 2, comma  3,  lett.  f),  del  regolamento  di
organizzazione del Parco, adottato il 13 agosto 1998, secondo cui  il
presidente "adotta ogni provvedimento relativo alle misura di  tutela
e conservazione dell'ambiente di cui agli art. 6 sesto comma  e  art.
29 della legge 394/1991". 
    La sentenza impugnata ha anche valorizzato il peso che assume, ai
fini qualificatori delle opere  considerate,  l'art.  1,  comma  129,
della legge regionale  della  Campania  15  marzo  2011,  n.  4,  che
sancisce,  ricorrendo  tutte  le  condizioni  da  esso   contemplate,
l'irrilevanza urbanistico-edilizia e paesaggistica  delle  cosiddette
case  mobili:   il   provvedimento   impugnato   sarebbe,   pertanto,
illegittimo in quanto non avrebbe considerato  che  detta  norma  non
esclude  dal  relativo  regime  derogatorio  le  case  mobili   anche
«collocate permanentemente», ed esenta  quindi  l'intervento  de  quo
dall'obbligo della preventiva  acquisizione  di  qualsivoglia  titolo
abilitativo. 
    II) Avverso la  sentenza  impugnata  hanno  proposto  appello  le
Amministrazioni in epigrafe indicate; la societa'  Camping  Calu'  ha
svolto appello incidentale, limitatamente alla parte reiettiva  della
censura  di  difetto  di  attribuzione  all'Ente  parco  del   potere
esercitato. 
    II.2) La prima censura svolta con l'appello principale,  relativa
alla  incompetenza  del  direttore   del   Parco   ad   assumere   il
provvedimento ripristinatorio, e' fondata. 
    L'art. 29 della legge n. 394 del 1991 prevede, come ha  osservato
il Tribunale amministrativo, la competenza del  rappresentate  legale
dell'organismo di gestione dell'area protetta ad adottare  le  misure
sanzionatorie, che lo statuto  e  il  regolamento  di  organizzazione
dell'Ente parco individuano nel presidente, ma tale norma deve essere
coordinata con i principi affermati per la prima volta dal  d.lgs.  3
febbraio 1993, n. 29, poi dal d.lgs. 31 marzo 1998, n. 80, dal d.lgs.
30 marzo 2001, n. 165 e dal d.p.r. 6 giugno  2001,  n.  380  circa  i
poteri dei dirigenti. Il citato d.lgs. n. 165 del  2001  offre,  come
hanno rilevato gli appellanti, un dato decisivo laddove, all'art.  4,
commi 2 e 3, precisa che l'adozione degli atti  e  dei  provvedimenti
amministrativi spetta ai dirigenti, e che  le  relative  attribuzioni
"possono  essere  derogate  soltanto  espressamente  e  ad  opera  di
specifiche disposizioni legislative". E poiche' ai sensi dell'art. 9,
comma 11 della legge n. 394 al direttore dell'Ente  parco  spetta  la
qualifica dirigenziale, egli deve ritenersi legittimato  all'adozione
dei provvedimenti di demolizione, che rientrano, come conferma l'art.
6, comma 6, della legge n. 394 del  1991,  nelle  competenze  proprie
dell'Autorita' di gestione. 
    Tale  completa  e  inderogabile  attribuzione,  derivante   dalla
separazione dei ruoli e delle competenze tra gli organi di  indirizzo
politico e gli organi dirigenziali e, in generale, di  gestione,  che
costituisce principio  fondamentale  ai  sensi  dell'art.  117  della
Costituzione, nonche' nonna fondamentale di riforma economico-sociale
della Repubblica, ai sensi dell'art. 1, comma 3, del  d.lgs.  n.  165
del 2001, evidenzia  l'errore  della  sentenza  impugnata,  dato  che
nessun rilevo, contrariamente  a  quanto  ha  ritenuto  il  Tribunale
amministrativo, possono avere le difformi indicazioni contenute nello
statuto dell'Ente parco e nel relativo regolamento di organizzazione,
data la graduazione  di  forza  che  appartiene  alle  diverse  fonti
normative. 
    L'appello, sul punto, e' quindi meritevole di essere accolto. 
    II.3) Gli  appellanti  contestano  poi  la  sentenza  laddove  ha
ritenuto che, in applicazione dell'art. 1,  comma  129,  della  legge
regionale della Campania 15 marzo 2011, n. 4  (finanziaria  regionale
per il 2011), le opere in discorso fossero esentate  dall'obbligo  di
acquisizione dei titoli edilizi e paesaggistici. 
    La disposizione appena citata sostituisce gli artt. 2 e  3  della
legge regionale della Campania 26 marzo 1993, n. 13  (Disciplina  dei
complessi turistico-ricettivi all'aria aperta)  ed  e'  del  seguente
tenore:  campeggi  sono  esercizi  ricettivi  aperti  al  pubblico  a
gestione unitaria, attrezzati in  aree  recintate  per  la  sosta  in
apposite piazzole e per il soggiorno di turisti provvisti, di  norma,
di  unita'  abitative  quali  tende  ed  altri  mezzi   autonomi   di
pernottamento, quali roulotte,  maxi  caravan  e  case  mobili.  Tali
installazioni anche se collocate permanentemente entro  il  perimetro
delle strutture ricettive regolarmente autorizzate, non costituiscono
attivita' rilevanti ai fini urbanistici, edilizi e  paesaggistici.  A
tal fine i predetti allestimenti devono: conservare i  meccanismi  di
rotazione in funzione, non possedere  alcun  collegamento  di  natura
permanente al terreno e gli allacciamenti alle reti tecnologiche, gli
accessori e le pertinenze devono essere removibili in ogni momento". 
    In base alla lettera della norma, l'installazione  dei  manufatti
di cui e' causa (trentuno case mobili, quattro strutture in  ferro  e
sette roulottes), non necessiterebbe  di  previa  autorizzazione,  ai
fini edilizio-urbanistici,  come  ai  fini  paesaggistici,  e  quindi
l'ordinanza di  demolizione  impugnata  difetterebbe  del  necessario
presupposto relativo alla mancanza di  titoli  autorizzatori,  e,  in
particolare, del nulla osta dell'Ente parco di cui all'art. 13  della
legge n. 347 del 1991, sopra ricordata. A tale esenzione non  sarebbe
di ostacolo la stabile collocazione nel terreno, dato  che  l'art.  2
novellato della citata legge regionale dispone che I campeggi possono
essere dotati di pianole con unita' abitative  proprie  con  tende  o
altri  allestimenti  stabili  o  mobili  dell'azienda  destinati   al
soggiorno di turisti non provvisti di mezzi  propri,  in  misura  non
superiore al 30 per  cento  del  numero  complessivo  delle  piazzole
autorizzate. 
    In   applicazione   della   norma    in    discorso,    pertanto,
l'installazione  nell'ambito  del  campeggio  di  allestimenti  anche
permanenti e la collocazione, anche permanente, di  case  mobili  non
sconterebbe il  previo  assenso  edilizio  o  paesaggistico,  sicche'
l'appello dovrebbe, sul punto, essere respinto. 
    Il giudizio dunque non  puo'  essere  definito  indipendentemente
dalla risoluzione della questione di legittimita'  costituzionale  di
cui appresso. 
    E' il caso allora di rilevare che una tale  previsione  contrasta
la consolidata giurisprudenza, non soltanto amministrativa,  in  tema
di necessita' del titolo edilizio per le  c.d.  'case  mobili'  e  in
generale per le costruzioni non  effettivamente  precarie:  per  tali
(costruzioni precarie) essendo da lungo tempo consolidata l'accezione
che debbano intendersi solo le costruzioni destinate per loro  natura
ad una durata provvisoria e delimitata nel  tempo  (indipendentemente
dalla caratteristica materiale della incorporazione o  infissione  al
suolo). Vale a dire, la  disposizione  regionale  contrasta  vuoi  il
concetto   di   costruzione   quale    trasformazione    territoriale
giuridicamente  rilevante  -  e  percio'  da  sottoporre  al   vaglio
amministrativo di compatibilita'  -per  i  principi  fondamentali  in
materia urbanistica ed edilizia (cfr. artt. art. 3, comma 1, lett. e)
e  10  d.P.R.  6  giugno  2001,  n.  380),  cioe'  nella  materia  di
legislazione concorrente "governo del territorio" ai sensi  dell'art.
117, terzo comma, Cost.; vuoi il concetto di-modificazione di rilievo
paesaggistico, rimessa alla legislazione  esclusiva  dello  Stato  in
materia  di  "tutela  dell'ambiente,  dell'ecosistema  e   dei   beni
culturali" ai sensi dell'art. 117, secondo comma, lett. s) (art.  146
d.lgs. 22 gennaio 2004, n. 42),  e  per  la  quale  valgono  analoghe
considerazioni per il profilo della 'precarieta' e  della  necessita'
del   vaglio   amministrativo   di   compatibilita'   (autorizzazione
paesaggistica) (la precarieta' e' esclusa finanche' se  il  manufatto
ha carattere meramente stagionale: cfr. Cons. Stato, VI, 7  settembre
2012, n. 4759 e 4762; 18 settembre 2013, n. 4642; 1  dicembre  20143,
n. 5934) (per la giurisprudenza  penale  v.  ad  es.  Cass,  III,  15
ottobre 1999, Di Tommaso; 25 settembre 2012, n. 38525). 
    E' il caso di aggiungere che per  la  consolidata  giurisprudenza
rilevava,  tra  l'altro,  la  necessita'  del  titolo  edilizio   per
costruzioni come  quelle  in  discorso,  quand'anche  all'interno  di
campeggi (cfr. Cons. Stato, V, 22 aprile 1976, n. 651), tanto da  dar
luogo, in caso di difetto,  alla  configurabilita'  di  lottizzazioni
abusive (es. Cass., III, 18 dicembre 2012, n. 4129; 14  maggio  2013,
n. 37572; 4 giugno 2013, n. 29731; 24 settembre 2013, n. 41479). 
    Non v'e' dubbio,  pertanto,  che  la  disposizione  regionale  in
parola del marzo 2011 - abbia innovato alle  rammentate  leggi  dello
Stato. Nello stabilire infatti che tali manufatti "non  costituiscono
attivita' rilevanti ai fini urbanistici, edilizi e paesaggistici", si
sottrae alla valutazione di compatibilita' sia  dal  punto  di  vista
edilizio che dal punto di vista paesaggistico. 
    E', peraltro il caso di rilevare che ai sensi dell'art. 3,  comma
5, lett. e.5) d.P.R.  n.  380  del  2001  per  "interventi  di  nuova
costruzione" si intendevano comunque  "l'installazione  di  manufatti
leggeri, anche prefabbricati, e di  strutture  di  qualsiasi  genere,
quali  roulottes,  campens,  case  mobili,  imbarcazioni,  che  siano
utilizzati come abitazioni, ambienti di lavoro, oppure come depositi,
magazzini e simili, e che non siano  diretti  a  soddisfare  esigenze
meramente temporanee". 
    La disposizione e' poi stata integrata  dall'art.  41,  comma  4,
d.-l. 21 giugno 2013, n. 69,  convertito  con  modd.  dalla  legge  9
agosto 2013, n. 98 e quindi dall'art. 10-ter, comma 1, d.-1. 28 marzo
2014, n. 47, convertito con modd. dalla l. 23 maggio 2014,  a  80.  -
con l'aggiunta della seguente espressa eccezione: «e' salvo che siano
installati,  con  temporaneo  ancoraggio  al  suolo,  all'interno  di
strutture  ricettive  all'aperto,  in  conformita'   alla   normativa
regionale di settore, per la sosta ed il soggiorno di turisti". 
    E' il caso di rilevare che quest'eccezione statale e'  successiva
alla vicenda  amministrativa  per  cui  e'  causa  (l'atto  impugnato
essendo del 26 gennaio 2012, cioe' di quasi un anno e  mezzo  prima),
e' successiva alla legge  regionale  in  parola  del  marzo  2011,  e
concerne solo - per la sedes materile in cui e' stata introdotta  (il
Testo unico in materia edilizia) - il profilo edilizio, ma non  anche
quello paesaggistico, della rilevanza di siffatti manufatti. 
    III) Il Collegio dubita della conformita'  a  Costituzione  della
norma regionale citata, e ritiene la questione  rilevante,  dato  che
raccoglimento del profilo dell'appello gia' esaminato  non  esaurisce
l'ambito  della  decisione,  poiche'  l'annullamento   disposto   dal
Tribunale amministrativo dovrebbe essere confermato ove anche un solo
aspetto di illegittimita' tra quelli rilevati  dalla  sentenza  fosse
condivisibile. 
    III.2) A conferma della  rilevanza  della  questione  vale  anche
l'infondatezza  dell'appello  incidentale,  che  contesta   in   nuce
l'appartenenza all'Ente  parco  della  competenza  sanzionatoria  e/o
ripristinatoria. 
    Sul punto la sentenza merita conferma, dal momento che l'art. 29,
comma 1, della legge n. 394 del 1991  e'  chiaro  nell'attribuire  al
legale rappresentante dell'organismo di gestione  dell'area  naturale
protetta il potere di ordinare la riduzione in pristino  delle  opere
realizzate in difformita' "dal piano, dal  regolamento  o  dal  nulla
osta",  e,  quindi,  a  fortiori,   in   assenza   della   prescritta
autorizzazione. Tale  potere  concorre  con  quello  appartenente  al
Comune ai sensi degli artt. 31 e 41 del d.P.R. 6 giugno 2001, n. 380,
dato che ambedue le  Amministrazioni  sono  coinvolte,  con  funzioni
proprie, nel procedimento complessivamente volto alla verifica  degli
interventi edilizi che si esprimono nel territorio di  aree  naturali
protette (cfr. Cons. Stato, VI, 21 giugno 2011, n. 3723; IV 26 luglio
2011, n. 4461). 
    Inoltre bene il primo giudice ha considerato che l'atto impugnato
non esorbita dalle competenze dell'Ente parco quando qualifica  -  ai
sensi dell'esercizio del potere di previo nulla osta di cui  all'art.
13 legge n. 349 del 1991 - i manufatti  come  "nuova  costruzione"  -
cio' che rileva (anche) ai sensi dell'art.  3,  comma  1,  lett.  e),
d.P.R.  6  giugno  2001,  n.  380   (cioe'   dal   punto   di   vista
urbanistico-edilizio) - perche' si tratta di  qualificazione  che  e'
funzionale all'esercizio  del  potere  demolitorio  conseguente  alla
mancata acquisizione del nulla osta dell'art.  13 legge  n.  394  del
1991, e quindi ha causa nell'elusione del potere dell'ente  a  tutela
degli interessi ambientali; e comunque, a tutto concedere, si  tratta
di qualificazioni parallele a quelle paesaggistiche ed ambientali. Si
deve anche aggiungere che analoga considerazione va fatta per  quanto
attiene il procedimento di autorizzazione paesaggistica, vale a  dire
ai fini della formazione del provvedimento dell'art.  146  d.lgs.  22
gennaio 2004, n. 42: cioe' ai fini della  valutazione  di  intervento
necessitante di autorizzazione paesaggistica. 
    Invero, non vi sarebbe luogo al nulla osta dell'art. 13 se non vi
fosse  luogo  al   titolo   edilizio   ovvero   alla   autorizzazione
paesaggistica. 
    III.3) Quanto alla non manifesta infondatezza della questione  di
legittimita' costituzionale, essa si pone  sotto  diversi  profili  e
diverse previsioni costituzionali: le quali vengono qui a emergere in
relazione alla detta strumentalita' del nulla osta dell'art. 13 l. n.
349 del 1991 sia in rapporto alla sequenza procedimentale inerente il
titolo  edilizio,  sia  in  rapporto  alla  sequenza   procedimentale
inerente l'autorizzazione paesaggistica (casi  per  i  quali  non  vi
sarebbe ragione del previo nulla osta  se  non  vi  fosse  necessita'
dell'atto abilitativo cui questo strumentale), sia in riferimento  di
per  se  stesso  al  nulla  osta  medesimo.  Cosi'  standO  le  cose,
anzitutto, la questione si pone dal punto di vista della coerenza con
i principi fondamentali in materia di governo del territorio, posti -
al tempo in cui questa l.r. Campania 15 marzo 2011, n.  4  entro'  in
vigore, con il rammentato testo all'epoca vigente dell'art. 3,  comma
5, lett. e.5) d.P.R. n. 380 del 2001: previsione che non  contemplava
la  rammentata  integrazione,  posta   solo   successivamente   dalle
disposizioni  citate.  Sicche'  introdurre   nel   marzo   2011   una
disposizione di legge regionale come quella qui in esame,  equivaleva
a contrastare l'art. 117, terzo comma,  Cosi,  per  contrasto  con  i
principi fondamentali posta dalla legislazione statale in materia  di
governo del territorio, e segnatamente dall'allora  vigente  art.  3,
comma 5, lett. e.5) d.P.R. n. 380 del 2001. 
    In secondo luogo, la questione di legittimita' costituzionale  si
pone anche dal punto di vista  strettamente  paesaggistico,  e  cioe'
della violazione dell'art. 117,  secondo  comma,  lett.  s,),  Cost.,
mediante la posizione di questa norma regionale in un materia che  e'
sottratta alla potesta' legislativa regionale, e con il contenuto  di
disapplicare la previsione generale dell'art. 146 d.lgs.  22  gennaio
2004, n. 42, sulla necessita' dell'autorizzazione paesaggistica nelle
zone pesisticamente vincolate (si rammenta che l'art. 131,  comma  3,
del Codice dei beni culturali e  del  paesaggio  afferma:  "Salva  la
potesta' esclusiva dello Stato di tutela del paesaggio  quale  limite
all'esercizio  delle  attribuzioni  delle  regimi  e  delle  province
autonome di Trento e di Balzano sul territorio, le norme del presente
Codice definiscono i principi e la  disciplina  di  tutela  dei  beni
paesaggistici'). In pratica la norma regionale  in  esame  disapplica
automaticamente il regime di gestione del vincolo proprio delle  zone
oggetto  di  vincolo  paesaggistico  (come  la  presente),   la   cui
attuazione   ha   nel   vaglio   che   presiede    all'autorizzazione
paesaggistica un elemento essenziale della  complessiva  funzione  di
tutela. La  previsione  equivarrebbe,  per  portata  pratica,  a  una
rimozione ex lege degli effetti del vincolo all'indistinto interno di
tutti i campeggi, perche' ne sottrarrebbe gli ambiti alla valutazione
concreta  di  compatibilita'   paesaggistica:   quasi   degli   spazi
affrancati dalla difesa dei valori paesaggistici solo perche' oggetto
di un'attivita' turistica e per volonta' di  chi  ne  intraprende  la
realizzazione (e' appena il caso  di  rilevare  come  quell'argomento
provi troppo, perche' allora qualsivoglia manufatto turistico - e non
solo quello dei campeggi - dovrebbe, paradossalmente, restare indenne
dalla   concreta    valutazione    propria    della    autorizzazione
paesaggistica:  praticamente  una  consistente  parte  dei  territori
paesisticamente vincolati). Il che  va  a  comportare  del  pari  una
violazione dell'art. 9, secondo comma, della.  Costituzione,  perche'
sottrae la  corrispondente  porzione  del  paesaggio  vincolato  alla
pubblica  funzione  di  tutela;  e  va  a  comportare,  infine,   una
violazione  dell'art.  3  della  Costituzione,  per   l'irragionevole
disparita' di trattamento con l'usuale regime autorizzatorio  proprio
del restante  spazio  del  vincolo  e  riguardo  a  tutti  gli  altri
manufatti a destinazione turistica. 
    Ma vi e' anche un terzo profilo  di  sospetta  costituzionalita',
giacche' qui ci si trova all'interno di un parco - il Parco Nazionale
del Cilento`g Vallo di Diano -  istituito  ai  sensi  della  legge  6
dicembre 1991, n.  694  (Legge  quadro  sulle  aree  protette)  e  la
disposizione regionale  in  questione  opera  anche  all'interno  dei
parchi. A questi riguardi, vale ricordare che il nulla osta dell'art.
13 l. n. 349 del 1991, svolge, pur nei procedimenti indicati, una sua
autonoma funzione di valutazione della compatibilita' dell'intervento
con l'ordinamento del singolo parco, vale a dire  con  previsioni  di
diretta tutela dell'ambiente; e che ai sensi del rammentato art. 117,
secondo comma, lett. s) della Costituzione, la materia  della  tutela
dell'ambiente, dell'ecosistema e dei beni culturali  appartiene  alla
competenza esclusiva dello Stato; e che rientra nell'ambito  di  tale
competenza esclusiva la materia delle aree protette, in cui la  legge
n. 394 del 1991 costituisce fonte  di  principi  fondamentali  (Corte
costituzionale, 11 febbraio 2011, n. 44) ai fini della  preservazione
dei livelli minimi uniformi su tutto il territorio nazionale, sicche'
rispetto  alla  suddetta  materia  la  Regione  esercita  la  propria
potesta' legislativa senza potervi derogare, mentre puo' determinare,
sempre nell'ambito delle  proprie  competenze,  livelli  maggiori  di
tutela. Negare che, per le indicate ragioni, debba esservi  luogo  al
nulla  osta  dell'art.  13,  equivale  a  dire  che  in   un   ambito
ambientalmente qualificato come e' un parco (e nazionale),  si  debba
prescindere dalla valutazione di compatibilita' con i valori di  quel
parco solo perche' si tratta di un campeggio. 
    Vale  rammentare  che  il  territorio  dei  parchi,  siano   essi
nazionali o regionali, ben puo' essere oggetto di regolamentazione da
parte della  Regione,  in  materie  riconducibili  ai  commi  3  e  4
dell'art. 117, terzo e quarto commi, della Costituzione,  purche'  in
linea con il nucleo minimo di salvaguardia del  patrimonio  naturale,
da ritenere per essa  vincolante,  sicche'  la  potesta'  legislativa
regionale  non  puo'  derogarvi,  mentre  puo'  determinare,   sempre
nell'ambito delle proprie  competenze,  livelli  maggiori  di  tutela
(cfr. anche Corte costituzionale, 23 gennaio 2009,  n.  12,  3  marzo
2011, n. 70 e, per il principio generale, ex plurimis 22 luglio 2009,
n. 225 e 18 luglio 2014, n. 209). 
    Ne deriva che, sia in forza  del  valore  di  fonte  di  principi
fondamentali  che  spetta  alla  legge  n.  394  del  1991,  sia  per
l'appartenenza alla competenza esclusiva dello  Stato  della  materia
relativa alla tutela ambientale, nella quale rientra  quella  in  cui
incide la  suddetta  legge  regionale,  sia,  infine,  in  forza  del
principio generale attinente alla corretta espressione dei poteri che
si svolgono sul territorio dichiarato  di  interesse  nazionale,  con
l'istituzione del  relativo  parco,  non  puo'  che  dubitarsi  della
conformita' ai parametri costituzionali dell'art. 1, comma 129, della
legge  regionale  n.  4  del  2011,  laddove   consente   che   opere
permanentemente infisse al suolo, e percio' destinate ad immutate con
carattere stabile l'assetto edilizio, urbanistico e paesistico di  un
parco nazionale siano realizzate in assenza  di  qualsivoglia  previo
scrutinio di compatibilita' con gli interessi pubblici  che  su  tale
territorio si esprimono. 
    III.4) Non solo sotto il profilo appena svolto la norma regionale
in questione e' sospetta di infrazione ai parametri costituzionali. 
    Come ha piu' volte sottolineato questo Consiglio  di  Stato  (per
tutte, sez. IV, 29 aprile 2014, n. 2222), l'art. 9 della Costituzione
pone  la  tutela  del  "paesaggio"  tra   i   principi   fondamentali
costituzionali, il che ne evidenzia il carattere di bene plimario  ed
assoluto (Corte cost., 5 maggio  2006,  nn.  182  e  183).  Al  tempo
stesso, la previsione-ha sia un valore autonomo, riferito alla  forma
del territorio come elemento del patrimonio culturale, sia (collegata
ad altre previsioni, come quella dell'art. 32 Cost.)  il  significato
di una componente della tutela dell'ambiente e dell'ecosistema. 
    Sintomo e  applicazione  della  preminenza  che  la  Costituzione
attribuisce al valore del paesaggio, in ipotesi di relazione  con  le
regole per la tutela  ambientale,  e'  l'ultima  parte  del  comma  3
dell'art. 145 del d.lgs.  22  gennaio  2004,  n.42  (Codice  di  beni
culturali  e  del  paesaggio),  per  cui  "Le  previsioni  dei  piani
paesaggistici [..] non sono derogabili da parte di piani, programmi e
progetti nazionali o regionali di sviluppo  economico,  sono  cogenti
per gli strumenti urbanistici dei comuni; delle citta'  metropolitane
e delle province, sono immediatamente prevalenti  sulle  disposizioni
difformi  eventualmente  contenute   negli   strumenti   urbanistici,
stabiliscono   norme   di   salvaguardia   applicabili   in    attesa
dell'adeguamento  degli  strumenti  urbanistici   e   sono   altresi'
vincolanti per gli interventi settoriali.  Per  quanto  attiene  alla
tutela del paesaggio, le disposizioni dei  piani  paesaggistici  sono
comunque  prevalenti  sulle  disposizioni  contenute  negli  atti  di
pianificazione ad incidenza territoriale previsti dalle normative  di
Settore, ivi compresi quelli degli enti gestori delle  aree  naturali
protette", 
    La  tutela  del  paesaggio  rappresenta   quindi   un   interesse
prevalente rispetto a qualunque altro interesse, pubblico o  privato,
e   deve   pertanto    essere    anteposto    sia    alle    esigenze
urbanistico-edilizie  (cfr.  Cons.  Stato,  VI,  13  settembre   2012
n.4875;. IV, 29 luglio 2003, n. 4351; IV 3 maggio 2005 n. 2079; V, 24
aprile 2013 n. 2265; VI, 22 marzo 2005, n.  1186),  sia  alla  libera
iniziativa economica e  alle  facolta'  del  proprietario  in  ordine
all'utilizzo dei beni (per tutte, Cons. Stato, VI, 4 aprile 2011,  n.
2083). 
    La norma regionale in esame appare, quindi,  in  contrasto  anche
con l'art. 9 della Costituzione. 
    III.5) Inoltre, essa non appare  coerente  con  il  principio  di
ragionevolezza,  che  costituisce  il  cardine  dell'art.   3   della
Costituzione.  L'esenzione  da  qualunque  titolo  autorizzatorio  (e
quindi da qualunque controllo di conformita'  con  la  programmazione
edilizia,  urbanistica  e  ambientale)  degli   interventi   per   la
realizzazione delle strutture per il tempo libero non appare motivato
ne' in se', alla luce cioe' degli interessi pubblici  coinvolti,  ne'
in rapporto con altre esigenze  potenzialmente  altrettanto,  se  non
preminentemente, degne di tutela: si vuol dire che, sia  pur  tenendo
doverosamente  conto  della  discrezionalita'  del  legislatore,   e'
scarsamente  avvertibile  la  ragione  per  la  quale  interventi  di
installazione di un campeggio debbano godere di un regime  di  favore
rispetto ad altre opere, destinate  a  fai  fronte  a  diverse,  piu'
pregnanti esigenze, aventi il medesimo impatto sul territorio. 
    IV) La valutazione di rilevanza e di non  manifesta  infondatezza
della questione di costituzionalita' dell'art. 1,  comma  129,  della
legge regionale  della  Campania  15  marzo  2011,  n.  4  impone  la
sospensione del presente giudizio in  attesa  della  definizione  del
giudizio di costituzionalita'. 
    E' qui il caso di aggiungere che non viene sollevata questione di
legittimita'  costituzionale,  per   le   medesime   ragioni,   della
previsione di legge nazionale di cui all'art. 3, comma 5, lett.  e.5)
d.P.R. n. 380 del 2001 nei termini in  cui  e'  stato  integrato  dal
rammentato art. 41, comma 4, d.-l. 21 giugno 2013, n. 69,  convertito
con modd. dalla legge 9 agosto 2013, n.  98  e  dal  rammentato  art.
10-ter, comma 1, d.-l. 28 marzo 2014, n.  47,  convertito  con  modd.
dalla legge 23 maggio 2014, n. 80 mediante l'aggiunta della  seguente
espressa eccezione: "e salvo che  siano  installati,  con  temporaneo
ancoraggio al suolo, all'interno di strutture  ricettive  all'aperto,
in conformita' alla normativa regionale di settore, per la  sosta  ed
il  soggiorno  di  turisti".  Si  tratta  infatti   di   disposizione
successiva - per quanto di sostanziale analogo tenore - quella per la
quale la questione e' stata sollevata, e che non  e'  stata  invocata
nel caso di specie. Non compete a questo giudice remittente  valutare
la coerenza di siffatta disposizione con quella per cui e'  sollevata
questione di legittimita' costituzionale.

 
                               P.Q.M. 
 
    Il Consiglio di Stato in sede  giurisdizionale  (Sezione  Sesta),
non definitivamente pronunciando  sull'appello  principale  e  previa
reiezione dell'appello incidentale: 
        a) solleva questione di legittimita' costituzionale  dell'art
1, comma 129, della legge regionale della Campania 15 marzo 2011,  n.
4, in riferimento agli articoli 117, secondo comma, lett. s) e  terzo
comma, 9, 32 e 3 della Costituzione, sotto i vari profili di  cui  in
motivazione; 
        b) sospende il giudizio e ordina la trasmissione  degli  atti
alla Corte costituzionale; 
        c)  dispone  che,  a  cura  della  segreteria,  la   presente
ordinanza sia notificata alle parti in  causa  e  al  presidente  del
consiglio dei ministri e  sia  comunicata  ai  presidenti  delle  due
camere del Parlamento. Spese al definitivo. 
 
    Cosi' deciso in Roma nella  camera  di  consiglio  del  giorno  2
dicembre 2014 con l'intervento dei magistrati: 
 
        Giuseppe Severini, Presidente 
        Maurizio Meschino, Consigliere 
        Roberta Vigotti, Consigliere, Estensore 
         Carlo Mosca, Consigliere 
        Bernhard Lageder, Consigliere 
 
                       Il Presidente: Severini 
 
 
                                                 L'estensore: Vigotti