N. 230 SENTENZA 7 ottobre - 11 novembre 2015
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Straniero extracomunitario - Pensione di invalidita' civile per sordi e indennita' di comunicazione - Concessione subordinata al requisito della titolarita' della carta di soggiorno. - Legge 23 dicembre 2000, n. 388 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato - legge finanziaria 2001), art. 80, comma 19. -(GU n.46 del 18-11-2015 )
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente:Alessandro CRISCUOLO;
Giudici :Giuseppe FRIGO, Paolo GROSSI, Giorgio LATTANZI, Aldo CAROSI,
Marta CARTABIA, Mario Rosario MORELLI, Giancarlo CORAGGIO, Giuliano
AMATO, Silvana SCIARRA, Daria de PRETIS, Nicolo' ZANON,
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'art. 80, comma
19, della legge 23 dicembre 2000, n. 388 (Disposizioni per la
formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato - legge
finanziaria 2001), promosso dal Tribunale ordinario di Milano, in
funzione di giudice del lavoro, nel procedimento vertente tra J.D.P.
e l'Istituto nazionale della previdenza sociale (INPS), con ordinanza
del 12 dicembre 2014, iscritta al n. 33 del registro ordinanze 2015 e
pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 11, prima
serie speciale, dell'anno 2015.
Udito nella camera di consiglio del 7 ottobre 2015 il Giudice
relatore Paolo Grossi.
Ritenuto in fatto
1.- Con ordinanza del 12 dicembre 2014, il Tribunale ordinario di
Milano, in funzione di giudice del lavoro, ha sollevato, in
riferimento agli artt. 2, 3, 10, 32 e 38 della Costituzione,
questione di legittimita' costituzionale dell'art. 80, comma 19,
della legge 23 dicembre 2000, n. 388 (Disposizioni per la formazione
del bilancio annuale e pluriennale dello Stato - legge finanziaria
2001), «nella parte in cui subordina al requisito della titolarita'
della carta di soggiorno la concessione agli stranieri legalmente
soggiornanti nel territorio dello Stato della pensione di invalidita'
civile per sordi e della indennita' di comunicazione».
Premette il giudice a quo che J.D.P. ha convenuto in giudizio
l'Istituto nazionale della previdenza sociale (INPS) per
l'accertamento del diritto all'indennita' di comunicazione ed alla
pensione di invalidita' civile per sordi, puntualizzando che il
ricorrente e' stato riconosciuto sordo «senza necessita' di
revisione» dall'apposita Commissione medica; in sede amministrativa,
peraltro, l'INPS aveva negato le provvidenze richieste in quanto il
richiedente non risultava «titolare di carta di soggiorno o permesso
di soggiorno di lungo periodo».
Risultando il ricorrente sicuramente in possesso dei requisiti
per conseguire i benefici richiesti, l'unico ostacolo alla relativa
concessione sarebbe rappresentato dalla disposizione oggetto di
censura, che subordina il riconoscimento delle provvidenze in
questione, per l'appunto, alla titolarita' della carta di soggiorno -
ora permesso di soggiorno UE per soggiornanti di lungo periodo -, la
quale, a sua volta, presuppone il possesso da almeno cinque anni di
un permesso di soggiorno in corso di validita'.
Richiamata la sentenza di questa Corte n. 11 del 2009 e
sottolineato come, nella situazione di specie, l'INPS abbia resistito
insistendo nel valorizzare l'assenza, in capo al
richiedente,«quantomeno del requisito del soggiorno in Italia da
almeno 5 anni», il giudice a quo riporta, altresi', ampi stralci
della sentenza n. 187 del 2010, segnalando come, alla luce di questa
giurisprudenza, il requisito individuato come rilevante per i
cittadini extracomunitari sia, in definitiva, il legale soggiorno nel
territorio dello Stato: il quale requisito - si sottolinea - «non
attiene alla stabilita' della condizione, ma all'effettivita' della
stessa in senso sostanziale».
Risulterebbero di conseguenza violati gli artt. 2, 3, 10, 32 e 38
Cost., in quanto la disposizione censurata si porrebbe in contrasto
con le «norme poste a tutela del diritto alla salute nonche' in
relazione al principio di non discriminazione degli stranieri
regolarmente soggiornanti sul territorio nazionale».
Ne' sarebbe possibile un'interpretazione costituzionalmente
orientata o un'applicazione estensiva delle pronunce di questa Corte
«gia' espresse per altre prestazioni»; cosi' come andrebbe «esclusa
la possibilita' di ravvisare un contrasto ai sensi dell'articolo 14
CEDU, trattandosi di norma di principio senza efficacia diretta
nell'ordinamento».
2.- Nel giudizio non vi e' stata costituzione di parti ne' vi
sono stati interventi.
Considerato in diritto
1.- Il Tribunale ordinario di Milano, in funzione di giudice del
lavoro, solleva, in riferimento agli artt. 2, 3, 10, 32 e 38 della
Costituzione, questione di legittimita' costituzionale dell'art. 80,
comma 19, della legge 23 dicembre 2000, n. 388 (Disposizioni per la
formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato - legge
finanziaria 2001), «nella parte in cui subordina al requisito della
titolarita' della carta di soggiorno la concessione agli stranieri
legalmente soggiornanti nel territorio dello Stato della pensione di
invalidita' civile per sordi e della indennita' di comunicazione».
Dopo aver richiamato e riportato la giurisprudenza di questa
Corte - secondo cui, nei casi in cui si versi in tema di provvidenze
destinate a fronteggiare esigenze di sostentamento della persona,
qualsiasi discriminazione tra cittadini e stranieri regolarmente
soggiornanti nel territorio dello Stato, fondata su requisiti diversi
dalle condizioni soggettive per essere ammessi, «finirebbe per
risultare in contrasto con il principio sancito dall'art. 14 della
Convenzione europea dei diritti dell'uomo», per come in piu'
occasioni interpretato dalla Corte di Strasburgo (sentenza n. 187 del
2010) -, il giudice a quo deduce che la limitazione derivante dalla
disposizione censurata risulterebbe adottata «in violazione delle
norme poste a tutela del diritto alla salute nonche' in relazione al
principio di non discriminazione degli stranieri regolarmente
soggiornanti sul territorio nazionale».
2.- La questione e' fondata.
2.1.- Come puntualmente rammentato dallo stesso giudice
rimettente, questa Corte ha gia' avuto numerose occasioni di
occuparsi, sotto diverse angolature ed in riferimento a differenti
misure di carattere assistenziale, delle limitazioni previste per gli
stranieri extracomunitari regolarmente soggiornanti nel territorio
dello Stato, derivanti dalla disposizione ora nuovamente censurata:
secondo questa l'assegno sociale e le provvidenze economiche che
costituiscono diritti soggettivi in base alla legislazione vigente in
materia di servizi sociali, sono concessi agli stranieri soltanto se
titolari della "carta di soggiorno", ora permesso di soggiorno UE per
soggiornanti di lungo periodo (decreto legislativo 8 gennaio 2007, n.
3, recante «Attuazione della direttiva 2003/109/CE relativa allo
status di cittadini di Paesi terzi soggiornanti di lungo periodo»),
per il cui rilascio viene, fra l'altro, richiesto il possesso, da
almeno cinque anni, di un permesso di soggiorno in corso di
validita'.
La lunga serie delle relative decisioni ha preso avvio con alcune
pronunce che si occupavano dei limiti di reddito imposti ai cittadini
extracomunitari al fine di poter fruire della carta di soggiorno. In
particolare, con la sentenza n. 306 del 2008, la disposizione in
esame venne dichiarata costituzionalmente illegittima nella parte in
cui escludeva che l'indennita' di accompagnamento per inabilita' - di
cui all'art. 1 della legge 11 febbraio 1980, n. 18 (Indennita' di
accompagnamento agli invalidi civili totalmente inabili) - potesse
essere attribuita agli stranieri extracomunitari soltanto perche' non
in possesso dei requisiti di reddito per ottenere la carta di
soggiorno. Identica soluzione venne poi adottata con la sentenza n.
11 del 2009, in riferimento alla pensione di inabilita', di cui
all'art. 12 della legge 30 marzo 1971, n. 118 (Conversione in legge
del D.L. 30 gennaio 1971, n. 5 e nuove norme in favore dei mutilati
ed invalidi civili).
In entrambe le occasioni, la Corte ritenne irragionevole
subordinare l'attribuzione di prestazioni assistenziali al possesso
di un determinato livello minimo di reddito.
Con la sentenza n. 187 del 2010 - diffusamente evocata, come si
e' accennato, dal giudice a quo - la Corte ha poi iniziato a
censurare la disposizione sotto il diverso versante
dell'ingiustificata discriminazione nei confronti dei cittadini
extracomunitari in riferimento alle diverse tipologie di provvidenze
volta a volta prese in considerazione.
Con la richiamata sentenza, infatti, la disposizione venne
dichiarata costituzionalmente illegittima nella parte in cui
subordinava al requisito del possesso della carta di soggiorno (e,
quindi, delle condizioni di durata della permanenza per poterla
ottenere) l'assegno mensile di invalidita' di cui all'art. 13 della
richiamata legge n. 118 del 1971.
Fece seguito la sentenza n. 329 del 2011, con la quale la
disposizione venne, ancora una volta, dichiarata costituzionalmente
illegittima in relazione all'indennita' di frequenza di cui all'art.
1 della legge 11 ottobre 1990, n. 289 (Modifiche alla disciplina
delle indennita' di accompagnamento di cui alla L. 21 novembre 1988,
n. 508, recante norme integrative in materia di assistenza economica
agli invalidi civili, ai ciechi civili ed ai sordomuti e istituzione
di un'indennita' di frequenza per i minori invalidi). Nel frangente,
la Corte sottolineo' la vasta gamma degli interessi
costituzionalmente protetti che venivano coinvolti: la tutela
dell'infanzia e della salute, nonche' le garanzie da assicurare alle
persone disabili e ancora la salvaguardia di condizioni di vita
accettabili per il contesto familiare in cui il minore disabile si
trova inserito, insieme all'esigenza di agevolare il futuro ingresso
dello stesso minore nel mondo del lavoro e la sua partecipazione
attiva alla vita sociale. Da qui, la violazione dell'art. 117, primo
comma, Cost., in relazione al principio di non discriminazione di cui
all'art. 14 della Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti
dell'uomo e delle liberta' fondamentali (CEDU), firmata a Roma il 4
novembre 1950, ratificata e resa esecutiva con la legge 4 agosto
1955, n. 848, nonche' la violazione dei principi di uguaglianza e dei
diritti all'istruzione, alla salute ed al lavoro, tanto piu' gravi in
quanto riferiti a minori in condizioni di disabilita'.
Con la sentenza n. 40 del 2013, l'identica declaratoria di
illegittimita' costituzionale fu pronunciata in riferimento
all'indennita' di accompagnamento di cui all'art. 1 della citata
legge n. 18 del 1980 ed alla pensione di inabilita' di cui all'art.
12 della legge n. 118 del 1971, gia' richiamata, trattandosi, anche
in questo caso, di provvidenze destinate a favorire soggetti
portatori di menomazioni fortemente invalidanti, la cui attribuzione
era dunque destinata a soddisfare diversi valori di risalto
costituzionale, e con una particolare evocazione del principio di
solidarieta' di cui all'art. 2 Cost.
Da ultimo, con la sentenza n. 22 del 2015, la disposizione e'
stata dichiarata costituzionalmente illegittima - per violazione
degli artt. 2, 3 e 117, primo comma, Cost., in relazione all'art. 14
della CEDU e all'art. 1 del relativo Primo Protocollo addizionale -
con riguardo alla pensione di invalidita' - di cui all'art. 8 della
legge 10 febbraio 1962, n. 66 (Nuove disposizioni relative all'Opera
nazionale per i ciechi civili) - e alla speciale indennita' in favore
dei ciechi parziali, di cui all'art. 3, comma 1, della legge 21
novembre 1988, n. 508 (Norme integrative in materia di assistenza
economica agli invalidi civili, ai ciechi civili ed ai sordomuti). Si
osservo' che la specificita' dei connotati invalidanti delle persone
non vedenti rendeva ancora piu' arduo, rispetto alle altre
invalidita', subordinare la fruizione del beneficio al possesso della
carta di soggiorno, cioe' a un requisito di carattere meramente
temporale, del tutto incompatibile con la indifferibilita' e la
pregnanza dei relativi bisogni.
2.2.- Alla luce degli evocati principi, l'epilogo della questione
all'esame non puo' non consistere in un identico esito demolitorio:
la natura, infatti, e la funzione della pensione di invalidita'
civile per sordi - di cui alla legge 26 maggio 1970, n. 381 (Aumento
del contributo ordinario dello Stato a favore dell'Ente nazionale per
la protezione e l'assistenza ai sordomuti e delle misure dell'assegno
di assistenza ai sordomuti), come successivamente modificata e
integrata, tra l'altro, dalla legge 20 febbraio 2006, n. 95 (Nuova
disciplina in favore dei minorati auditivi) (che, all'art. 1, comma
1, ha disposto la sostituzione, nelle disposizioni legislative
vigenti, del termine «sordomuto» con il termine «sordo») - nonche'
dell'indennita' di comunicazione, di cui alla richiamata legge n. 508
del 1988, impongono di estendere alla situazione di specie la ratio
decidendi posta a base delle predette pronunce, per cio' che attiene
alla riconoscibilita' delle provvidenze anche ai cittadini
extracomunitari regolarmente permanenti nel territorio dello Stato,
ancorche' non in possesso del permesso di soggiorno UE per
soggiornanti di lungo periodo.
Si tratta, infatti, anche in questo caso, di prestazioni
economiche peculiari, che si fondano sull'esigenza di assicurare - in
una dimensione costituzionale orientata verso la solidarieta' come
dovere inderogabile (art. 2 Cost.), verso la tutela del diritto alla
salute anche nel senso dell'accessibilita' ai mezzi piu' appropriati
per garantirla (art. 32 Cost.), nonche' verso la protezione sociale
piu' ampia e sostenibile (art. 38 Cost.) - un ausilio in favore di
persone svantaggiate, in quanto affette da patologie o menomazioni
fortemente invalidanti per l'ordinaria vita di relazione e, di
conseguenza, per le capacita' di lavoro e di sostentamento; beneficii
erogabili, quanto alla pensione, in presenza di condizioni reddituali
limitate, tali, percio', da configurare la medesima come misura di
sostegno per le indispensabili necessita' di una vita dignitosa.
La discriminazione che la disposizione de qua irragionevolmente
opera nei confronti dei cittadini extracomunitari legalmente
soggiornanti, con l'attribuzione di un non proporzionato rilievo alla
circostanza della durata della permanenza legale nel territorio dello
Stato, risulta, d'altra parte, in contrasto con il principio
costituzionale - oltre che convenzionale - di eguaglianza sostanziale
(art. 3 Cost.): essa, infatti, appare idonea a compromettere esigenze
di tutela che, proprio in quanto destinate al soddisfacimento di
bisogni primari delle persone invalide, appaiono per se' stesse
indifferenziabili e indilazionabili sulla base di criteri meramente
estrinseci o formali; sempre che, naturalmente, venga accertata la
sussistenza degli altri requisiti richiesti per il riconoscimento del
beneficio e sempre che - nell'ottica della piu' compatibile
integrazione sociale e della prevista equiparazione, per scopi
assistenziali, tra cittadini e stranieri extracomunitari, di cui
all'art. 41 del d.lgs. 25 luglio 1998, n. 286 (Testo unico delle
disposizioni concernenti la disciplina dell'immigrazione e norme
sulla condizione dello straniero) - il soggiorno di questi ultimi
risulti, oltre che regolare, non episodico ne' occasionale.
Su queste basi, la disposizione denunciata va, dunque, dichiarata
costituzionalmente illegittima.
Deve da ultimo, ma non per ultimo, formularsi l'auspicio che il
legislatore, tenendo conto dell'elevato numero di pronunce
caducatorie adottate da questa Corte a proposito della disposizione
ora nuovamente censurata, provveda ad una organica ricognizione e
revisione della disciplina, ad evitare, tra l'altro, che il ripetersi
di interventi necessariamente frammentari, e condizionati dalla
natura stessa del giudizio incidentale di legittimita'
costituzionale, possa avere riverberi negativi sul piano della tutela
dell'eguaglianza sostanziale.
per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
dichiara l'illegittimita' costituzionale dell'art. 80, comma 19,
della legge 23 dicembre 2000, n. 388 (Disposizioni per la formazione
del bilancio annuale e pluriennale dello Stato - legge finanziaria
2001), nella parte in cui subordina al requisito della titolarita'
della carta di soggiorno la concessione agli stranieri legalmente
soggiornanti nel territorio dello Stato della pensione di invalidita'
civile per sordi e della indennita' di comunicazione.
Cosi' deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 7 ottobre 2015.
F.to:
Alessandro CRISCUOLO, Presidente
Paolo GROSSI, Redattore
Gabriella Paola MELATTI, Cancelliere
Depositata in Cancelleria l'11 novembre 2015.
Il Direttore della Cancelleria
F.to: Gabriella Paola MELATTI