N. 92 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 13 ottobre 2015
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 13 ottobre 2015 (del Presidente del Consiglio dei ministri). Bilancio e contabilita' pubblica, Impiego pubblico - Norme della Regione Sardegna riguardanti i vincoli di spesa applicabili alla neo costituita Agenzia Sardegna ricerche e il trattamento giuridico ed economico del personale ad essa transitato. - Legge della Regione Sardegna 5 agosto 2015, n. 20 ("Trasformazione in agenzia del Consorzio per l'assistenza alle piccole e medie imprese "Sardegna ricerche", istituito con la legge regionale 23 agosto 1985, n. 21 (Istituzione di un fondo per l'assistenza alle piccole e medie imprese, in attuazione dell'articolo 12 della legge 24 giugno 1974, n. 268)"), artt. 7, comma 4, e 8.(GU n.48 del 2-12-2015 )
Per il Presidente del Consiglio dei ministri, (C.F. 80188230587) rappresentato e difeso per legge dall'Avvocatura generale dello Stato (C.F. 80224030587) ags_m2@mailcert.avvocaturastato.it; fax 06/96514000 presso i cui uffici e' domiciliato in Roma alla via dei Portoghesi, 12. Contro la Regione autonoma della Sardegna, (C.F. 80002870923) in persona del Presidente della giunta pro tempore, per la declaratoria di incostituzionalita' degli artt. 7, comma 4 e 8 della legge della Regione Sardegna n. 20 del 5 agosto 2015, pubblicata nel B.U.R. n. 36 del 10 agosto 2015, avente ad oggetto «Trasformazione in agenzia del Consorzio per l'assistenza alle piccole e medie imprese "Sardegna ricerche" istituito con la legge regionale 23 agosto 1985, n. 21 (istituzione di un fondo per l'assistenza alle piccole e medie imprese in attuazione dell'art. 12 della legge 24 giugno 1974, n. 268)», in relazione all'art. 3, primo comma lett. a) della legge costituzionale 26 febbraio 1948, n. 3 (Statuto speciale di autonomia della Regione Sardegna) all'art. 10 della legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3 (Modifiche al titolo V parte seconda della Costituzione), nonche' in relazione agli artt. 97, 117, comma secondo, lett. l) e comma terzo e 119 Cost. 1) Con la legge n. 20 del 2015 la Regione Sardegna ha disposto la trasformazione in agenzia del Consorzio Sardegna ricerche attribuendo al nuovo ente compiti di assistenza delle piccole e medie imprese nel settore della ricerca e dello sviluppo tecnologico per promuovere nel territorio regionale una maggiore competitivita' delle imprese. L'art. 7, comma 4 della legge regionale n. 20/2015 prevede che «Limitatamente all'attuazione dei progetti di ricerca ed innovazione, ai soggetti di cui al comma 1 si applicano i vincoli alla spesa previsti dalla normativa nazionale per gli enti di ricerca pubblici». Tale disposizione si pone in contrasto con i principi di buon andamento di cui all'art. 97 Cost., nonche' in relazione all'art. 117, terzo comma Cost. laddove prevede l'applicazione dei vincoli di spesa dettati dalle norme nazionali per gli enti di ricerca pubblici, «limitatamente all'attuazione dei progetti di ricerca ed innovazione» all'agenzia neo costituita ed alle sue partecipate. Il comma 5 dell'art. 7 della legge n. 20 del 2015 prevede invece che: «Per le attivita' non rientranti nella tipologia "attuazione di progetti di ricerca ed innovazione" di attenersi alle limitazioni previste dalla normativa di contenimento della spesa pubblica concernenti le amministrazioni pubbliche». In questo modo il rispetto dei vincoli di spesa assegnati a ciascuna regione dalle regole di finanza pubblica e dalle conseguenti manovre finanziarie vengono ad essere di fatto aggirati. Come piu' volte ribadito da codesto Giudice delle leggi, il vincolo del rispetto dei principi statali di coordinamento della finanza pubblica, connessi agli obbiettivi nazionali condizionati anche dagli obblighi comunitari, che grava sulle regioni ad autonomia ordinaria in base all'art. 119 Cost., si impone anche alle regioni a statuto speciale nell'esercizio della propria autonomia finanziaria (ex plurimis, sentenze n. 46 del 2015, n. 54 del 2014, n. 30 del 2012, n. 229 del 2011, n. 120 del 2008, n. 169 e n. 82 del 2007, n. 417 del 2005, n. 353 e n. 36 del 2004), in quanto essi sono funzionali a prevenire disavanzi di bilancio, a preservare l'equilibrio economico-finanziario del complesso delle amministrazioni pubbliche e anche a garantire l'unita' economica della Repubblica, come richiesto dai principi costituzionali e dai vincoli derivanti dall'appartenenza dell'Italia all'Unione europea. Tali principi e vincoli sono oggi ancor piu' pregnanti nel quadro delineato dall'art. 2, comma 1, della legge costituzionale 20 aprile 2012, n. 1 (Introduzione del principio del pareggio di bilancio nella Carta costituzionale) che, nel comma premesso all'art. 97 Cost., obbliga il complesso delle pubbliche amministrazioni ad assicurare «l'equilibrio dei bilanci e la sostenibilita' del debito pubblico» (sentenze C. cost. 15 maggio 2015, n. 82, n. 175 e n. 39 del 2014; n. 60 del 2013). D'altronde non puo' che essere la legge dello Stato ad identificare le spese delle Regioni che concorrono alla definizione del saldo rilevante ai fini del rispetto del patto di stabilita' interno, in quanto esso coinvolge Regioni ed enti locali nella realizzazione degli obiettivi di finanza pubblica derivanti dall'appartenenza dell'Italia all'Unione europea e dai vincoli che ne conseguono (C. cost. 7 luglio 2015, n. 130). A tale riguardo occorre infatti ribadire che agli enti appartenenti al sistema regionale devono applicarsi integralmente in vincoli di spesa previsti per le regioni in cui si trovano ad operare, non potendosi derogare da parte delle medesime regioni nell'applicazione dei vincoli di spesa. Ne deriva che anche gli enti regionali devono contribuire al concorso della regione per la realizzazione degli obbiettivi di finanza pubblica secondo le medesime modalita' e condizioni. 2) L'art. 8 della legge n. 20 del 2015 prevede che: «Il personale di ruolo del Consorzio per l'assistenza alle piccole e medie imprese "Sardegna ricerche" e' assegnato alla Agenzia Sardegna ricerche ed incluso nei suoi ruoli organici mantenendo l'anzianita' di servizio maturata senza soluzione di continuita' ai sensi dell'art. 31 decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165 «Norme generali sull'ordinamento del lavoro alle dipendenze delle Amministrazioni pubbliche e il trattamento contrattuale vigente alla data dell'entrata in vigore della presente legge». Tale norma presenta profili d'illegittimita' costituzionale nella parte in cui dispone che il personale di ruolo transitato dal Consorzio all'Agenzia, oltre all'anzianita' di servizio maturata, possa mantenere anche il trattamento giuridico ed economico previsto dal CCNL vigente. L'art. 15 dello Statuto del Consorzio prevedeva in modo un po' generico ed indefinito che ai dipendenti si applicasse il trattamento economico e giuridico regolato dal contratto collettivo di lavoro applicabile al settore di appartenenza. L'art. 8 della legge regionale n. 20 del 2015, nella sua attuale formulazione, non consente quindi allo stato di individuare con certezza quale sia il regime contrattuale applicabile al personale trasferito all'Agenzia Sardegna ricerche per effetto della soppressione del Consorzio Sardegna ricerche. Detto ente, istituito ai sensi della legge regionale 23 agosto 1985, n. 21, era aperto alla partecipazione oltre che della Regione autonoma della Sardegna e anche di altri soggetti pubblici o interamente controllati dalla Regione Sardegna (e quindi di natura privatistica), in grado di apportare mezzi finanziari ed a patto che avessero finalita' analoghe a quelle previste dalla legge istitutiva e dallo statuto. L'art. 8 della legge regionale n. 20 del 2015, consentendo il passaggio del personale dal consorzio all'Agenzia, produce l'effetto di inquadrare nei ruoli della P.A. i lavoratori in precedenza assegnati al Consorzio citato in contrasto con le regole disciplinanti l'accesso al pubblico impiego di cui all'art. 97 Cost., il quale prevede il concorso quale modalita' di reclutamento del personale. (Cfr. sent. Corte cost. n. 235/2010), e ponendosi in contrasto con i principi generali stabiliti dal decreto legislativo n. 165/01 ai quali il legislatore regionale deve fare invece necessario riferimento. Costituisce un ormai consolidato indirizzo interpretativo seguito da codesta Corte Suprema il principio che il pubblico concorso e' forma generale e ordinaria di reclutamento del personale della pubblica amministrazione (si vedano, tra le piu' recenti, le sentenze C. cost. n. 134 del 2014; n. 277, n. 137, n. 28 e n. 3 del 2013; n. 212, n. 177 e n. 99 del 2012; n. 293 del 2009), cui si puo' derogare solo in presenza di peculiari e straordinarie esigenze di interesse pubblico (sentenze n. 134 del 2014; n. 217 del 2012; n. 310 del 2011; n. 9 del 2010; n. 293 e n. 215 del 2009; n. 81 del 2006). Il principio della necessita' del pubblico concorso e' stato di recente ribadito con specifico riferimento a disposizioni legislative che prevedevano il passaggio automatico di personale di societa' in house, ovvero societa' o associazioni private, all'amministrazione pubblica (sentenze C. cost. n. 134 del 2014; n. 227 del 2013; n. 62 del 2012; n. 310 e n. 299 del 2011; n. 267 del 2010). Codesta Corte ha ritenuto, infatti, che «il trasferimento da una societa' partecipata dalla Regione alla Regione o ad altro soggetto pubblico regionale si risolve in un privilegio indebito per i soggetti beneficiari di un siffatto meccanismo, in violazione dell'art. 97 Cost. (sentenza C. cost. n. 62 del 2012; nello stesso senso, sentenze n. 310 e n. 299 del 2011; nonche' sentenze n. 267 del 2010; n. 227 del 2013). Per le stesse considerazioni l'art. 8 citato viola anche l'art. 117, comma secondo lett. l) Cost. che, come noto, riserva alla competenza esclusiva dello Stato l'ordinamento civile e quindi anche i rapporti di diritto privato regolati dal codice civile ivi compresi i contratti collettivi di lavoro. E' indirizzo costante di codesta Corte quello secondo cui per effetto della «intervenuta privatizzazione del rapporto di lavoro alle dipendenze delle pubbliche amministrazioni, che interessa, altresi', il personale delle Regioni, la materia e' regolata dalla legge dello Stato e, in virtu' del rinvio da essa operato, dalla contrattazione collettiva» (sentenza n. 286 del 2013). Infatti, a seguito della suddetta privatizzazione, la materia cui va ricondotto il rapporto di lavoro alle dipendenze delle pubbliche amministrazioni ivi comprese le Regioni e' quella dell'ordinamento civile, che appartiene alla potesta' del legislatore statale, il quale «ben puo' intervenire [...] a conformare gli istituti del rapporto di impiego attraverso norme che si impongono all'autonomia privata con il carattere dell'inderogabilita', anche in relazione ai rapporti di impiego dei dipendenti delle Regioni (sent. C. cost. n. 19 del 2013; n. 228 del 2013). In altri termini, «la disciplina del rapporto lavorativo dell'impiego pubblico privatizzato e' rimessa alla competenza legislativa statale di cui all'art. 117, secondo comma, lett. l), Cost., in quanto riconducibile alla materia "ordinamento civile", che vincola anche gli enti ad autonomia differenziata (cfr. sentenze C. cost. n. 151 del 2010; n. 95 del 2007; n. 77 del 2013; 23 luglio 2015, n. 180).
P. Q. M. Voglia codesta Ecc.ma Corte dichiarare l'illegittimita' costituzionale degli artt. 7, comma 4 e 8 della legge della Regione Sardegna n. 20 del 5 agosto 2015, pubblicata nel B.U.R. n. 36 del 10 agosto 2015, avente ad oggetto "Trasformazione in agenzia del Consorzio per l'assistenza alle piccole e medie imprese "Sardegna ricerche" istituito con la legge regionale 23 agosto 1985, n. 21 (istituzione di un fondo per l'assistenza alle piccole e medie imprese in attuazione dell'art. 12 della legge 24 giugno 1974, n. 268)», in relazione all'art. 3, primo comma lett. a) della legge costituzionale 26 febbraio 1948, n. 3 (Statuto speciale di autonomia della regione Sardegna) all'art. 10 della legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3 (Modifiche al titolo V parte seconda della Costituzione), nonche' in relazione agli artt. 97, 117, comma secondo, lett. l) e comma terzo e 119 Cost. Roma, 7 ottobre 2015 L'Avvocato dello Stato: Aiello