N. 247 SENTENZA 21 ottobre - 3 dicembre 2015
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Radiotelevisione e servizi radioelettrici - Disciplina delle comunicazioni elettroniche - Attribuzione all'Autorita' per le garanzie nelle telecomunicazioni di funzioni e poteri finalizzati all'attuazione della direttiva 2000/31/CE. - Decreto legislativo 9 aprile 2003, n. 70 (Attuazione della direttiva 2000/31/CE relativa a taluni aspetti giuridici dei servizi della societa' dell'informazione nel mercato interno, con particolare riferimento al commercio elettronico), artt. 5, comma 1, 14, comma 3, 15, comma 2, e 16, comma 3; decreto legislativo 31 luglio 2005, n. 177 (Testo unico dei servizi di media audiovisivi e radiofonici), art. 32-bis, comma 3. -(GU n.49 del 9-12-2015 )
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente:Alessandro CRISCUOLO;
Giudici :Giuseppe FRIGO, Paolo GROSSI, Giorgio LATTANZI, Aldo CAROSI,
Marta CARTABIA, Mario Rosario MORELLI, Giancarlo CORAGGIO, Giuliano
AMATO, Silvana SCIARRA, Daria de PRETIS, Nicolo' ZANON,
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nei giudizi di legittimita' costituzionale degli artt. 5, comma
1, 14, comma 3, 15, comma 2, e 16, comma 3, del decreto legislativo 9
aprile 2003, n. 70 (Attuazione della direttiva 2000/31/CE relativa a
taluni aspetti giuridici dei servizi della societa' dell'informazione
nel mercato interno, con particolare riferimento al commercio
elettronico) e dell'art. 32-bis, comma 3, del decreto legislativo 31
luglio 2005, n. 177 (Testo unico dei servizi di media audiovisivi e
radiofonici), promossi dal Tribunale amministrativo regionale per il
Lazio con due ordinanze del 26 settembre 2014, iscritte ai nn. 1 e 2
del registro ordinanze 2015 e pubblicate nella Gazzetta Ufficiale
della Repubblica n. 6, prima serie speciale, dell'anno 2015.
Visti gli atti di costituzione di ALTROCONSUMO e altri, di
Confindustria Cultura Italia - Federazione italiana dell'industria
culturale, della SIAE - Societa' italiana degli autori ed editori,
del Nuovo IMAIE - Nuovo istituto mutualistico per la tutela dei
diritti degli artisti interpreti esecutori, dell'ANSO - Associazione
nazionale stampa online e altre, nonche' gli atti di intervento del
Presidente del Consiglio dei ministri;
udito nell'udienza pubblica del 20 ottobre 2015 il Giudice
relatore Marta Cartabia;
uditi gli avvocati Alfonso Celotto e Fulvio Sarzana di S.
Ippolito per ALTROCONSUMO e altri, Alessandro Botto per Confindustria
Cultura Italia - Federazione italiana dell'industria culturale e per
Nuovo IMAIE - Nuovo istituto mutualistico per la tutela dei diritti
degli artisti interpreti esecutori, Guido Scorza per ANSO -
Associazione nazionale stampa online ed altre, Massimo Luciani,
Maurizio Mandel e Aristide Police per la SIAE - Societa' italiana
degli autori ed editori, e gli avvocati dello Stato Angelo Vitale e
Gabriella Palmieri per il Presidente del Consiglio dei ministri.
Ritenuto in fatto
1.- Con ordinanza del 26 settembre 2014 (reg. ord. n. 1 del
2015), notificata il successivo 14 ottobre, il Tribunale
amministrativo regionale per il Lazio ha sollevato, in riferimento
agli artt. 2, 21, 24, 25, primo comma, e 41 della Costituzione,
questione di legittimita' costituzionale degli artt. 5, comma 1, 14,
comma 3, 15, comma 2, e 16, comma 3, del decreto legislativo 9 aprile
2003, n. 70 (Attuazione della direttiva 2000/31/CE relativa a taluni
aspetti giuridici dei servizi della societa' dell'informazione nel
mercato interno, con particolare riferimento al commercio
elettronico) e dell'art. 32-bis, comma 3, del decreto legislativo 31
luglio 2005, n. 177 (Testo unico dei servizi di media audiovisivi e
radiofonici).
Ad avviso del rimettente le denunciate disposizioni normative
consentono all'Autorita' per le garanzie nelle comunicazioni (d'ora
innanzi «AGCOM»), quale autorita' amministrativa di vigilanza, di
limitare la libera circolazione di un «servizio della societa'
dell'informazione» e, in particolare, di intervenire anche in via
d'urgenza su attivita' quali il trasporto o la memorizzazione di
informazioni, attribuendole anche il potere di emanare le
disposizioni regolamentari necessarie a rendere effettiva
l'osservanza dei diritti di proprieta' intellettuale da parte dei
fornitori di servizi di media.
Le predette disposizioni, tuttavia, in quanto non prevedono
«parametri idonei a garantire la necessaria ponderazione fra i
diversi diritti costituzionali potenzialmente configgenti ovvero
[...] criteri che garantiscano che una tale ponderazione avvenga
nell'esercizio delle competenze attribuite all'AGCOM, fin
dall'adozione del regolamento impugnato», violerebbero i «principi di
riserva di legge e di tutela giurisdizionale in relazione
all'esercizio della liberta' di manifestazione del pensiero e di
iniziativa economica, sanciti dagli artt. 2, 21, primo e sesto comma,
24 e 41 Cost.», «nonche'» i «criteri di ragionevolezza e
proporzionalita' nell'esercizio della discrezionalita' legislativa e
[... i]l principio del giudice naturale, in relazione alla mancata
previsione di garanzie e di tutele giurisdizionali per l'esercizio
della liberta' di manifestazione del pensiero sulla rete almeno
equivalenti a quelle sancite per la stampa, con conseguente
violazione degli articoli 21, secondo, terzo e quarto comma, 24 e 25,
comma 1, della Costituzione.
1.1.- Piu' precisamente, il giudice a quo premette di essere
investito del ricorso proposto da Altroconsumo e altri contro AGCOM
al fine di ottenere l'annullamento della delibera n. 680/13/CONS del
12 dicembre 2013, pubblicata sul sito dell'Autorita' in data 18
dicembre 2013, recante l'approvazione del «Regolamento in materia di
tutela del diritto d'autore sulle reti di comunicazione elettronica e
procedure attuative ai sensi del decreto legislativo 9 aprile 2003,
n. 70», nonche' dell'Allegato A alla medesima delibera, contenente il
testo del regolamento approvato.
In primo luogo il TAR ritiene sussistente la legittimazione ad
agire delle ricorrenti, in quanto la delibera di approvazione del
regolamento impugnato, nonostante il suo carattere generale ed
astratto, e' immediatamente lesiva per intere categorie di
destinatari, cosi' da radicare l'interesse ad agire degli
appartenenti alle predette categorie e, quindi, la legittimazione a
ricorrere delle loro associazioni rappresentative.
Il giudice rimettente ritiene inoltre che, diversamente da quanto
affermato dalle ricorrenti, la lettura sistematica e coordinata di
tutte le disposizioni impugnate delinea in maniera inequivocabile la
competenza dell'AGCOM a reprimere le violazioni del diritto d'autore
perpetrate sulle reti di comunicazione elettronica, e considera
altresi' infondate le censure sollevate dalle ricorrenti in ordine a
violazioni procedurali nell'approvazione del regolamento medesimo e
nelle successive comunicazioni alla Commissione dell'Unione europea.
Parimenti destituite di fondamento vengono considerate dal TAR le
censure relative all'illegittimita' del provvedimento impugnato in
quanto emanato in violazione della direttiva 29 aprile 2004 del
Parlamento europeo e del Consiglio n. 2004/48/CE (Direttiva sul
rispetto dei diritti di proprieta' intellettuale), attuata con il
decreto legislativo 16 marzo 2006, n. 140 (Attuazione della direttiva
2004/48/CE sul rispetto dei diritti di proprieta' intellettuale) che
conferirebbe alla sola autorita' giudiziaria il potere di emanare
provvedimenti inibitori, nonche' della direttiva 22 maggio 2001 del
Parlamento e del Consiglio n. 2001/29/CE (Direttiva
sull'armonizzazione di taluni aspetti del diritto d'autore e dei
diritti connessi nella societa' dell'informazione), attuata con il
decreto legislativo 9 aprile 2003, n. 68 (Attuazione della direttiva
2001/29/CE sull'armonizzazione di taluni aspetti del diritto d'autore
e dei diritti connessi nella societa' dell'informazione) che non
stabilirebbe regole applicabili ai prestatori di servizi internet,
considerati meri intermediari, ma solo ai diretti responsabili della
diffusione in rete di opere protette. Il TAR osserva che il
procedimento amministrativo di cui all'impugnato regolamento non
riguarderebbe le violazioni primarie del diritto d'autore, il cui
accertamento resterebbe di esclusiva competenza dell'autorita'
giudiziaria ordinaria, secondo quanto disposto dalle norme sopra
richiamate. Esso si porrebbe, invece, quale attuazione del d.lgs. n.
70 del 2003, che ha introdotto nell'ordinamento un doppio binario di
tutela, amministrativa e giudiziaria, del diritto d'autore sulle reti
di comunicazione elettronica, in base al presupposto che oggi, a
seguito del processo di dematerializzazione delle opere protette, le
violazioni che nascono sulla rete sono sempre piu' diffuse rispetto
alle forme tradizionali di contraffazione e, cio' che piu' rileva,
sono piu' difficili da reprimere secondo il tradizionale modello di
"private enforcement", qual e' quello dell'azione inibitoria
disciplinata dall'art. 156 della legge 22 aprile 1941, n. 633
(Protezione del diritto d'autore e di altri diritti connessi al suo
esercizio), come modificato dall'art. 2 del d.lgs. n. 140 del 2006.
La repressione delle violazioni del diritto di autore effettuate
tramite internet richiederebbe, infatti, l'introduzione di ulteriori
meccanismi di "public enforcement", qual e' quello affidato dal
suddetto d.lgs. n. 70 del 2003 all'autorita' di vigilanza. Pertanto,
la procedura definita dal regolamento gravato non mirerebbe a
definire le singole controversie tra operatori o tra questi e gli
utenti, bensi' a regolare il potere della autorita' amministrativa di
adottare provvedimenti inibitori all'esito di «un ordinario
procedimento amministrativo» ispirato al «principio di partecipazione
procedimentale» secondo modalita' compatibili con le ragioni
d'urgenza, e non informato al piu' pregnante principio del
«contraddittorio» processuale e del «giusto processo», che
contraddistingue i procedimenti di natura giurisdizionale.
1.2.- Le considerazioni sopra sintetizzate inducono il remittente
a ritenere infondate le censure di merito dedotte avverso il
regolamento AGCOM impugnato; tuttavia, prosegue l'ordinanza di
rimessione, le medesime considerazioni suscitano dubbi quanto alla
legittimita' costituzionale delle leggi stesse, che costituiscono il
fondamento legislativo del regolamento impugnato. Cio' induce il TAR
a ritenere rilevante e non manifestamente infondata la questione di
legittimita' costituzionale delle suddette disposizioni di legge, in
quanto l'eventuale declaratoria di illegittimita' costituzionale
determinerebbe l'invalidita' derivata del regolamento adottato in
base alle stesse.
1.3.- In punto di non manifesta infondatezza, il TAR osserva che
il diritto d'autore, quale espressione del diritto di proprieta' di
cui all'art. 42 Cost., deve essere bilanciato con altri diritti
fondamentali previsti in Costituzione, quali il diritto alla libera
informazione del gestore del sito web, dell'internet service provider
e del fornitore di servizi media audiovisivi; il diritto di accesso
di ogni persona alla libera informazione in rete; il diritto degli
operatori economici a svolgere la propria attivita' sulla rete; il
diritto alla segretezza della comunicazione intersoggettiva. Ritiene,
tuttavia, il rimettente che la Costituzione abbia posto su un diverso
piano i diritti fondamentali e le liberta' economiche, ammettendo, in
caso di conflitto, il sacrificio di quest'ultime a favore dei primi:
in questa prospettiva, le disposizioni di legge impugnate
apparirebbero costituzionalmente illegittime, perche' la rimozione
dei contenuti illeciti da esse consentita sembrerebbe ledere le
liberta' fondamentali di informazione e di comunicazione
sopraindicate, posponendole rispetto al diritto del proprietario
dell'opera d'ingegno e delle societa' che percepiscono una quota
delle relative utilita'.
Il rimettente sottolinea inoltre che la Costituzione presidia i
diritti fondamentali con la garanzia della riserva di legge (artt. 21
e 41 Cost.) e, secondo l'espressione usata dal TAR, la «riserva di
tutela giurisdizionale» (artt. 24 e 25 Cost.), mentre le disposizioni
di legge in esame sembrano determinare la violazione di entrambe le
predette garanzie.
Infatti, secondo il giudice a quo, la coessenzialita' tra la
liberta' di espressione usata a fini informativi e la forma di stato
democratico - che la stessa Corte costituzionale ritiene implicare
«pluralita' di fonti di informazione, libero accesso alle medesime,
assenza di ingiustificati ostacoli legali, anche temporanei alla
circolazione delle notizie e delle idee» (sentenza n. 105 del 1972) -
avrebbe condotto ad accentuare il carattere fondamentale dell'art. 21
Cost., inteso, secondo l'espressione del rimettente che cita la
sentenza n. 94 del 1977 (recte: n. 84 del 1969), come «pietra
angolare della democrazia» (rectius: «dell'ordine democratico») e a
considerarlo, cosi' come tutti i diritti fondamentali della persona,
diretta emanazione del piu' generale diritto alla dignita' della
persona umana, a base dell'art. 2 Cost., cosi' da portare la Corte
costituzionale ad affermare, sin dalla sentenza n. 9 del 1965 che
tutte «le limitazioni sostanziali di queste liberta' non possono
essere poste se non per legge [...] e devono trovare fondamento in
precetti e principi costituzionali».
Ad avviso del rimettente, poi, la flessibilita' del dettato
costituzionale ha consentito di arricchire i principi enunciati
nell'art. 21 con quelli espressi in altre previsioni costituzionali,
come quelli in tema di liberta' economiche, di tal che e' diventata
obbligata una lettura congiunta dell'art. 21 con l'art. 41 Cost., nel
quale trova sede il principio di concorrenza in senso oggettivo, come
interesse di rango costituzionale soggetto ai limiti dell'«utilita'
sociale», di cui al secondo comma, da attuare attraverso misure
ragionevoli e tali da non realizzare ingiustificate disparita' di
trattamento, in ossequio all'art. 3 Cost. Il TAR ha sottolineato come
si sia posto in questa linea di sviluppo l'art. 1, comma 2, del
decreto-legge 24 gennaio 2012, n. 1 (Disposizioni urgenti per la
concorrenza, lo sviluppo delle infrastrutture e la competitivita'),
convertito, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge 24
marzo 2012, n. 27, secondo cui «[l]e disposizioni recanti divieti,
restrizioni, oneri o condizioni all'accesso ed all'esercizio delle
attivita' economiche sono in ogni caso interpretate ed applicate in
senso tassativo, restrittivo e ragionevolmente proporzionato alle
perseguite finalita' di interesse pubblico generale, alla stregua dei
principi costituzionali per i quali l'iniziativa economica privata e'
libera secondo condizioni di piena concorrenza e pari opportunita'
tra tutti i soggetti, presenti e futuri, ed ammette solo i limiti, i
programmi e i controlli necessari ad evitare possibili danni alla
salute, all'ambiente, al paesaggio, al patrimonio artistico e
culturale, alla sicurezza, alla liberta', alla dignita' umana e
possibili contrasti con l'utilita' sociale, con l'ordine pubblico,
con il sistema tributario e con gli obblighi comunitari ed
internazionali della Repubblica». E' in un simile contesto che la
Corte costituzionale ha affermato che le eventuali restrizioni e
limitazioni alla libera iniziativa economica devono trovare puntuale
giustificazione in interessi di rango costituzionale o negli
ulteriori interessi che il legislatore statale ha previsto all'art.
3, comma 1, del d.l. n. 1 del 2012 (sentenza n. 200 del 2012).
1.4.- Il rimettente ha tuttavia ritenuto di approfondire
ulteriori possibili profili di illegittimita' costituzionale, quanto
alla «non conformita' dei contenuti del diritto positivo considerato
allo specifico dettato costituzionale concernente la tutela dei
diritti fondamentali» con la conseguente necessita' di «approfondire
la questione, anche in relazione al carattere conformativo che, in
tal caso, la eventuale sentenza di annullamento produrrebbe nei
confronti del legislatore ordinario pro tempore».
Sul punto il rimettente ha osservato che l'art. 21 Cost., al
primo e all'ultimo comma, pone una tutela generale del diritto di
manifestazione del pensiero (oggi declinabile come diritto di
informare ed essere informati), prevedendo una riserva di legge per
la disciplina degli eventuali limiti; viceversa, ai commi secondo e
seguenti, il medesimo art. 21 detta una speciale disciplina di
garanzia per la «stampa», prevedendo una stringente riserva
giurisdizionale per il suo eventuale sequestro, che puo' avvenire,
solo nei casi prefissati per legge, e comunque solo per atto
dell'autorita' giudiziaria o, in caso di estrema urgenza, con atto da
essa convalidato entro 48 ore. Pur stimando non estensibile la
disciplina prevista per la «stampa» a tutti i prodotti digitali - in
quanto cio' puo' avvenire solo in presenza dei requisiti
espressamente previsti dalla legge 7 marzo 2001, n. 62 (Nuove norme
sull'editoria e sui prodotti editoriali e modifiche alla legge 5
agosto 1981, n. 416), cosi' come ha riconosciuto la giurisprudenza
della Corte costituzionale (sentenza n. 38 del 1961) e della Corte di
cassazione (sentenze, terza sezione penale, 27 settembre 2007, n.
39354, 12 dicembre 2008 - 10 marzo 2009, n. 10535, e quinta sezione
penale, 5 novembre 2013 - 5 marzo 2014, n. 10594) - cio' nondimeno il
TAR ritiene che i commi secondo e seguenti dell'art. 21 Cost. siano
dotati di un tale «grado di prescrittivita'» da comportare un «limite
"intrinseco" alla discrezionalita' del legislatore chiamato a
riempire di contenuti la prevista riserva di legge» anche a fronte di
mezzi di comunicazione non immaginabili al tempo in cui fu redatto il
testo costituzionale. Pertanto, il legislatore non potrebbe
assicurare garanzie minori, rispetto a quelle gia' previste per la
"stampa" dai commi secondo e seguenti dell'art. 21 Cost., per il
«"mezzo di comunicazione" internet», affiancatosi appunto alla
"stampa" quanto al rilievo per l'esercizio delle liberta' civili e
della partecipazione politica e sociale.
Tali considerazioni, secondo il rimettente, troverebbero conferma
nella giurisprudenza della Corte di giustizia che - con la sentenza
24 novembre 2011, in causa C-70/10 e con la sentenza 12 luglio 2011,
in causa C-324/09 - avrebbe previsto che siano (solo) «gli organi
giurisdizionali nazionali» a poter ingiungere agli intermediari di
adottare provvedimenti «volti a porre fine alle violazioni dei
diritti di proprieta' intellettuale».
1.5.- In conclusione, il Collegio ha ritenuto che debbano essere
sollevate questioni di legittimita' costituzionale delle disposizioni
censurate - sulla cui base e' stata adottata la impugnata delibera
dell'AGCOM recante il regolamento in materia di tutela del diritto
d'autore sulle reti di comunicazione elettronica e procedure
attuative - per violazione dei «principi di riserva di legge e di
tutela giurisdizionale in relazione all'esercizio della liberta' di
manifestazione del pensiero e di iniziativa economica, sanciti dagli
articoli 2, 21, I [recte: primo] comma, 24 e 41 della Costituzione,
nonche' per la violazione dei criteri di ragionevolezza e
proporzionalita' nell'esercizio della discrezionalita' legislativa e
per la violazione del principio del giudice naturale, in relazione
alla mancata previsione di garanzie e di tutele giurisdizionali per
l'esercizio della liberta' di manifestazione del pensiero sulla rete
almeno equivalenti a quelle sancite per la stampa, con la conseguente
violazione degli articoli 21, secondo comma e seguenti, 24 e 25,
primo comma, della Costituzione».
2.- Con atto depositato il 26 febbraio 2015 si sono costituiti
ALTROCONSUMO, ASSOPROVIDER - Associazione provider indipendenti -
Confcommercio, Movimento difesa del cittadino, ASSINTEL -
Confcommercio - Confcommercio associazione nazionale imprese ICT,
chiedendo che venga dichiarata l'illegittimita' costituzionale delle
disposizioni censurate.
Gli intervenienti ritengono eccessivamente limitativo dei diritti
costituzionali consentire ad AGCOM, quale autorita' amministrativa,
di disciplinare interventi repressivi che la legge sul diritto
d'autore - segnatamente gli artt. 156, 161, 171, 171-ter e 182-ter
della l. n. 633 del 1941 - e, prima ancora il diritto dell'Unione
europea e la Costituzione, riservano al giudice a tutela della
liberta' di espressione del pensiero, della liberta' di informazione
e della concorrenza.
Piu' precisamente vengono ravvisate due «linee di violazione
costituzionale»: una per la creazione di un modello di controllo
affidato ad AGCOM in spregio dei principi ex artt. 24 e 25 Cost.;
l'altro per la conformazione del controllo mediante una procedura
ritenuta sommaria e poco garantista, che configurerebbe una sorta di
«censura» in violazione dell'art. 21 Cost., sulla quale gia' si erano
appuntate le critiche di diverse istituzioni internazionali di tutela
dei diritti civili, essendo l'Italia l'unico paese europeo che aveva
in tal modo attuato la direttiva 8 giugno 2000, n. 2000/31/CE
(Direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio, relativa a taluni
aspetti giuridici dei servizi della societa' dell'informazione, in
particolare il commercio elettronico, nel mercato interno -
"Direttiva sul commercio elettronico").
In particolare non sarebbero garantiti la partecipazione e il
pieno contraddittorio delle parti. Inoltre, i provvedimenti
repressivi, impugnabili davanti al giudice amministrativo, di fatto
trasferirebbero a tale giudice le controversie in materia di diritto
d'autore in assenza di una legge che lo preveda, con violazione della
riserva di legge e di giurisdizione e del principio del giudice
naturale precostituito per legge, con una duplicazione e conseguente
interferenza con le attivita' rimesse alla giurisdizione ordinaria,
civile e penale in materia di diritto d'autore. Le differenti
modalita' tecniche di attuazione dei provvedimenti dell'autorita'
amministrativa e giudiziaria, in relazione al "blocco" dei siti,
dimostrerebbe poi la disfunzionalita' del sistema a "doppio binario"
in tal modo realizzato.
Inoltre, consentire ad AGCOM di poter oscurare i siti senza
garanzie giurisdizionali, con il rischio di offrire ad un'autorita'
amministrativa la potesta' di selezionare i contenuti diffusi in rete
sulla base di segnalazioni unilaterali basate su pretese di
sfruttamento economico, rappresenterebbe una grave violazione
dell'art. 21 Cost. ed una seria lesione della liberta' di
informazione, coessenziale ad uno Stato democratico, come
dimostrerebbero alcuni casi di oscuramento di siti e contenuti, gia'
avvenuti in base all'applicazione del regolamento impugnato nel
giudizio a quo.
3.- Con atto depositato il 3 marzo 2015 si e' costituita
Confindustria Cultura Italia - Federazione italiana dell'industria
culturale, chiedendo che le questioni sollevate vengano dichiarate
inammissibili o infondate.
La parte privata ritiene, in primo luogo, che la questione
sollevata sia manifestamente inammissibile, in quanto la questione di
legittimita' costituzionale sarebbe formulata in maniera ipotetica e
perplessa. Contraddittoria e', poi, ritenuta l'ordinanza nella parte
in cui, da un lato, afferma di non voler equiparare la "stampa" a
"internet" e, dall'altro, tale equiparazione opera quando giunge
all'assolutizzazione della protezione della rete come mezzo di
diffusione del pensiero ai sensi dell'art. 21, commi secondo e
seguenti, della Costituzione.
Nel merito la questione e' ritenuta non fondata, in quanto l'art.
21 Cost. tutela la libera manifestazione del pensiero "proprio" e,
quindi, non potrebbe essere invocato a tutela della diffusione di
contenuti in violazione del diritto dell'autore.
D'altro canto, neppure sarebbe tutelabile ex art. 41 Cost. chi
pretenda di lucrare dalla diffusione dell'opera altrui in violazione
dei suoi diritti.
Ne' il diritto d'autore potrebbe ritenersi tutelato soltanto,
come reputa invece il rimettente, dall'art. 41 Cost., essendo questo
riconducibile anche alla tutela apprestata da altre disposizioni
della Costituzione, quali gli artt. 2 (in quanto diritto
inviolabile), 3, secondo comma (in quanto non ingiustificatamente
discriminabile), 4 (in quanto attivita' che concorre al progresso
materiale e spirituale della societa'), 9 (in quanto strumento di
sviluppo della cultura e della tecnica), 21 (in quanto diretto a
proteggere la manifestazione del pensiero), 33 (in quanto tutela il
libero esercizio dell'arte e della scienza) e 35 (in quanto frutto di
lavoro in una delle sue diverse forme).
Inoltre, l'interveniente ritiene che non potrebbe ravvisarsi
alcuna violazione del diritto alla tutela giurisdizionale e al
giudice naturale precostituito per legge, ai sensi degli artt. 24 e
25 Cost., in quanto la tutela amministrativa concessa dall'AGCOM si
affianca, senza sostituirla, a quella giurisdizionale.
Lo stesso diritto d'autore e la repressione delle sue violazioni
in rete sono poi ampiamente disciplinati dal diritto dell'Unione
europea, in attuazione del quale le disposizioni censurate sono state
adottate, e cio' troverebbe riscontro anche nelle decisioni della
Corte di Lussemburgo sul punto. Ne' potrebbe ritenersi sussistere
alcun contrasto tra il predetto diritto dell'Unione e i principi
fondamentali della nostra Costituzione, con i quali invece il primo
e' del tutto coerente.
Nessuna violazione sarebbe poi ravvisabile in relazione alla
tutela del diritto di espressione apprestata dall'art. 10 della
Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle
liberta' fondamentali, firmata a Roma il 4 novembre 1950 (CEDU), che
e' stato richiamato proprio nel "considerando" n. 41 della cosiddetta
direttiva e-commerce, sulla base della quale e' stato adottato il
sistema del "doppio binario", attuato dalle disposizioni nazionali
oggi censurate. Aggiunge la parte privata che, in ogni caso, neppure
e' stato dedotto come parametro di giudizio l'art. 117, primo comma,
Cost., cio' che preclude in radice l'esame della questione. Del
resto, un sistema inibitorio di carattere amministrativo a tutela del
diritto d'autore in sede di controlli doganali e' apprestato dallo
stesso diritto dell'Unione e in particolare dal Regolamento del
Consiglio (CE) 22 luglio 2003, n. 1383/2003 (relativo all'intervento
dell'autorita' doganale nei confronti di merci sospettate di violare
taluni diritti di proprieta' intellettuale e alle misure da adottare
nei confronti di merci che violano tali diritti).
Parimenti insussistente dovrebbe ritenersi la violazione della
riserva di legge, posto che se il regolamento non trovasse il suo
fondamento proprio nelle disposizioni di legge impugnate, la
questione medesima diverrebbe irrilevante. Inoltre, il sistema "a
doppio binario" realizzato attraverso l'affiancamento e il
coordinamento di una tutela giurisdizionale e di una amministrativa
affidata all'AGCOM sarebbe preordinato proprio ad una piu' efficace
tutela di interessi di rango costituzionale.
4.- Con atto depositato il 3 marzo 2015, si e' costituita la SIAE
- Societa' italiana degli autori e degli editori, chiedendo che le
questioni sollevate siano dichiarate inammissibili o infondate.
In particolare, la parte privata ritiene inammissibile la
questione per difetto di rilevanza, non avendo il rimettente
adeguatamente motivato in ordine alla legittimazione dei ricorrenti
ad impugnare il regolamento. Il difetto di rilevanza sarebbe altresi'
riconducibile all'assoluta genericita' con la quale il rimettente
equipara ogni attivita' in rete alla libera manifestazione del
pensiero.
Viene poi rilevata la contraddittorieta' dell'ordinanza che, da
un lato, ritiene che le disposizioni di legge oggetto del presente
giudizio siano idonee ad escludere che il regolamento impugnato sia
illegittimo per violazione della riserva di legge e di giurisdizione
e, dall'altro, ritiene poi che quelle medesime disposizioni di legge
siano colpite proprio dallo stesso vizio che si e' escluso inficiare
il regolamento impugnato.
La questione viene ritenuta inammissibile anche perche' formulata
in maniera perplessa, oscura e del tutto eventuale, cio' che verrebbe
confermato anche dalla scarsa corrispondenza tra la motivazione e il
dispositivo dell'ordinanza medesima.
Nel merito le questioni sono ritenute infondate.
In particolare la parte privata espone analiticamente il
fondamento legislativo del potere regolativo di AGCOM nella materia
in esame, dal quale dovrebbe agevolmente desumersi l'insussistenza
della dedotta violazione della riserva di legge. Si osserva che la
stessa giurisprudenza amministrativa ha da tempo chiarito che, nei
rapporti tra fonte legislativa e regolamentare, la prima non puo'
predeterminare nel dettaglio il contenuto della fonte secondaria,
proprio per il tecnicismo del settore che ne giustifica l'intervento.
Tuttavia, l'eventuale indebolimento del principio di "legalita'
sostanziale" deve - ed e' stato, nel caso di specie - adeguatamente
controbilanciato da un corrispondente rafforzamento del principio di
"legalita' procedurale", garantito dall'accentuata partecipazione
degli operatori del settore alla formazione dell'atto normativo
regolamentare: nella specie, il procedimento che ha condotto
all'adozione del regolamento impugnato e' stato particolarmente
aperto e partecipato, come si puo' desumere dall'esame della delibera
AGCOM n. 680/13/CONS del 12 dicembre 2013, in cui si da' ampio conto
delle posizioni espresse e della ponderazione delle stesse effettuata
dall'autorita' procedente.
Parimenti insussistenti vengono ritenute le violazioni degli
ulteriori parametri costituzionali, non avendo il rimettente
adeguatamente considerato l'ampia dimensione costituzionale del
diritto d'autore, non riducibile al solo art. 41 Cost., come gia' da
tempo ha riconosciuto anche la Corte costituzionale (sin dalla
sentenza n. 20 del 1978) e che ormai trova tutela anche nel diritto
dell'Unione europea e nel diritto internazionale. Sarebbe la stessa
giurisprudenza costituzionale - in particolare con la sentenza n. 108
del 1995 - a riconoscere come sia proprio attraverso la protezione
del diritto d'autore che si assicura la diffusione della cultura e la
libera manifestazione del pensiero. Cio' e', del resto, affermato
anche dalla Corte di giustizia nella sentenza 10 aprile 2014, in
causa C-435/12, secondo cui la diffusione della cultura non puo'
essere veramente promossa se non proteggendo rigorosamente i diritti
degli autori e lottando contro ogni forma di violazione degli stessi,
come avverrebbe appunto, secondo il rimettente, con la lotta contro
la pirateria elettronica. Nel medesimo quadro del resto si
inserirebbe anche il diritto internazionale e segnatamente la
Convenzione di Berna per la protezione delle opere letterarie e
artistiche del 9 settembre 1886, completata a Parigi il 4 maggio
1896, riveduta a Berlino il 13 novembre 1908, completata a Berna il
20 marzo 1914 e riveduta a Roma il 2 giugno 1928, a Bruxelles il 26
giugno 1948, a Stoccolma il 14 luglio 1967 e a Parigi il 24 luglio
1971, alla quale la stessa Unione europea ha aderito.
5.- Con atto depositato il 3 marzo 2015 e' intervenuto il
Presidente del Consiglio dei ministri, assistito e difeso
dall'Avvocatura generale dello Stato, chiedendo che la questione sia
dichiarata inammissibile o infondata.
In primo luogo, viene evidenziata la contraddittorieta' e la
perplessita' dell'ordinanza di rimessione, segnatamente nella parte
in cui, da un lato, si ritiene che le disposizioni censurate
garantiscano che il regolamento rispetti i principi della riserva di
legge e di giurisdizione e, dall'altro, si considera che, invece, le
disposizioni di legge impugnate siano affette da quegli stessi vizi.
Analoga perplessita' e contraddittorieta' viene poi ravvisata nella
parte dell'ordinanza in cui prima si distingue la "stampa" da
"internet", per affermare l'inestensibilita' della disciplina
normativa della prima alla seconda, e poi le si equiparano ai fini
della deduzione del vizio di legittimita'.
Difetterebbe inoltre la rilevanza per la parzialita' e la
genericita' con la quale le questioni sono dedotte, omettendo una
esauriente valutazione del diritto dell'Unione europea e qualsiasi
riferimento al diritto comparato.
Analogamente si deduce come il rimettente non tenga conto della
piu' ampia e complessa dimensione costituzionale del diritto
d'autore, non riducibile al solo art. 41 Cost., e che si radica,
invece, anche nello stesso art. 21 Cost., dato che la sua disciplina
e' posta a tutela della stessa libera manifestazione del pensiero.
Oscuro risulterebbe poi il nesso istituito dal rimettente tra le
norme censurate e l'art. 41 Cost., con riferimento al principio di
concorrenza in senso oggettivo ovvero al principio di
liberalizzazione.
Nel merito le censure sono considerate infondate.
Quanto alla violazione dei principi della riserva di legge e di
giurisdizione, si evidenzia come le disposizioni in esame debbano
essere esaminate nel piu' ampio contesto della materia. Ad un tale
esame, emergerebbe con chiarezza che il d.lgs. n. 70 del 2003 ha
introdotto nell'ordinamento un "doppio binario" di tutela,
complementare e non alternativa, amministrativa e giudiziaria, del
diritto d'autore sulle reti di comunicazione elettronica, con
recessione e subordinazione di quella amministrativa, che viene
archiviata in caso di instaurazione o pendenza di un giudizio davanti
alla giurisdizione ordinaria. Inoltre si osserva che il citato
decreto legislativo disciplina compiutamente gli obblighi gravanti
sui prestatori di servizi, individuando le autorita' che possono
esigerne il rispetto, in piena osservanza quindi dei precetti
costituzionali dedotti.
Quanto alla lamentata illegittima e sproporzionata compressione
del diritto di libera manifestazione del pensiero ex art. 21 Cost.,
la difesa statale rimarca la natura morale e personale dello stesso
diritto d'autore - che non solo e' ampiamente riconosciuta dalla
Corte costituzionale, ma anche dall'art. 27, secondo comma, della
Dichiarazione universale dei diritti umani, adottata dall'Assemblea
Generale delle Nazioni Unite il 10 Dicembre 1948 e dall'art. 6-bis
della citata Convenzione di Berna - con la conseguenza che,
diversamente da quanto opinato dal rimettente, la disciplina in esame
opererebbe un bilanciamento equilibrato e proporzionato tra diritti
aventi la stessa natura e dignita'.
Infine, in ordine all'estensione delle garanzie specificamente
previste per la "stampa" alle comunicazioni elettroniche in rete, il
Presidente del Consiglio dei ministri rileva che a cio' osta
l'inequivoco dettato costituzionale quale interpretato dalla Corte
costituzionale, con piena adesione della Corte di cassazione, che ha
piu' volte riservato alla stampa le garanzie di cui all'art. 21,
secondo comma e seguenti, Cost. anche dopo che erano emersi mezzi di
comunicazione diversi dalla stampa, quali la televisione, di simile
ampiezza diffusiva.
6.- Con memoria depositata il 28 settembre 2015, ALTROCONSUMO ha
insistito per l'accoglimento della questione di illegittimita'
costituzionale ovvero, in quanto occorra, perche' venga sollevata
dalla medesima Corte costituzionale, innanzi alla Corte di giustizia,
una questione pregiudiziale interpretativa ai sensi dell'art. 267 del
Trattato sul funzionamento dell'Unione europea, avente ad oggetto le
direttive attuate con le leggi censurate. L'interveniente ritiene
inoltre infondate le eccezioni di inammissibilita' e di merito
proposte dal Presidente del Consiglio dei ministri e ha depositato un
documento contenente le osservazioni della Commissione europea sul
progetto di regolamento dell'AGCOM notificatole.
7.- Con memoria depositata il 29 settembre 2015, la SIAE ha
insistito perche' la questione sia dichiarata inammissibile o
infondata, illustrando ulteriormente le argomentazioni gia'
sviluppate nell'atto di costituzione.
8.- Con memoria depositata il 29 settembre 2015, Confindustria
Cultura Italia ha insistito perche' la questione sollevata sia
dichiarata inammissibile o infondata.
In particolare, la parte privata, nell'illustrare ulteriormente
le argomentazioni gia' sviluppate nell'atto di costituzione, ha
rimarcato che oggetto di censura nel giudizio di legittimita'
costituzionale sono le disposizioni di legge e non il regolamento,
con la conseguenza che le doglianze elaborate in riferimento a
quest'ultimo esulano dal giudizio dinanzi alla Corte costituzionale.
In ogni caso, la medesima parte privata ha rilevato come anche il
regolamento fosse del tutto legittimo e rispettoso dei diritti dei
destinatari, evidenziando altresi' come anche nell'applicazione dello
stesso nei singoli casi l'Autorita' avesse rispettato pienamente i
diritti in parola.
9.- Con ordinanza del 26 settembre 2014 (reg. ord. n. 2 del
2015), notificata il successivo 17 ottobre, il TAR del Lazio ha
sollevato, in riferimento agli artt. 2, 21, 24, 25, primo comma, e 41
Cost., questioni di legittimita' costituzionale degli artt. 5, comma
1, 14, comma 3, 15, comma 2, 16, comma 3 del d.lgs. n. 70 del 2003 e
dell'art. 32-bis, comma 3, del d.lgs. n. 177 del 2005.
Il giudice rimettente ha premesso di essere investito del ricorso
promosso da ANSO - Associazione nazionale stampa online - contro
AGCOM, al fine di ottenere l'annullamento della delibera n.
680/13/CONS del 12 dicembre 2013, pubblicata sul sito dell'Autorita'
in data 18 dicembre 2013, di approvazione del «Regolamento in materia
di tutela del diritto d'autore sulle reti di comunicazione
elettronica e procedure attuative ai sensi del decreto legislativo 9
aprile 2003, n. 70», nonche' dell'Allegato A alla medesima delibera,
contenente il testo del regolamento approvato.
9.1.- Anche in questo caso il rimettente ha ritenuto infondate le
eccezioni della resistente in ordine alla carenza di legittimazione e
di interesse ad agire della ricorrente, trattandosi nella specie di
associazione che a vario titolo rappresenta web-tv, micro web-tv,
micromedia iperlocali, blog e video blog, portali informativi e
aggregatori di video-contenuti operanti in vari ambiti territoriali,
imprese attive nel settore della cosiddetta «stampa on line» o
statutariamente impegnati nella promozione, nella salvaguardia e
nella difesa del diritto alla liberta' d'informazione, alle quali e'
pertanto riconducibile un interesse collettivo e omogeneo, immediato
e diretto, ad impugnare il regolamento in epigrafe, che contiene
prescrizioni suscettibili di pregiudicare direttamente i diritti di
tutti gli associati, anche anteriormente alla impugnabilita' del
(futuro ed eventuale) singolo atto interdittivo da parte
dell'associato specificamente leso.
Lo stesso rimettente ha ritenuto, poi, non fondate nel merito le
doglianze della ricorrente, in quanto il procedimento amministrativo
delineato nel regolamento impugnato non risulterebbe, in realta',
orientato a perseguire la violazione primaria del diritto d'autore,
il cui accertamento rimane di esclusiva competenza dell'autorita'
giudiziaria ordinaria.
Ha eccettuato, tuttavia, la censura con cui la ricorrente lamenta
che il regolamento - cioe' un atto privo di forza di legge - consente
che l'autorita' amministrativa disponga una limitazione della
liberta' di comunicazione (attiva e passiva) mediante un
provvedimento amministrativo, in contrasto con la precedente scelta
legislativa di riservare all'autorita' giudiziaria ordinaria, con sue
sezioni specializzate, la competenza a conoscere di ogni controversia
connessa alla violazione del diritto d'autore. Su quest'ultimo punto
il rimettente ha osservato che quest'ultimo motivo di ricorso,
relativo all'idoneita' di una procedura amministrativa a disciplinare
la compressione di diritti inviolabili dei cittadini, implica una
questione di legittimita' costituzionale, comune ad altro contenzioso
relativo all'impugnazione della medesima delibera AGCOM, pure in
decisione nella pubblica udienza del 25 giugno 2014.
Il TAR ha ritenuto rilevante ai fini della definizione del
giudizio a quo, ovvero ai fini della eventuale declaratoria di
illegittimita' del regolamento dell'AGCOM impugnato, la «questione di
legittimita' costituzionale dell'art. 5, comma 1, e degli artt. 14,
comma 3, 15, comma 2, e 16, comma 3, del d.lgs. n. 70 del 2003,
nonche' del comma 3 dell'art. 32-bis del d.lgs. n. 177 del 2005, come
introdotto dall'art. 6 del d.lgs. n. 44 del 2010, sulla cui base e'
stata adottata la impugnata delibera n. 680/13/CONS del 12 dicembre
2013, recante il regolamento in materia di tutela del diritto
d'autore sulle reti di comunicazione elettronica e procedure
attuative, e l'Allegato A alla predetta delibera, per la violazione
dei «principi di riserva di legge e di tutela giurisdizionale» in
relazione all'esercizio della liberta' di manifestazione del pensiero
e di iniziativa economica, sanciti dagli articoli 2, 21, primo e
sesto comma, 24 e 41 della Costituzione, nonche' per la violazione
dei criteri di ragionevolezza e proporzionalita' nell'esercizio della
discrezionalita' legislativa e per la violazione del principio del
giudice naturale, in relazione alla mancata previsione di garanzie e
di tutele giurisdizionali per l'esercizio della liberta' di
manifestazione del pensiero sulla rete almeno equivalenti a quelle
sancite per la stampa, con la conseguente violazione degli articoli
21, secondo, terzo e quarto comma, 24 e 25, primo comma, della
Costituzione».
I motivi di illegittimita' costituzionale sviluppati
nell'ordinanza di rimessione articolano le medesime argomentazioni
gia' esposte nell'ordinanza precedente (reg. ord. n. 1 del 2015).
10.- Con atto depositato il 3 marzo 2015, si e' costituita
Confindustria Cultura Italia, che ha chiesto che le questioni di
legittimita' costituzionale siano dichiarate inammissibili o
infondate, reiterando le argomentazioni di cui al corrispondente atto
depositato nel procedimento di cui al reg. ord. n. 1 del 2015.
11.- Con atto depositato il 3 marzo 2015, si e' costituita Nuovo
IMAIE chiedendo che le questioni di legittimita' costituzionale siano
dichiarate inammissibili o infondate.
In particolare la parte privata ha ritenuto che le questioni
dovessero essere dichiarate inammissibili per il modo ipotetico,
perplesso e contraddittorio con il quale le stesse sono state
formulate nell'ordinanza di rimessione.
Nel merito, l'interveniente ha illustrato come il diritto di
autore si basi su un fondamento costituzionale ben piu' ampio
dell'art. 41 Cost. e sia ormai riconosciuto anche nel diritto
internazionale e in quello dell'Unione europea e ha sottolineato
l'insussistenza di qualsiasi violazione della riserva di legge.
Parimenti infondate sono state considerate le violazioni degli artt.
24 e 25, primo comma, Cost., in quanto la tutela amministrativa
garantita da AGCOM si affiancherebbe, senza sostituirla, a quella
giurisdizionale, attraverso un sistema a doppio binario consentito
dal diritto dell'Unione europea, in armonia con i principi
costituzionali interni e con l'art. 10 della CEDU e con l'art. 11
della Carta europea dei diritti fondamentali. Nessun contrasto, poi,
si potrebbe ravvisare con gli artt. 21 e 41 Cost., trattandosi di
tutelare le opere da diffusioni altrui, in violazione del diritto
dell'autore.
12.- Con atto depositato il 3 marzo 2015 e' intervenuto il
Presidente del Consiglio dei ministri, assistito e difeso
dall'Avvocatura generale dello Stato, e ha chiesto che le questioni
sollevate siano dichiarate inammissibili o infondate, reiterando le
medesime argomentazioni gia' indicate nel corrispondente atto
depositato in relazione all'ordinanza di cui al reg. ord. n. 1 del
2015.
13.- Con atto depositato il 3 marzo 2015 si e' costituita la SIAE
e ha chiesto che vengano dichiarate inammissibili o infondate le
questioni sollevate, reiterando le medesime argomentazioni gia'
esposte nell'atto depositato in relazione all'ordinanza di cui al
reg. ord. n. 1 del 2015.
14.- Con atto depositato il 3 marzo 2015 si e' costituita ANSO,
aderendo alle considerazioni del rimettente e chiedendo la
dichiarazione di illegittimita' delle disposizioni censurate.
15.- Con memoria depositata il 29 settembre 2015, Nuovo IMAIE ha
insistito perche' la questione sia dichiarata inammissibile o non
fondata, ulteriormente illustrando le argomentazioni gia' sviluppate
nell'atto di costituzione.
16.- Con memoria depositata il 29 settembre 2015, la SIAE ha
insistito perche' la questione sia dichiarata inammissibile o non
fondata, illustrando ulteriormente le argomentazioni gia' sviluppate
nell'atto di costituzione.
17.- Con memoria depositata il 29 settembre 2015, Confindustria
Cultura Italia ha insistito perche' la questione sollevata sia
dichiarata inammissibile o non fondata, sulla base delle medesime
argomentazioni gia' esaminate al precedente paragrafo 8.
18.- Con memoria depositata il 29 settembre 2015, ANSO ha
insistito per la dichiarazione di illegittimita' costituzionale delle
disposizioni censurate, illustrando ulteriormente le argomentazioni
gia' sviluppate nell'atto di costituzione e rimarcando l'infondatezza
delle censure sviluppate negli atti delle altre parti private e del
Presidente del Consiglio dei ministri.
Considerato in diritto
1.- Con due ordinanze di analogo tenore (reg. ord. nn. 1 e 2 del
2015), il Tribunale amministrativo regionale per il Lazio ha
sollevato, in riferimento agli artt. 2, 21, 24, 25, primo comma, e 41
della Costituzione, questioni di legittimita' costituzionale degli
artt. 5, comma 1, 14, comma 3, 15, comma 2, e 16, comma 3, del
decreto legislativo 9 aprile 2003, n. 70 (Attuazione della direttiva
2000/31/CE relativa a taluni aspetti giuridici dei servizi della
societa' dell'informazione nel mercato interno, con particolare
riferimento al commercio elettronico) e dell'art. 32-bis, comma 3,
del decreto legislativo 31 luglio 2005, n. 177 (Testo unico dei
servizi di media audiovisivi e radiofonici).
1.1.- In particolare, il TAR censura le disposizioni che, a suo
avviso, consentono all'Autorita' per le garanzie nelle comunicazioni
(d'ora innanzi «AGCOM»), quale autorita' amministrativa di vigilanza,
di limitare la libera circolazione di un «servizio della societa'
dell'informazione» e, segnatamente, di intervenire anche in via
d'urgenza su attivita' quali il trasporto o la memorizzazione di
informazioni, attribuendole anche il potere di emanare le
disposizioni regolamentari - impugnate nei giudizi amministrativi a
quibus - considerate necessarie a rendere effettiva l'osservanza dei
diritti di proprieta' intellettuale da parte dei prestatori di
servizi sulle reti di comunicazione elettronica.
Ad avviso del rimettente tali disposizioni violerebbero i
«principi di riserva di legge e di tutela giurisdizionale in
relazione all'esercizio della liberta' di manifestazione del pensiero
e di iniziativa economica, sanciti dagli artt. 2, 21, primo e sesto
comma, 24 e 41 Cost.» nonche' i «criteri di ragionevolezza e
proporzionalita' nell'esercizio della discrezionalita' legislativa»,
in quanto non prevedono «parametri idonei a garantire la necessaria
ponderazione fra i diversi diritti costituzionali potenzialmente
configgenti ovvero [...] criteri che garantiscano che una tale
ponderazione avvenga nell'esercizio delle competenze attribuite
all'AGCOM, fin dall'adozione del regolamento impugnato».
Lo stesso rimettente ritiene, in aggiunta, che tali disposizioni
violino gli «artt. 21, commi 2 e seguenti, 24 e 25, comma 1, della
Costituzione» con riferimento al «principio del giudice naturale», in
quanto non contengono la «previsione di garanzie e di tutele
giurisdizionali per l'esercizio della liberta' di manifestazione del
pensiero sulla rete almeno equivalenti a quelle sancite per la
stampa».
La questione, oltre che non manifestamente infondata, sarebbe
rilevante, poiche' la dichiarazione di illegittimita' costituzionale
delle disposizioni impugnate priverebbe di base normativa il
regolamento dell'Autorita' oggetto dei giudizi a quibus, imponendone
l'annullamento.
1.2.- Sono intervenuti nel giudizio dinanzi alla Corte
ALTRONSUMO, ASSOPRIVIDER - Associazione provider indipendenti -
Confcommercio, Movimento difesa del cittadino e ASSINTEL -
Confcommercio Associazione Nazionale Imprese ICT, in relazione alla
prima ordinanza (reg. ord. n. 1 del 2015), e ANSO - Associazione
nazionale stampa online, Federazione media digitali indipendenti,
Open Media Coalition, ricorrenti nei rispettivi giudizi
amministrativi a quo - insistendo per l'accoglimento della sollevata
questione di legittimita' costituzionale.
1.3.- Sono altresi' intervenuti Confindustria Cultura Italia -
Federazione italiana dell'industria culturale, Nuovo IMAIE - Nuovo
istituto mutualistico per la tutela dei diritti degli artisti
interpreti esecutori e SIAE - Societa' italiana degli autori ed
editori - Siae, gia' intervenuti ad opponendum nei giudizi
amministrativi pendenti, nonche' il Presidente del Consiglio dei
ministri, eccependo in primo luogo l'inammissibilita' della questione
per perplessita', contraddittorieta' e oscurita' della motivazione e
del petitum, per mancanza o insufficiente motivazione sulla rilevanza
e per mancata sperimentazione di un'interpretazione conforme, ferma
restando nel merito la ritenuta non fondatezza delle censure.
2.- In via preliminare deve disporsi la riunione dei
procedimenti, in quanto le due ordinanze del TAR sollevano questioni
di legittimita' costituzionale aventi ad oggetto le medesime
disposizioni legislative, deducono la violazione degli stessi
parametri costituzionali e si fondano su argomentazioni del tutto
sovrapponibili.
3.- Sempre in via preliminare deve osservarsi che tutte le parti
private intervenute nel presente giudizio incidentale erano gia'
parti dei giudizi a quibus, di tal che il loro intervento in questa
sede e' pienamente ammissibile (ex plurimis, sentenze n. 10 del 2015,
n. 162 del 2014, n. 237 del 2013, n. 272 del 2012, n. 304, n. 293 e
n. 118 del 2011, n. 138 del 2010 e n. 263 del 2009; ordinanze n. 240
del 2014, n. 156 del 2013 e n. 150 del 2012).
4.- Le questioni sollevate dal TAR, con le due ordinanze indicate
in epigrafe, sono inammissibili, in quanto entrambe presentano
molteplici profili di contraddittorieta', ambiguita' e oscurita'
nella formulazione della motivazione e del petitum.
4.1.- Occorre preliminarmente osservare che le disposizioni
censurate non attribuiscono espressamente ad AGCOM un potere
regolamentare in materia di tutela del diritto d'autore sulle reti di
comunicazione elettronica; detto potere e', invece, desunto
implicitamente e in via interpretativa dallo stesso rimettente, in
base ad una lettura congiunta di tutte le disposizioni impugnate.
L'art. 5 del d.lgs. n. 70 del 2003 - di attuazione della
direttiva 8 giugno 2000, n. 2000/31/CE (Direttiva del Parlamento
europeo e del Consiglio relativa a taluni aspetti giuridici dei
servizi della societa' dell'informazione, in particolare il commercio
elettronico, nel mercato interno - "Direttiva sul commercio
elettronico") - contiene una disposizione generale, recante i motivi
per cui l'autorita' giudiziaria o gli organi amministrativi di
vigilanza possono porre limitazioni alla libera circolazione di
servizi della societa' dell'informazione provenienti da altro Stato
membro. I suddetti motivi includono ragioni di: a) ordine pubblico,
per l'opera di prevenzione, investigazione, individuazione e
perseguimento di reati, in particolare la tutela dei minori e la
lotta contro l'incitamento all'odio razziale, sessuale, religioso o
etnico, nonche' contro la violazione della dignita' umana; b) tutela
della salute pubblica; c) pubblica sicurezza, compresa la
salvaguardia della sicurezza e della difesa nazionale; d) tutela dei
consumatori, ivi compresi gli investitori.
Gli artt. 14, comma 3, 15, comma 2, e 16, comma 3, del medesimo
d.lgs. n. 70 del 2003 si limitano a riprodurre i corrispondenti artt.
12, 13 e 14 della citata direttiva n. 2000/31/CE (cosiddetta
"direttiva e-commerce"), a cui il decreto legislativo da' attuazione.
Le tre menzionate disposizioni stabiliscono una clausola di esenzione
dalla responsabilita' di alcuni prestatori di servizi internet -
rispettivamente quelli che offrono servizi di mere conduit, caching e
hosting - per gli illeciti compiuti dagli utenti. L'esenzione dalla
responsabilita' e' accompagnata da alcune condizioni e da una
clausola di salvaguardia, che «lascia impregiudicata» la possibilita'
per gli Stati membri di attribuire all'autorita' giudiziaria o a
quella amministrativa poteri inibitori, da esercitarsi anche in via
d'urgenza, nei confronti dei medesimi prestatori di servizi, al fine
di impedire o porre fine a violazioni di diritti di terzi. Piu'
precisamente, le citate disposizioni del d.lgs. n. 70 del 2003
prevedono, per ciascuna tipologia di internet service providers sopra
indicati, che «l'autorita' giudiziaria o quella amministrativa avente
funzioni di vigilanza puo' esigere [...] che il prestatore [...]
impedisca o ponga fine alle violazioni commesse».
L'art. 32-bis del d.lgs. n. 177 del 2005, introdotto dal decreto
legislativo 15 marzo 2010, n. 44 (Attuazione della direttiva
2007/65/CE relativa al coordinamento di determinate disposizioni
legislative, regolamentari e amministrative degli Stati membri
concernenti l'esercizio delle attivita' televisive) prevede un potere
regolamentare da esercitarsi allo scopo di rendere effettiva
l'osservanza delle normative sul diritto d'autore da parte dei
«fornitori di servizi di media audiovisivi» e con riferimento ai
«servizi di media audiovisivi». Quest'ultima disposizione prevede,
dunque, un potere regolamentare. L'ambito dei destinatari e del tipo
di servizio copre, tuttavia, solo una parte delle situazioni
disciplinate dal regolamento che viene in rilievo nel presente
giudizio, il quale riguarda, invece, dal punto di vista soggettivo,
anche i prestatori di servizi della societa' dell'informazione e i
gestori di siti o pagine internet e, dal punto di vista oggettivo,
tutti i servizi da essi offerti sulla rete di comunicazione
elettronica.
4.2.- A prescindere da ogni considerazione sulla accuratezza
della ricostruzione del quadro normativo e della interpretazione
datane dal rimettente, e' evidente che nessuna delle disposizioni
impugnate, in se' considerata, dispone specificamente l'attribuzione
all'autorita' di vigilanza di un potere regolamentare qual e' quello
esercitato con l'approvazione del regolamento impugnato nei due
giudizi davanti al TAR. Esso e' desunto dal giudice a quo, in forza
di una lettura congiunta delle previsioni sopra esaminate, che non
risulta coerentemente o comunque adeguatamente argomentata.
Cio' che piu' rileva e' che il contenuto di ciascuna delle
previsioni impugnate e' per alcuni aspetti piu' circoscritto e per
altri eccedente rispetto all'oggetto del regolamento di AGCOM.
Sicche', considerato che la Corte giudica su norme, ma pronuncia su
disposizioni (sentenza n. 94 del 1996), una decisione di accoglimento
- qual e' quella richiesta dal primo punto del dispositivo
dell'ordinanza di rimessione - non avrebbe l'effetto auspicato dal
giudice rimettente, ma finirebbe per espungere dall'ordinamento
disposizioni che riguardano, o aspetti sostanziali della disciplina
delle comunicazioni elettroniche, o l'attribuzione ad AGCOM di
funzioni e poteri che non solo non sono in discussione, ma che devono
essere attribuiti, conformemente a quanto previsto dalla direttiva
europea.
4.3.- Deve altresi' essere rilevata l'incongruenza tra la
motivazione e il dispositivo dell'ordinanza di rimessione. Il
dispositivo si articola in due richieste. Come si e' detto, la prima
chiede che la Corte dichiari l'illegittimita' costituzionale delle
disposizioni censurate, con una pronuncia ablativa. Con la seconda
richiesta, il giudice rimettente censura le disposizioni sopra
richiamate nella parte in cui non contengono garanzie equiparate a
quelle previste per la stampa dall'art. 21, secondo, terzo e quarto
comma, Cost.
A quest'ultimo proposito si deve anzitutto rilevare che la
motivazione si svolge secondo un andamento non coerente. Infatti,
dapprima il giudice si sofferma sulle ragioni che giustificano una
piu' esigente tutela per la stampa rispetto a quella che assiste la
liberta' di manifestazione del pensiero con altri mezzi di
comunicazione, tra cui internet; poi, pero', si duole della mancanza
di una tutela, nelle comunicazioni elettroniche, di livello pari a
quella prevista per la stampa: cio' che presuppone l'assimilabilita',
prima negata, delle due situazioni.
Peraltro, questa seconda richiesta mira ad ottenere dalla Corte
una pronuncia additiva, che estenda le garanzie della stampa alle
comunicazioni in rete. Tuttavia essa e' collegata alla prima - con la
quale si chiede, invece, la pura e semplice dichiarazione di
illegittimita' costituzionale delle disposizioni impugnate - con la
congiunzione «nonche'», che sembra esplicitare una richiesta
aggiuntiva, senza peraltro chiarire se essa sia alternativa o
subordinata alla prima, prospettando a questa Corte una questione
ancipite, che non puo' superare il vaglio dell'ammissibilita' (ex
multis ordinanze n. 41 del 2015, n. 91 del 2014 e n. 265 del 2011).
4.4.- In definitiva, l'ordinanza nel suo insieme non chiarisce
sufficientemente se intende ottenere una pronuncia ablativa o una
pronuncia additivo-manipolativa e, per costante giurisprudenza di
questa Corte (ex plurimis sentenza n. 228 del 2014; ordinanza n. 214
del 2011), cio' preclude l'esame nel merito della questione
determinandone l'inammissibilita' (ex plurimis ordinanze n. 101 del
2015; n. 21 del 2011, n. 91 del 2010 e n. 269 del 2009).
per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
riuniti i giudizi,
dichiara inammissibili le questioni di legittimita'
costituzionale degli artt. 5, comma 1, 14, comma 3, 15, comma 2, e
16, comma 3, del decreto legislativo 9 aprile 2003, n. 70 (Attuazione
della direttiva 2000/31/CE relativa a taluni aspetti giuridici dei
servizi della societa' dell'informazione nel mercato interno, con
particolare riferimento al commercio elettronico) e dell'art. 32-bis,
comma 3, del decreto legislativo 31 luglio 2005, n. 177 (Testo unico
dei servizi di media audiovisivi e radiofonici), sollevate, con le
ordinanze indicate in epigrafe, in riferimento agli artt. 2, 21, 24,
25, primo comma, e 41 della Costituzione, dal Tribunale
amministrativo regionale del Lazio.
Cosi' deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 21 ottobre 2015.
F.to:
Alessandro CRISCUOLO, Presidente
Marta CARTABIA, Redattore
Gabriella Paola MELATTI, Cancelliere
Depositata in Cancelleria il 3 dicembre 2015.
Il Direttore della Cancelleria
F.to: Gabriella Paola MELATTI