N. 34 ORDINANZA (Atto di promovimento) 17 dicembre 2015
Ordinanza del 17 dicembre 2015 del Tribunale amministrativo regionale per il Piemonte sul ricorso proposto da Top Ten House Srl (in liquidazione) contro il Comune di Gaiola. Giustizia amministrativa - Riordino del processo amministrativo - Domanda di risarcimento del danno per lesione di interessi legittimi - Termine di decadenza di 120 giorni - Decorrenza dal momento in cui si e' verificato il fatto ovvero dalla conoscenza del provvedimento se il danno deriva direttamente da questo. - Decreto legislativo 2 luglio 2010, n. 104 (Attuazione dell'articolo 44 della legge 18 giugno 2009, n. 69, recante delega al governo per il riordino del processo amministrativo), art. 30, comma 3.(GU n.9 del 2-3-2016 )
IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE PER IL PIEMONTE
(Sezione Seconda)
Ha pronunciato la presente ordinanza sul ricorso numero di
registro generale 663 del 2013, proposto da: Top Ten House S.r.l. (in
liquidazione), rappresentata e difesa dall'avv. Giovanni Galgani, con
domicilio eletto presso la Segreteria del Tribunale in Torino, corso
Stati Uniti, 45;
Contro Comune di Gaiola, rappresentato e difeso dagli avv.ti
Teresio Bosco e Carlo Vaira, con domicilio eletto presso il primo in
Torino, via Susa, 40;
Per la condanna del Comune di Gaiola al risarcimento del danno,
in conseguenza dell'illegittimo esercizio dell'attivita'
amministrativa relativa al procedimento di rilascio dei permessi di
costruire per la costruzione di un nuovo complesso residenziale;
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 10 giugno 2015 il dott.
Savio Picone e uditi per le parti i difensori come specificato nel
verbale;
Fatto
I. Con contratto preliminare del 16 aprile 2010 e con atto
notarile di compravendita del 31 maggio 2011, la societa' ricorrente
ha acquistato dai sig.ri Enrica Colombo, Livio Colombo e Luciana
Colombo un terreno edificabile di superficie pari a circa 5.058 mq,
catastalmente individuato alle particelle nn. 163, 164 e 165 del
foglio n. 3 C.T., situato in zona urbanistica ZC5 secondo il vigente
piano regolatore del Comune di Gaiola.
In data 22 settembre 2010, i sig.ri Colombo hanno presentato al
Comune istanza di approvazione del piano esecutivo convenzionato per
la costruzione di un nuovo complesso a schiera, a prevalente
destinazione residenziale (per sette unita' immobiliari) ed in parte
commerciale (per due nuovi locali al piano terreno). Il piano
attuativo e' stato approvato dal Comune con deliberazione consiliare
8 aprile 2011, n. 13. La convenzione tra il Comune ed i sig.ri
Colombo e' stata stipulata in data 13 maggio 2011.
La ricorrente Top Ten House S.r.l. frattanto divenuta
proprietaria dei terreni, ha richiesto al Comune il rilascio di
distinti permessi di costruire per la realizzazione degli immobili
residenziali. Con il permesso gratuito n. 22/2011 del 14 ottobre
2011, il Comune ha autorizzato la realizzazione delle opere di
urbanizzazione primaria nel compatto; con i permessi onerosi nn.
13/2011, 14/2011 e 15/2011 del 4 novembre 2011, il Comune ha
autorizzato (sui lotti C - D - E) la costruzione di ville
residenziali e la realizzazione della strada privata di collegamento
con la viabilita' pubblica.
La societa' ricorrente ha iniziato i lavori il giorno 2 gennaio
2012, ma ha dovuto immediatamente interromperli per l'ordine verbale
di sospensione del Capo Cantoniere, poi confermato dall'A.N.A.S. con
nota scritta del 29 marzo 2012, nella quale e' stata ribadita
l'impossibilita' di assentire l'avvio delle opere in quanto "per la
sistemazione dell'innesto della strada comunale con la S.S. 231,
dovra' essere predisposta relativa istanza tesa all'ottenimento di
autorizzazione, previa sottoscrizione di convenzione ANAS/Comune".
Preso atto dell'invalidita' dei permessi rilasciati alla
ricorrente, il Comune di Gaiola ha trasmesso all'A.N.A.S. l'istanza
di nulla-osta in data 11 maggio 2012. La convenzione tra A.N.A.S. ed
il Comune e' stata sottoscritta il 7 febbraio 2013 e trasmessa in
copia alla societa' ricorrente in data 24 aprile 2013.
Tuttavia, i lavori di costruzione degli immobili residenziali non
hanno mai piu' avuto inizio.
II. La ricorrente Top Ten House S.r.l., che e' stata posta in
liquidazione dal 19 giugno 2013, agisce per la condanna del Comune di
Gaiola al risarcimento del danno.
Afferma, a tal fine, che il permesso di costruire n. 22/2011
sarebbe illegittimo per violazione dell'art. 20 del d.P.R. n. 380 del
2001, avendo il Comune omesso di acquisire il preventivo ed
obbligatorio assenso dell'A.N.A.S. all'allargamento della strada
comunale sfociante sulla S.S. n. 231 (al km 7+200). Tale circostanza
avrebbe concretamente impedito l'avvio dei lavori per piu' di un
anno, fino al momento della sottoscrizione della convenzione tra
A.N.A.S. e Comune.
Lamenta, inoltre, che il Comune avrebbe illegittimamente
ritardato l'approvazione del piano esecutivo convenzionato ed il
rilascio dei permessi di costruire, aggravando in modo ingiustificato
gli adempimenti progettuali e trascurando di quantificare l'esatto
importo degli oneri di urbanizzazione. Nel ritardo andrebbe computato
anche il tempo occorso per il conseguimento postumo del nulla-osta
A.N.A.S., pervenuto soltanto il 24 aprile 2013.
Su tale premessa, la ricorrente chiede la condanna del Comune al
ristoro del danno emergente (pari ed euro 136.877,35 per costi di
progettazione) e del lucro cessante (quantificato in euro 520.000,00
di mancati ricavi dalle vendite delle unita' immobiliari). Chiede,
inoltre, il riconoscimento del danno all'immagine e della perdita di
chances contrattuali.
III. Si e' costituito il Comune di Gaiola, depositando documenti
e chiedendo il rigetto della domanda.
Alla pubblica udienza del 10 giugno 2015 la causa e' passata in
decisione.
Con ordinanza ai sensi dell'art. 73, terzo comma, cod. proc.
amm., il Collegio ha rilevato d'ufficio la possibile tardivita' della
domanda risarcitoria (in relazione al termine di centoventi giorni
stabilito dall'art. 30, terzo comma, cod. proc. amm.) ed ha assegnato
alle parti trenta giorni per il deposito di ulteriori deduzioni
difensive.
Sia la societa' ricorrente che l'Amministrazione hanno prodotto
memorie.
Alla camera di consiglio del 14 ottobre 2015 la causa e' stata
decisa.
Diritto
1. La normativa processuale.
Per quanto qui rileva, l'art. 30, terzo comma, cod. proc. amm.
stabilisce che la domanda di risarcimento del danno per lesione di
interessi legittimi deve essere proposta "entro il termine di
decadenza di centoventi giorni decorrente dal momento in cui il fatto
si e' verificato ovvero dalla conoscenza del provvedimento se il
danno deriva direttamente da questo".
Per il risarcimento del danno da ritardo nella conclusione del
procedimento, il quarto comma dell'art. 30 stabilisce che il termine
di centoventi giorni "non decorre fintanto che perdura
l'inadempimento" e che, in ogni caso, esso inizia a decorrere quando
e' trascorso un anno dalla scadenza del termine per provvedere.
2. Sulla rilevanza della questione di legittimita' costituzionale.
Il ricorso e' stato notificato al Comune di Gaiola in data 11
luglio 2013.
Con la richiamata ordinanza n. 1055/2015, il Collegio ha gia'
prospettato alle parti la questione di irricevibilita' del ricorso.
Ed infatti:
la ricorrente lamenta di non aver potuto costruire gli
immobili residenziali, autorizzati con i permessi di costruire nn.
13/2011, 14/2011 e 15/2011 del 4 novembre 2011, per effetto
dell'ordine di sospensione lavori impartito dall'A.N.A.S., motivato
sulla carenza del nulla-osta al collegamento con la viabilita' di sua
competenza;
la convenzione tra il Comune e l'A.N.A.S. e' sopraggiunta
soltanto il 24 aprile 2013, quando ormai la fattibilita' e la
convenienza dell'intervento edilizio erano venute meno, tanto che
pochi mesi dopo la societa' e' stata posta in liquidazione per
l'ingente esposizione debitoria;
il pregiudizio patrimoniale. deve essere causalmente
ricollegato ai titoli abilitativi illegittimi, rilasciati dal Comune
in difetto del preventivo parere favorevole dell'A.N.A.S. sulla
viabilita' di collegamento con i lotti edificatoti, in violazione
dell'art. 20, terzo comma, del d.P.R. n. 380 del 2001 (ai cui sensi
compete al responsabile del procedimento l'acquisizione degli
eventuali pareri ed assensi di altre Amministrazioni);
il danno, nei suoi elementi essenziali, si e' prodotto e
manifestato all'atto della sospensione dei lavori del 2 gennaio 2012
ovvero, al piu' tardi, con la nota confermativa del 29 marzo 2012
inviata dall'A.N.A.S. alla Top Ten House S.r.l. ed al Comune di
Gaiola;
il ricorso risulta proposto ben oltre il termine decadenziale
di centoventi giorni, decorrente dalla conoscenza del vizio dei
permessi di costruire (id est: la carenza del preventivo nulla-osta
A.N.A.S.) che, come si e' visto, risale al 29 marzo 2012.
Sebbene competa al Collegio la qualificazione della causa
petendi, non puo' qui trascurarsi che la parte ricorrente ha
formulato la domanda risarcitoria in modo disorganico, sia nell'atto
introduttivo che nelle memorie conclusive, cumulando nella stessa
azione la domanda di risarcimento del danno da provvedimento
illegittimo (si veda il primo motivo di diritto, alle pagg. 13-ss.
del ricorso) con la domanda di risarcimento del danno da ritardo (si
veda alle pagg. 16-ss. del ricorso, con alterni riferimenti al
ritardo nell'approvazione del piano esecutivo ed al ritardo nel
rilascio dei permessi di costruire).
Ai fini della questione di costituzionalita', viene senz'altro in
rilievo la domanda risarcitoria fondata sull'invalidita' dei permessi
di costruire, rispetto alla quale dovrebbe applicarsi il termine
decadenziale breve di centoventi giorni ex art. 30, terzo comma, cod.
proc. amm. decorrente "dal giorno in cui il fatto si e' verificato".
Nella fattispecie in esame, il dies a quo coincide con la sospensione
dei lavori disposta dall'A.N.A.S. a causa della mancata acquisizione
del nulla-osta.
Secondo la tesi di parte ricorrente, la simultanea domanda di
risarcimento del danno da ritardo sarebbe invece tempestiva, in
quanto il procedimento di rilascio dei permessi di costruire si
sarebbe perfezionato soltanto con la convenzione tra l'A.N.A.S ed il
Comune, stipulata il 7 febbraio 2013 e comunicata il 24 aprile 2013.
Perdurando l'inerzia del Comune fino a tale momento, il ricorso
risulterebbe notificato entro il termine di centoventi giorni ai
sensi del quarto comma dell'art. 30 cod. proc. amm.
Ma il Collegio osserva, seppure al solo fine di dimostrare la
rilevanza della questione di incostituzionalita', che tale domanda
appare destinata:
ad una pronuncia di inammissibilita' ed irricevibilita' in
relazione al ritardo nell'approvazione del piano esecutivo
convenzionato, che era stato proposto dai precedenti proprietari
sig.ri Colombo, non dalla societa' Top Ten House S.r.l., e che e'
stato approvato dal Comune in data 8 aprile 2011, prima dell'acquisto
dei terreni da parte della ricorrente;
ad analoga pronuncia di irricevibilita' in relazione
all'asserito ritardo nel rilascio dei permessi di costruire, che e'
avvenuto in data 4 novembre 2011, mentre il ricorso e' stato
notificato al Comune di Gaiola in data 11 luglio 2013;
sotto altro profilo, ad una pronuncia di inammissibilita', in
quanto il rilascio da parte del Comune di un titolo edilizio viziato
(per carenza del preventivo nulla-osta spettante ad altra
Amministrazione) non puo' essere assimilato al mero ritardo nella
conclusione del procedimento, sulla base di un'indebita fictio
sostanziale e processuale volta ad eludere il termine decadenziale;
ad una pronuncia di rigetto nel merito, poiche' dai fatti di
causa emerge che l'evento dannoso, consistente nel definitivo
fallimento dell'operazione immobiliare intrapresa dalla societa'
ricorrente, si e' verificato allorquando l'A.N.A.S. ha vietato
l'inizio dei lavori, indipendentemente dal ritardo procedimentale che
era maturato fino a quel momento.
In definitiva, la domanda risarcitoria e' meritevole di
apprezzamento nella sola parte in cui verte sull'illegittimita' dei
permessi di costruite nn. 13/2011, 14/2011 e 15/2011, provvedimenti
ampliativi della sfera giuridica della societa' ricorrente, la quale
non li ha impugnati ma lamenta un rilevante danno patrimoniale
scaturito proprio dal vizio che ha attinto quei permessi e che ha
impedito, per oltre un anno, l'esecuzione delle opere di
urbanizzazione previste nel compatto edificatorio.
Cosi' articolata, la domanda dovrebbe essere dichiara
irricevibile ai sensi dell'art, 30, terzo comma, cod. proc. amm.,
norma che e' sospetta di incostituzionalita' per le ragioni che si
espongono di seguito.
3. Sulla non manifesta infondatezza della questione di legittimita'
costituzionale.
3.1. In primo luogo, l'art. 30 cod. proc. amm. appare in
contrasto con il principio del giusto processo sancito,
nell'ordinamento europeo e nazionale:
a) dall'art. 47 della Carta dei diritti UE, secondo cui ad
ogni individuo, i cui diritti e le cui liberta' garantiti dal diritto
dell'Unione siano stati violati, spetta un "ricorso effettivo"
dinanzi ad un giudice;
b) dagli artt. 6 e 13 della Convenzione europea dei diritti
dell'uomo, secondo cui ogni persona ha diritto ad un "processo equo"
e ad un "ricorso effettivo" dinanzi ad una magistratura nazionale;
c) dall'art. 111, primo comma, della Costituzione, secondo
cui la giurisdizione si attua mediante il "giusto processo" regolato
dalla legge.
Dai convergenti principi del diritto europeo e della Costituzione
italiana discende la necessita' che il processo amministrativo, da un
punto di vista strutturale, debba garantire l'imparzialita' del
giudice, la parita' delle parti ed il contraddittorio; e da un punto
di vista funzionale e sostanziale, per quanto qui maggiormente
rileva, debba assicurare una tutela piena ed effettiva del ricorrente
nei confronti della pubblica amministrazione.
Nell'accezione funzionale, il processo e' giusto se offre una
garanzia di adeguate forme di tutela della situazione giuridica
soggettiva fatta valere dal ricorrente. La dottrina ha sottolineato,
al riguardo, che nell'ambito delle tradizioni di common law il
principio anglosassone del due process of law e' storicamente servito
ad assicurare non soltanto le garanzie di legalita' procedurale, ma
anche e soprattutto un equo trattamento per tutti gli individui,
proibendo discriminazioni ingiustificate e normative processuali
irragionevoli, allo scopo di offrire tutela effettiva a chiunque si
rivolga al giudice.
L'art. 47 della Carta dei diritti UE, secondo la giurisprudenza
comunitaria, costituisce la riaffermazione del principio di tutela
giurisdizionale effettiva, un principio generale del diritto
dell'Unione che deriva dalle tradizioni costituzionali comuni agli
Stati membri e che e' stato poi sancito dagli articoli 6 e 13 della
Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle
liberta' fondamentali (cfr., tra molte: Corte Giust. UE, sent. 28
febbraio 2013, C-334/12, Reexamen).
Cosi', in osservanza del principio di cooperazione leale
stabilito dall'art. 4 del Trattato sul funzionamento dell'Unione, le
modalita' procedurali dei ricorsi non devono rendere praticamente
impossibile o eccessivamente difficile l'esercizio dei diritti
conferiti dall'ordinamento giuridico dell'Unione. Dalla
giurisprudenza della Corte emerge che le esigenze di equivalenza e di
effettivita' valgono sia sul piano della designazione dei giudici
competenti a conoscere delle azioni, sia per quanto riguarda "la
definizione delle modalita' procedurali che reggono tali azioni"
(cfr. Corte Giust. UE, sent. 18 marzo 2010, C317/08, Alassini; Id.,
sent. 27 giugno 2013, C-93/12, ET Agrokonsulting).
Nel giusto processo amministrativo, l'interesse legittimo del
ricorrente si trasforma nell'istanza di una piena ed effettiva tutela
dell'aspettativa legittima sorta nel rapporto instaurato con
l'amministrazione pubblica.
In tal senso, appare preferibile una lettura non riduttiva della
portata del primo comma dell'art. 111 della Costituzione che, anche
per il processo amministrativo, ne riconosca appieno il carattere
innovativo e non meramente ricognitivo di principi gia' ricavabili
dal coordinamento logico di previgenti norme costituzionali, cosi' da
sottoporre al vaglio del canone del giusto processo i caratteri
specifici di ogni singola disciplina processuale, valorizzando la
forza precettiva del principio per il quale solo un processo giusto
costituisce idonea attuazione della funzione giurisdizionale.
Il Collegio sospetta che l'art. 30, terzo comma, cod. proc. amm.,
nella parte in cui assoggetta al brevissimo termine decadenziale di
centoventi giorni la proponibilita' dell'azione risarcitoria nei
confronti della pubblica amministrazione, da parte di chi abbia
sofferto una lesione del proprio interesse legittimo, si ponga in
contrasto con il principio del giusto processo sancito dall'art. 111,
primo comma, della Costituzione, nonche' (per il tramite dell'art.
117, primo comma, della Costituzione) con il diritto ad un processo
equo e ad un ricorso effettivo sancito dall'art. 47 della Carta dei
diritti UE e dagli artt. 6 e 13 della Convenzione europea dei diritti
dell'uomo.
La previsione di un singolare e ristretto termine decadenziale
configura, infatti, un privilegio per la pubblica amministrazione
responsabile di un illecito; determina, sul piano della tutela
giurisdizionale, una rilevante discriminazione tra situazioni
soggettive sostanzialmente analoghe, dipendente dalla qualificazione
giuridica di diritto soggettivo o interesse legittimo che il giudice
amministrativo e' chiamato a compiere nella specifica vicenda
sottoposta al suo esame; non appare giustificata da esigenze
oggettive di stabilita' e certezza delle decisioni amministrative
assunte nell'interesse pubblico (sulla nozione di "motivi imperativi
di interesse generale" che possono giustificare norme processuali di
favore per la pubblica autorita', altrimenti configgenti con l'art. 6
della Convenzione: Corte cost., sent. 4 luglio 2013, n. 170 e la
giurisprudenza ivi richiamata).
Di recente, la Corte di Giustizia e' stata chiamata a
pronunciarsi sulla questione "se il diritto dell'Unione, in
particolare i principi generali dell'equivalenza e dell'effettivita'
... debba essere interpretato nel senso che esso osta ad una
normativa nazionale per effetto della quale una domanda diretta
all'accertamento di violazioni della disciplina di aggiudicazione
degli appalti pubblici deve essere presentata entro il termine di sei
mesi dalla stipulazione del contratto, laddove l'accertamento della
violazione costituisca il presupposto non solo per la declaratoria di
nullita' del contratto, bensi' anche ai fini della proposizione
dell'azione risarcitoria". La Corte ha rilevato, per quanto qui
interessa, che "per quanto riguarda il principio di effettivita', va
sottolineato che il grado di esigenza della certezza del diritto
relativa alle condizioni della ricevibilita' dei ricorsi non e'
identico a seconda che si tratti di ricorsi per risarcimento danni o
di ricorsi diretti a privare un contratto dei suoi effetti" ed ha
concluso per l'illegittimita' della normativa processuale austriaca,
nella parte in cui assoggetta la proposizione dell'azione
risarcitoria ad un termine di decadenza di sei mesi dalla data di
aggiudicazione dell'appalto (cfr. Corte Giust. UE, sent. 26 novembre
2015, C-166/14, MedEval).
3.2. Gli illustrati profili, riguardanti l'ingiustificato favore
per la posizione della pubblica amministrazione responsabile
dell'illecito, nonche' la potenziale disparita' di trattamento di
situazioni soggettive ugualmente meritevoli di tutela (diritto
soggettivo - interesse legittimo) sottoposte, dalla norma censurata,
ad un regime processuale sensibilmente diseguale (prescrizione
ordinaria - decadenza breve), inducono a ravvisare anche la
violazione del principio di uguaglianza proclamato dall'art. 3 della
Costituzione.
3.3. Sotto altro profilo, l'art. 30 cod. proc. amm. appare in
contrasto con il principio di generalita' ed effettivita' della
tutela giurisdizionale che e' sancito, per il processo
amministrativo, dagli artt. 24, primo e secondo comma, e 113, primo e
secondo comma, della Costituzione.
La tutela giurisdizionale costituzionalmente garantita non puo'
consistere semplicemente nella possibilita' di proporre una domanda
ad un giudice. L'art. 24 della Costituzione costituisce la garanzia
di effettivita' che alle singole situazioni sostanziali protette
dall'ordinamento corrispondano forme di tutela omogenee, tali da
assicurare la soddisfazione agli interessi materiali dei quali quelle
situazioni sono espressione. Vi e', pertanto, una stretta
correlazione tra il riconoscimento sostanziale di un dititto o di un
interesse giuridicamente protetto e la possibilita' di una loro
tutela piena nel processo, mediante un'adeguata gamma di strumenti di
realizzazione giurisdizionale.
E' nota la ratio posta alla base della previsione di termini
decadenziali brevi, per l'azione di annullamento di atti emanati da
autorita' pubbliche e da soggetti privati: l'esigenza di certezza del
diritto e di stabilita' dei rapporti giuridici, connessa al rilievo
che l'atto pone un assetto di interessi rilevante sul piano
superindividuale.
Il bilanciamento fra il diritto degli interessati ad agire per la
caducazione dell'atto e l'interesse a definire sollecitamente la
relativa vicenda, per non esporre ad un tempo lungo la sorte del
rapporto giuridico rilevante per una collettivita' di soggetti,
consente di individuare il punto di equilibrio nella previsione di un
termine di impugnazione a pena di decadenza, purche' detto termine
sia ragionevole e non renda eccessivamente difficile l'esercizio del
diritto.
Tuttavia, come e' stato condivisibilmente osservato in occasione
della rimessione alla Corte di analoga questione, l'azione
risarcitoria dovrebbe porsi al di fuori di questa problematica,
poiche' l'esposizione dell'autore dell'illecito (pubblico o privato)
al rischio della condanna non incide, di regola, sulla dinamica dei
rapporti giuridici di cui lo stesso soggetto e' titolare, ne'
determina incertezza delle posizioni giuridiche correlate, rilevando
piuttosto sul piano della reintegrazione patrimoniale e dello
spostamento di ricchezza conseguente all'illecita (in questi termini:
TAR Sicilia, Palermo, sez. I, ord. 7 settembre 2011, n. 1628).
Il legislatore avrebbe potuto imporre un limite temporale
differenziato all'esercizio dell'azione risarcitoria nei confronti
della pubblica amministrazione, ontologicamente compatibile con la
natura del rimedio, attraverso l'individuazione di un congruo termine
prescrizionale.
Infatti, mentre la prescrizione ha per oggetto un rapporto
(azione o diritto sostanziale) che per effetto di essa si estingue ed
e' legata all'inerzia del titolare del diritto, la decadenza ha per
oggetto un atto che per effetto di essa non puo' piu' essere compiuto
ed esprime un'esigenza di certezza del diritto cosi' categorica da
essere tutelata indipendentemente dalla possibilita' di agire del
soggetto interessato. Appare arduo ravvisare, in materia di
risarcimento del danno nei confronti delle pubbliche amministrazioni,
un'esigenza costante generalizzata di stabilita' dei rapporti che
implichi una compressione tanto significativa del diritto del
cittadino danneggiato di azionare relativi rimedi.
All'indomani dell'approvazione del nuovo codice di rito, la
dottrina ha diffusamente denunciato che la disciplina recata
dall'art. 30 risponde ad una logica compromissoria, volta a
conciliare le opposte posizioni emerse nella giurisprudenza della
Corte di Cassazione ed in quella del Consiglio di Stato, in merito
alla nota e dibattuta questione della pregiudiziale amministrativa.
Il legislatore avrebbe cosi' previsto la teorica proponibilita'
dell'azione risarcitoria autonoma, assoggettandola pero' ad un breve
termine di decadenza (coincidente con il termine di centoventi giorni
previsto per la proponibilita' del ricorso straordinario al Capo
dello Stato), pervenendo al risultato pratico di assimilare, quanto a
condizioni di accesso, la tutela impugnatoria e la tutela
risarcitoria nei confronti della pubblica amministrazione.
Non pare estraneo a tale scelta l'esplicito suggerimento
formulato dalla Corte di Cassazione, proprio in relazione all'annosa
questione della pregiudiziale di annullamento, nei termini che si
trascrivono: "Il diritto civile presenta, da noi, in campo societario
una specifica disciplina della invalidita' delle delibere delle
societa' di capitali. Dove e' negata la legittimazione all'azione di
annullamento ed e' data l'azione di danni (art. 2377, quarto comma,
cod. civ.), il termine per proporre la domanda di risarcimento non e'
diverso da quello dell'azione di impugnazione (art. 2377, sesto
comma). Vi e' dunque, la specifica previsione di un termine di
esercizio per l'azione di danno ... Nelle ordinanze del 2006 le
sezioni unite hanno osservato che e' certo nella disponibilita' del
legislatore disciplinare la tutela delle situazioni soggettive
assoggettando a termini di decadenza l'esercizio dell'azione, come si
e' visto quando ha assoggettato in campo societario al medesimo
termine l'azione di impugnazione e quella di risarcimento spettante
ai soci non legittimati all'esercizio della prima. Ma si e' anche
osservato che una norma siffatta oggi manca" (cosi' Cass. civ., sez.
un., sent. 23 dicembre 2008, n. 30254).
Senza indugiare oltre sulla sua genesi storica, il regime
decadenziale introdotto dall'art. 30, terzo comma, cod. proc. amm.
appare irragionevole ed ingiustificato, avendo riguardo al risultato
pratico della compressione del diritto del cittadino danneggiato di
agire per risarcimento nei confronti dell'amministrazione.
Ne' il sospetto di incostituzionalita' puo' essere fugato per la
sola constatazione che il legislatore ha assoggettato ad analoga
disciplina nel codice civile, l'azione risarcitoria riguardante le
delibere societarie.
Il profilo di irragionevolezza, ad avviso del Collegio, attiene
sia alla previsione di un termine stabilito a pena di decadenza, al
di fuori dei presupposti legittimanti una cosi' incisiva compressione
dell'esercizio del diritto e senza la possibilita' di conciliare la
delimitazioni temporale con il piu' favorevole regime della
prescrizione, sia brevita' del termine che e' pari ad appena
centoventi giorni.
Ma la possibile violazione degli artt. 24 e 113 della
Costituzione configura anche per altra via.
Come e' noto, la giurisprudenza della Corte ha compiutamente
ricostruito il sistema delle tutele del cittadino nei confronti della
pubblica amministrazione, a partire della sentenza n. 204 del 2004,
ove si e' affermato che il rimedio risarcitorio e' inscindibilmente
legato in relazione di complementarieta', a quello caducatorio: la
tutela costituzionale dell'interesse legittimo e' soddisfatta solo se
il titolare puo' chiedere, oltre all'annullamento del provvedimento
lesivo, il risarcimento per equivalente del danno che traguardi e
completi gli effetti del giudicato di annullamento. L'azione
risarcitoria e' dunque costituzionalmente necessaria. Si riporta di
seguito il passaggio piu' importante della motivazione: "Va premesso
che la dichiarazione di incostituzionalita' non investe in alcun modo
- nonostante i rimettenti ne adducano il disposto a sostegno delle
loro censure - l'art. 7 della legge n. 205 del 2000, nella pale in
cui (lettera c) sostituisce l'art. 35 del d.lgs. n. 80 del 1998: il
potere riconosciuto al giudice amministrativo di disporre, anche
attraverso la reintegrazione in forma specifica, il risarcimento del
danno ingiusto non costituisce sotto alcun profilo una nuova
'materia' attribuita alla sua giurisdizione, bensi' uno strumento di
tutela ulteriore, rispetto a quello classico demolitorio (e/o
conformativo), da utilizzare per rendere giustizia al cittadino nei
confronti della pubblica amministrazione. L'attribuzione di tale
potere non soltanto appare conforme alla piena dignita' di giudice
riconosciuta dalla Costituzione al Consiglio di Stato ... ma anche, e
soprattutto, essa affonda le sue radici nella previsione dell'art. 24
Cost., il quale, garantendo alle situazioni soggettive devolute alla
giurisdizione amministrativa piena ed effettiva tutela, implica che
il giudice sia munito di adeguati poteri; e certamente il superamento
della regola (avvenuto, peraltro, sovente in via pretoria nelle
ipotesi olim di giurisdizione esclusiva), che imponeva, ottenuta
tutela davanti al giudice amministrativo, di adire il giudice
ordinario, con i relativi gradi di giudizio, per vedersi riconosciuti
i diritti patrimoniali consequenziali e l'eventuale risarcimento del
danno ... costituisce null'altro che attuazione del precetto di cui
all'art. 24 Cost. (Corte cost., seni. 6 luglio 2004, n. 204).
La Corte ha ribadito e sviluppato il principio nella successiva
sentenza n. 191 del 2006: laddove la legge costruisce il risarcimento
del danno, ai fini del riparto di giurisdizione tra giudice ordinario
e giudice amministrativo, come strumento di tutela, essa non viola
alcun precetto costituzionale e costituisce, al contrario, attuazione
del precetto dell'art. 24 della Costituzione, laddove questo esige
che la tutela giurisdizionale sia effettiva e sia resa in tempi
ragionevoli.
Tuttavia, vi e' che la concentrazione dei rimedi in capo al
giudice amministrativo non dovrebbe avvenire al prezzo della
introduzione di condizioni di accesso alla tutela oltremodo
restrittive. Se l'attribuzione alla giurisdizione amministrativa
della cognizione dell'azione risarcitoria, coerente alla pienezza
della tutela in termini ragionevoli, comporta come contropartita
l'introduzione di un regime decadenziale che, derogando al termine
prescrizionale quinquennale del diritto comune, comprime
significativamente le condizioni per l'esercizio dell'azione, appare
contraddetta la finalita' stessa della previsione dello strumento
risarcitorio accanto a quello caducatorio nel sistema di tutela
dell'interesse legittimo. In altre parole, appare cosi' contraddetta
l'esigenza costituzionale di pienezza ed effettivita' della tutela.
La complementarieta' dei rimedi evocata dalla Cotte, a partite
dalla sentenza n. 204 del 2004, conserva il proprio significato di
garanzia se si mantiene la diversita' strutturale degli stessi e
delle corrispondenti tecniche di tutela. Se invece si equiparano,
quanto ai termini di esercizio, il rimedio risarcitorio e quello
caducatorio, la complementarieta' finisce per ridursi ad un'astratta
petizione di principio, poiche' la tutela dell'interesse legittimo si
esaurisce nella possibilita' di contestare entro un breve termine di
decadenza la legittimita' del provvedimento, a fini caducatori ovvero
a fini risarcitori. La richiamata giurisprudenza costituzionale si
era formata, infatti, in presenza di una disciplina di diritto comune
del termine per la proposizione dell'azione risarcitoria nei
confronti della pubblica amministrazione.
Ne discende, dopo l'introduzione della norma processuale qui
censurata, la necessita' di sollevare il quesito circa la perdurante
attualita' di quelle considerazioni, in punto di conformita' allo
standard di tutela posto dall'art. 24 della Costituzione.
4. Conclusioni.
Il Collegio, per le ragioni sopra esposte, solleva questione di
costituzionalita' dell'art. 30, terzo comma, cod. proc. amm., laddove
stabilisce che la domanda di risarcimento del danno per lesione di
interessi legittimi deve essere proposta "entro il termine di
decadenza di centoventi giorni decorrente dal momento in cui il fatto
si e' verificato ovvero dalla conoscenza del provvedimento se il
danno deriva direttamente da questo", per violazione:
dell'art. 111, primo comma, della Costituzione, nonche' (per
il tramite dell'art. 117, primo comma, della Costituzione) dell'art.
47 della Carta dei diritti UE e dagli artt 6 e 13 della Convenzione
europea dei diritti dell'uomo;
dell'art. 3 della Costituzione;
degli artt. 24, primo e secondo comma, e 113, primo e secondo
comma della Costituzione.
Resta sospesa ogni decisione sul ricorso in epigrafe, dovendo la
questione essere demandata al giudizio della Corte costituzionale.
P. Q .M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Piemonte (Sezione
Seconda);
Visti gli artt. 1 della legge 9 febbraio 1948, n. 1 e 23 della
legge 11 marzo 1953, n. 87, riservata ogni altra pronuncia in rito,
nel merito e sulle spese, ritenuta rilevante e non manifestamente
infondata la questione di costituzionalita' dell'art. 30, terzo
comma, del codice del processo amministrativo (approvato con d.lgs.
n. 104 del 2010) in relazione agli artt. 3, 24, primo e secondo
comma, 111, primo comma, 113, primo e secondo comma, 117, primo
comma, della Costituzione, (e tramite quest'ultimo in relazione
all'art. 47 della Carta dei diritti UE ed agli artt. 6 e 13 della
Convenzione europea dei diritti dell'uomo);
Dispone l'immediata trasmissione degli atti alla Corte
costituzionale, sospendendo il giudizio in corso;
Ordina che, a cura della Segreteria, la presente ordinanza sia
notificata alle parti ed alla Presidenza del Consiglio dei ministri e
sia comunicata alla Presidenza del Senato della Repubblica ed alla
Presidenza della Camera dei Deputati.
Cosi' deciso in Torino, nella camera di consiglio del giorno 14
ottobre 2015 con l'intervento dei magistrati:
Vincenzo Salamone, Presidente;
Savio Picone, Primo Referendario, Estensore;
Antonino Masaracchia, Primo Referendario.
Il Presidente: Vincenzo Salamone
L'estensore: Savio Picone