N. 78 ORDINANZA (Atto di promovimento) 5 novembre 2015
Ordinanza del 5 novembre 2015 del Tribunale amministrativo regionale per la Campania sul ricorso proposto da Manna Tommaso contro Ministero della difesa. Militari - Codice dell'ordinamento militare - Perdita del grado, senza giudizio disciplinare, del militare condannato con sentenza definitiva non condizionalmente sospesa, per reato militare o delitto non colposo che comporti la pena accessoria della rimozione o della interdizione temporanea dai pubblici uffici. - Decreto legislativo 15 marzo 2010, n. 66 (Codice dell'ordinamento militare), artt. 866, comma 1, 867, comma 3, e 923, comma 1.(GU n.16 del 20-4-2016 )
IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE DELLA CAMPANIA
(Sezione Sesta)
Ha pronunciato la presente ordinanza sul ricorso numero di
registro generale 1830 del 2015, proposto da Tommaso Manna,
rappresentato e dall'avv. Francesco Castiello e dall'avv. Raffello
Capunzo ed elettivamente domiciliato presso lo studio di quest'ultimo
difensore in Napoli, alla via Tommaso Caravita n. 10;
Contro Ministero della difesa, in persona del Ministro in carica,
rappresentato e difeso dall'Avvocatura Distrettuale dello Stato di
Napoli, presso i cui uffici - alla via A. Diaz n. 11 - e' ope legis
domiciliato;
Per l'annullamento:
del provvedimento del Ministero della Difesa - Direzione
Generale PERSOMIL - Direttore III Divisione del 6 novembre 2014,
prot. n. 451/1/2014, notificato in data 24.11.2014, con il quale e'
stata disposta, nei confronti del ricorrente, la misura della perdita
del grado per rimozione;
nonche' degli atti connessi, ivi incluso il decreto
dirigenziale del direttore generale PERSOMIL 24.6.2014, richiamato
nelle premesse del provvedimento suindicato.
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Visto l'atto di costituzione in giudizio del Ministero della
Difesa;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 21 ottobre 2015 il
dott. Umberto Maiello e uditi per le parti i difensori come
specificato nel verbale;
1. Con il gravame in epigrafe, proposto in riassunzione a seguito
della declaratoria di incompetenza pronunciata dal tribunale
amministrativo regionale del Lazio, Sezione Prima bis, con decisione
n. 3785 del 5.3.2015, il ricorrente, gia' Maresciallo dell'Arma dei
Carabinieri, impugna il provvedimento indicato in epigrafe a seguito
e per effetto del quale e' stata applicata, nei suoi confronti, la
misura della perdita del grado per rimozione.
Tale sanzione ha fatto seguito alla definizione, con condanna,
del procedimento penale promosso nei suoi confronti per i seguenti
addebiti «... in qualita' di pubblico ufficiale, nello svolgimento
delle funzioni, perche' in servizio di pattuglia nell'espletamento
del controllo alla circolazione stradale, in violazione dell'art. 172
comma 1 e 10 del codice della strada - che prevede una
contravvenzione per il conducente di autoveicolo che non indossa la
cintura di sicurezza - intenzionalmente procurava un vantaggio
patrimoniale a ..Omissis.., consistito nella mancata elevazione del
verbale di contravvenzione al codice della strada atteso che la
stessa non indossava la cintura di sicurezza. In Castello di Cisterna
l'11.5.2008».
All'esito del giudizio di prime cure il G.U.P. di Nola, in sede
di rito abbreviato, con sentenza n. 7/09 del 15.1.2009, condannava,
il ricorrente per i reati a lui ascritti (articoli 110, 323 c.p.)
ritenendo al contempo configurabile l'ipotesi attenuata di cui
all'art. 323-bis codice penale e, per l'effetto, applicava nei suoi
confronti la pena finale di mesi 2 e gg 20 di reclusione, nonche', ai
sensi degli articoli 28, 31 e 37 c.p., quella accessoria
dell'interdizione temporanea dai pubblici uffici per la durata di
mesi 2 e gg. 20, disponendo la sospensione della pena inflitta a
termine e condizioni di legge.
In sede di gravame, la Corte d'Appello di Napoli, con sentenza n.
1354 del 14.5.2012, riformando la decisione di primo grado,
sostituiva la pena detentiva di mesi due e giorni 20 di reclusione
con la corrispondente pena pecuniaria di € 3.040,00 di multa. Tanto
per la «...modestia del fatto e l'incensuratezza dell'appellante». Il
giudice d'appello, inoltre, revocava il beneficio della sospensione
condizionale della pena (..come da richiesta difensiva accompagnata
dal parere favorevole del P.G.) e confermava, per il resto,
l'impugnata sentenza.
Tale statuizione giurisdizionale, una volta respinto dalla
Suprema Corte di Cassazione il relativo ricorso, acquisiva, in data
27.5.2014, l'incontrovertibilita' propria del giudicato.
Di qui, dunque, ed a decorrere proprio dal 27.5.2014, la misura
amministrativa applicata con il provvedimento oggi impugnato,
consistente nella perdita del grado ai sensi degli articoli 866,
comma primo, e 867, comma terzo, del decreto legislativo n. 66/2010
(di seguito anche C.O.M.) nonche' nell'iscrizione d'ufficio del
ricorrente nel ruolo dei militari di truppa dell'Esercito Italiano
senza alcun grado, ai sensi dell'art. 861 comma quarto del richiamato
testo normativo, e nella definitiva cessazione del rapporto ex art.
923 C.O.M.
1.1. Il suddetto provvedimento, assunto nella forma del decreto
ministeriale, ed adottato dal direttore della III divisione in
ragione di espressa delega, rilasciata in base al disposto degli
articoli 16 e 17 del d.lgs. n. 165/2001, e' stato attratto nel fuoco
della contestazione attorea in ragione dei seguenti motivi di
gravame:
a) incompetenza dell'organo che ha adottato l'atto non
essendo, a dire del ricorrente, delegabili i poteri qui in rilievo in
ragione del disposto di cui all'art. 867 comma 1 del c.o.m. che
affida la relativa statuizione ad un «decreto ministeriale». La norma
citata, in ragione del suo valore semantico, consentirebbe soltanto
per gli appuntati ed i carabinieri che la rimozione dal grado venga
assunta tramite «determinazione ministeriale». Secondo la
prospettazione attorea, in considerazione del grado di Maresciallo
rivestito dal ricorrente, l'adozione del provvedimento destitutorio,
nelle forme del decreto ministeriale, avrebbe dovuto intendersi
riservata al Direttore Generale PERSOMIL;
2) illegittimita' costituzionale dell'art. 866 comma primo
del c.o.m. nella parte in cui prevede l'automatica applicazione della
misura della perdita del grado per contrasto con gli articoli 3, 97,
52 e 117 della Costituzione. Segnatamente, verrebbero in rilievo i
seguiti profili di contrasto:
sub artt. 3 e 97 della Costituzione in quanto verrebbero
trattate in modo uguale situazioni diseguali (chi ha subito condanna
all'interdizione perpetua dai pubblici uffici e chi ha subito quella
temporanea) con conseguente violazione dei principi di imparzialita'
ed equita' che costituiscono valori immanenti che trovano fondamento
nell'art. 3 della cost. e nel principio di ragionevolezza;
sub art. 52 della Costituzione nella parte in cui prevede
che l'ordinamento delle forze armate si informa allo spirito
democratico della repubblica, con necessita' di salvaguardare,
dunque, anche in tale ambito, le garanzie difensive. L'ordinamento
militare non sarebbe separato da quello militare con conseguente
applicazione dei medesimi principi e delle medesime garanzie (C.
Cost. n. 287 del 23.7.1987 - Corte costituzionale n. 126 del
29.4.1985 - Corte costituzionale 19.3.1993 n. 103) con la conseguenza
che il cittadino - militare non puo' essere privato del diritto alla
valutazione, caso per caso, della congruita' dei sacrifici a lui
imposti in relazione alle finalita' di interesse pubblico da
perseguire;
sub art. 117 per violazione del principio di
proporzionalita' sanzionatoria, oggi consacrato anche nell'art. 5
della convenzione europea del 26.5.1997 ratificata con legge n. 300
del 29.9.2000. Peraltro, verrebbe compresso il principio di equita'
ex art. 41 della carta dei diritti fondamentali dell'Unione Europea
codificato dal trattato di Lisbona.
Resiste in giudizio l'Amministrazione intimata che ha concluso
per il rigetto del ricorso, anche in ragione del fatto che la Corte
costituzionale, pronunciandosi su casi di analogo contenuto, avrebbe
gia' respinto, anche di recente, analoghe questioni di
costituzionalita'.
Con ordinanza n. 965 del 14.5.2015 il Collegio, pronunciandosi
sulla domanda cautelare spiegata dal ricorrente, ha fissato, ai sensi
dell'art. 55 comma 10 del c.p.a., l'udienza di discussione per la
trattazione di merito del ricorso in epigrafe.
All'odierna udienza il ricorso veniva trattenuto in decisione.
2. Il giudizio va sospeso e gli atti rimessi alla Corte
costituzionale per lo scrutinio di costituzionalita' degli articoli
866, comma 1, 867, comma 3 e 923 comma 1 del decreto legislativo n.
66/2010.
Ed, invero, il Collegio ritiene rilevante e non manifestamente
infondata, in relazione articoli 3, 97, 24, 4 e 35 della
Costituzione, la questione di legittimita' costituzionale, anzitutto,
dell'art. 866 comma primo del c.o.m. nella parte in cui prevede che
«La perdita del grado, senza giudizio disciplinare, consegue a
condanna definitiva, non condizionalmente sospesa, per reato militare
o delitto non colposo che comporti la pena accessoria della rimozione
o della interdizione temporanea dai pubblici uffici, oppure una delle
pene accessorie di cui all'art. 19, comma 1, numeri 2) e 6) del
codice penale».
Parimenti il suddetto scrutinio s'impone anche rispetto alle
ulteriori disposizioni sopra richiamate siccome alla prima
strettamente collegate nell'ambito di un'unica complessa fattispecie
normativa e, dunque, concorrenti a delineare, secondo una vincolante
sequenza scandita da rigidi automatismi, il risultato di recidere il
rapporto del militare con l'Amministrazione di appartenenza senza la
mediazione costitutiva di un procedimento amministrativo che consenta
di apprezzare, nel rispetto delle garanzie difensive, la congruita'
di siffatta misura punitiva in relazione alle finalita' di interesse
pubblico da perseguire.
Ed, invero, il sindacato in argomento s'impone rispetto anche
alla previsione di cui al comma 3 dell'art. 867 del C.O.M. nella
parte in cui prevede (in riferimento alle casistica cui va ricondotta
la fattispecie qui in esame) che «Se la perdita del grado consegue a
condanna penale, la stessa decorre dal passaggio in giudicato della
sentenza».
Allo stesso modo, va attratto nel fuoco del medesimo sindacato
l'art. 923 del C.O.M., rubricato «Cause che determinano la cessazione
del rapporto di impiego» ed inserito nella sezione V riferita alla
«Cessazione dal servizio permanente», nella parte in cui, al comma I,
annovera tra le cause suddette anche la perdita del grado (lettera i)
ancorche' pronunciata in assenza di un previo procedimento
amministrativo.
3. Sotto il profilo della rilevanza, vale premettere che, a
giudizio del Collegio, non hanno pregio le osservazioni censoree
articolate dal ricorrente ed incentrate sulla pretesa incompetenza
dell'organo che ha adottato l'atto impugnato.
Nel costrutto giuridico attoreo non sarebbero delegabili i poteri
qui in rilievo in ragione del disposto di cui all'art. 867 comma 1
del c.o.m. che affida la relativa statuizione ad un «decreto
ministeriale», consentendo soltanto per gli appuntati ed i
carabinieri che la rimozione dal grado venga assunta tramite
«determinazione ministeriale». Di talche', in considerazione del
grado di Maresciallo rivestito dal ricorrente, l'adozione del
provvedimento destitutorio, nelle forme del decreto ministeriale,
avrebbe dovuto intendersi riservato al Direttore Generale PERSOMIL.
3.1. Vale, anzitutto, premettere, in ossequio ad autorevole
giurisprudenza (cfr. CdS n. 2480 del 14.5.2014), che la competenza,
anche in subiecta materia, si radica in capo all'organo burocratico
apicale dell'Amministrazione della difesa.
La mera previsione legislativa sulla necessita' di un decreto
ministeriale, come nel caso in esame dove e' l'art. 867 del codice
dell'ordinamento militare a disporre che i provvedimenti di perdita
del grado siano assunti in tal modo, non e', infatti, da sola in
grado di radicarne la competenza in capo alla persona del Ministro,
atteso che, come esito del riparto di attribuzioni tra organi di
direzione politica e organi di gestione amministrativa (come si
evince dai contenuti del decreto legislativo n. 29 del 1993, dalla
legge n. 59 del 1997, dalla legge n. 127 del 1997, dalla legge n. 191
del 1998 e, infine, dal decreto legislativo n. 165 del 2001), e'
unicamente il contenuto dell'atto da emanare a determinare il livello
di competenza necessario per la sua adozione.
Si e', infatti, evidenziato che il Ministro della difesa
nell'economia complessiva della disciplina normativa compendiata nel
codice dell'ordinamento militare e' assegnatario di una sua
attribuzione propria, rinvenibile nei casi in cui puo' ordinare
direttamente l'inchiesta formale oppure discostarsi dalle risultanze
della commissione di disciplina (articoli 1378 e 1389 dello stesso
codice dell'ordinamento militare). Ne discende che, nelle altre
fattispecie, riprendendo vigore il principio generale e ordinario di
riparto tra politica e amministrazione, e' compito del dirigente
preposto alla struttura burocratica l'emanazione dell'atto conclusivo
del procedimento per cui e' responsabile.
Di poi, occorre soggiungere che non puo' essere revocata in
dubbio, contrariamente a quanto dedotto, la piena legittimazione a
provvedere del Direttore della 3^ Divisione, cui mettono capo le
«attivita' connesse con i procedimenti penali e disciplinari a carico
del personale militare» (cfr., sul punto, il decreto ministeriale del
16 gennaio 2013, in atti).
Tanto in ragione della delega conferita dal direttore generale
per il personale militare, in qualita' di dirigente generale, con
decreto dirigenziale del 24.6.2014 (art. 8), richiamato nel preambolo
dell'atto gravato ed allegato alla produzione difensiva
dell'Amministrazione resistente.
Il suindicato provvedimento si dispiega, invero, in perfetta
coerenza con i principi mutuabili dal d.lgs. n. 165/2001 - sul punto
non derogati dal codice dell'ordinamento militare - e da ritenersi
pienamente applicabili in subiecta materia per le ragioni di seguito
esposte.
Non ignora il Collegio che, a mente del comma 1 dell'art. 3), del
d.lgs. n. 165/2001, il regime giuridico del rapporto di lavoro di
talune categorie di pubblici dipendenti (tra cui quella cui
appartiene il ricorrente) e' stato sottratto al processo cd. di
privatizzazione; cio' nondimeno siffatta deroga, circoscritta
giustappunto al (solo) regime del rapporto di impiego, non esclude la
precettivita' anche in siffatti ambiti ordinamentali dei principi
generali ed organizzativi che, trascendendo il singolo rapporto di
lavoro, involgono l'assetto piu' prettamente organizzativo di
qualsivoglia pubblico ufficio, quali ad esempio il principio di
separazione tra l'attivita' di indirizzo politico amministrativo e
quella di gestione, ovvero la trama dei principi generali che
definiscono le attribuzioni dirigenziali e le relative modalita' di
ripartizione, fatte salve le specifiche deroghe espressamente
previste.
Il suddetto approdo ermeneutico trova, d'altro canto, indiretta
conferma nella previsione di apposite disposizioni derogatorie
espressamente introdotte nel corpo dei singoli articoli del d.lgs. n.
165/2001 che altrimenti non avrebbero senso ove dovesse valere anche
in siffatti ambiti la generale clausola di riserva di cui al
mentovato comma 1 dell'art. 3).
Vengono ad esempio in rilievo il disposto di cui all'art. 15
comma 1 del d.lgs. n. 165/2001 che, in tema di articolazione della
dirigenza nelle due fasce dei ruoli di cui all'art. 23, fa
espressamente salve le particolari disposizioni concernenti le
carriere diplomatica e prefettizia e le carriere delle Forze di
polizia e delle Forze armate ovvero l'art. 19 comma 12 del medesimo
testo normativo in tema di conferimento degli incarichi dirigenziali.
Deve dunque sostenersi che, anche nel settore pubblicistico qui
in rilievo, resti applicabile il disposto di cui all'art. 16 comma 1)
la cui disciplina e', d'altro canto, riferita a tutti gli uffici
dirigenziali generali «comunque denominati». Le norme citate
prevedono espressamente che i dirigenti generali «adottano gli atti e
i provvedimenti amministrativi (...) rientranti nella competenza dei
propri uffici, salvo quelli delegati ai dirigenti» (art. 16 comma 1
lettera d) e, in maniera corrispondente, che i dirigenti «svolgono
tutti gli altri compiti ad essi delegati dai dirigenti degli uffici
dirigenziali generali» (art. 17 comma 1 lettera c) (cfr. in tal senso
Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Sezione Quarta, n. 02732
del 21/05/2013; Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio,
Sezione Seconda n. 7556 del 24/07/2013; cfr. tribunale amministrativo
regionale Napoli, VI Sezione, 25 gennaio 2011 n. 415).
4. Ribadita, dunque, la legittimita' formale dell'atto impugnato
siccome emesso da organo all'uopo legittimato alla stregua del
corrispondente ordinamento di settore, non residua dubbio alcuno
sulla rilevanza della questione di costituzionalita'.
E', invero, noto che il precetto di cui all'art. 866 del c.o.m.),
in combinato disposto con le altre sopra richiamate previsioni del
medesimo codice, vale a dire l'art. 867 comma 3 e l'art. 923,
introduca una fattispecie di automatica e obbligatoria cessazione del
rapporto i cui effetti definitivamente interdittivi sono legati,
sotto il profilo genetico, da un rapporto vincolato ed automatico con
gli sviluppi del processo penale (id est condanna), senza che sul
loro maturare possano in alcun modo interferire valutazioni
discrezionali dell'Amministrazione di appartenenza nell'ambito (come
avviene di norma) di un apposito procedimento amministrativo, da
ritenersi viceversa indispensabile siccome forma indefettibile della
funzione amministrativa.
In altri termini, il provvedimento impugnato si pone come misura
rigorosamente attuativa di norme vincolanti che rendono la
statuizione amministrativa atto dovuto ed a contenuto vincolato.
Ed, invero, a tal riguardo, si rivela eloquente la piana lettura
dell'art. 866 del C.O.M. a mente del quale:
1. La perdita del grado, senza giudizio disciplinare, consegue a
condanna definitiva, non condizionalmente sospesa, per reato militare
o delitto non colposo che comporti la pena accessoria della rimozione
o della interdizione temporanea dai pubblici uffici, oppure una delle
pene accessorie di cui all'art. 19, comma 1, numeri 2) e 6) del
codice penale.
2. I casi in base ai quali la condanna penale comporti
l'applicazione della rimozione o della interdizione temporanea dai
pubblici uffici sono contemplati, rispettivamente, dalla legge penale
militare e dalla legge penale comune.
Circa i meccanismi operativi che governano l'applicazione di
siffatta misura significativa e' la previsione di cui al comma 3
dell'art. 867 del C.O.M. nella parte in cui prevede (in riferimento
alle casistica cui va ricondotta la fattispecie qui in esame) che Se
la perdita del grado consegue a condanna penale, la stessa decorre
dal passaggio in giudicato della sentenza.
Quanto agli effetti, e' utile, anzitutto, richiamare il disposto
dell'art. 861 del C.O.M., comma IV, secondo cui per gli appartenenti
ai ruoli dell'Arma dei carabinieri, la perdita del grado, se non
consegue all'iscrizione in altro ruolo, comporta l'iscrizione
d'ufficio nel ruolo dei militari di truppa dell'Esercito italiano,
senza alcun grado.
Occorre, infine, considerare che il disposto dell'art. 923 del
C.O.M., rubricato «Cause che determinano la cessazione del rapporto
di impiego» ed inserito nella sezione V riferita alla «Cessazione dal
servizio permanente», annovera tra le cause suddette anche la perdita
del grado (lettera i) e prevede, al comma 3, che il provvedimento di
cessazione dal servizio sia adottato con decreto ministeriale, ma
anche, al comma 5, che il militare cessi dal servizio, nel momento in
cui nei suoi riguardi si verifichi una delle cause di cessazione, tra
cui, appunto, la perdita di grado.
E', dunque, di tutta evidenza come, a seguito e per effetto della
definitivita' della condanna del ricorrente alla pena (non sospesa,
si badi bene, su richiesta dello stesso imputato e non perche' non ne
ricorressero i presupposti applicativi) della interdizione dai
pubblici uffici per la durata di mesi 2 e gg 20 di reclusione,
l'Amministrazione - senza la mediazione costitutiva di una propria
autonoma determinazione - e' stata tenuta ad adottare il
provvedimento qui impugnato recante la misura della perdita del
grado, cui ha fatto seguito, sempre ope legis, la cessazione del
servizio permanente nell'arma dei carabinieri e del relativo rapporto
di impiego, e la conseguente iscrizione nel ruolo dei militari di
truppa dell'Esercito italiano, senza alcun grado.
E d'altro canto, attraverso una piana lettura delle
argomentazioni compendiate nello stesso preambolo del decreto
ministeriale, si coglie, con immediatezza, il senso
dell'ineluttabilita' che regge la spedizione della misura in
argomento.
Inoltre, la stessa amministrazione convenuta ha sostanzialmente
confermato, riproponendola nella propria memoria difensiva, la
suddetta ricostruzione rimarcando giustappunto anche gli effetti
automaticamente espulsivi, sopra evidenziati, rinvenienti dal citato
art. 923.
In ragione di quanto fin qui evidenziato - e non residuando
ulteriori motivi di doglianza - si rivela dunque dirimente, ai fini
dello scrutinio della domanda attorea, il vaglio di costituzionalita'
della disciplina sopra richiamata, atteso che solo caducazione della
suddetta normativa consentirebbe a questo Giudice di annullare il
provvedimento impugnato.
5. Quanto al profilo della non manifesta infondatezza, il
Collegio non ignora che, proprio di recente, la norma de qua (id est
art. 866 C.O.M.) abbia superato il vaglio della Corte costituzionale
(cfr. sentenza 18 - 20 novembre 2013, n. 276).
Pur tuttavia, mette conto evidenziare che la richiamata
pronuncia, con cui il Giudice delle leggi ha dichiarato
inammissibile, per insufficiente determinazione dei termini del
giudizio e carenza di motivazione, un'analoga questione di
legittimita' costituzionale sollevata dal tribunale amministrativo
regionale Lazio, esaurisce i suoi effetti su un piano meramente
formale che involge la sola attitudine strutturale della singola
ordinanza di rimessione emessa dal giudice a quo ad incardinare
ritualmente il giudizio di costituzionalita'.
Nella specie, il Giudice delle leggi ha evidenziato che
l'ordinanza del giudice capitolino non conteneva alcuni elementi
essenziali per effettuare la comparazione tra la disposizione
impugnata e il principio generale applicabile al pubblico impiego
(ricavabile dall'art. 9 della legge n. 19 del 1990), richiamato come
tertium comparationis. Il giudice a quo, inoltre, avrebbe solo
genericamente richiamato l'orientamento sfavorevole della Corte
costituzionale a quelle disposizioni che comportano l'automatica
cessazione del rapporto di pubblico impiego a seguito di condanna
penale, senza tener conto della recente evoluzione normativa in
materia di reati contro la pubblica amministrazione, caratterizzata
da una maggiore severita'. Privo di motivazione, infine, sarebbe
rimasto anche il richiamo - pur formalmente contenuto nell'ordinanza
di remissione - ai parametri di cui agli articoli 4 e 35, Cost.
5.1. Ed e' proprio nel solco delle coordinate tracciate dalla
Corte che il Collegio ritiene indispensabile un nuovo scrutinio di
costituzionalita' esteso, questa volta, alle aberranti conseguenze
cui condurrebbero la predicata rigidita' delle norme suindicate e
l'incondizionata automaticita' della misura da esse prevista in
presenza del solo dato formale di una condanna penale non sospesa
alla pena accessoria dell'interdizione temporanea dai pubblici uffici
e senza che assuma rilievo alcuno la vicenda sottostante la cui
puntuale disamina - avuto riguardo al caso di specie - verrebbe,
invece, a svuotare di contenuto la sua effettiva ragion d'essere.
Nel relativo percorso argomentativo il Collegio e' agevolato
dalla gia' intervenuta riproposizione, proprio di recente, del
medesimo incidente di costituzionalita' ad opera del tribunale
amministrativo regionale Lombardia (cfr. sentenza non definitiva
01476/2015 del 26.6.2015), del cui ampio impianto motivazionale si e'
tenuto conto nel confezionare il presente provvedimento.
6. Tanto premesso ritiene il Collegio che le norme suindicate
contrastino, anzitutto, con l'art. 3 della Costituzione a cagione
della patente irragionevolezza del complessivo regime giuridico
delineato dal legislatore, come sopra ricostruito.
Com'e' noto, l'esercizio della discrezionalita' legislativa
incontra i limiti invalicabili segnati dai precetti costituzionali e,
per essere in armonia con l'art. 3 Cost., occorre che sia conforme a
criteri di intrinseca ragionevolezza.
Di contro, e come di seguito meglio evidenziato, l'impianto
normativo qui in discussione, per il fatto di riferirsi a fattispecie
eterogenee tra le quali non sempre e' possibile individuare un comune
denominatore, si rivela manifestamente inadeguato a neutralizzare gli
elementi di specificita' desumibili dalle particolarita' del singolo
fatto in addebito e dagli altri parametri, soggettivi ed oggettivi,
che, viceversa, dovrebbero formare oggetto di una ponderata
valutazione dell'Amministrazione onde consentirle di poter
apprezzare, in concreto, l'effettiva sussistenza delle condizioni che
giustificano, per esigenze di interesse pubblico, l'espulsione dal
proprio ordinamento di settore di un militare condannato alla pena
accessoria dell'interdizione temporanea dai pubblici uffici.
D'altro canto, come evidenziato in prosieguo proprio muovendo da
una disamina della fattispecie qui in rilievo, l'automatismo
sanzionatorio previsto dalle norme censurate nemmeno potrebbe
giustificarsi ritenendo che - nell'evenienze cui conduce
l'applicazione della pena accessoria dell'interdizione temporanea dai
pubblici uffici - esso si fondi, sempre e comunque, su una
presunzione assoluta di piu' accentuata riprovevolezza ovvero di
particolari indegnita' morali incompatibili con lo svolgimento di
pubbliche funzioni.
E cio' pone la disciplina in esame in rapporto di insanabile
contrasto con il principio piu' volte affermato dalla Corte
costituzionale in virtu' del quale «le presunzioni assolute, specie
quando limitano un diritto fondamentale della persona, violano il
principio di eguaglianza, se sono arbitrarie e irrazionali, cioe' se
non rispondono a dati di esperienza generalizzati, riassunti nella
formula dell'id quod plerumque accidit», sussistendo
l'irragionevolezza della presunzione assoluta «tutte le volte in cui
sia «agevole» formulare ipotesi di accadimenti reali contrari alla
generalizzazione posta a base della presunzione stessa» (cfr. ex
multis sentenze n. 185 del 2015; n. 232 e n. 213 del 2013; n. 231 e
n. 164 del 2011; n. 265 e n. 139 del 2010).
Ed e' proprio, dunque, nel raffronto con i richiamati principi,
espressione del cd. diritto costituzionale vivente, che le norme qui
in rilievo si pongono in aperta e plateale distonia.
6.1. Si e' gia' sopra evidenziato attraverso la fedele
rappresentazione del contenuto precettivo delle singole disposizioni
normative qui evocate come di dubbia costituzionalita' che la
sequenza degli effetti delineata dal legislatore, per effetto del
meccanismo di rinvio all'uopo congegnato (articoli 866, comma 1, 867,
comma 3 e 923 del decreto legislativo n. 66/2010), sia dominata da un
rigido automatismo che conduce in modo vincolante ad una misura
espulsiva pronunciata dall'autorita' amministrativa in assenza di
qualsivoglia apprezzamento della sottostante vicenda nella naturale
sede procedimentale.
A cagione della divisata rigidita' del costrutto normativo di
riferimento, l'Amministrazione intimata e' stata, dunque, chiamata ad
operare, con inusitata severita', in un ambito rigidamente
condizionato, quanto alle premesse, dalla pronuncia di una sentenza
del giudice penale, senza pero' poterne apprezzare nemmeno i relativi
contenuti di accertamento.
Nelle evenienze sopra descritte l'Amministrazione non puo',
infatti, che riferirsi al dato formale della sola esistenza del
suddetto provvedimento giurisdizionale di condanna recante
l'applicazione della interdizione, ancorche' temporanea, dai pubblici
uffici.
A ben vedere, non solo resta preclusa all'Amministrazione la
possibilita' di un autonomo apprezzamento dei fatti sottesi a
siffatta pronuncia, ma assume una valenza neutra, ai fini in
questione, lo stesso contenuto di accertamento in cui si compendia il
decisum di riferimento, essendo irrilevante, nell'economia del
giudizio di cui all'art. 866 del C.O.M., qualsivoglia aspetto della
vicenda penale per come ricostruita dallo stesso giudice penale.
6.2. Un tale approdo non puo' essere ritenuto compatibile con la
disciplina costituzionale e la premessa da cui occorre prendere
abbrivio inevitabilmente e' data dai principi ripetutamente affermati
dalla Corte costituzionale nello scrutinio di costituzionalita' delle
norme che hanno statuito l'incompatibilita' costituzionale della
sanzione della destituzione dal rapporto di impiego senza il previo
filtro del procedimento disciplinare.
E' ben chiaro al Collegio il diverso ambito in cui ci si muove in
questa sede (mediazione costitutiva nel processo destitutorio
congegnato dal legislatore della pena accessoria dell'interdizione
temporanea dai pubblici uffici); cio' nondimeno il doveroso sforzo
ermeneutico di cui si e' fatto carico la Sezione e' quello di
verificare la concreta sussistenza di effettivi profili di
sostanziale disomogenita' nelle situazioni in raffronto (quella qui
in rilievo e quella della destituzione automatica dal servizio) si'
da appurare la tenuta costituzionale di una cosi' radicale diversita'
di trattamento.
Orbene, nella concreta declinazione applicativa dei principi
regolatori su cui riposa la Carta costituzionale (e segnatamente
dell'art. 3 cost.) si e', infatti, sovente affermato che, nel campo
della potesta' disciplinare, come nell'area punitiva penale, sussiste
l'esigenza della esclusione di sanzioni rigide, cioe' della "adozione
di criteri normativi idonei alla commisurazione delle misure
sanzionatorie conseguenti alla irrevocabile condanna penale", e cio'
"quale esigenza - ex art. 3 della Costituzione - di adeguatezza tra
illecito e irroganda sanzione (C. Cost. sentenza n. 270 del 1986).
Tale affermazione ha poi condotto ai postulati su cui riposa la
celeberrima sentenza n. 971 del 1988 che porto' alla dichiarazione di
illegittimita' costituzionale dell'art. 85, lett.a), del decreto del
Presidente della Repubblica 10 gennaio 1957, n. 3 - nella parte in
cui non prevedeva, in luogo del provvedimento di destituzione di
diritto, l'apertura e lo svolgimento del procedimento disciplinare -
a mente dei quali «l'indispensabile gradualita' sanzionatoria, ivi
compresa la misura massima destitutoria, importa ... che le
valutazioni relative siano ricondotte, ognora, alla naturale sede di
valutazione: il procedimento disciplinare, in difetto di che ogni
relativa norma risulta incoerente, per il suo automatismo, e
conseguentemente irrazionale ex art. 3 della Costituzione».
Tali principi sono stati poi ribaditi in ulteriori pronunce
(sentt. nn. 40 e 158 del 1990, 16, 104 del 1991, 197 del 1993, 363
del 1996), nelle quali si e' ulteriormente evidenziato che il profilo
essenziale di contrasto con l'art. 3 della Costituzione consisteva
nell'automatismo della massima sanzione disciplinare, prevista, senza
alcuna distinzione, per una molteplicita' di possibili comportamenti.
In seguito, l'art. 9 della legge 7 febbraio 1990, n. 19
(Modifiche in tema di circostanze, sospensione condizionale della
pena e destituzione dei pubblici dipendenti) - peraltro
successivamente conformato dalla legge 27 marzo 2001, n. 97 (Norme
sul rapporto tra procedimento penale e procedimento disciplinare ed
effetti del giudicato penale nei confronti dei dipendenti
dell'amministrazioni pubbliche), e dal decreto legislativo 27 ottobre
2009, n. 150 (Attuazione della legge 4 marzo 2009, n. 15, in materia
di ottimizzazione della produttivita' del lavoro pubblico e di
efficienza e trasparenza delle pubbliche amministrazioni) - ha
espunto dall'ordinamento la destituzione di diritto del pubblico
dipendente a seguito di condanna penale, abrogando ogni contraria
disposizione.
Dal coacervo dei principi mutuabili dalla ricca e viva
giurisprudenza costituzionale sopra richiamata e' possibile far
discendere i seguenti corollari che, viepiu' in subiecta materia,
fissano i limiti interni del canone di ragionevolezza di una norma:
disfavore per sanzioni rigide che potenzialmente impediscono,
in apice, di apprezzare, nella sede naturale del procedimento
amministrativo, la necessaria adeguatezza tra illecito ed irroganda
sanzione;
i meccanismi sottesi ad ogni forma di astratto automatismo
rischiano di uniformare nel trattamento sanzionatorio comportamenti
dissimibili con conseguente violazione del principio di
proporzionalita' della sanzione, precipitato tecnico della
razionalita' che domina il principio di uguaglianza.
6.3. Tanto premesso, a giudizio del Collegio, non ricorrono
ostacoli di ordine strutturale e funzionale per estendere i medesimi
principi sopra richiamati alle disposizioni in commento nella parte
in cui, in riferimento ai casi di applicazione della pena accessoria
della interdizione temporanea dai pubblici uffici, delineano il
medesimo meccanismo operativo siccome segnato da un rigido
automatismo cui si riconnette il travaso in ambito amministrativo di
effetti espulsivi direttamente discendenti da sanzioni penali.
L'elemento di pretesa specialita' nella fattispecie qui in
rilievo dovrebbe consistere nel fatto che tale effetto espulsivo trae
alimento dall'applicazione di una pena accessoria di tipo
interdittivo (ancorche' temporaneo).
Orbene, e' necessario fin d'ora premettere che non sussiste un
rapporto di ontologica alterita' tra la pena principale e quella
accessoria, ravvisandosi piuttosto una situazione di omologia tra le
suddette sanzioni.
La stessa Corte costituzionale ha evidenziato che la pena
accessoria, anche a prescindere dalla denominazione normativa, e'
vera e propria pena criminale, anche se a carattere interdittivo e
come tale considerata dai lavori preparatori (V, 1, p. 64): non
esiste, pertanto, altro criterio di distinzione della pena accessoria
dalla pena principale se non appunto quello della sua astratta
«complementarita'» (cfr. Corte costituzionale n. 490 del 1989).
La chiara percezione dell'esatto rapporto tra le due sanzioni,
pena principale e pena accessoria, cosi' come una serena disamina dei
rapporti di implicazione che si pongono tra la pena accessoria di
interdizione temporanea e il rapporto di impiego, dovrebbero indurre
a ridimensionare la pretesa differenza delle situazioni di partenza
ed a riconoscere, piuttosto, la sostanziale identita' delle
problematiche evocate dalla previsione in ambito amministrativo di
effetti destitutori quali automatiche conseguenze di una pronuncia di
condanna da parte del giudice penale.
E infatti - come si cerchera' in seguito di dimostrare -
l'applicazione della pena accessoria dell'interdizione temporanea dai
pubblici uffici, quantomeno nelle ipotesi com'e' quella qui in
rilievo, in cui riflette una durata particolarmente contenuta, non
evoca di per se stessa, e con la automaticita' imposta dal
legislatore, impedimenti di ordine strutturale e funzionale alla
prosecuzione del rapporto di impiego.
6.4. Cio' nondimeno, l'opzione ermeneutica suggerita dal Collegio
va doverosamente verificata passando in rassegna l'orientamento di
segno contrario fin qui espresso (sulla questione della non manifesta
infondatezza della questione di costituzionalita' in argomento) dalla
giurisprudenza amministrativa e di legittimita'.
A tal riguardo, occorre anzitutto premettere che secondo
autorevole giurisprudenza la misura de qua (perdita del grado ed
effetti consequenziali) non rappresenta un effetto penale o una
sanzione accessoria alla condanna, bensi' un effetto indiretto di
natura amministrativa, giustificato dalla «fisiologica impossibilita'
di prosecuzione del rapporto in conseguenza dell'irrogazione di una
sanzione di carattere interdittivo».
In questo quadro, l'irrogazione della pena accessoria
dell'interdizione dai pubblici uffici e' presa in considerazione come
mero presupposto oggettivo cui e' ricollegato l'effetto ex lege della
perdita del grado e della cessazione dal servizio (cfr. CdS, Sezione
VI, n. 389 del 27/01/2014).
Occorre poi soggiungere che, muovendo da tale assunto, il
principio del divieto di automatismi sanzionatori a seguito di
condanna penale (v. soprattutto Corte costituzionale 971/1988 e legge
n. 19 del 1990) e' stato ritenuto non applicabile nell'ipotesi di
pene accessorie.
In tal senso si e' ripetutamente espressa la giurisprudenza
amministrativa affermando che l'applicabilita' della disciplina di
cui alla legge n. 19 del 1990, articoli 9 e 10 - che prevedono il
previo procedimento disciplinare in ogni caso, escludendo
l'applicabilita' di sanzioni espulsive dal pubblico impiego in via
automatica - non e' possibile nei casi in cui la perdita dell'impiego
consegua come effetto automatico di una sanzione penale accessoria
(v. fra le altre Cons. Stato sez. 4 13-2-1995 n. 81, Cons. Stato sez.
5 23-4-1998 n. 468, Cons. Stato sez. 6 28-9-2001 n. 5163, Cons.
Stato, Cons. Stato sez. 4 9-12-2002 n. 6669, Cons. Stato sez. 5
21-6-2007 n. 3324; Consiglio di Stato, VI Sezione, 27 gennaio 2014 n.
389, Sez. IV nn. 2480 del 14.5.2014; Consiglio di Stato, sez. IV, 30
giugno 2010 n. 4166; Lazio, Sezione Prima Bis, n. 2469
dell'11/02/2015, n. 5754 del 20/04/2015).
Si e', infatti, ritenuto che l'art. 9 della legge n. 19 del 1990
non ha abrogato ogni disposizione di legge contrastante con il
divieto dell'automatica destituzione, ed il suo ambito di
operativita' deve essere ristretto alla sola destituzione di diritto
per effetto della mera condanna penale. Per la giurisprudenza
amministrativa non e', infatti, possibile omologare le diverse
situazioni qui in discorso, ponendo in ombra la chiara distinzione
fra la destituzione automatica quale sanzione disciplinare e la
destituzione automatica quale conseguenza di una pena accessoria
(cosi' da ultimo Consiglio di Stato Sezione Quarta n. 2480 del
14/05/2014).
Anche l'orientamento della Suprema Corte e' allineato ai suddetti
postulati avendo il giudice di legittimita' piu' volte affermato che
"la legge n. 19 del 1990, art. 9 ai sensi del quale il pubblico
dipendente non puo' essere destituito di diritto a seguito di
condanna penale, deve intendersi riferito alla destituzione adottata
quale conseguenza disciplinare della condanna, che necessita, in ogni
caso l'esperimento del procedimento previsto per l'adozione di
sanzioni di carattere disciplinare, e non anche a quella conseguente
all'applicazione di misure accessorie di carattere interdittivo,
rispetto alle quali la cessazione del rapporto costituisce solo un
effetto indiretto, per la fisiologica impossibilita' di prosecuzione
del rapporto (cfr. sentenza del 9-7-2009 n. 16153; Cassazione civile
sez. lav. n. 3698 del 17/02/2010).
Occorre, infine, soggiungere che della distinzione sopra
richiamata tra le fattispecie in raffronto vi e', infine, traccia
pure nella giurisprudenza costituzionale (cfr. Corte costituzionale
n. 197 del 1993; ordinanze n. 201 e n. 137 del 1994, n. 363 del 1996;
n. 383 del 1997; 286 del 1999; n. 276 del 2013).
Cio' nondimeno, una piana lettura delle richiamate pronunce del
Giudice delle leggi sembra indurre a ritenere che finora gli effetti
dello scrutinio svolto dalla Consulta si esauriscano nella sola
esatta perimetrazione dell'ambito di diretto riferimento dei principi
affermati nella nota sentenza n. 971/1988, poi recepiti nella legge
n. 19 del 1990, indubbiamente non pronunciati con specifico riguardo
alle pene accessorie.
In altri termini, assodato che l'affermato principio del divieto
di automatismi sanzionatori a seguito di condanna penale risulta
espressamente pronunciato in riferimento esclusivo al solo piano dei
rapporti tra procedimento penale e sanzioni disciplinari non e' dato
rinvenire nelle richiamate pronunce una diretta ed esaustiva indagine
sui medesimi meccanismi distorsivi cui possono condurre fattispecie
normative, come quelle qui in rilievo, rispetto alle quali l'effetto
espulsivo dipenda dall'applicazione di una pena accessoria
interdittiva temporanea emessa in relazione ad un fatto lieve e per
una durata obiettivamente contenuta.
Ed, infatti, in nessuna delle pronunce suindicate la Corte ha
approfondito ex professo i rapporti di implicazione delle sanzioni
amministrative destitutorie (ovvero degli effetti amministrativi
destitutori) rispetto alle pene accessorie di tipo interdittivo
temporaneo pronunciate in sede penale. La Consulta ha, infatti, fin
qui evidenziato come non possano essere estese a tale ambito, e con
la pretesa automaticita', i principi di cui alla sentenza 971/1988,
ma non ha direttamente e recisamente escluso, per effetto di
un'approfondita disamina del corrispondente ambito ordinamentale, la
replicabilita' dei medesimi principi anche rispetto a fattispecie,
quale quella qui in rilievo, dove l'effetto destitutorio e' solo
mediato da una pena accessoria di tipo interdittivo ad effetto
temporaneo, peraltro particolarmente contenuto nella sua durata e
riferito ad una vicenda giudicata, nello stesso ambito penale, di non
particolare gravita'.
Ed, infatti, se la soluzione puo' ritenersi agevole nel caso in
cui alla condanna in sede penale consegua l'interdizione perpetua dai
pubblici uffici (disciplinata dall'art. 622 del C.O.M.), tanto non
puo' dirsi nei casi in cui la misura interdittiva sia solo temporanea
ed oltretutto pronunciata (come di seguito meglio evidenziato)
rispetto a fatti non espressivi di un significativo disvalore
sociale.
Con la sentenza n. 286 del 1999 la Corte ha efficacemente
giustificato l'effetto destitutorio in commento evidenziando come la
risoluzione del rapporto d'impiego costituiva, nello specifico caso
esaminato, soltanto un effetto indiretto della pena accessoria
comminata in perpetuo.
Al di fuori, pero', del perimetro operativo di misure, quale
quella dell'interdizione perpetua dai pubblici, che generano un
impedimento strutturale alla prosecuzione del rapporto, non sembra
possa ritenersi predicabile - per mancanza di omogeneita' dei
presupposti - un'estensione dei medesimi effetti anche ai casi,
obiettivamente diversi, in cui la misura interdittiva sia solo
temporanea.
Peraltro, nemmeno puo' essere sottaciuto che la Corte
costituzionale, nella sentenza n. 363 del 1996, ebbe gia' a
dichiarare l'incostituzionalita' dell' art. 12 della legge 18 ottobre
1961, n. 1168, lettera f), e dell'art. 34, n. 7, della legge 18
ottobre 1961, n. 1168 (Norme sullo stato giuridico dei
vice-brigadieri e dei militari di truppa dell'Arma dei Carabinieri),
nella parte in cui non prevedono l'instaurarsi del procedimento
disciplinare per la cessazione dal servizio continuativo per perdita
del grado, conseguente alla pena accessoria della rimozione, misura
accessoria interdittiva a carattere permanente.
Ed, infatti, nella richiamata pronuncia la Corte si e' diffusa ad
esaminare proprio la rigida e consequenziale scansione degli effetti
che, in via automatica, conseguivano, alla stregua del richiamato
combinato disposto, ad una pronuncia di condanna in sede penale.
Orbene, nella pronuncia citata e' proprio il rigido automatismo
sotteso alla sequenza degli effetti giuridici sullo status del
militare, ancorche' mediato dall'applicazione di pene accessorie (in
quel caso della rimozione), che e' stato fatto oggetto di censura per
violazione dell'art. 3 della Costituzione, con riguardo,
innanzitutto, al canone della razionalita' normativa (sent. n. 971
del 1988 e, poi, fra le varie, le sentenza n. 415 del 1991, sentenza
n. 104 del 1991, sentenza n. 134 del 1992, sentenza n. 126 del 1995).
E' pur vero che con la medesima pronuncia la Corte, nel
dichiarare infondata la censura mossa all'art. 33 del codice penale
militare di pace, ebbe a ribadire che «la nuova disciplina sulla
destituzione dei pubblici dipendenti, di cui all' art. 9 della legge
n. 19 del 1990, e' estranea all'applicazione delle pene accessorie,
anche di carattere interdittivo (ord. n. 201 del 1994 e ordinanza n.
137 del 1994, e sentenza n. 197 del 1993, di cui v., in particolare,
il n. 4 del Considerato in diritto)» cio' nondimeno non e'
evidentemente possibile inferire da tale assunto, e con la pretesa
automaticita', che ogni misura (amministrativa) espulsiva rinveniente
dall'applicazione di una pena accessoria (viepiu' se di interdizione
temporanea) sia per definizione, sempre e comunque, compatibile con i
principi costituzionali sopra passati in rassegna e che governano
l'ordinamento di settore.
Deve, piuttosto, ritenersi che la pronuncia della Corte, in parte
qua, esaurisca i suoi effetti - come sopra gia' anticipato -
nell'evidenziare come nel fuoco dello specifico giudizio di
incostituzionalita' in quella sede svolto sia caduto, non gia'
sull'applicazione delle pene accessorie (cosi' come, nelle altre
fattispecie, non cadeva sulla pena principale comminata dal giudice
penale), bensi' sugli effetti amministrativi concernenti lo status
del militare, vale a dire sul quel coacervo di disposizioni che
fungono da raccordo tra statuizioni pronunciate dal giudice penale
(pena principale e/o pene accessorie) e conseguenti misure espulsive
applicate in ambito amministrativo, censurandosi ogni rigido
automatismo.
Un diverso approdo ermeneutico troverebbe una recisa smentita
proprio nella prima parte della pronuncia in commento che si
riferisce giustappunto al caso di misure espulsive che traggono
diretto ed esclusivo alimento proprio dall'applicazione al condannato
di pene accessorie secondo lo schema effettuale sopra ricostruito
(condanna penale, rimozione, perdita del grado, cessazione dal
servizio).
E' stato, a tal riguardo, efficacemente evidenziato (cfr.
tribunale amministrativo regionale Lombardia sentenza non definitiva
n. 01476/2015 del 26.6.2015) che l'unica differenza rispetto alla
questione all'epoca sottoposta a codesta Corte consista nella
circostanza che la pena accessoria che aveva dato luogo alla perdita
del grado fosse quella della rimozione e non dell'interdizione
temporanea dai pubblici uffici.
Il Collegio - condividendo sul punto le lucide argomentazioni
compendiate nel richiamato provvedimento di remissione alla Corte
della questione di costituzionalita' - non ritiene peraltro di
ravvisare una differenza di rilievo tra le due ipotesi (rimozione e
interdizione temporanea dai pubblici uffici), tale cioe' da
giustificare una diversa applicabilita' dei principi espressi dalla
Corte costituzionale nella sentenza n. 363 del 1996.
Si tratta, infatti, in entrambe le ipotesi, di sanzioni penali
(di cui una accessoria alla condanna per un reato militare, l'altra
accessoria alla condanna per un reato comune) che comportano la
perdita del grado e la conseguente cessazione dal rapporto di
impiego, ai sensi dell'art. 923 del decreto legislativo n. 66/2010
(norma che riproduce, di fatto, l'art. 34, numero 7 della legge n.
1168/1961, gia' dichiarato incostituzionale dalla sentenza n. 363
sopra citata).
Comune e' anche il presupposto generale applicativo, ovvero una
condanna in via definitiva alla reclusione (comune o militare) per
durata non inferiore a tre anni (nel caso in esame di durata pari ad
appena due mesi e 20 gg. poi convertita nella sola pena pecuniaria).
Peraltro, la sanzione penale accessoria della rimozione e'
perpetua, mentre l'interdizione temporanea e', per definizione, non
definitiva (nella specie di durata pari a due mesi e 20 gg.).
In entrambi i casi, ha efficacemente argomentato il tribunale
amministrativo regionale Lombardia, la sanzione della destituzione di
diritto (dovendosi considerare tale ogni mutamento dello status del
lavoratore implicante la fine traumatica del suo rapporto di
impiego), comminata in ossequio all'automatismo applicativo della
legge di cui e' posta in dubbio la costituzionalita', colpisce, senza
alcuna distinzione, la molteplicita' dei comportamenti possibili
nell'area dello stesso illecito penale, con offesa del «principio di
proporzione», che e' alla base della razionalita' che domina «il
principio di eguaglianza», e che postula l'adeguatezza della sanzione
al caso concreto. Adeguatezza che non puo' essere raggiunta se non
attraverso la valutazione degli specifici comportamenti messi in atto
nella commissione dell'illecito amministrativo, che soltanto il
procedimento disciplinare consente.
7. In definitiva ritiene il Collegio che una piana lettura della
giurisprudenza formatasi in subiecta materia non offra una
spiegazione plausibile della preferenza accordata all'opzione
esegetica incline (ad escludere i prospettati dubbi di
costituzionalita' della normativa qui in rilievo ed) a preservare, in
ogni caso, l'intangibilita' degli effetti espulsivi rinvenienti
dall'applicazione di pene accessorie interdittive, ancorche' di
durata temporanea.
Manca, invero, nei richiamati decisa la chiara esplicitazione
delle specifiche ragioni che, in considerazione della presunta
specialita' degli effetti rinvenienti da pene accessorie di
interdizione temporanea, consentirebbero di rendere giustificato e
dovuto quello stesso effetto destitutorio che, viceversa, non e'
consentito dall'ordinamento ove consegua direttamente alla condanna
alla pena principale.
7.1. Ed, invero, lo stesso generico riferimento alla «fisiologica
impossibilita' di prosecuzione del rapporto», sovente ribadita nelle
suddette pronunce, sembra evocare l'impedimento oggettivo proprio
delle misure interdittive ad effetto permanente (come ad esempio
l'interdizione perpetua dai pubblici uffici), laddove, nel caso di
misure ad effetto solo temporaneo (id est interdizione temporanea dai
pubblici uffici), non sembra appropriato riproporre la teoria
dell'impedimento strutturale permanente, venendo in rilievo
un'impossibilita' solo temporanea di dare esecuzione al rapporto di
lavoro, destinato dunque a riespandersi al cessare dello stato di
quiescenza indotto dalla esecuzione della pena accessoria.
E' evidente come - non sussistendo in siffatte evenienze un
ostacolo di ordine strutturale che renda di per se' stesso
impossibile la continuazione del rapporto di lavoro - si
affievolisca, rispetto alle misure interdittive temporanee, anche la
perentorieta' della premessa dogmatica da cui muovono i richiamati
decisa inclini a riconoscere ad ogni misura accessoria interdittiva,
sempre e comunque, ed indipendentemente dal relativo regime temporale
(misura perpetua ovvero misura temporanea), la natura di un mero
«effetto indiretto di natura amministrativa, giustificato dalla
fisiologica impossibilita' di prosecuzione del rapporto in
conseguenza dell'irrogazione di una sanzione di carattere
interdittivo».
Lo scollamento, viceversa, che si pone tra l'applicazione di una
misura interdittiva di natura temporanea e le concrete possibilita'
(dopo un periodo di sospensione del rapporto dovuta all'esecuzione
della suddetta misura) di una ripresa del rapporto sembrano piuttosto
lasciar propendere per una qualificazione dell'effetto destitutorio
in termini di vera e propria sanzione aggiuntiva, non ponendosi esso
come una soluzione necessitata dall'applicazione della pena
accessoria siccome destinato a proiettare i suoi effettui ben oltre
la naturale scadenza di quest'ultima.
7.2. Ne' sembra che, in presenza della pena accessoria
interdittiva qui in rilievo, la cessazione del rapporto possa
giustificarsi sotto diverso profilo, ad esempio nel venir meno
dell'interesse del datore di lavoro alla prestazione (in una lettura
civilistica del rapporto qui nemmeno evocata) ovvero in ragione di
una particolare forma di indegnita' morale allo svolgimento di
pubbliche funzioni che impedirebbe, in apice, la continuazione della
collaborazione professionale.
E', infatti, evidente, quanto a tale ultima opzione, che la
tenuta costituzionale di una tale lettura normativa resterebbe
subordinata all'implicita premessa che le sanzioni irrogate in ambito
penale (principale ed accessorie) siano effettiva espressione di un
chiaro e significativo disvalore sociale, evenienza da escludersi nel
caso in esame per le ragioni di seguito esposte.
A tal riguardo, mette conto evidenziare che, a mente dell'art. 31
del codice penale (ed in disparte le ipotesi generali di cui all'art.
29 del c.p., qui non in rilievo), ogni condanna per delitti commessi
con l'abuso dei poteri [tra cui anche per il delitto di cui all'art.
323 c.p.], o con la violazione dei doveri inerenti a una pubblica
funzione, o ad un pubblico servizio, o a taluno degli uffici indicati
nel n. 3 dell'art. 28, ovvero con l'abuso di una professione, arte,
industria, o di un commercio o mestiere, o con la violazione dei
doveri a essi inerenti, importa l'interdizione temporanea dai
pubblici uffici o dalla professione, arte, industria o dal commercio
o mestiere.
Occorre, altresi', tener presente che nell'originario tessuto
normativo del codice penale risulta, poi, introdotto (dall'art. 5, 2°
comma, legge 27.3.2001, n. 97) l'art. 32-quinquies, rubricato «casi
nei quali alla condanna consegue l'estinzione del rapporto di lavoro
o di impiego», a mente del quale «Salvo quanto previsto dagli
articoli 29 e 31, la condanna alla reclusione per un tempo non
inferiore a due anni per i delitti di cui agli articoli 314, primo
comma, 317, 318, 319, 319-ter, 319-quater, primo comma, e 320 importa
altresi' l'estinzione del rapporto di lavoro o di impiego nei
confronti del dipendente di amministrazioni od enti pubblici ovvero
di enti a prevalente partecipazione pubblica».
Da una lettura sistemica delle richiamate disposizioni si evince
che l'estinzione del rapporto di lavoro o di impiego nei confronti
del dipendente di amministrazioni od enti pubblici ovvero di enti a
prevalente partecipazione pubblica non consegue automaticamente
all'applicazione della pena accessoria dell'interdizione temporanea
dai pubblici uffici ma costituisce ex se una pena accessoria ex art.
19 comma 5-bis del codice penale e trova pero' applicazione, a norma
dell'art. 32-quinquies del c.p., nella sua attuale versione,
esclusivamente in presenza di determinate (e piu' gravi) fattispecie
di reato (commesse con abuso dei poteri o violazione dei doveri
d'ufficio o di servizio), vale a dire per i delitti di cui agli
articoli 314, primo comma, 317, 318, 319, 319-ter, 319-quater, primo
comma, e 320, e sempreche', in concreto, il giudice penale pronunci
una condanna alla reclusione per un tempo non inferiore a due anni.
In altri termini, in base alla disciplina comune, la recisione
del rapporto di impiego alle dipendenze della pubblica
amministrazione resta riservata, come sopra anticipato, a fattispecie
di reato particolarmente gravi e sempreche' la condanna comporti
l'applicazione di una pena superiore ad una determinata soglia. Solo,
dunque, in presenza della duplice condizione di un limite minimo di
pena detentiva (due anni) e di un elenco tassativo di reati, e dunque
di una ben definita soglia di gravita' del fatto reato, condizioni
non riscontrabili nella fattispecie in argomento, l'ordinamento
ritiene non necessario, per i dipendenti civili dell'Amministrazione,
lo svolgimento di un procedimento disciplinare per la cessazione del
rapporto di lavoro.
Orbene, anche in ragione di quanto appena evidenziato, ritiene il
Collegio che la divisata norma di raccordo (art. 866 c.o.m.), nel
ricollegare tale effetto, e per i soli militari, a qualsivoglia
condanna alla pena dell'interdizione temporanea dei pubblici uffici
non sospesa, privi - in modo del tutto irragionevole - l'effetto
espulsivo di un reale aggancio ad un oggettivo e tangibile
collegamento con fatti ed azioni che esprimano in via immediata e
diretta la mancanza dei necessari requisiti di moralita' per lo
svolgimento di pubbliche funzioni e/o servizi.
E cio' in ragione dell'abnorme latitudine che in tal modo si
assegna al campo delle possibili fattispecie di reato, non tutte
necessariamente gravi, ricadenti nell'alveo di naturale applicazione
dell'art. 31 codice penale (ovvero dell'art. 29 c.p., qui non in
rilievo) e per cui puo' intervenire l'applicazione della interdizione
temporanea dai pubblici uffici.
La chiara riprova di quanto appena asserito si ricava, d'altro
canto, plasticamente da una serena disamina del caso concreto.
7.3. Ai fini di una piu' agevole comprensione del problema non e'
superfluo rammentare che, nel caso in esame, la misura della perdita
del grado e' stata disposta in conseguenza di una sentenza di
condanna pronunciata per un reato non contraddistinto da un
particolare allarme sociale e, oltretutto, commesso da un soggetto
incensurato di cui, nell'appropriata sede amministrativa, non e'
stato possibile in alcun modo approfondire il vissuto professionale.
Ed, invero, gia' in primo grado il G.I.P. di Nola ha ritenuto,
rispetto all'originaria imputazione, elevata per i reati di cui agli
articoli 110, 323 c.p., di poter configurare l'ipotesi attenuata di
cui all'art. 323-bis codice penale.
Inoltre, il Giudice d'appello, nel riformare la decisione di
primo grado, ha ulteriormente rivisto al ribasso la gia' contenuta
pena inflitta in prime cure sostituendo la pena detentiva di mesi due
e giorni 20 di reclusione con la corrispondente pena pecuniaria di €
3.040,00 di multa.
Tanto per la «...modestia del fatto e l'incensuratezza
dell'appellante». E' pur vero che il giudice d'appello (che per il
resto confermava l'impugnata sentenza) ha poi revocato il beneficio
della sospensione condizionale della pena ma tanto ha fatto (non gia'
per l'insussistenza dei presupposti per la concessione del suddetto
beneficio bensi') solo per dare seguito alla ... richiesta difensiva
accompagnata dal parere favorevole del polizia giudiziaria
Quanto appena evidenziato non puo' non refluire, come prova
logica, sulla irragionevolezza dell'attuale assetto regolatorio che
impone all'Amministrazione la spedizione di una misure espulsiva
sulla scorta del ( solo) dato formale della pronuncia di una sentenza
di condanna alla pena accessoria dell'interdizione temporanea dai
pubblici uffici, indipendentemente dal tipo di reato, dalla sua
gravita', dalla pena inflitta e dalla valenza meramente temporanea
della suddetta sanzione accessoria oltre che della sua concreta
durata, circostanze che consentirebbero di graduare la risposta
dell'ordinamento ma che non e' stato possibile apprezzare in concreto
per il rigido automatismo che cadenza gli effetti normativi qui in
discussione.
Come gia' sopra anticipato, la congruita' della misura
obbligatoria della perdita del grado e degli effetti destitutori ad
essa connessi potrebbe astrattamente dirsi assistita da coerenza
logica ed intrinseca ragionevolezza fintantoche' la pronuncia penale,
di cui la stessa pena accessoria e' inevitabilmente diretta
espressione, valga a reggere un effettivo giudizio di sostanziale
disvalore di cui occorre apprezzare in via immediata ed obiettiva le
dirette implicazioni sullo status del pubblico dipendente.
Solo in tale evenienza potrebbe forse giustificarsi - in deroga
al divieto di rigidi automatismi - una previsione normativa che
faccia dipendere dall'applicazione della sanzione penale accessoria
qui in rilievo negative ed automatiche conseguenze anche sul piano
amministrativo.
Cio' in quanto, in siffatte evenienze, la pronuncia penale puo'
esprimere, di per se', un fattore di oggettivo rischio rispetto
all'esigenza di tutela del buon andamento dell'azione amministrativa
ovvero alla credibilita' dell'Amministrazione verso il pubblico.
Alle condizioni suddette, la pronuncia di condanna, e con essa
l'applicazione della interdizione temporanea dai pubblici uffici,
potrebbe, in altri termini, essere in grado di assicurare una valida
giustificazione assiologia alla norma in commento, nella parte in
cui, sul piano amministrativo, fa dipendere da essa l'adozione
(automatica) di misure espulsive.
Viceversa, tale rapporto di congruita' e di intrinseca
ragionevolezza, cosi' come il connesso valore della proporzionalita'
tra misura ed esigenze da tutelare, e' destinato ad alterarsi in
misura patologica nell'ipotesi in cui, a cagione della particolare
tenuita' del fatto, certificata dallo stesso giudice penale, quella
pronuncia non costituisce piu', al di la' degli aspetti formali,
espressione attuale di un giudizio di accertamento di un'oggettiva
incompatibilita' ovvero di indegnita' alla svolgimento di pubbliche
funzioni o servizi.
Nel caso in esame la perdita del grado e la conseguente
cessazione del ricorrente dal servizio e dall'impiego, per come
congegnate dall'art. 866 del C.O.M. e dalle norme ad esso collegate
(art. 867 comma 3° e 923 comma 1°), traggono alimento da una condanna
all'interdizione temporanea dai pubblici uffici applicata in
relazione ad un episodio giudicato non grave e per un tempo
ridottissimo, finendo cosi' con il rimanere irragionevolmente
disancorate dai connotati concreti della situazione storica in cui
sono collocata.
In siffatte evenienze la norma smarrisce il suo substrato
sostanziale e finisce per giustificare il suo automatismo applicativo
in base al solo astratto presupposto, meramente formale, della
pronuncia di una decisione di condanna alla detta pena accessoria,
indipendentemente dall'accertamento della sua idoneita', strutturale
e funzionale, ad esprimere un reale disvalore (sulla condotta e sulla
persona del militare) tale da giustificare l'emersione di effettive
esigenze protettive.
7.4. Senza contare poi, sotto diverso profilo, che l'evidenziata
abnorme latitudine della complessa fattispecie normativa qui in
rilievo lascia agevolmente ipotizzare, ed accertare, - come sopra
ampiamente provato - l'esistenza di situazioni non riconducibili alle
massime di esperienza poste a base della presunzione assoluta che
fonda l'automatismo.
E', dunque, evidente, sotto tale distinto profilo, la piena
predicabilita' nel giudizio in argomento del principio - gia' sopra
richiamato - in virtu' del quale «le presunzioni assolute, specie
quando limitano un diritto fondamentale della persona, violano il
principio di eguaglianza, se sono arbitrarie e irrazionali, cioe' se
non rispondono a dati di esperienza generalizzati, riassunti nella
formula dell'id quod plerumque accidit», sussistendo
l'irragionevolezza della presunzione assoluta «tutte le volte in cui
sia «agevole» formulare ipotesi di accadimenti reali contrari alla
generalizzazione posta a base della presunzione stessa» (cfr. ex
multis sentenze n. 185 del 2015; n. 232 e n. 213 del 2013; n. 231 e
n. 164 del 2011; n. 265 e n. 139 del 2010).
Il mantenimento dell'obbligo di produzione degli effetti
interdittivi, pur nella descritta evenienza, viene in definitiva a
porsi in chiara ed aperta distonia con i principi di ragionevolezza e
proporzionalita' di cui all'art. 3 della Costituzione.
8. Occorre ancora soggiungere che la disciplina normativa qui
censurata contrasta anche con il principio di uguaglianza di cui
all'art. 3 della Carta costituzionale; e cio' sotto diversi profili.
8.1. Anzitutto, in quanto finisce con l'equiparare, ai fini
dell'automatica cessazione del rapporto, situazioni nient'affatto
omogenee, il cui diverso peso specifico nel giudizio di bilanciamento
che regge la coerenza della misura e' di evidenza intuitiva:
l'ordinamento gradua la durata della pena accessoria interdittiva in
stretta proporzione alla gravita' e tipologia dei fatti reato in
addebito, di talche' e' possibile distinguere, quanto a presupposti
ed effetti (cfr. articoli 28 e 29 c.p.), la pena accessoria
dell'interdizione perpetua dai pubblici uffici dall'interdizione
temporanea dai pubblici uffici e, all'interno di tale ultima
fattispecie, l'ipotesi della condanna alla reclusione per un tempo
non inferiore a tre anni, per la quale l'interdizione dai pubblici
uffici viene applicata per la durata di anni cinque, dalle ipotesi
residuali, ivi incluse quelle di cui all'art. 31 c.p., per le quali
la durata corrisponde a quella della pena principale (art. 37 c.p.).
Il corollario che se ne ricava e' che non sono tra loro
comparabili sul piano del trattamento le posizioni di coloro che
hanno riportato una condanna alla interdizione perpetua dai pubblici
uffici e quelle di chi, invece, resta soggetto, com'e' nel caso qui
in rilievo, solo ad una misura interdittiva di tipo temporaneo,
peraltro di durata obiettivamente limitata (2 mesi e 20 gg). E',
infatti, di tutta evidenza che solo nella prima evenienza si
riscontrano addebiti che, per la loro gravita', evocano di per se',
in ragione di presunzioni non suscettive di smentite sul piano
logico, gravi e radicali fratture nel rapporto fiduciario tra
Amministrazione e propri dipendenti. Ed e' solo nelle suddette
evenienze che la pena accessoria comminata dal giudice penale
costituisce (proprio a cagione della sua permanenza) un fattore
strutturale ostativo alla ripresa del rapporto d'impiego.
Di contro la fattispecie normativa data dalla combinazione
dispositiva delle norme contenute agli articoli 866 comma 1, 867
comma 3 e 923 comma 1 del C.O.M. finisce per azzerare la profonda
diversita' delle situazioni poste in raffronto e, dunque, per
omologare negli effetti, in modo del tutto ingiustificato, la
situazione del militare condannato alla pena accessoria
dell'interdizione temporanea dai pubblici uffici (ed ancorche' di
durata contenuta) a quella del militare condannato alla pena
accessoria dell'interdizione perpetua dai pubblici uffici.
8.2. Allo stesso modo il particolare rigore che connota il regime
normativo passato in rassegna non sembra nemmeno giustificabile in
ragione solo del peculiare status di militare, di talche' un
ulteriore profilo di violazione del principio di uguaglianza si
apprezza nella disparita' di trattamento con gli altri dipendenti
della Pubblica Amministrazione.
Come gia' sopra anticipato, in base alla disciplina comune (id
est. ex art. 32-quinquies del c.p., nella sua attuale versione) la
recisione del rapporto di impiego alle dipendenze della pubblica
amministrazione resta riservata, salvi i casi di condanna alla pena
accessoria dell'interdizione perpetua dai pubblici uffici (cfr. anche
622 C.O.M., art. 8 comma 1 lettera b) del decreto del Presidente
della Repubblica n. 737/1981 e 55-quater del d.lgs. n. 165/2001) a
fattispecie di reato particolarmente gravi e sempreche' la condanna
comporti l'applicazione di una pena superiore ad una determinata
soglia. Solo, dunque, in presenza della duplice condizione di un
limite minimo di pena detentiva (due anni) e di un elenco tassativo
di reati, e dunque di una ben definita soglia di gravita' del fatto
reato, condizioni non riscontrabili nella fattispecie in argomento,
l'ordinamento ritiene non necessario, per i dipendenti civili
dell'Amministrazione, lo svolgimento di un procedimento disciplinare
per la cessazione del rapporto di lavoro.
Il Collegio non ignora che lo stato giuridico dei militari sia
regolato da una normativa peculiare ispirata da particolare rigore a
presidio degli interessi pubblici che qualificano il pubblico impiego
militare rispetto a quello civile, cio' nondimeno il regime
differenziato sopra descritto si rivela qui del tutto ingiustificato
siccome avulso da un'effettiva esigenza di protezione di valori
strettamente connessi al suddetto status di militare.
Occorre, anzitutto, chiarire che non e' in discussione la
predicabilita' di una misura espulsiva (che resterebbe in potenza
applicabile e commisurabile ai particolari valori sottesi
all'ordinamento militare) ma solo il metodo per applicarla, dal
momento che la disciplina di settore, per effetto degli automatismi
che la connotano, elimina, in radice, la stessa esistenza di un
procedimento delibativo in sede amministrativa e, con esso, le
garanzie difensive dell'incolpato che ad esso ontologicamente si
correlano.
Di contro, non puo' essere sottaciuto che l'art. 52 della
Costituzione, espressamente prevedendo che l'ordinamento delle forze
armate si informa allo spirito democratico della repubblica, assicura
la piena salvaguardia, anche in subiecta materia, delle garanzie
difensive. A tal riguardo la Corte ha gia' da tempo rimarcato «la
generale tendenza al maggiore possibile avvicinamento dei diritti del
cittadino militare a quelli del cittadino che tale non e'» (sentenza
Corte costituzionale n. 490 del 1989), di talche', in assenza di
eccezionali ragioni derogatorie suscettive di obiettivo
apprezzamento, il militare non puo' essere privato del diritto alla
valutazione, caso per caso, della congruita' dei sacrifici a lui
imposti in relazione alle finalita' di interesse pubblico da
perseguire.
Ed e' proprio muovendo da tale assunto che il Giudice delle leggi
ebbe a dichiarare l'inammissibilita' della questione di legittimita'
costituzionale (ord. n. 403 del 1992 e, in precedenza, ordinanza n.
113 del 1991 e ordinanza n. 130 del 1990) dell'art. 70 della legge n.
113 del 1954, dettato per gli ufficiali dell'Esercito, della Marina e
dell'Aeronautica.
Tale principio risulta ribadito nella sentenza n. 363 del 1996,
gia' citata rispetto al regime delle pene accessorie, e con la quale
la Consulta, nel dichiarare l'incostituzionalita' dell' art. 12 della
legge 18 ottobre 1961, n. 1168, lettera f), e dell'art. 34, n. 7,
della legge 18 ottobre 1961, n. 1168 (Norme sullo stato giuridico dei
vice-brigadieri e dei militari di truppa dell'Arma dei Carabinieri),
nella parte in cui non prevedono l'instaurarsi del procedimento
disciplinare per la cessazione dal servizio continuativo per perdita
del grado, conseguente alla pena accessoria della rimozione, ebbe a
rilevare che il «trattamento deteriore riservato agli appartenenti
all'Arma dei Carabinieri non trova valida ragione giustificatrice nel
loro "status" militare: questa Corte ha rilevato come la mancata
previsione del procedimento disciplinare, nel vulnerare le garanzie
procedurali poste a presidio della difesa, finisca per ledere il buon
andamento dell'Amministrazione militare sotto il profilo della
migliore utilizzazione delle risorse professionali, oltre che l'art.
3 della Costituzione (sent. n. 126 del 1995)».
La lamentata disparita' di trattamento e' poi viepiu' evidente
nel caso di specie ove l'attivita' concretamente esercitata dal
ricorrente - e per cui il predetto e' stato condannato - afferiva a
servizi di polizia stradale ex art. 12 del decreto legislativo n.
285/1992 (cd. codice della strada) che non evidenziano un nesso di
necessaria interdipendenza con lo status di militare.
In altri termini, l'episodio concreto afferisce ad attivita'
riconducibili alle attribuzioni tipiche dei cd. organi di polizia
stradale, attivita' condivise dai militari dell'arma dei carabinieri
con altri dipendenti pubblici, non titolari dello status di militare,
e rispetto ai quali - ove in ipotesi responsabili dei medesimi fatti
qui in rilievo - non troverebbe applicazione il medesimo automatismo
sanzionatorio cui e' rimasto soggetto il ricorrente.
9. La divisata intrinseca irragionevolezza della disciplina
suindicata assume ancor piu' rilievo, ai fini del presente giudizio
di costituzionalita', ove si tenga conto che, per effetto delle
possibili distorsioni applicative che consente, vale anche ad
alterare quel ragionevole punto di equilibrio con altri valori
parimenti assistiti da una pregnante tutela in ambito costituzionale.
Ed, invero, l'attitudine dei richiamati precetti a disciplinare,
nei medesimi termini, anche ipotesi come quella qui in rilievo, in
cui non puo' non cogliersi la particolarmente contenuta offensivita'
giuridica dei fatti in addebito, si traduce in un irragionevole ed
ingiustificato sbilanciamento del suddetto punto di equilibrio a
danno degli altri valori protetti in funzione della tutela di
esigenze pubblicistiche che la presupposta vicenda penalistica non
lascia emergere.
La proiezione della norma primaria ben oltre i divisati limiti
costituzionali di tenuta (che impingono nei valori della
ragionevolezza e della proporzionalita') fa riemergere, dunque,
privandolo di una sufficiente giustificazione, il contrasto della
disposizione con diritti costituzionalmente garantiti, la cui
compressione non puo' piu' ritenersi tollerata dal sistema.
9.1. Cosi' viene ad essere irrimediabilmente compromesso il
diritto di cui all'art. 24, secondo comma, della Costituzione, in
quanto viene tolta in radice all'interessato la possibilita' di far
valere le proprie ragioni avverso l'applicazione di una misura
(perdita del grado e cessazione dal servizio) particolarmente
invasiva.
Appare, invero, di tutta evidenza il fatto che al divisato
automatismo sanzionatorio si contrapponga l'elisione di qualsivoglia
possibilita' di specifica difesa sia in ambito procedimentale che in
ambito processuale.
Ne' e' possibile logicamente sostenere che siffatta difesa venga
ad essere nelle fattispecie qui in rilievo anticipata alla sede
penale.
Sul punto e' agevole ribattere che gli aspetti afferenti alle
possibili ricadute rinvenienti dalla condanna penale sul rapporto di
impiego e di servizio si collocano al di fuori del perimetro del
processo penale (ed in tal senso e' sufficiente fare rinvio alle
stesse lucide argomentazioni contenute nella sentenza della Corte
costituzionale n. 363 del 1996).
D'altro canto, nemmeno puo' essere sottaciuto che lo sviluppo
della linea difensiva dell'imputato e' ispirato da logiche
strettamente connesse al tipo di processo (penale) cui in quel
momento risulta sottoposto e che non abbracciano, per ragioni di
evidenza intuitiva, anche le implicazioni future ed ulteriori - in
quel momento nemmeno contestate - che potrebbero prospettarsi in un
successivo momento ed a valle della chiusura della vicenda penale
(forse e' proprio in ragione di cio' che si spiega la rinuncia del
ricorrente al beneficio della sospensione condizionale della pena di
cui da' atto il giudice d'appello, beneficio che avrebbe impedito
l'applicazione della misura della perdita di grado e gli effetti
destitutori oggi in discussione).
9.2. Del pari e' di tutta evidenza l'incidenza pregiudizievole
che, secondo i meccanismi operativi previsti dalla norma in commento,
la (ingiustificata) misura in argomento esplica sul pieno ed
effettivo esercizio del diritto al lavoro con conseguente collisione
del descritto costrutto normativo con i principi di cui agli articoli
4 e 35 della Costituzione.
Essa, infatti, si risolve nella preclusione all'esercizio
dell'unica attivita' che, a cagione della sua marcata connotazione
specialistica, consentirebbe al ricorrente di mantenersi nell'orbita
del lavoro pubblico impedendogli di fatto, anche in ragione
dell'eta', oltre che della grave crisi congiunturale in atto, la
stessa concreta possibilita' di una nuova collocazione del mondo del
lavoro.
9.3. inoltre, e' di tutta evidenza come l'auspicato
riconoscimento di una fase procedimentale contraddistinta dalla piena
esplicazione delle garanzie procedimentali a presidio della difesa
dell'interessato gioverebbe anche allo stesso proficuo sviluppo
dell'azione amministrativa e, dunque, al buon andamento
dell'amministrazione militare sotto il profilo della migliore
utilizzazione delle risorse professionali. Di qui, la lesione anche
del canone di buon andamento dell'amministrazione di cui all'art. 97
della Costituzione. E', infatti, certo che le responsabilita' ad oggi
accertate in capo al ricorrente involgono un fatto giudicato in sede
penale come di trascurabile contenuto offensivo.
Cio' nondimeno, l'Amministrazione - a cagione della piu' volte
censurata rigidita' degli automatismi normativi - e' stata privata,
in apice, della possibilita' di valutare la coerenza della misura
espulsiva rispetto alle finalita' di interesse pubblico perseguite.
Alcuna autonoma e mirata valutazione e', infatti, consentito svolgere
sul dipendente in ragione del suo vissuto professionale e
sull'utilita' di una prosecuzione del suo rapporto di collaborazione
rispetto alla missione istituzionale di cura dell'interesse pubblico
affidata all'Amministrazione militare.
Viceversa, un assetto normativo ragionevole, che sia realmente
espressione di un equilibrato bilanciamento dei valori in campo,
dovrebbe rimettere, nelle evenienze sopra descritte, alla stessa
Amministrazione la possibilita' di compiere prudenti apprezzamenti e
prevedere, come momento finale, una pronuncia sullo status del
dipendente militare a seguito della valutazione della sua condotta
nell'ambito di un appropriato procedimento conoscitivo subordinando
ad esso il recupero del dipendente all'amministrazione ovvero la sua
definitiva espulsione.
Di contro, le disposizioni in commento non consentono una tale
opzione ermeneutica.
Deve ritenersi, dunque, inevitabile la soluzione di affidare al
Giudice delle leggi la cognizione dei divisati meccanismi distorsivi
che, sul piano operativo, infirmano la costituzionalita' delle norme
in esame.
Il giudizio va, dunque, sospeso e gli atti rimessi alla Corte
costituzionale.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania, sede di
Napoli, Sezione Sesta, visto l'art. 23 della legge 11.3.1953 n. 87,
dichiara rilevante e non manifestamente infondata la questione di
legittimita' costituzionale del combinato disposto degli articoli
866, comma 1, 867, comma 3 e 923 comma 1 del decreto legislativo n.
66/2010 in riferimento agli articoli 3, 97, 24, 4, 35 della
Costituzione.
Sospende il giudizio e dispone che gli atti siano trasmessi alla
Corte costituzionale.
Ordina che, a cura della Segreteria, la presente ordinanza sia
notificata alle parti ed al Presidente del Consiglio dei ministri,
nonche' comunicata ai presidenti della Camera dei deputati e del
Senato della Repubblica.
Riserva alla decisione definitiva ogni ulteriore statuizione in
rito, in merito e in ordine alle spese.
Ordina che la presente ordinanza sia eseguita dall'autorita'
amministrativa.
Cosi' deciso in Napoli nella camera di consiglio del giorno 21
ottobre 2015 con l'intervento dei magistrati:
Bruno Lelli, Presidente;
Umberto Maiello, consigliere, estensore;
Anna Corrado, primo referendario.
Il Presidente: Lelli
L'estensore: Maiello