N. 97 ORDINANZA (Atto di promovimento) 23 marzo 2016
Ordinanza del 23 marzo 2016 della Corte dei conti - Sezione regionale
di controllo per l'Abruzzo nel giudizio di parificazione del
rendiconto generale della Regione Abruzzo per l'esercizio finanziario
2013..
Bilancio e contabilita' pubblica - Norme della Regione Abruzzo -
Legge finanziaria 2013 - Riprogrammazione delle economie vincolate
riportate nell'Allegato 3 - Prevista copertura a mezzo di avanzo
presunto.
- Legge della Regione Abruzzo 10 gennaio 2013, n. 2 ("Disposizioni
finanziarie per la redazione del bilancio annuale 2013 e
pluriennale 2013-2015 della Regione Abruzzo (Legge finanziaria
regionale 2013)"), art. 7, commi 1, 2 e 3.
Bilancio e contabilita' pubblica - Norme della Regione Abruzzo -
Riprogrammazione delle economie vincolate riportate nella tabella
di cui all'art. 11 della legge regionale n. 3/2013 - Prevista
iscrizione nello stato di previsione della spesa.
- Legge della Regione Abruzzo 10 gennaio 2013, n. 3 (Bilancio di
previsione per l'esercizio finanziario 2013 - Bilancio pluriennale
2013-2015), art. 15, comma 3.
Bilancio e contabilita' pubblica - Norme della Regione Abruzzo -
Prevista iscrizione nel totale generale delle entrate, dalla voce
"Avanzo di amministrazione presunto" o "Saldo finanziario presunto
positivo", a copertura delle somme di cui al punto 1, reiscritte a
competenza dello stato di previsione della spesa.
- Legge della Regione Abruzzo 10 gennaio 2013, n. 3 (Bilancio di
previsione per l'esercizio finanziario 2013 - Bilancio pluriennale
2013-2015), art. 11.
Bilancio e contabilita' pubblica - Norme della Regione Abruzzo -
Approvazione dei totali generali delle entrate e delle spese del
bilancio di competenza della Regione Abruzzo per l'esercizio
finanziario 2013, nella parte relativa all'iscrizione dell'avanzo
presunto e delle poste di spesa di cui al punto 1.
- Legge della Regione Abruzzo 10 gennaio 2013, n. 3 (Bilancio di
previsione per l'esercizio finanziario 2013 - Bilancio pluriennale
2013-2015), artt. 1 e 4.
Bilancio e contabilita' pubblica - Norme della Regione Abruzzo -
Anticipazione di liquidita' autorizzata - Inserimento di una posta
di importo pari alle somme complessivamente incamerate al Titolo V
dell'entrata - Mancata previsione.
- Legge della Regione Abruzzo 10 gennaio 2013, n. 3 (Bilancio di
previsione per l'esercizio finanziario 2013 - Bilancio pluriennale
2013-2015), art. 16.
(GU n.20 del 18-5-2016 )
CORTE DEI CONTI
Sezione Regionale di Controllo per l'Abruzzo
Composta dai Magistrati:
Maria Giovanna Giordano - Presidente;
Lucilla Valente - Consigliere;
Andrea Luberti - Primo Referendario;
Luigi D'Angelo - Primo Referendario;
Angelo Maria Quaglini - Referendario;
Ha pronunciato la seguente ordinanza nel giudizio di
parificazione del Rendiconto generale della Regione Abruzzo per
l'esercizio finanziario 2013 e sui conti ad esso allegati;
Visti gli articoli 81, 97, 100, comma 2, 103, comma 2, e 119
della Costituzione;
Visto il Testo Unico delle leggi sull'ordinamento della Corte dei
conti, approvato con regio decreto 12 luglio 1934, n. 1214, e
successive modificazioni;
Visto il decreto-legge 10 ottobre 2012, n. 174, recante
«Disposizioni urgenti in materia di finanza e funzionamento degli
enti territoriali, nonche' ulteriori disposizioni in favore delle
zone terremotate nel maggio 2012», convertito, con modificazioni,
dalla legge 7 dicembre 2012, n. 213;
Vista la legge regionale 2 febbraio 2002, n. 3, concernente
«Ordinamento contabile della Regione Abruzzo»;
Visto il disegno di legge della Giunta regionale, trasmesso a
questa sezione con nota del 28 agosto 2015, protocollo n.
RA/219359/DGR, con il quale e' stata approvata la proposta di
Rendiconto generale (conto del bilancio, conto del patrimonio e conto
economico) per l'esercizio finanziario 2013, completa del conto del
bilancio e del conto del patrimonio unitamente alla relazione del
Collegio dei revisori dei conti e alla relazione di accompagnamento,
ai fini del giudizio di parificazione previsto dall'articolo 1, comma
5, del decreto-legge 10 ottobre 2012, n. 174;
Viste le leggi regionali:
10 gennaio 2013, n. 2, recante «Disposizioni finanziarie per la
redazione del bilancio annuale 2013 e pluriennale 2013/2015 della
Regione Abruzzo (legge finanziaria regionale 2013)»;
10 gennaio 2013, n. 3, recante «Bilancio di previsione per
l'esercizio finanziario 2013 - Bilancio pluriennale 2013/2015».
Viste le successive leggi regionali, di modifica delle
precedenti:
24 aprile 2013, n. 10, recante «Modifiche alla L.R. 11 agosto
2011, n. 29 (Razionalizzazione e rideterminazione dei Servizi di
Sviluppo Agricolo), alla L.R. 10 gennaio 2013, n. 2 (Disposizioni
finanziarie per la redazione del bilancio annuale 2013 e pluriennale
2013/2015 della Regione Abruzzo - Legge Finanziaria Regionale 2013),
alla L.R. 10 gennaio 2013, n. 3 (Bilancio di previsione per
l'esercizio finanziario 2013 - Bilancio pluriennale 2013/2015), alla
L.R. 11 marzo 2013, n. 6 (Misure urgenti per lo sviluppo del Settore
dell'Agricoltura e della Pesca in Abruzzo), alla L.R. 17 dicembre
1997, n. 143 (Norme in materia di riordino territoriale dei Comuni:
mutamenti delle circoscrizioni, delle denominazioni e delle sedi
comunali. Istituzione di nuovi Comuni, Unioni e Fusioni) e altre
disposizioni normative»;
5 giugno 2013, n. 13, recante «Modifica al comma 7,
dell'articolo 17, della L.R. 10 gennaio 2013, n. 2 recante
"Disposizioni finanziarie per la redazione del bilancio annuale 2013
e pluriennale 2013/2015 della Regione Abruzzo (Legge finanziaria
regionale 2013)" e modifica al comma 1, dell'articolo 3-bis, della
L.R. 11 marzo 2013, n. 6 recante "Misure urgenti per lo sviluppo
dell'Agricoltura e della Pesca in Abruzzo"»;
16 luglio 2013, n. 20, recante «Modifiche alla legge regionale
10 gennaio 2013, n. 2 recante "Disposizioni finanziarie per la
redazione del bilancio annuale 2013 e pluriennale 2013/2015 della
Regione Abruzzo (Legge Finanziaria Regionale 2013)", modifiche alla
legge regionale 10 gennaio 2013, n. 3 recante "Bilancio di previsione
per l'esercizio finanziario 2013 - bilancio pluriennale 2013/2015" e
ulteriori disposizioni normative»;
9 agosto 2013, n. 23, recante «Norme per l'esercizio, la tutela
e la valorizzazione dell'apicoltura nella Regione Abruzzo ed altre
disposizione normative»;
1° ottobre 2013, n. 31, recante «Legge organica in materia di
procedimento amministrativo, sviluppo dell'amministrazione digitale e
semplificazione del sistema amministrativo regionale e locale e
modifiche alla L.R. n. 2/2013 e alla L.R. n. 20/2013»;
7 ottobre 2013, n. 33, recante «Modifica alla L.R. 10 gennaio
2013, n. 3 recante "Bilancio di previsione per l'esercizio
finanziario 2013 - Bilancio pluriennale 2013/2015" ed interpretazione
autentica dell'articolo 1 della L.R. 28 dicembre 2012, n. 69»;
22 ottobre 2013, n. 37, recante «Interventi finanziari nel
settore sociale, culturale e sanitario e modifica all'articolo 38
della L.R. 10 gennaio 2012, n. 1»;
29 ottobre 2013, n. 39, recante «Rendiconto generale per
l'esercizio 2010. Conto finanziario, conto generale del patrimonio e
nota illustrativa preliminare»;
30 dicembre 2013, n. 59, recante «Adeguamento L.R. 10 gennaio
2013, n. 2 alla Sentenza della Corte Costituzionale 9 ottobre 2013,
n. 241, ulteriori interventi finanziari urgenti, modifiche alla L.R.
31 luglio 2012, n. 39, recante "Disciplina della professione di
maestro di sci" e modifiche alla L.R. 16 settembre 1998, n. 86
recante: "Ordinamento della professione di guida alpina - maestro di
alpinismo, di aspirante guida alpina, di accompagnatore di media
montagna-maestro di escursionismo"»;
4 gennaio 201.4, n. 1, recante «Modifica alla L.R. 12 maggio
2010, n. 17 (Modifiche alla L.R. 16 luglio 2008, n. 11 "Nuove norme
in materia di Commercio" e disposizioni per favorire il superamento
della crisi nel settore del commercio). Riconoscimento dell'Accademia
delle Scienze d'Abruzzo quale centro culturale di alta
specializzazione e modifiche alla legge regionale n. 91/1994, alla
legge regionale n. 7/2002, alla legge regionale n. 15/2004, alla
legge regionale n. 1/2012, alla legge regionale n. 68/2012 e alla
legge regionale n. 2/2013»;
12 febbraio 2014, n. 9, recante «Modifiche alle leggi regionali
77/1999, 50/2013, 59/2013 e 2/2014»;
21 maggio 2014, n. 32, recante «Provvidenze sociali a favore
dei malati oncologici e dei soggetti trapiantati, modifiche alla L.R.
n. 20/2010, L.R. n. 2/2013, L.R. n. 23/2014, L.R. n. 24/2014,
sostegno alimentare alle persone in stato di poverta' e
finalizzazione di risorse e determinazione aliquote addizionale Irpef
per l'anno d'imposta 2014 e aliquote imposta regionale sulle
attivita' produttive per il periodo d'imposta in corso al 31 dicembre
2014»;
8 gennaio 2015, n. 1, recante «Proroga termini e altre
disposizioni urgenti»;
10 marzo 2015, n. 5, recante «Soppressione dell'Autorita' dei
bacini di rilievo regionale abruzzesi ed interregionale del fiume
Sangro, modifiche alla L.R. n. 9/2011, alla L.R. n. 39/2014, alla
L.R. n. 2/2013, alla L.R. n. 77/1999, alla L.R. n. 9/2000, alla L.R.
n. 5/2008 e disposizioni urgenti per il funzionamento dell'Agenzia
Sanitaria regionale».
Vista la legge regionale 23 dicembre 2014, n. 45, recante
«Rendiconto generale per l'esercizio 2012, Conto finanziario, conto
generale del patrimonio e nota illustrativa preliminare»;
Vista l'ordinanza del 5 febbraio 2016, n. 5/2016, con la quale il
Presidente della Sezione regionale di controllo ha fissato, in data
odierna, l'udienza per la decisione sulla parificazione del
Rendiconto generale della Regione Abruzzo per l'esercizio 2013;
Uditi, nella pubblica udienza del 26 febbraio 2016, il Presidente
Maria Giovanna Giordano, i relatori Consigliere Lucilla Valente,
Primo Referendario Andrea Luberti e Referendario Angelo Maria
Quaglini, il Pubblico Ministero nella persona del Procuratore
regionale Maurizio Stanco ed il Vice Presidente della Regione Abruzzo
On. Giovanni Lotti;
Vista la decisione, in pari data, con la quale si e' proceduto
alla parifica del Rendiconto generale della Regione Abruzzo per
l'esercizio 2013, adottato dalla Giunta regionale in data 27 agosto
2015, dichiarando regolare il «Rendiconto generale della Regione
Abruzzo per l'esercizio 2013», nelle sue componenti del conto del
bilancio e del conto del patrimonio, con alcune esclusioni, e
sollevato, con rinvio a separata ordinanza, questioni di legittimita'
costituzionale, sospendendo il giudizio per le voci non parificate
incise dalle stesse, in riferimento ai parametri stabiliti
dall'articolo 81, quarto comma, nel testo vigente prima della
modifica introdotta dalla legge costituzionale 20 aprile 2012, n. 1,
e dall'articolo 119, sesto comma, della Costituzione;
Ritenuto in fatto
1. Con deliberazione n. 688/C del 27 agosto 2015, pervenuta a
questa Sezione in data 31 agosto 2015, la Giunta regionale ha
adottato la «Proposta di legge concernente il rendiconto generale
della Regione Abruzzo relativo all'esercizio 2013», nella duplice
componente del conto del bilancio e del conto del patrimonio e i
seguenti allegati al rendiconto, inerenti sempre alla gestione 2013:
rendiconti, con i relativi allegati, delle Aziende per il Diritto
allo Studio Universitario di Chieti, L'Aquila e Teramo; rendiconto,
con i relativi allegati, dell'Agenzia Regionale per l'Informatica e
la Telematica (A.R.I.T.); rendiconto, con i relativi allegati,
dell'Agenzia Regionale per la Tutela dell'Ambiente (A.R.T.A.);
rendiconto, con i relativi allegati, dell'Agenzia Sanitaria Regionale
(A.S.R.); nota illustrativa preliminare; rendiconto del Consiglio
regionale, approvato con delibera/verbale n. 183/8 del 15 aprile
2015.
Con nota del 28 agosto 2015, protocollo n. RA/219359/DGR, la
Regione ha trasmesso, a questa Sezione, copia della predetta
deliberazione, unitamente alla proposta di legge, contenente
l'indicazione dei saldi e del risultato finanziario dell'esercizio, e
agli allegati che concorrono a comporre rendiconto, per l'esame
propedeutico allo svolgimento del giudizio di parifica.
Il ritardo di approvazione del rendiconto e, conseguentemente,
dell'invio a questa Sezione regionale di controllo per la
parificazione ha reiterato un comportamento omissivo gia' tenuto, da
parte della Regione Abruzzo, per il Rendiconto generale
dell'esercizio 2012, contestato, peraltro, con deliberazione n.
657/2013/FRG del 18 dicembre 2013.
La Sezione si era espressa in senso negativo, per il mancato
invio del rendiconto dell'esercizio 2013, gia' con la deliberazione
n. 2/2015/FRG, adottata nell'adunanza del 15 gennaio 2015, alla quale
era seguita, in data 17 luglio 2015, la deliberazione n.
191/2015/FRG, con la quale, a seguito del perpetrarsi di
comportamenti omissivi della Regione Abruzzo e della rilevante
gravita' dei ritardi accumulati, in violazione delle norme che dal
2011 sono andate a disciplinare la contabilita' regionale,
l'armonizzazione e i sistemi di controllo, aveva accertato il
perseverare di una serie di inadempimenti contabili della Regione
Abruzzo e la mancata adozione di misure consequenziali alla parifica
del Rendiconto generale dell'esercizio 2012 (deliberazione n.
116/2014/PARI, adottata nell'udienza pubblica del 10 luglio 2014) e
aveva segnalato al Presidente del Consiglio dei Ministri le
violazioni di legge «anche ai fini delle valutazioni di competenza ai
sensi degli articoli 120 e 126 della Costituzione».
2. Il disegno di legge che ha approvato il rendiconto 2013, di
cui alla citata DGR. n. 688/C/2015, reca, quale risultato della
gestione, a consuntivo, un saldo attivo pari a euro 1.184.286.519,66,
che tiene conto della consistenza di cassa pari a euro 372.586.542,75
e dell'ammontare complessivo dei residui attivi finali per euro
2.189.508.684,93 e dei residui passivi finali per euro
1.377.808.708,02.
Il risultato effettivo di amministrazione e' pari a euro -
538.201.471,80. Esso si ottiene attraverso la sottrazione, al saldo
finanziario positivo (euro 1.184.286.519,66), dell'importo impegnato
nella reiscrizione in competenza per spese vincolate, cioe' dei fondi
a destinazione vincolata eliminati. Trattasi di economie vincolate e
perenti, dichiarati pari a euro 1.722.487.991,46, di cui all'elenco
«Residui perenti ed economie vincolate esercizio 2013» allegato al
rendiconto, che, tra l'altro, non hanno formato oggetto di
riaccertamento.
La Sezione, nel procedimento di parifica, ha rilevato che su tale
risultato incidono spese finanziate mediante utilizzo di avanzo
presunto proveniente dal 2012. Infatti, con il bilancio di previsione
2013 (L.R. n. 3/2013, art. 11), la Regione Abruzzo ha raggiunto un
equilibrio formale e non sostanziale, attraverso l'inclusione, nel
totale generale delle previsioni iniziali di entrata, della voce
«Avanzo di amministrazione presunto» o «Saldo finanziario presunto
positivo», pari a euro 1.053.840.000,00, destinato a «copertura delle
somme reiscritte a competenza dello stato di previsione della spesa
nei capitoli dei fondi di riserva»: capitolo 323600 (UPB 15.01.003)
«Fondo per la riassegnazione di economie vincolate», per euro
913.261.029,40; capitolo 323700 (UPB 15.02.003) «Fondo per la
riassegnazione di risorse perenti vincolate eliminate dal conto dei
residui», per euro 50.000.000,00; capitolo 323500 (UPB 15.02.003)
«Fondo speciale per la riassegnazione dei residui passivi delle spese
in conto capitale, perenti agli effetti amministrativi, reclamati dai
creditori - articolo 18 della LR 25.3.2002, n. 3», per euro
6.000.000,00; capitolo 321920 (UPB 15.01.002) «Fondo di riserva per
la riassegnazione dei residui passivi di parte corrente, perenti agli
effetti amministrativi, reclamati dai creditori - articolo 18 della
LR 25.3.2002, n. 3», per euro 3.000.000,00. Lo stesso avanzo presunto
e' destinato, altresi', a copertura dei capitoli riportati nella
tabella dell'economie vincolate riprogrammate con il bilancio di
previsione annuale 2013, allegata alla legge, per euro 77.738.970,60
e del capitolo 81520 (UPB 12.01.001) «Oneri per il piano di rientro
del settore sanitario - LR 16.3.2007, n. 4», per euro 3.840.000,00, a
titolo di maggiori entrate da manovre fiscali regionali degli anni
precedenti destinate a copertura dei deficit sanitari.
Nel medesimo bilancio, invece, sono rinvenibili riferimenti al
risultato negativo dell'esercizio precedente, emerso in sede di
parifica del Rendiconto generale dell'esercizio 2012 (deliberazione
n. 116/2014/PARI del 10 luglio 2014), nello specifico, in quel
documento, indicato in euro -454.964.094,21 - importo, peraltro, non
parificato dalla Sezione. La Regione, inoltre, non ha mai provveduto
ad adeguare, in corso di gestione, le previsioni definitive, mediante
l'istituto dell'assestamento del bilancio. Sul punto, va rimarcato
che la prassi del ricorso all'avanzo presunto - non rettificato a
seguito di approvazione del rendiconto dell'esercizio precedente -
risulta ripetuta nel tempo da parte della Regione; la medesima
situazione, infatti, e' riscontrabile anche sui bilanci preventivi
degli esercizi 2015 e 2016 (L.R. 13 gennaio 2014, n. 8, L.R. 20
gennaio 2015, n. 3, e L.R. 19 gennaio 2016, n. 6).
Come prima richiamato, tra le spese coperte con avanzo presunto
figurano quelle derivanti dalla riprogrammazione di economie
vincolate provenienti dal precedente esercizio, utilizzate per
finalita' diverse da quelle inizialmente previste, secondo le
destinazioni individuate nell'Allegato 3 della legge finanziaria
regionale (L.R. 10 gennaio 2013, n. 2), con le modalita' di cui
all'articolo 7, commi 1, 2 e 3 della stessa legge.
Tale articolo recita che «1. Per l'esercizio finanziario 2013 e'
disposta la riprogrammazione delle economie vincolate riportate
nell'"Allegato 3" ed e' autorizzata l'iscrizione delle stesse nel
bilancio di previsione. 2. La riprogrammazione delle economie
vincolate ha efficacia per l'esercizio finanziario 2013 e gli importi
non impegnati entro il termine dell'esercizio medesimo riacquistano
la loro destinazione di spesa originaria. 3. Ai fini
dell'applicazione del comma 2, gli impegni assunti sui capitoli di
cui all'Allegato 3" sono imputati prioritariamente agli importi
riprogrammati».
Lo stesso articolo contemplava anche un comma 4, dichiarato
incostituzionale dalla Corte costituzionale con sentenza n. 241/2013.
Esso prevedeva che «Le economie di stanziamento relative agli importi
iscritti in bilancio per il rimborso dell'anticipazione di cui al
comma 98, dell'articolo 2, della legge 23 dicembre 2009, n. 191
recante "Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e
pluriennale dello Stato (legge finanziaria 2010)" non utilizzata
dalla Regione Abruzzo e per la quale non e' sorto nell'anno 2012
alcun obbligo di rimborso, sono riprogrammate e destinate nel
bilancio di previsione del 2013 al finanziamento delle spese relative
al servizio di trasporto pubblico locale regionale nell'ambito della
riprogrammazione delle economie di cui all'"Allegato 3"».
La tabella «Economie vincolate riprogrammate con il bilancio di
previsione annuale 2013», inserita nella legge ricordata, reca un
importo iniziale totale di euro 77.738.970,60, del quale e' stata
inizialmente prevista la riprogrammazione all'articolo 7,
autorizzandone l'iscrizione nel bilancio di previsione.
La medesima tabella, con leggi regionali varie, e' stata piu'
volte rimodulata: dapprima integrata con la L.R. 24 aprile 2013, n.
10, poi sostituita con la L.R. 16 luglio 2013, n. 20 (art. 6), di
nuovo con la L.R. 9 agosto 2013, n. 23 (art. 27) e con la L.R. 22
ottobre 2013, n. 37 (art. 3). La tabella e' stata, infine, nuovamente
sostituita con L.R. 30 dicembre 2013, n. 59 (art. 3) e con la L.R. 12
febbraio 2014, n. 9. Al termine dell'esercizio finanziario, in esito
alle modifiche succedutesi, l'importo finale delle economie
riprogrammate (euro 61.889.400,15) ha coinciso con l'importo delle
economie effettivamente utilizzate per nuove finalita'. In dettaglio,
tali somme sono state destinate ai seguenti capitoli: 11202 (UPB
02.01.005), 11437 (UPB 07.01.001), 21625 (UPB 13.01.002), 22425 (UPB
13.02.001), 51609 (UPB 11.01.003), 51611 (UPB 11.01.003), 61430 (UPB
10.01.004), 61622 (UPB 10.01.005), 61656 (UPB 10.01.005), 61657 (UPB
10.01.005), 61660 (UPB 10.01.005), 62101 (UPB 10.02.005), 62424 (UPB
10.02.009), 71520 (UPB 13.01.003), 101480 (UPB 07.01.015), 101531
(UPB 07.01.002), 102341 (UPB 07.02.006), 102396 (UPB 07.02.005),
102401 (UPB 07.02.003), 102419 (UPB 07.02.009), 102421 (UPB
07.02.003), 102489 (UPB 07.02.003), 102499 (UPB 07.02.011) 111412
(UPB 07.01.002), 111413 (UPE3 07.01.002), 111414 (UPB 07.01.001),
111610 (UPB 07.01.002), 112346 (UPB 07.02.002), 141502 (UPB
08.01.016), 142331 (UPB 07.02.013), 142342 (UPB 07.02.016), 151300
(UPB 05.01.007), 151303 (UPB 05.01.003), 151414 (UPB 05.01.007),
151532 (UPB 05.01.019), 152101 (UPB 05.02.012), 152103 (UPB
05.02.002), 152107 (UPB 05.02.002), 152187 (UPB 05.02.010), 152188
(UPB 05.02.010), 152203 (UPB 04.02.001), 152299 (UPB 04.02.001),
152311 (UPB 04.02.001), 152312 (UPB 04.02.001), 152321 (UPB
04.02.001), 152326 (UPB 04.02.001), 152328 (UPB 04.02.001), 152337
(UPB 04.02.001), 152338 (UPB 04.02.001), 152360 (UPB 04.02.001),
152373 (UPB 10.02.001), 152374 (UPB 04.02.001), 152376 (UPB
10.02.002), 152377 (UPB 04.02.001), 152378 (UPB 10.02.001), 152397
(UPB 04.02.001), 181511 (UPB 06.01.002), 262001 (UPB 03.02.005),
262500 (UPB 03.02.005), 271600 (UPB 05.01.001), 271602 (UPB
05.01.007), 281602 (UPB 05.01.007), 281623 (UPB 08.01.014), 282454
(UPB 08.02.020), 282455 (UPB 08.02.020), 291550 (UPB 05.01.020),
321901 (UPB 02.01.009).
Dalla lettura delle modifiche evolutive della tabella di cui
all'Allegato 3, traspare la variazione reiterata di nuove finalita',
con assegnazione delle poste, a copertura di nuove spese individuate
dalle leggi medesime.
La citata riprogrammazione, inoltre, e' avvenuta in sede di
bilancio preventivo 2013, senza che fosse stato precedentemente
approvato il rendiconto 2012 e, conseguentemente, in assenza di un
risultato di amministrazione positivo definitivamente accertato, in
grado di consentire l'utilizzo di economie per le nuove finalita'.
Tale assenza, peraltro, si e' protratta dalla data di emanazione
della L.R. n. 2/2013 fino al termine dell'esercizio 2013. Inoltre, al
momento dell'approvazione della riprogrammazione di economie
vincolate, la situazione finanziaria della Regione Abruzzo non
consentiva di ipotizzare ragionevolmente la presenza di un avanzo
presunto, in quanto i disavanzi accumulati negli esercizi precedenti
al 2012 (euro -294,4 mln. nel 2007, -301,1 mln. nel 2008, -413,6 mln.
nel 2009, -433,1 mln. nel 2010 e -484,5 mln. nel 2011), non erano mai
stati oggetto di manovre di recupero mediante iscrizione nei bilanci
di previsione.
La riprogrammazione di poste vincolate per nuove destinazioni e
l'effettivo utilizzo delle stesse hanno suscitato, in sede di
controllo, il dubbio che si sia determinato, al termine della
gestione, un allargamento della spesa coperta in violazione degli
equilibri di bilancio, per un importo almeno pari a quello delle
economie di bilancio riprogrammate.
3. La bozza di rendiconto 2013 non tiene conto, altresi', ai fini
della determinazione del risultato finale, dell'importo di euro
174.009.000,00 per anticipazioni di liquidita', ai sensi
dell'articolo 1, comma 2, del decreto-legge 8 aprile 2013, n. 35,
convertito dalla legge 6 giugno 2013, n. 64. Gli articoli 2 e 3 del
citato decreto-legge hanno introdotto, a favore delle Regioni e della
Province autonome, tale istituto per favorire il pagamento dei debiti
certi, liquidi ed esigibili alla data del 31 dicembre 2012, ovvero
dei debiti per i quali fosse stata emessa fattura o richiesta
equivalente di pagamento entro il termine predetto, diversi da quelli
finanziari e sanitari (articolo 2), nonche' per il pagamento dei
debiti certi e liquidi ed esigibili degli Enti del S.S.N. (articolo
3), in relazione: agli ammortamenti non sterilizzati antecedenti
all'applicazione del decreto legislativo n. 118/2011; alle mancate
erogazioni per competenza e/o per cassa delle somme dovute dalle
Regioni ai rispettivi S.S.R. a titolo di finanziamento del S.S.N.,
ivi compresi i trasferimenti di somme dai conti di tesoreria e dal
bilancio statale e le coperture regionali dei disavanzi sanitari,
come risultanti nelle voci «Crediti verso Regione per spesa corrente»
e «Crediti verso Regione per ripiano perdite» nelle voci di credito
degli Enti del S.S.N. verso le rispettive Regioni dei modelli S.P.
Il decreto del Ragioniere generale dello Stato del 16 aprile
2013, che ha disposto il riparto, tra le Regioni, dell'anticipazione
di liquidita' fino all'importo di 5.000 milioni di euro per l'anno
2013, ha previsto per la Regione Abruzzo l'importo di euro
174.009.000,00.
Sotto il profilo finanziario, la Regione Abruzzo, con L.R. 16
luglio 2013, n. 20 (articolo 16), ha provveduto ad assicurare idonea
e congrua copertura annuale del rimborso dell'anticipazione di
liquidita' ottenuta; in particolare, a decorrere dall'anno 2014, cio'
sarebbe avvenuto, per un periodo di trenta anni e comunque fino alla
totale estinzione di quanto dovuto, con le entrate derivanti
dall'aumento della tassa automobilistica di cui all'articolo 1 della
L.R. 9 novembre 2011, n. 39, per un importo di euro 13.000.000,00.
Nel bilancio gli oneri di spesa di cui sopra hanno trovato copertura
finanziaria con gli stanziamenti iscritti sul capitolo di spesa
313320 (UPB 16.03.002) «Rimborso quota capitale anticipazione di
liquidita' dello Stato, ex articolo 3 del decreto-legge 8 aprile
2013, n. 35» e sul capitolo di spesa 311720 (UPB 16.01.002)
«Interessi passivi su anticipazione di liquidita' dello Stato, ex
articolo 3 del decreto-legge 8 aprile 2013, n. 35».
Con deliberazione di Giunta regionale n. 539 del 22 luglio 2013,
si e' deliberato l'accesso all'anticipazione di liquidita' di cui
all'articolo 3 del decreto-legge n. 35/2013 per l'importo ricordato;
sono stati istituiti, ai sensi dell'articolo 25 della L.R. 25 marzo
2002, n. 3, nella parte Entrata e nella parte Spesa del Bilancio di
Previsione 2013, i seguenti capitoli, disponendo la conseguente
variazione del bilancio regionale corrente: capitolo di entrata
51001.1 (UPB 05.01.001) «Anticipazione di liquidita' ex articolo 3
del decreto-legge 8 aprile 2013, n. 35», con uno stanziamento in
termini di competenza e di cassa pari a euro 174.009.000,00; capitolo
di spesa 81591.1 (UPB 12.01.006) «Risorse, ex anticipazione articolo
3 del decreto-legge 8 aprile 2013, n. 35, per la ricapitalizzazione
degli enti del Servizio Sanitario regionale», con uno stanziamento in
termini di competenza e di cassa pari a euro 174.009.000,00; e' stato
stabilito che i capitoli di bilancio istituiti facciano parte
dell'articolazione dei capitoli di entrata e di spesa per il
finanziamento regionale del disavanzo sanitario pregresso, ai sensi
dell'articolo 20, comma 1, entrate e spesa, lettera c), del decreto
legislativo n. 118/2011.
La Regione Abruzzo, dunque, in sede di rendiconto dell'esercizio
2013, ha allocato l'anticipazione di liquidita' al Titolo V
dell'entrata sul capitolo 51001.1 (UPB 05.01.001) in competenza e
cassa, tra le entrate derivanti da operazione creditizie, prestazioni
e anticipazioni di cassa e liquidita'. Non si rinvengono poste di
analogo importo al Titolo III della spesa.
In sostanza, non avendo provveduto a neutralizzare l'impatto sul
bilancio dell'anticipazione di liquidita' in argomento, mediante
l'iscrizione di un fondo di pari importo in uscita o con altre
modalita' tecniche di sterilizzazione, la Regione ha equiparato
contabilmente l'anticipazione a un mutuo, dandone evidenza in tal
senso nel patrimonio. In altre parole, la registrazione come mutuo ha
comportato che le relative somme in entrata hanno consentito il
finanziamento in competenza delle spese previste dal decreto-legge n.
35/2013, destinando risorse degli esercizi futuri alla copertura
dell'importo delle singole rate di ammortamento divise in quota
capitale (Titolo III) e quota interessi (Titolo I).
4. All'esito di una complessa istruttoria, svolta in costante
contradditorio con le Strutture regionali, la Sezione, con ordinanza
n. 32/2015 del 30 ottobre 2015, ha comunicato le criticita'
principali, emerse dall'analisi del rendiconto; in tale sede, tra
l'altro, sono stati messi in luce i dubbi di compatibilita' delle
disposizioni concernenti la riprogrammazione delle economie vincolate
e la contabilizzazione dell'anticipazione di liquidita' ex
decreto-legge n. 35/2013, con il quadro costituzionale e con la piu'
recente giurisprudenza della Corte costituzionale.
Al fine di consentire l'esame in contradditorio delle criticita'
rilevate nella citata ordinanza, e' stata convocata apposita adunanza
per i giorni 18, 19 e 20 novembre 2015, nella quale e' stato
accordato alle parti un termine non superiore a venti giorni per il
deposito di eventuali memorie scritte.
L'Amministrazione regionale ha presentato la memoria protocollo
n. RA/309537/DRG in data 9 dicembre 2015, dunque nei termini
assegnati, nella quale si e' espressa, tra l'altro, sui predetti
punti critici osservati dalla Sezione e cioe':
1) riprogrammazione di economie vincolate, per la somma
complessiva di euro 61.889.400,15, come da DGR. n. 539/2015 (in
contrasto con i principi affermati dalla Corte costituzionale);
2) allocazione in bilancio dell'anticipazione di liquidita',
chiesta e ottenuta dalla Regione Abruzzo, ai sensi del decreto-legge
n. 35/2013, articolo 3 (in contrasto con i principi affermati dalla
Corte costituzionale con sentenza n. 181/2015, attesa la mancata
previsione del fondo o altra modalita' tecnico-contabile utile alla
neutralizzazione).
Con riferimento al punto 1), la Regione ha precisato, nella
citata memoria, di aver operato «nel rispetto dei principi e delle
statuizioni della Sentenza 241/2013 (che ha dichiarato
l'illegittimita' costituzionale dell'articolo 7, comma 4, L.R.
2/2013) e della sentenza 250/2013 (che ha dichiarato l'illegittimita'
costituzionale degli articoli 13 e 14 della L.R. 3/2013), provvedendo
a dare nuova copertura finanziaria a spese che, non essendo
originariamente finanziate da fondi vincolati, non potevano trovare
copertura nella riprogrammazione di parte dell'avanzo di
amministrazione formatosi al termine dell'esercizio precedente».
Secondo quanto sostenuto dalla Regione, la Corte costituzionale
avrebbe censurato esclusivamente l'utilizzo delle «economie di
stanziamento», non riferendosi invece «alle risorse iscritte in
bilancio con vincolo di destinazione che alla fine dell'esercizio, se
non impegnate, costituiscono "avanzo vincolato presunto"; le economie
vincolate e la loro riprogrammazione mai potrebbero minare la
certezza del risultato del Rendiconto, dal momento che il permanere
per esse del vincolo sussistente al momento dell'iscrizione in
bilancio (o della relativa riprogrammazione) obbliga ad escludere
l'ammontare delle stesse dal calcolo dell'avanzo/disavanzo effettivo
che ciascun Rendiconto registra». Ad ulteriore sostegno di cio' la
Regione ha precisato che «la Corte, pronunciando l'illegittimita'
dell'articolo 7 comma 4 della L.R. 2/2013, non ha ritenuto affetti
dai medesimi vizi i commi 1, 2 e 3 (che dispongono la
riprogrammazione di economie vincolate e dunque di parte dell'avanzo
vincolato), cosi' sancendo il permanere nell'ordinamento positivo
delle relative disposizioni normative. Ne' potrebbe sostenersi che il
non pronunciamento di incostituzionalita' degli altri tre commi
deriverebbe, come mera circostanza di fatto, dall'essere stata
proposta impugnativa innanzi alla Corte unicamente per il comma 4 del
citato articolo. Consta invece che la Corte, ove avesse ritenuti
viziati da illegittimita' costituzionale anche i commi 1, 2 e 3 (le
cui norme costituiscono fonte giuridica della riprogrammazione di
economie vincolate nel bilancio 2013 mediante utilizzo di parte
dell'avanzo vincolato) avrebbe esteso ad essi il proprio
pronunciamento di cui alla sentenza 241/2013. Cio', infatti, la Corte
ha posto in essere, proprio nei confronti della Regione Abruzzo con
la sentenza n. 249 del 3 novembre 2014, allorquando, nel dichiarare
l'illegittimita' costituzionale dell'articolo 38 della L.R. 18
dicembre 2013 n. 55 e dell'articolo 7 della L.R. 21 marzo 2011 n. 14,
impugnate dal Consiglio Dei Ministri, ha dichiarato "in via
consequenziale, ai sensi dell'articolo 27 della legge 11 marzo 1953,
n. 87 (Norme sulla costituzione e sul funzionamento della Corte
Costituzionale), illegittimita' costituzionale dell'articolo 1, comma
1, della legge della Regione Abruzzo 30 luglio 2014, n. 34 (Modifica
all'articolo 7 della legge regionale 27 marzo 2014, n. 14)", [cfr.
punto 3 della sentenza]. L'articolo 1, comma 1 della citata legge
regionale 34/2014 pur non essendo, dunque, stato oggetto di
impugnativa da parte del Consiglio dei Ministri ha subito
pronunciamento di incostituzionalita' da parte della Corte che vi
provvede asserendo "In considerazione dell'inscindibile connessione
esistente con le norme oggetto della presente declaratoria
d'incostituzionalita', quest'ultima deve essere estesa in via
consequenziale, ai sensi dell'articolo 27 della legge 11 marzo 1953,
n. 87 (Norme sulla costituzione e sul funzionamento della Corte
Costituzionale), all'articolo 1, comma 1, della legge reg. Abruzzo n.
34 del 2014, il quale ha stabilito un diverso finanziamento dei
caducati interventi previsti dall'articolo 7 della legge reg. Abruzzo
n. 14 del 2014." (Cfr. punto 5 del "Considerato in diritto"). Dunque,
i commi 1, 2 e 3 dell'articolo 7 della L.R. 2/2013 restano
scientemente e validamente presenti nell'ordinamento positivo della
Regione Abruzzo e disciplinano la riprogrammazione di economie
vincolate».
In merito al punto 2), nella citata memoria, la Regione ha
riconosciuto il mancato rispetto delle indicazioni contabili
desumibili dalla sentenza n. 181/2015 della Corte costituzionale;
tuttavia ha rappresentato il mutamento del quadro normativo per
effetto del decreto-legge n. 179/2015 e comunicato l'intento di
«promuovere in sede di approvazione del rendiconto generale 2013 da
parte del Consiglio Regionale norme specifiche che, nel prendere atto
degli effetti della citata sentenza della Corte Costituzionale e
delle disposizioni contenute nel decreto-legge n. 179/2015, diano
atto che: il risultato di amministrazione negativo risulta integrato
dall'importo dell'anticipazione di liquidita' pari a Euro 174 mln.;
l'importo della predetta anticipazione trova copertura secondo le
modalita' previste nel decreto-legge 179/2015; la contabilizzazione
del maggior disavanzo sara' effettuata nel rendiconto generale 2014,
in linea con quanto prescritto dall'articolo 1 del citato decreto
179/2015».
Nel corso della Camera di consiglio del 21 dicembre 2015, la
Sezione ha approvato la bozza della relazione prevista dall'articolo
l, comma 5, del decreto-legge 10 ottobre 2012, sopra richiamato, e
dall'articolo 41 del regio decreto 12 luglio 1934, n. 1214.
Con ordinanza n. 39/2015 del 23 dicembre 2015, il Presidente di
questa Sezione ha fissato per il 27 gennaio 2016 altra adunanza
pubblica, al fine di ulteriormente garantire il contraddittorio sulle
osservazioni contenute nella bozza di relazione, disponendo l'inoltro
della relazione approvata.
Immediatamente dopo l'adunanza pubblica in argomento,
l'Amministrazione ha presentato memoria protocollo n. RA/20866/DRG
del 29 gennaio 2016, con la quale, per gli aspetti ivi non trattati,
ha rinviato alle conclusioni gia' espresse nella precedente nota
protocollo n. RA/309537/DRG del 9 dicembre 2015. Non ha presentato
alcuna controdeduzione in merito agli ulteriori profili di criticita'
contenuti nella bozza di relazione conclusiva.
5. In sede di giudizio di parifica, il Procuratore regionale ha
formulato le sue richieste, chiedendo alla Sezione di volere,
ritenuta la rilevanza e non manifesta infondatezza, sollevare
questione di legittimita' costituzionale, per violazione
dell'articolo 81, quarto comma, della Costituzione (nel testo vigente
prima della modifica introdotta dalla legge costituzionale 20 aprile
2012, n. 1): della L.R. 10 gennaio 2013, n. 2 recante «Disposizioni
finanziarie per la redazione del bilancio annuale 2013 e pluriennale
2013/2015 della Regione Abruzzo (Legge Finanziaria Regionale 2013)»,
articolo 7, commi 1, 2 e 3; della L.R. 10 gennaio 2013, n. 3 recate
«Bilancio di previsione per l'esercizio finanziario 2013 - Bilancio
pluriennale 2013/2015", articoli 1, 4, 11 e 15; nonche', per
violazione anche dell'articolo 119, sesto comma, della Costituzione,
della L.R. 16 luglio 2013, n. 20 "Modifiche alla legge regionale 10
gennaio 2013, n. 2 recante "Disposizioni finanziarie per la redazione
del bilancio annuale 2013 e pluriennale 2013 / 2015 della Regione
Abruzzo (Legge Finanziaria Regionale 2013), modifiche alla legge
regionale 10 gennaio 2013, n. 3 recante "Bilancio di previsione per
l'esercizio finanziario 2013 - bilancio pluriennale 2013/2015" e
ulteriori disposizioni normative", articolo 16, "sospendendo il
giudizio sulla regolarita' del Rendiconto Generale del Bilancio della
Regione Abruzzo dell'esercizio finanziario 2013. In via subordinata,
[di voler] parificare il rendiconto generale della Regione Abruzzo
per l'esercizio finanziario 2013, a eccezione dei risultati
finanziari derivanti dai residui inattendibili, dall'utilizzo delle
economie vincolate riprogrammate e dalla mancata neutralizzazione
dell'anticipazione ex articolo 3 del decreto-legge 8 aprile 2013, n.
35, nonche' dei capitoli oggetto dei rilievi di irregolarita'».
Il Procuratore, in particolare, ha convenuto con la Sezione
regionale sulla rilevata mancanza di equilibrio del bilancio di
previsione, sull'errata contabilizzazione dell'anticipazione di
liquidita', sull'utilizzo del saldo finanziario positivo presunto di
euro 1.053.840.000,00 destinazione della copertura di determinate
spese, ricordando come la Corte costituzionale, con la sentenza n.
250/2013, abbia dichiarato l'illegittimita' dell'utilizzo, quale
copertura di spesa per l'esercizio 2013, dell'avanzo meramente
presunto dell'esercizio 2012, operata dal legislatore regionale
abruzzese, in quanto tale posta, mancando l'approvazione del
rendiconto, sarebbe giuridicamente inesistente.
6. In udienza pubblica, la Sezione, con deliberazione n.
39/2016/PARI, ha concluso il procedimento di parifica dichiarando
parzialmente regolare il «Rendiconto generale della Regione Abruzzo
per l'esercizio 2013», nelle sue componenti del conto del bilancio e
del conto del patrimonio, con alcune esclusioni. Ha deciso di
sollevare, con separata ordinanza, questione di legittimita'
costituzionale, in riferimento ai parametri stabiliti dall'articolo
81, quarto comma (nel testo vigente prima della modifica introdotta
dalla legge costituzionale 20 aprile 2012, n. 1), e dall'articolo
119, sesto comma, della Costituzione, delle seguenti disposizioni
legislative: L.R. 10 gennaio 2013, n. 2, «Disposizioni finanziarie
per la redazione del bilancio annuale 2013 e pluriennale 2013/2015
della Regione Abruzzo (legge finanziaria regionale 2013)», articolo
7, commi 1, 2 e 3; L.R. 10 gennaio 2013, n. 3, «Bilancio di
previsione per l'esercizio finanziario 2013 - Bilancio pluriennale
2013/2015», articoli 1 e 4; articolo 11, con riferimento alla
riprogrammazione delle economie vincolate riportate nella "Tabella
economie vincolate riprogrammate con il bilancio di previsione 2013",
allegata alla legge, come modificata o sostituita dalle L.R. n. 10,
n. 20, n. 23, n. 37 e n. 59 del 2013, e n. 9 del 2014; articolo 15,
comma 3; L.R. 16 luglio 2013, n. 20, «Modifiche alla legge regionale
10 gennaio 2013, n. 2 recante "Disposizioni finanziarie per la
redazione del bilancio annuale 2013 e pluriennale 2013/2015 della
Regione Abruzzo (Legge Finanziaria Regionale 2013)", modifiche alla
legge regionale .10 gennaio 2013, n, 3 recante "Bilancio di
previsione per l'esercizio finanziario 2013 - bilancio pluriennale
2013/2015" e ulteriori disposizioni normative», articolo 16.
Conseguentemente, ha sospeso il giudizio di parifica per le voci
incise dalle richiamate disposizioni.
Considerato in diritto
1. L'articolo 1, comma 5, del decreto-legge 10 ottobre 2012, n.
174, convertito, con modificazioni, nella legge 7 dicembre 2012, n.
213, dispone che «Il rendiconto generale della Regione e' parificato
dalla sezione regionale di controllo della Corte dei conti ai sensi
degli articoli 39, 40 e 41 del testo unico di cui al regio decreto 12
luglio 1934, n. 1214. Alla decisione di parifica e' allegata una
relazione nella quale la Corte dei conti formula le sue osservazioni
in merito alla legittimita' ed alla regolarita' della gestione e
propone le misure di correzione e gli interventi di riforma che
ritiene necessari al fine, in particolare, di assicurare l'equilibrio
del bilancio e di migliorare l'efficacia e l'efficienza della spesa.
La decisione di parifica e la relazione sono trasmesse al presidente
della giunta regionale e al consiglio regionale».
Gli articoli del T.U. delle leggi sulla Corte dei conti
richiamati si riferiscono alla parifica del rendiconto generale dello
Stato e disciplinano la procedura del giudizio di parificazione
(articolo 40), il profilo contenutistico (articolo 39) e la
contestualizzazione dell'attivita' di parifica con una relazione sul
rendiconto (articolo 41).
L'estensione del giudizio di parifica alle Sezioni regionali di
controllo della Corte dei conti e' coerente con il ruolo di «garante
imparziale dell'equilibrio economico-finanziario del settore
pubblico» che il legislatore ha attribuito alla Corte dei conti e che
e' stato confermato dalla Corte costituzionale con la sentenza n.
60/2013, nella quale, richiamando anche la pregressa giurisprudenza,
e' stato affermato che «alla Corte dei conti e' attribuito il
controllo sull'equilibrio economico-finanziario del complesso delle
amministrazioni pubbliche a tutela dell'unita' economica della
Repubblica, in riferimento a parametri costituzionali (articoli 81,
119 e 120 Cost.) e ai vincoli derivanti dall'appartenenza dell'Italia
all'Unione europea (articoli 11 e 117, primo comma, Cost.)». Infatti,
il giudizio di parifica per le Regioni a statuto ordinario e' stato
introdotto, come precisa il primo comma dell'articolo 1 del citato
decreto-legge n. 174/2012, «al fine di rafforzare il coordinamento
della finanza pubblica, in particolare tra i livelli di governo
statale e regionale, e di garantire il rispetto dei vincoli
finanziari derivanti dall'appartenenza dell'Italia all'Unione
europea, le disposizioni del presente articolo sono volte ad
adeguare, ai sensi degli articoli 28, 81, 97, 100 e 119 della
Costituzione, il controllo della Corte dei conti sulla gestione
finanziaria delle regioni di cui all'articolo 3, comma 5, della legge
14 gennaio 1994, n. 20, e all'articolo 7, comma 7, della legge 5
giugno 2003, n. 131, e successive modificazioni».
2. Dal conto del bilancio del Rendiconto generale della Regione
Abruzzo per l'esercizio 2013 emerge, come piu' diffusamente esposto
nella parte in fatto, un disavanzo d'amministrazione pari ad euro
-538.201.471,80, risultante dal saldo algebrico tra fondo cassa
(+372.586.542,75 euro), residui attivi (+2.189.508.684,93 euro),
residui passivi (-1.377.808.708,02 euro) e somme vincolate da
reiscrivere in competenza (-1.722.487.991,46 euro).
Il risultato negativo di amministrazione costituisce l'esito
finale della gestione dell'Ente regionale e, come tale, e'
determinato dall'attuazione dei documenti di programmazione
finanziaria, in particolare il bilancio di previsione e le relative
variazioni, concernenti le previsioni di entrata e le conseguenti
autorizzazioni di spesa. A sua volta, il risultato di amministrazione
influenza le successive gestioni in virtu' del nesso di continuita'
che lega gli esercizi finanziari.
In particolare, l'analisi condotta dalla Sezione ha evidenziato
che su tale saldo finale hanno inciso, tra gli altri, impegni di
spesa derivanti dalla riprogrammazione di economie di spesa legate a
entrate a destinazione vincolata (c.d. economie vincolate),
finanziate da avanzo non accertato in via definitiva con
l'approvazione del rendiconto relativo all'esercizio precedente (c.d.
avanzo presunto), nonche' dal ricorso all'anticipazione di liquidita'
ex decreto-legge 8 aprile 2013, n. 35. Piu' precisamente, si fa
riferimento alle seguenti disposizioni normative regionali che hanno
condizionato conseguente risultato contabile:
1. Con l'articolo 7, commi 1, 2 e 3, della L.R. 10 gennaio
2013, n. 2 (Disposizioni finanziarie per la redazione del bilancio
annuale 2013 e pluriennale 2013/2015 della Regione Abruzzo - Legge
Finanziaria Regionale 2013) viene disposta, per l'esercizio
finanziario 2013, la riprogrammazione delle economie vincolate
riportate nell'Allegato 3, con conseguente autorizzazione
all'iscrizione delle stesse nel bilancio di previsione 2013. Il comma
2, inoltre, prevede che tale riprogrammazione abbia efficacia per
l'esercizio finanziario 2013 e che gli importi non impegnati entro il
termine dell'esercizio medesimo riacquistino la loro destinazione di
spesa originaria. Infine, ai sensi del comma 3, gli impegni assunti
sui capitoli di cui all'Allegato 3 devono essere imputati
prioritariamente agli importi riprogrammati;
2. Con l'articolo 15, comma 3, della L.R. 10 gennaio 2013, n. 3
(Bilancio di previsione per l'esercizio finanziario 2013 - Bilancio
pluriennale 2013/2015), viene recepita nel bilancio di previsione
2013 - mediante apposito allegato - la predetta riprogrammazione di
economie vincolate, per l'importo di euro 77.738.970,60.
Successivamente, l'allegato citato viene piu' volte modificato dalle
L.R. n. 10, n. 20, n. 23, n. 37 e n. 59 del 2013, e n. 9 del 2014; in
particolare, la L.R. n. 59/2013, articolo 3, comma 1, sostituisce
integralmente la tabella allegata, relativa alla riprogrammazione
delle economie vincolate, riducendone l'importo complessivo a euro
61.889.400,15;
3. In applicazione delle precedenti disposizioni normative, con
l'articolo 11, della L.R. n. 3/2013 viene riportato, nello stato di
previsione dell'entrata, il saldo finanziario positivo presunto 2012
(per euro 1.053.840.000,00), destinandolo alla copertura delle
seguenti somme reiscritte nella competenza dello stato di previsione
della spesa:
a) capitoli dei fondi di riserva 323600 (UPB 15.01.003)
«Fondo per la riassegnazione di economie vincolate», per euro
913.261.029,40 e 323700 (UPB 15.02.003) «Fondo per la riassegnazione
di risorse perenti vincolate eliminate dal conto dei residui», per
euro 50.000.000,00;
b) capitoli riportati nella Tabella economie vincolate
riprogrammate con il bilancio di previsione annuale 2013, allegata
alla legge, per complessivi euro 77.738.970,60 (elencati nella parte
in fatto della presente ordinanza);
c) capitolo 81520 (UPB 12.01.001) «Oneri per il piano di
rientro del settore sanitario - LR 16.3.2007, n. 4», a titolo di
maggiori entrate da manovre fiscali regionali degli anni precedenti a
copertura del piano di rientro dai deficit sanitari, per euro
3.840.000,00;
4. Le disposizioni dell'articolo 15 della L.R. n. 3/2013
vengono, poi, recepite negli articoli 1 e 4 della medesima legge. Con
questi ultimi vengono approvati, rispettivamente, i totali generali
delle entrate e delle spese del bilancio di competenza della Regione
per finanziario 2013, inclusivi sia dell'avanzo presunto, sia degli
stanziamenti di spesa dallo stesso coperti, tra i quali quelli legati
alla riprogrammazione di economie vincolate di cui al precedente
punto 3.b);
5. Con l'articolo 16, commi 1, 2 e 3, della L.R. 16 luglio
2013, n. 20 (Modifiche alla legge regionale 10 gennaio 2013, n. 2
recante «Disposizioni finanziarie per la redazione del bilancio
annuale 2013 e pluriennale 2013/2015 della Regione Abruzzo (Legge
Finanziaria Regionale 2013)», modifiche alla legge regionale 10
gennaio 2013, n. 3 recante «Bilancio di previsione per l'esercizio
finanziario 2013 - bilancio pluriennale 2013/2015» e ulteriori
disposizioni normative), si prevedono disposizioni concernenti
l'anticipazione di liquidita' ex articolo 3, del decreto-legge 8
aprile 2013, n. 35. Al riguardo, come gia' diffusamente riportato in
fatto, la Regione Abruzzo ha ottenuto, nel 2013, la somma di euro
174.009.000,00 a titolo di anticipazione di liquidita' per il
pagamento dei debiti certi, liquidi ed esigibili cumulati al 31
dicembre 2012 dalle aziende sanitarie della Regione; detta somma
viene contabilizzata nel bilancio regionale, dal lato delle entrate
nel capitolo 51001.1 (UPB 05.01.001) «Anticipazione di liquidita' ex
art. 3 del decreto-legge 8 aprile 2013, n. 35» e dal lato delle spese
nel corrispettivo capitolo 81591.1 (UPB 12.01.006) «Risorse ex
anticipazione di liquidita' ex articolo 3 del decreto-legge 8 aprile
2013, n. 35, per la ricapitalizzazione degli enti del Servizio
Sanitario regionale», istituiti con deliberazione di Giunta regionale
n. 539 del 22 luglio 2013. Sul punto, con il citato articolo 16 della
L.R. 16 luglio 2013, n. 20, la Regione provvede ad assicurare la
copertura annuale del rimborso dell'anticipazione di liquidita' con
le entrate derivanti dall'aumento della tassa automobilistica di cui
all'articolo 1 della L.R. 9 novembre 2011, n. 39, per un importo di
euro 13.000.000,00; nel bilancio, gli oneri legati al rimborso
trovano copertura finanziaria con gli stanziamenti iscritti sul
capitolo di spesa 313320 (UPB 16.03.002) «Rimborso quota capitale
anticipazione di liquidita' dello Stato, ex articolo 3 del
decreto-legge 8 aprile 2013, n. 35» e sul capitolo di spesa 311720
(UPB 16.01.002) «Interessi passivi su anticipazione di liquidita'
dello Stato, ex articolo 3 del decreto-legge 8 aprile 2013, n. 35».
La legge regionale non contempla, pero', previsioni tese a
neutralizzare, attraverso la costituzione di un fondo di pari
importo, i margini di competenza derivanti dall'iscrizione in entrata
dell'anticipazione di liquidita' in esame.
Nella memoria depositata in data 16 febbraio 2016
(successivamente integrata il 26 febbraio 2016) e nel corso
dell'udienza di parifica, la Procura regionale eccepisce
l'illegittimita' costituzionale di tutte le disposizioni di legge
sopra elencate, in relazione ai parametri di sana gestione
finanziaria rappresentati dagli articoli 81, quarto comma (nella
formulazione antecedente alla legge costituzionale n. 1/2012) e 119,
sesto comma, della Costituzione. In particolare, i profili di vizio
rilevati attengono al difetto di copertura finanziaria delle spese
finanziate da avanzo presunto - fatta eccezione per quelle legate a
fondi vincolati e regolarmente stanziati nell'esercizio precedente,
alla riprogrammazione di economie vincolate in contrasto con il
principio di unita' di bilancio, nonche' alla registrazione
dell'anticipazione di liquidita' in modo difforme rispetto alle
indicazioni della Corte costituzionale (sentenza n. 181/2015), con
conseguente violazione del divieto di cui all'articolo 119, comma
sesto, della Costituzione. Contestualmente alle eccezioni di
illegittimita' delle norme sopra elencate - ribadite in sede di
udienza pubblica di parifica - la Procura richiede la sospensione del
giudizio sulla regolarita' del Rendiconto generale del bilancio della
Regione Abruzzo dell'esercizio finanziario 2013.
3. In via preliminare rispetto alla necessaria valutazione della
non manifesta infondatezza di tali eccezioni, appare necessario
soffermarsi sulla legittimazione di questa Corte ad adire il Giudice
delle leggi, nonche' sulla rilevanza delle questioni nel giudizio in
corso.
Per quanto riguarda la legittimazione della Sezione di controllo
a sollevare questioni di legittimita' costituzionale in sede di
parificazione del rendiconto, giova ricordare che questo giudizio si'
svolge con le formalita' della giurisdizione contenziosa, prevede la
partecipazione del Procuratore generale in contraddittorio con i
rappresentanti dell'Amministrazione e si conclude con una pronunzia
adottata in esito a pubblica udienza, sicche' la consolidata
giurisprudenza della Corte costituzionale (sentenze n. 165/1963, n.
121/1966, n. 142/1968, n. 244/1995 e n. 213/2008) ha riconosciuto
«alla Corte dei conti, in sede di giudizio di parificazione del
bilancio, la legittimazione a promuovere, in riferimento all'articolo
81 della Costituzione, questione di legittimita' costituzionale,
avverso tutte quelle disposizioni di legge che determinino effetti
modificativi dell'articolazione del bilancio per il fatto stesso di
incidere, in senso globale, sulle unita' elementari, vale a dire sui
capitoli, con riflessi sugli equilibri di gestione, disegnati con il
sistema dei risultati differenziali» (sentenza n. 213/2008 della
Corte costituzionale).
Piu' recentemente, la Corte costituzionale (sentenza n. 181/2015)
ha riconosciuto anche alle Sezioni regionali di controllo della Corte
dei conti la legittimazione a promuovere, nell'ambito del giudizio di
parifica del rendiconto delle Regioni a statuto ordinario, questione
di legittimita' costituzionale avverso le disposizioni di legge che
determinano, nell'articolazione e nella gestione del bilancio stesso,
effetti non consentiti dai principi posti a tutela degli equilibri
economico-finanziari e dagli altri precetti costituzionali, che
custodiscono la sana gestione finanziaria.
La legittimazione di questa Corte a sollevare questioni di
legittimita' costituzionale, quindi, non e' considerata limitata al
solo parametro costituito dall'articolo 81 della Costituzione, ma si
estende a tutte le norme costituzionali tese a presidiare gli
equilibri di finanza pubblica e, dunque, anche con riferimento
all'articolo 119, sesto comma, che limita il ricorso
all'indebitamento solo per spese di investimento.
Sul punto, occorre infatti ricordare che il giudizio di
parificazione, allo stato della legislazione vigente, e' l'unica
possibilita' offerta dall'ordinamento per sottoporre a scrutinio di
costituzionalita' in via incidentale, in riferimento ai principi
costituzionali in materia di finanza pubblica, le disposizioni
legislative che, incidendo sui singoli capitoli, modificano
l'articolazione del bilancio e ne possono alterare gli equilibri
complessivi. Conseguentemente, ove si escludesse la legittimazione di
questa Corte a sollevare questioni di costituzionalita' in
riferimento ai parametri sopra individuati, si verrebbe a creare, di
fatto, una sorta di spazio legislativo immune dal controllo di
costituzionalita' attivabile in via incidentale, laddove la
giurisprudenza costituzionale ha riconosciuto la legittimazione della
Sezione di controllo della Corte dei conti a sollevare questioni di
legittimita' costituzionale anche in relazione all'esigenza di
assicurare «al sindacato della Corte costituzionale leggi che, come
nella fattispecie in esame, piu' difficilmente verrebbero, per altra
via, ad essa sottoposte» (Corte costituzionale sentenza n. 226/1976).
4. Al fine di evidenziare la rilevanza nel presente giudizio
delle questioni di costituzionalita' che si intende sollevare, la
Sezione ritiene necessario precisare quale sia l'oggetto del giudizio
di parifica.
L'articolo 39 del Testo Unico delle leggi sulla Corte dei conti
(regio decreto 12 luglio 1934, n. 1214), al quale l'articolo 1, comma
5, del decreto-legge 10 ottobre 2012, n. 174, fa rinvio, dispone che
«La Corte verifica il rendiconto generale dello Stato e ne confronta
i risultati tanto per le entrate, quanto per le spese, ponendoli a
riscontro con le leggi del bilancio. A tale effetto verifica se le
entrate riscosse e versate ed i resti da riscuotere e da versare
risultanti dal rendiconto, siano conformi ai dati esposti nei conti
periodici e nei riassunti generali trasmessi alla Corte dai singoli
ministeri; se le spese ordinate e pagate durante l'esercizio
concordino con le scritture tenute o controllate dalla Corte ed
accerta i residui passivi in base alle dimostrazioni allegate ai
decreti ministeriali di impegno ed alle proprie scritture. La Corte
con eguali accertamenti verifica i rendiconti, allegati al rendiconto
generale, delle aziende, gestioni ed amministrazioni statali con
ordinamento autonomo soggette al suo riscontro».
In un primo tempo, la Corte costituzionale, pur ravvisando nel
giudizio di parifica del rendiconto generale dello Stato la presenza
delle condizioni ipotizzate dall'articolo 1 della legge
costituzionale 9 febbraio 1948, n. 1, per la proposizione davanti ad
essa di questioni di legittimita' costituzionale, dal tenore
letterale del citato articolo 39 aveva tratto la conclusione che esse
non potevano investire la legge di bilancio o le leggi di spesa,
attesa la loro irrilevanza ai fini del decidere, in considerazione
del peculiare ambito di cognizione del giudizio di parifica (Corte
costituzionale, sentenza n. 142/68).
Successivamente, la riforma del bilancio ne ha mutato natura e
finalita', trasformandolo da «strumento descrittivo di fenomeni di
mera erogazione finanziaria» in «strumento di realizzazione di nuove
funzioni di governo (come la programmazione di bilancio, le
operazioni di tesoreria, ecc.) e piu' in generale di politica
economica e finanziaria»; in questo nuovo contesto il bilancio
persegue, tra le altre, «la finalita' di meglio programmare, definire
e controllare le entrate e le spese pubbliche, per assicurare
l'equilibrio finanziario e la sostanziale osservanza, in una
proiezione temporale che supera l'anno, dei principi enunciati
dall'articolo 81 della Costituzione». I mutamenti del bilancio hanno
indotto una rivisitazione del ruolo assegnato al giudizio di
parifica; al riguardo, il Giudice delle leggi, con sentenza n.
244/1995, ha affermato che «la funzione di riscontro, che costituisce
l'essenza del giudizio di parificazione, attiene anche alla verifica
degli scostamenti che, negli equilibri stabiliti n bilancio
preventivo, si evidenziano in sede consuntiva, coerentemente con la
previsione del primo comma dell'articolo 39 del regio decreto 12
luglio 1934, n. 1214». Conseguentemente, pur precisando che oggetto
del giudizio di parificazione e' il riscontro e la verifica, rispetto
alta legge di bilancio, delle risultanze del rendiconto generale, la
Corte costituzionale ha ritenuto che, non potendo ignorarsi il
rilievo che il raffronto fra dati previsionali e consuntivi viene ad
avere nel nuovo contesto normativo, «la decisione da assumere non
puo' non vertere anche sulla verifica, a consuntivo, del rispetto
degli accennati equilibri, in relazione, tra l'altro, ai vincoli
posti dalla legge finanziaria».
Questo orientamento e' stato confermato dalla sentenza n.
213/2008, nella quale, richiamando espressamente la sentenza n.
244/1995 sopra citata, la Corte costituzionale ha confermato la
legittimazione della Corte dei conti in sede di giudizio di
parificazione a sollevare questione di legittimita' costituzionale
«avverso tutte quelle disposizioni di legge che determinino effetti
modificativi dell'articolazione del bilancio per il fatto stesso di
incidere, in senso globale, sulle unita' elementari, vale a dire sui
capitoli, con riflessi sugli equilibri di gestione, disegnati con il
sistema dei risultati differenziali».
Puo', pertanto, ritenersi che, allo stato attuale della
giurisprudenza costituzionale, il giudizio di parifica ha come
oggetto la verifica delle riscossioni e dei pagamenti e dei relativi
resti (residui) e, soprattutto, la verifica a consuntivo degli
equilibri di bilancio sulla base del bilancio preventivo e di tutte
le disposizioni sopravvenute che ne hanno modificato la struttura. In
tal modo, il giudizio di parificazione si pone come strumentale al
ruolo di «garante imparziale dell'equilibrio economico-finanziario
del settore pubblico» che il legislatore ha attribuito alla Corte dei
conti.
Cio' premesso, la possibilita' di procedere ad una parifica
parziale, gia' conosciuta dalla prassi applicativa (decisione n.
36/CONTR/2011 delle Sezioni Riunite per la Regione Trentino-Alto
Adige/Südtirol, decisione n. 116/2014/PARI della Sezione regionale di
controllo per l'Abruzzo, decisione n. 36/2014/PARI della Sezione
regionale di controllo per la Calabria, decisione n. 46/2014/PARI
della Sezione regionale di controllo per la Liguria, decisione n.
2/2014/SS.RR./PARI delle Sezioni riunite per la Regione siciliana)
appare coerente con l'oggetto del giudizio che, come detto, si
sostanzia in piu' parifiche distinte delle diverse poste, che
confluiscono sui risultato complessivo.
Nella fattispecie, le valutazioni finalizzate alla parifica dei
capitoli riportati nella tabella economie vincolate riprogrammate con
il bilancio di previsione annuale 2013, nonche' dei capitoli 51001.1
(UPB 05.01.001) «Anticipazione di liquidita' ex articolo 3 del
decreto-legge 8 aprile 2013, n. 35» sul lato delle entrate e 81591.1
(UPB 12.01.006) «Risorse ex anticipazione di liquidita' ex articolo 3
del decreto-legge 8 aprile 2013, n. 35, per la ricapitalizzazione
degli enti del Servizio Sanitario regionale» sul lato della spesa,
comportano l'applicazione delle L.R. n. 2/2013, n. 3/2013, n. 20/2013
e n. 59/2013 che ne hanno disciplinato o modificato il finanziamento;
cio' mette in luce la rilevanza, nel presente giudizio, delle
questioni di costituzionalita' che si intende sollevare. E' evidente,
infatti, che, nella vigenza delle menzionate norme regionali e in
assenza di scrutinio da parte del Giudice delle leggi, la Sezione,
pur dubitando della relativa costituzionalita', dovrebbe parificare
le predette componenti del rendiconto della Regione Abruzzo, venendo
quindi meno alle finalita' per le quali e' stata intestata alla Corte
dei conti la funzione di parifica dei rendiconti regionali.
Ancora, a sostegno della rilevanza delle questioni di
legittimita' costituzionale da sollevarsi, va evidenziata l'incidenza
che le disposizioni finanziarie e di bilancio di cui alle L.R. n.
2/2013, n. 3/2013 e n. 59/2013 sopra menzionate hanno comportato
sulla gestione dell'anno, determinando un ampliamento non consentito
della capacita' di spesa, pari all'importo dell'avanzo presunto
illegittimamente utilizzato per finalita' di copertura; inoltre le
variazioni di bilancio, operate con il richiamato articolo 16 della
L.R. n. 20/2013, hanno generato un impatto sostanziale sugli
equilibri, sul risultato d'amministrazione e, conseguentemente, anche
sull'equilibrio dei bilanci futuri. Infatti, applicando le precedenti
disposizioni, il disavanzo d'amministrazione dell'esercizio 2013
rimarrebbe fissato nell'importo di euro -538.201.471,80, esposto nel
progetto di legge di approvazione del rendiconto. Diversamente, se le
stesse venissero dichiarate costituzionalmente illegittime, le spese
legate alla riprogrammazione di economie vincolate e quelle
finanziate con le anticipazioni di liquidita', ottenute ai sensi
dell'articolo 3 del decreto-legge n. 35/2013, sarebbero prive di
copertura e, conseguentemente, il disavanzo d'amministrazione
aumenterebbe del relativo importo (rispettivamente per euro
61.889.400,15 e euro 174.009.000,00).
Al riguardo, appare opportuno sottolineare che il risultato
d'amministrazione consente di accertare l'equilibrio finanziario
complessivo dell'ente. Pertanto, la sua esatta determinazione
costituisce l'oggetto principale e lo scopo del giudizio di
parificazione che, come sopra detto, riguarda, non solo la verifica
delle riscossioni e dei pagamenti e dei relativi resti (residui), ma
anche, e soprattutto, la verifica, a consuntivo, degli equilibri di
bilancio. Inoltre, trattandosi di disavanzo d'amministrazione, che
deve essere obbligatoriamente ripianato, esso condiziona anche
l'equilibrio degli esercizi futuri.
Alla luce di quanto esposto, la Sezione ritiene che le questioni
di legittimita' costituzionale, di seguito illustrate, siano
rilevanti, atteso il diverso esito del giudizio, a seconda che
vengano applicate o meno le disposizioni di legge impugnate.
5. La prima questione di costituzionalita' attiene alle
disposizioni di legge concernenti la riprogrammazione di economie
vincolate, la cui copertura e' garantita a mezzo di avanzo presunto.
Si fa in particolare riferimento a:
1. l'articolo 7, commi 1, 2 e 3, della L.R. n. 2/2013 (legge
Finanziaria Regionale 2013); tali norme, come precedentemente
richiamato, dispongono la riprogrammazione delle economie vincolate
riportate nell'Allegato 3 (per l'importo complessivo iniziale di euro
77.738.970,60, poi ridotto a euro 61.889.400,15), autorizzandone
l'iscrizione nel bilancio di previsione. La riprogrammazione ha
efficacia per l'esercizio finanziario 2013 e gli importi non
impegnati entro il termine dell'esercizio medesimo riacquistano la
loro destinazione di spesa originaria. Infine, in base al comma 3,
gli impegni assunti sui capitoli di cui all'Allegato 3 sono imputati
prioritariamente agli importi riprogrammati;
2. la riprogrammazione in argomento viene poi recepita nel
bilancio di previsione 2013, a mezzo dell'articolo 15, comma 3, della
L.R. n. 3/2013, inserita tra gli stanziamenti di spesa (articolo 4,
L.R. n. 3/2013) e finanziata con avanzo presunto (articolo 11, L.R.
n. 3/2013).
In via preliminare, rispetto alle valutazioni sul requisito della
non manifesta infondatezza delle eccezioni sollevate, la Sezione
ritiene necessario ricordare che la copertura tramite avanzo
presunto, operata dall'articolo 11, della L.R. n. 3/2013, nella
versione originaria, comprendeva anche i capitoli 323500 (UPB
15.02.003) «Fondo speciale per la riassegnazione dei residui passivi
delle spese in conto capitale, perenti agli effetti amministrativi,
reclamati dai creditori - articolo 18 della LR 25 febbraio 2002, n.
3» (euro 6.000.000,00) e 321920 (UPB 15.01.002) «Fondo di riserva per
la riassegnazione dei residui passivi di parte corrente, perenti agli
effetti amministrativi, reclamati dai creditori - articolo 18 della
L.R. 25 marzo 2002, n. 3» (euro 3.000.000,00).
Queste parti dell'articolo 11 in esame sono state gia' oggetto di
sindacato da parte della Corte costituzionale, la quale, con sentenza
n. 250/2013, ne ha dichiarato l'illegittimita', congiuntamente con
gli articoli 13, comma 1, e 14, comma 1, della L.R. n. 3/2013, non
ritenendo conforme all'articolo 81, quarto comma (nel testo vigente
prima della modifica introdotta dalla legge costituzionale 20 aprile
2012, n. 1), della Costituzione la copertura finanziaria operata a
mezzo dell'utilizzo dell'avanzo presunto 2012. Nell'occasione la
Corte costituzionale, pur riconoscendo i limiti fissati dal ricorso
del Presidente del Consiglio dei Ministri, il quale non aveva
impugnato l'utilizzazione dell'ulteriore parte dell'avanzo di
amministrazione presunto prevista dall'articolo 11 della legge in
esame, ricordava che «la declaratoria d'incostituzionalita'
dell'utilizzazione dell'avanzo di amministrazione presunto alle sole
partite di spesa oggetto del ricorso non esonera la Regione dal
rispetto dei canoni derivanti dal precetto costituzionale
dell'equilibrio complessivo del bilancio, anche in relazione alla
dimensione di assoluto rilievo dell'avanzo di amministrazione
presunto residuale».
Tuttavia, come ricordato dalla Procura regionale, «la Regione,
nonostante l'autorevole avvertimento e sollecitazione del Giudice
costituzionale a intervenire a garanzia dell'equilibrio di bilancio,
e' rimasta inerte».
Alla luce di cio', la Sezione ritiene che i medesimi profili di
illegittimita' costituzionale, per assenza di adeguata copertura
finanziaria, non appaiano manifestamente infondati anche riguardo
alla riprogrammazione di economie contemplata nell'articolo 11 della
legge n. 3/2013, a fronte del saldo finanziario presunto del 2012.
Piu' precisamente, la Sezione dubita che le riprogrammazioni
effettuate con le norme elencate ai precedenti punti 5.1 e 5.2 siano
in linea con il principio di unita' di bilancio, desumibile
dall'articolo 81, quarto comma, della Costituzione (nel testo vigente
prima della modifica introdotta dalla legge costituzionale 20 aprile
2012, n. 1), ed esplicitato dall'articolo 24, comma 1, della legge 31
dicembre 2009, n. 196 (Legge di contabilita' e finanza pubblica). Al
riguardo, la Corte costituzionale ricorda che «il bilancio non puo'
essere articolato in maniera tale da destinare alcune fonti di
entrata a copertura di determinate e specifiche spese, salvi i casi
di espresso vincolo disposti dalla legge per alcune tipologie di
entrate (tributi di scopo mutui destinati all'investimento, fondi
strutturali di provenienza comunitaria, etc.). Se tale principio
risulta indefettibile nell'ambito del singolo esercizio di
competenza, a maggior ragione esso preclude che economie di spesa di
esercizi precedenti possano essere trasferite a quello successivo
attraverso una sorta di vincolo postumo, privo di qualsiasi
fondamento normativo» (sentenza n. 241/2013).
Ad avviso della Sezione, inoltre, le norme in esame sembrano
porsi in contrasto con il principio di tutela degli equilibri di
bilancio, anch'esso contenuto nell'articolo 81, quarto comma, della
Costituzione (nel testo vigente prima della modifica introdotta dalla
legge costituzionale 20 aprile 2012, n. 1), in quanto la
riprogrammazione delle economie vincolate ivi disposta non rispetta
le stringenti condizioni fissate dalla Corte costituzionale nella
sentenza n. 192/2012. Sul punto, si osserva che il predetto principio
impedisce di estrapolare dalle risultanze degli esercizi precedenti
singole partite, ai fini della loro applicazione al bilancio
successivo. Si tratta di una regola posta a presidio della sana
gestione finanziaria, dal momento che la sottrazione di componenti
attive dall'aggregato complessivo (il quale determina il risultato di
amministrazione), effettuata senza la previa verifica di sussistenza
dell'avanzo, puo' aggravare gli eventuali saldi negativi del conto
consuntivo. Essa viene infatti a ridurre il saldo economico
(risultante dall'aggregato complessivo costituito dai residui attivi,
dai residui passivi e dal fondo di cassa) in misura pari alla risorsa
sottratta per la reiscrizione nell'esercizio successivo.
Inoltre, la riprogrammazione viene finanziata mediante
applicazione di "Avanzo presunto", posta che, per giurisprudenza
consolidata della Corte costituzionale, costituisce entita'
giuridicamente e contabilmente inesistente, sicche' «nessuna spesa
puo' essere accesa in poste di bilancio correlate ad un avanzo
presunto, se non quella finanziata da fondi vincolati e regolarmente
stanziati nell'esercizio precedente» (sentenza n. 70/2012). La stima
del risultato di amministrazione di fine esercizio e' d'ausilio
nell'impianto e nella gestione del bilancio di previsione, in quanto,
in una prospettiva prudenziale, consente di anticipare il recupero di
un'eventuale situazione di disavanzo latente, prima del relativo
definitivo accertamento mediante rendiconto, ad esercizio finanziario
oramai avviato.
Come ricordato dalla Corte costituzionale, «in buona sostanza,
mentre la corretta pratica contabile prescrive un atteggiamento
tempestivo e prudenziale nei confronti del disavanzo presunto, il
legislatore vieta tassativamente l'utilizzazione dell'avanzo presunto
per costruire gli equilibri del bilancio, in quanto entita' economica
di incerta realizzazione e, per cio' stesso, produttiva di rischi per
la sana gestione finanziaria dell'ente pubblico» (sentenza n.
70/2012).
Alla luce di cio', nel caso della Regione Abruzzo, appaiono
ancora piu' evidenti i profili di illegittimita' dell'utilizzo, con
finalita' di copertura, del saldo di amministrazione positivo
presunto; infatti, alla data di approvazione del bilancio di
previsione 2013, la Regione era consapevole dei disavanzi accumulati
negli esercizi precedenti al 2012 (€ -413,6 mln. nel 2009, -433,1
mln. nel 2010 e -484,5 mln. nel 2011), mai oggetto di manovre di
recupero mediante iscrizione nei bilanci di previsione dei relativi
esercizi successivi. La situazione di disavanzo sostanziale, in luogo
del saldo positivo iscritto nel bilancio preventivo 2013, si e'
successivamente manifestata anche per l'esercizio 2012 (€ -454,96
mln.), a seguito dell'approvazione del relativo rendiconto con la
L.R. n. 45/2014. Ne consegue che, in sede di programmazione
finanziaria 2013, non poteva ritenersi fondata alcuna stima di un
presumibile esito positivo della gestione 2012.
In realta' l'intero impianto dell'articolo 11 della legge n.
3/2013 sembra configurare la violazione dei principi della copertura
e dell'unita' e concorre a rendere il bilancio dell'esercizio 2013
privo di equilibrio nel suo complesso, poiche' si determina il
sovradimensionamento della spesa rispetto alle risorse effettivamente
disponibili, in presenza di un avanzo presunto rimasto tale fino a
fine esercizio. Al riguardo, la Corte costituzionale ha piu' volte
affermato che «Nell'ordinamento finanziario delle amministrazioni
pubbliche i principi del pareggio e dell'equilibrio tendenziale
fissati nell'articolo 81, quarto comma, Cost. si realizzano
attraverso due regole, una statica e l'altra dinamica: "la prima
consiste nella parificazione delle previsioni di entrata e spesa"
(sentenza n. 70/2012); "la seconda nel continuo perseguimento di una
situazione di equilibrio tra partite attive e passive che compongono
il bilancio, attraverso un'interazione delle loro dinamiche in modo
tale che il saldo sia tendenzialmente nullo. Cio' determina
nell'amministrazione pubblica l'esigenza di un costante controllo di
coerenza tra la struttura delle singole partite attive e passive che
compongono il bilancio stesso» (sentenza n. 250/2013)".
Infine, allo scopo di completare la valutazione in merito alla
non manifesta infondatezza dei dubbi di legittimita' relativi alle
coperture mediante avanzo presunto, occorre scrutinare se la
riprogrammazione contemplata nell'articolo 11 della L.R. n. 3/2013
possa rientrare nell'eccezione al principio generale rappresentata
dai fondi a destinazione vincolata.
Infatti, i vincoli di destinazione delle risorse confluenti, a
fine esercizio, nel risultato di amministrazione permangono anche se
quest'ultimo non e' capiente a sufficienza o e' negativo: in questi
casi l'ente deve ottemperare a tali vincoli attraverso il reperimento
delle risorse necessarie per finanziarie gli obiettivi, cui sono
dirette le entrate vincolate rifluite nel risultato di
amministrazione negativo o incapiente.
Ad avviso della Corte costituzionale, «questa eccezione non e'
riconducibile alla ratio intrinseca dell'istituto del risultato
presunto (la cui disciplina e' preordinata piuttosto alla prudente
cautela nella gestione delle uscite), bensi' alla clausola generale
in materia contabile che garantisce l'esatto impiego delle risorse
stanziate per specifiche finalita' di legge» (sentenza n. 70/2012).
Tuttavia, attesi i rischi per gli equilibri di bilancio derivanti
da questa eccezione, la stessa Corte costituzionale ne ha bilanciato
gli effetti imponendo rigorosi obblighi motivazionali; infatti, non
e' sufficiente richiamare genericamente l'utilizzo di un avanzo
vincolato: l'Amministrazione che Io invoca deve, invece, rendere
ragione del vincolo normativo esistente e della sua effettiva
osservanza, indicandone chiaramente le fonti normative e producendo
nella legge approvativa del bilancio e nei suoi allegati tutte le
informazioni atte a consentire un'efficace verifica della ricorrenza,
nel caso specifico, del vincolo di destinazione e del suo effettivo
rispetto, come emergente da un adeguato livello di dettaglio circa
l'impiego dei fondi.
Si legge, al riguardo, nella stessa sentenza n. 70/2012, «ferma
restando questa regola eccezionale in ordine alla utilizzazione
dell'avanzo di amministrazione presunto vincolato, la legge di
approvazione del bilancio di previsione e le note a corredo dello
stesso devono tuttavia individuare con esattezza le ragioni normative
dei fondi vincolati, nel rispetto dei principi di chiarezza e di
verificabilita' dell'informazione».
L'eccezione, rappresentata dal trasferimento di fondi vincolati
rimasti inutilizzati al termine degli esercizi precedenti, e',
quindi, subordinata alla condizione che permangano le finalita'
perseguite attraverso il loro originario stanziamento e non puo'
operare con riguardo a nuovi obiettivi enunciati in sede di
reiscrizione delle somme nell'esercizio di competenza. Cio' premesso,
le riprogrammazioni disposte con i commi 1, 2 e 3 dell'articolo 7
della L.R. n. 2/2013 non sembrano soddisfare i requisiti
precedentemente descritti, in quanto le risorse derivanti dalle
economie vincolate vengono destinate a coprire spese diverse rispetto
a quelle che giustificavano l'originario stanziamento; cio' emerge
chiaramente dalla disamina delle voci elencate nella tabella di cui
all'Allegato 3, che evidenzia discrasie tra le disposizioni normative
che supportano i vincoli originari e quelle che determinano le
finalita' riprogrammate. D'altronde e' proprio la riprogrammazione di
risorse rispetto alla destinazione originaria l'elemento che
differenzia le reiscrizioni di cui all'articolo 7 della L.R. n.
2/2013 da quelle previste dall'articolo 15, commi 1 e 2, della L.R.
n. 3/2013; anche queste ultime, infatti, vengono finanziate con
avanzo presunto, ma rimangono destinate secondo gli originari vincoli
finalistici. Inoltre, lo stesso comma 2, dell'articolo 7, della L.R.
n. 2/2013, nel disporre ritorno alla destinazione di spesa originaria
degli importi non impegnati a fine 2013, conferma la circostanza che
la riprogrammazione di cui al comma 1 potrebbe comportare la
deviazione delle risorse dalla loro originaria finalita'.
In questo modo, si realizza un'elusione del divieto di
utilizzazione dell'avanzo presunto, in quanto la Regione ottiene un
ampliamento delle proprie capacita' di spesa, a valere su risorse
vincolate ad altre finalita'.
Invero, come affermato dalla Corte costituzionale (sentenza n.
192/2012), «il concetto di economia di spesa collide intrinsecamente
con quello di programmazione e [...] quello di vincolo e' relativo e
circoscritto - come gia' rilevato - alle finalita' per le quali viene
creato l'originario stanziamento negli esercizi pregressi. Infatti,
quando si siano verificate economie di spesa, gli esiti contabili non
possono fuoriuscire dalle due ipotesi alternative di permanenza del
vincolo specifico, cui collegare la relativa reiscrizione, oppure di
sopravvenienza attiva vera e propria, che si riversa - quale
componente positiva - nella aggregazione complessiva degli elementi
che determinano il risultato di amministrazione, nel caso in cui
l'obiettivo sotteso al vincolo sia stato realizzato».
In sostanza, l'utilizzo di risorse vincolate non impiegate, per
finanziare in bilancio altre spese, mina - in assenza di un
rendiconto approvato dal quale emerga un idoneo avanzo di
amministrazione - gli equilibri dell'Ente Regione, il quale, al
manifestarsi delle esigenze di spesa alla base dell'originario
stanziamento, non potra' piu' disporre delle economie vincolate, in
quanto riprogrammate per altre finalita'.
6. La seconda questione di costituzionalita', che questa Sezione
ritiene di dover sollevare, investe le disposizioni di cui
all'articolo 16 della L.R. 16 luglio 2013, n. 20, in tema di
anticipazione di liquidita' ex articolo 3 del decreto-legge n.
35/2013; come gia' ricordato, con tale norma la Regione Abruzzo
assicurava la copertura annuale del rimborso dell'anticipazione di
liquidita' ottenuta (quota capitale e quota interessi) con le entrate
derivanti dall'aumento della tassa automobilistica di cui
all'articolo 1 della L.R. 9 novembre 2011, n. 39, per un importo
annuale di euro 13.000.000,00.
Le variazioni di bilancio necessarie per dare evidenza
all'anticipazione di liquidita' sono avvenute con deliberazione di
Giunta regionale (n. 539 del 22 luglio 2013), ai sensi dell'articolo
25, comma 2, della L.R. n. 3/2002 (Ordinamento contabile della
Regione Abruzzo), il quale dispone che «Mediante provvedimenti
amministrativi della Giunta regionale sono istituite nuove unita'
previsionali di base per l'iscrizione di entrate derivanti da
assegnazioni vincolate a scopi specifici nonche' per l'iscrizione
delle relative spese quando queste siano tassativamente regolate
dalla legge o da specifiche convenzioni». In attuazione di cio', la
Giunta ha istituito, nella parte entrata e nella parte spesa del
bilancio di' previsione 2013, i seguenti capitoli con i relativi
stanziamenti:
capitolo di entrata 51001.1 (UPB 05.01.001) «Anticipazione di
liquidita' ex articolo 3 del decreto-legge 8 aprile 2013, n. 35», con
uno stanziamento in termini di competenza e di cassa pari a euro
174.009.000,00;
capitolo di spesa 81591.1 (UPB 12.01.006) «Risorse, ex
anticipazione articolo 3 del decreto-legge 8 aprile 2013, n. 35, per
la ricapitalizzazione degli enti del Servizio Sanitario regionale»,
con uno stanziamento in termini di competenza e di cassa pari a euro
174.009.000,00.
La posta in entrata rientra nel Titolo V (entrate derivanti da
mutui, prestiti o altre operazioni creditizie), mentre quella in
uscita nel Titolo I (spese correnti).
La Sezione dubita della legittimita' costituzionale, con
riferimento all'articolo 81, comma 4, della Costituzione (nel testo
vigente prima della modifica introdotta dalla legge costituzionale 20
aprile 2012, n. 1), dell'articolo 16 della L.R. n. 20/2013, in quanto
lo stesso non prevede misure quali lo stanziamento di un apposito
fondo di accantonamento, teso a sterilizzare i margini di competenza
generati dall'iscrizione, tra le poste in entrata, dell'anticipazione
di liquidita'.
Il tema della corretta contabilizzazione dell'anticipazione di
liquidita' ex decreto-legge n. 35/2013 e' stato recentemente oggetto
di sindacato da parte della Corte costituzionale, con riguardo a
disposizioni legislative della Regione Piemonte, sostanzialmente
assimilabili a quelle della Regione Abruzzo qui in esame. Piu'
precisamente, con la sentenza n. 181/2013 la Corte costituzionale ha
stabilito importanti punti fermi in merito alla natura
dell'anticipazione di liquidita' e alle modalita' contabili da
adottare per garantirne la compatibilita' con i parametri
costituzionali rappresentati dagli articoli 81, quarto comma (nel
testo vigente prima della modifica introdotta dalla legge
costituzionale 20 aprile 2012, n. 1), e 119, sesto comma, della
Costituzione.
In merito all'aspetto della natura giuridica, la Corte
costituzionale assimila l'anticipazione ex decreto-legge n. 35/2013
all'istituto dell'anticipazione di cassa, pur riconoscendone forti
elementi di ambiguita' (tra tutti la durata trentennale, la
destinazione a copertura degli «ammortamenti non sterilizzati» e
delle «mancate erogazioni per competenza»). Piu' precisamente «il
meccanismo normativo creato dal legislatore statale risulta influente
sulla sola gestione di cassa: d'altronde, quando una disposizione si
presta a piu' interpretazioni e solo una risulta conforme al
parametro costituzionale, al testo legislativo va attribuito il
significato compatibile con la Costituzione. Un'interpretazione
sistematica e costituzionalmente orientata delle norme statali porta
dunque a concludere che le anticipazioni di liquidita' altro non
costituiscono che anticipazioni di cassa di piu' lunga durata
temporale rispetto a quelle ordinarie. La loro ratio, quale si ricava
dalla genesi del decreto-legge e dai suoi lavori preparatori, e'
quella di riallineare nel tempo la cassa degli enti strutturalmente
deficitari con la competenza, attraverso un'utilizzazione limitata al
pagamento delle passivita' pregresse unita a contestuali risparmi nei
bilanci futuri, proporzionati alle quote di debito inerenti alla
restituzione della anticipazione stessa cosi' da rientrare dai
disavanzi gradualmente ed in modo temporalmente e finanziariamente
proporzionato alla restituzione dell'anticipazione. E d'altronde -
come emerge dalla formulazione della norma statale (l'onere stimato
in 6,25 miliardi di euro, 2,5 miliardi di euro per il 2013 e 3,7
miliardi di euro per il 2014, per le anticipazioni di liquidita' da
restituire in un periodo non superiore a trent'anni e' stato
collegato al rendimento dei BTP a 5 anni) - il collegamento del
finanziamento dell'ente territoriale ai titoli del debito pubblico e'
ulteriore elemento a favore della tesi che tali operazioni non
possano finanziare la copertura di disavanzi o spese di pertinenza
degli esercizi successivi all'entrata in vigore del n. 35 del 2013».
Dalla predetta ricostruzione giuridica dell'anticipazione di
liquidita' consegue che, nella rappresentazione contabile, la stessa
non deve configurarsi come una risorsa aggiuntiva per la copertura di
spese o disavanzi, bensi' come un istituto di natura finanziario -
contabile avente lo scopo di fornire liquidita' per onorare debiti
pregressi, gia' regolarmente iscritti in bilancio ed impegnati o
comunque vincolati. Proprio per evitare tale deviazione, la Sezione
delle autonomie della Corte dei conti (deliberazione n.
19/SEZAUT/2014/QMIG dell'11 luglio 2014) - nell'esercizio della
funzione nomofilattica in sede di controllo sugli enti territoriali -
e lo stesso Ministero dell'Economia e delle Finanze - nel contratto
stipulato per la concessione e la restituzione dell'anticipazione -
hanno previsto l'obbligo di sterilizzare l'anticipazione, affinche'
la stessa, da strumento di flessibilizzazione della cassa, non
diventi anomalo mezzo di copertura di nuove spese e di riduzione del
disavanzo con modalita' contrarie agli articoli 81, quarto comma (nel
testo vigente prima della modifica introdotta dalla legge
costituzionale 20 aprile 2012, n 1) e 119, sesto comma, della
Costituzione.
L'articolo 16 della L.R. n. 20/2013 non prevede alcuna forma di
sterilizzazione dell'anticipazione di liquidita' autorizzata, ma si
limita ad individuare le risorse per la copertura delle spese legate
alle rate annuali di restituzione dell'anticipazione stessa (euro
13.000.000,00 inclusivi della quota capitale e della quota
interessi), destinando, a tal fine, a decorrere dall'anno 2014, per
un periodo pari a trenta anni e comunque fino alla totale estinzione
di quanto dovuto, le entrate derivanti dall'aumento della tassa
automobilistica, di cui all'articolo 1, della legge regionale 9
novembre 2011, n. 39. Ne', tantomeno, nel disegno di legge
concernente il Rendiconto generale delta Regione Abruzzo per
l'esercizio 2013 (DGR n. 688/C del 27 agosto 2015), sottoposto a
parifica, e' stata colmata tale lacuna, apponendo al risultato di
amministrazione un vincolo pari all'importo dell'anticipazione di
liquidita', con conseguente incremento del disavanzo, da euro -
538.201.471,80 ad euro 712.210.472,80.
La mera previsione dei soli stanziamenti di spesa, funzionali
alla restituzione futura delle somme ottenute, non e' sufficiente a
garantir-e che la configurazione contabile dell'anticipazione di
liquidita' si mantenga in linea con il quadro costituzionale;
infatti, come rilevato nella sentenza n. 181/2015, l'assenza di
strumenti di sterilizzazione dei margini di competenza generati
dall'anticipazione assimilerebbe quest'ultima ad una forma di
finanziamento e cio' contrasterebbe «in modo palese con il combinato
disposto dell'articolo 119, sesto comma, Cost. - secondo cui le
regioni "[p]ossono ricorrere all'indebitamento solo per finanziare
spese di investimento" - e dell'articolo 3 rubricato "Disposizioni in
materia di oneri sociali e di personale e per il funzionamento di
amministrazioni ed enti pubblici», comma 17, della legge 24 dicembre
2003, n. 350 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e
pluriennale dello Stato - legge finanziaria 2004), secondo cui «[..]
costituiscono indebitamente, agli effetti dell'articolo 119, sesto
comma, della Costituzione, l'assunzione di mutui [...]. Non
costituiscono indebitamente, agli effetti del citato articolo 119, le
operazioni che non comportano risorse aggiuntive, ma consentono di
superare, entro il limite massimo stabilito dalla normativa statale
vigente, una momentanea carenza di liquidita' e di effettuare spese
per le quali e' gia' prevista idonea copertura di bilancio". Dalle
norme evocate si ricava inequivocabilmente che se l'anticipazione di
liquidita' fosse da considerare un mutuo ai sensi del citato articolo
3, comma 17, la norma statale che la prevede sarebbe in contrasto con
il richiamato parametro costituzionale e, conseguentemente, sarebbe
essa stessa illegittima. A parte l'obbligo dell'interprete di
attribuire alla legge, in casi di polivalenza semantica, un
significato conforme a Costituzione, nel caso in esame proprio la
combinazione di dette norme e la genesi del decreto-legge n. 35 del
2013 non consentono alternative alla classificazione quale
anticipazione di liquidita' delle somme attribuite dallo Stato e da
quest'ultimo acquisite attraverso l'emissione di titoli del debito
pubblico. Peraltro, questa Corte ha gia' avuto modo di affermare che
"la ratio del divieto di indebitamento per finalita' diverse dagli
investimenti trova fondamento in una nozione economica di relativa
semplicita'. Infatti, risulta di chiara evidenza che destinazioni
diverse dall'investimento finiscono inevitabilmente per depauperare
il patrimonio dell'ente pubblico che ricorre al credito" (sentenza n.
188 del 2014)».
Al riguardo, occorre ulteriormente precisare che il percorso
argomentativo e le soluzioni tecniche individuate dalla Corte
costituzionale sono state, da ultimo, recepite dallo stesso
legislatore, il quale, nella legge di stabilita' per il 2016
(articolo 1, comma 692, della legge n. 208/2015) contempla, come
modalita' alternativa di registrazione dell'anticipazione di
liquidita', l'iscrizione, «nel titolo di spesa riguardante il
rimborso dei prestiti, [di] un fondo anticipazione di liquidita', di
importo pari alle anticipazioni di liquidita' incassate
nell'esercizio, non impegnabile e pagabile, destinato a confluire nel
risultato di amministrazione, come quota accantonata definita
dall'articolo 42 del decreto legislativo 23 giugno 2011, n. 118».
Sul punto, la Sezione non ritiene idonee, a fugare i dubbi di
costituzionalita' dell'articolo 16 della L.R. n. 20/2013, le
osservazioni formulate dalla Regione Abruzzo, nel contraddittorio
precedente al giudizio di parifica. In tale sede, l'Ente ha
richiamato le disposizioni prima contenute nel decreto-legge n.
179/2015 e poi confluite nella legge di stabilita' per il 2016
(articolo 1, commi 698 e 699), le quali prevedono una disciplina
speciale, tesa, da un lato, a far emergere i disavanzi conseguenti
alla mancata sterilizzazione dell'anticipazione di liquidita', ex
decreto-legge n. 35/2013, da parte delle Regioni che hanno gia'
provveduto ad approvare con legge i rendiconti relativi agli esercizi
2013 e 2014, dall'altro, ad individuare un percorso progressivo di
recupero di tale disavanzo.
Piu' nel dettaglio, ai sensi del comma 698, «Le regioni che ...,
a seguito dell'incasso delle anticipazioni di liquidita' di cui al
decreto-legge 8 aprile 2013, n. 35, convertito, con modificazioni,
dalla legge 6 giugno 2013, n. 64, e successivi rifinanziamenti, non
hanno stanziato in bilancio, tra le spese, un fondo diretto ad
evitare il finanziamento di nuove e maggiori spese e non hanno
accantonato tale fondo nel risultato di amministrazione, previo
parere dell'organo di revisione economico-finanziaria, provvedono a
rideterminare, alla data del 1° gennaio 2015, con deliberazione della
Giunta regionale da trasmettere al Consiglio regionale: a) il proprio
risultato di amministrazione disponibile al 31 dicembre 2014 definito
ai fini del rendiconto 2014, anche se approvato dal Consiglio,
riferendolo al 1° gennaio 2015, accantonandone una quota al fondo
anticipazione di liquidita', per un importo pari alle anticipazioni
acquisite nel 2013 e nel 2014, al netto delle quote gia' rimborsate,
se hanno partecipato alla sperimentazione prevista dall'articolo 78
del decreto legislativo 23 giugno 2011, n. 118 , e non hanno
effettuato il riaccertamento straordinario dei residui di cui
all'articolo 3 , comma 17-bis, del predetto decreto legislativo n.
118 del 2011; b) il proprio risultato di amministrazione disponibile
al 1° gennaio 2015, definito nell'ambito del riaccertamento
straordinario dei residui, accantonandone una quota al fondo
anticipazione di liquidita', per un importo pari alle anticipazioni
acquisite nel 2013 e nel 2014, al netto delle quote gia' rimborsate,
se non hanno partecipato alla sperimentazione prevista dall'articolo
78 del decreto legislativo 23 giugno 2011, n. 118, o hanno effettuato
il riaccertamento straordinario dei residui di cui all'articolo 3,
comma 17-bis, del predetto decreto legislativo n. 118 del 2011».
Il successivo comma 699 prevede, poi, un percorso agevolato di
ripiano del maggiore disavanzo derivante dall'accantonamento di cui
al comma 698, disponendo che lo stesso avvenga annualmente, a
decorrere dal 2016, per un importo pari all'ammontare
dell'anticipazione rimborsata nel corso dell'esercizio precedente.
Secondo quanto sostenuto dalla Regione Abruzzo tali norme
consentirebbero di rinviare al rendiconto 2014 l'accantonamento
dell'anticipazione di liquidita' ricevuta; ad avviso della Sezione,
invece, le disposizioni della legge di stabilita' richiamate
costituiscono una disciplina eccezionale, finalizzata a dare evidenza
contabile a eventuali disavanzi occulti, in presenza di rendiconti
gia' approvati, prevedendo, contestualmente, un iter agevolato di
ripiano degli eventuali saldi negativi emersi. Tali disposizioni, per
contro, non esonerano la Regione Abruzzo dal dare immediata
attuazione alle indicazioni contenute nella sentenza n. 181/2015;
l'Ente, avendo ritardato ad approvare i propri rendiconti, e'
chiamato a dare corretta rappresentazione contabile all'operazione di
anticipazione di liquidita' ottenuta gia' dall'esercizio 2013, ancora
aperto, accantonando le necessarie risorse nel risultato di
amministrazione e facendo conseguentemente emergere un maggiore
disavanzo.
P. Q. M.
La Corte dei conti, Sezione regionale di controllo per l'Abruzzo,
Visti gli articoli 81, 119 e 134 della Costituzione, l'articolo 1
della legge costituzionale 9 febbraio 1948, n. 1, e l'articolo 23
della legge 11 marzo 1953, n. 87;
Visto l'articolo 1, comma 5, del decreto-legge 10 ottobre 2012,
n. 174, convertito, con modificazioni, dalla legge 7 dicembre 2012,
n. 213;
Promuove questione di legittimita' costituzionale, in riferimento
ai parametri stabiliti dall'articolo 81, quarto comma, nel testo
vigente antecedentemente alla modifica introdotta dalla legge
costituzionale 20 aprile 2012, n. 1, e dall'articolo 119, sesto
comma, della Costituzione, delle seguenti disposizioni di legge:
1. Articolo 7, commi 1, 2 e 3, della L.R. 10 gennaio 2013, n. 2
(legge finanziaria regionale 2013), che dispongono la
riprogrammazione delle economie vincolate riportate nell'Allegato 3,
2. Articolo 15, comma 3, della L.R. 10 gennaio 2013, n. 3, che
recepisce la riprogrammazione delle economie vincolate riportate
nella tabella di cui all'articolo 11 della L.R. n. 3/2013,
prevedendone l'iscrizione, nello stato di previsione della spesa;
3. Articolo 11 della L.R. n. 3/2013, nella parte in cui dispone
l'iscrizione, nel totale generale delle entrate, della voce «Avanzo
di amministrazione presunto» o «Saldo finanziario presunto positivo»,
a copertura delle somme di cui al punto 1, reiscritte a competenza
dello stato di previsione della spesa;
4. Articoli 1 e 4 della medesima L.R. n. 3/2013, di
approvazione, rispettivamente, dei totali generali delle entrate e
delle spese del bilancio di competenza della Regione Abruzzo per
l'esercizio finanziario 2013, nella parte relativa all'iscrizione
dell'avanzo presunto e delle poste di spesa di cui al punto 1;
5. Articolo 16 della L.R. 16 luglio 2013, n. 20, nella parte in
cui non prevede alcuna forma di sterilizzazione dell'anticipazione di
liquidita' autorizzata, mediante inserimento di una posta di importo
pari alle somme complessivamente incamerate al Titolo V dell'entrata.
Il giudizio per le voci incise dalle norme di cui ai punti
precedenti resta sospeso.
Dispone la trasmissione degli atti alla Corte costituzionale per
l'esame delle questioni.
Dispone che, a cura della Segreteria della Sezione, ai sensi
dell'articolo 23, ultimo comma, della legge 11 marzo 1953, n. 87, la
presente ordinanza sia notificata al Presidente della Regione Abruzzo
e al Procuratore Regionale, quali parti in causa, e sia comunicata al
Presidente del Consiglio regionale dell'Abruzzo.
Cosi' deciso in L'Aquila, nella Camera di consiglio del giorno
26 febbraio 2016.
Il Presidente: Giordano
Gli estensori: Valente - Quaglini