N. 108 SENTENZA 18 aprile - 20 maggio 2016
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Istruzione pubblica - Assistenti amministrativi incaricati di svolgere le mansioni superiori di direttore dei servizi generali ed amministrativi - Ius superveniens modificativo del sistema di computo del relativo compenso. - Legge 24 dicembre 2012, n. 228 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato - Legge di stabilita' 2013), art. 1, commi 44 e 45. -(GU n.21 del 25-5-2016 )
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente:Giuseppe FRIGO;
Giudici :Paolo GROSSI, Giorgio LATTANZI, Aldo CAROSI, Marta CARTABIA,
Mario Rosario MORELLI, Giancarlo CORAGGIO, Giuliano AMATO, Silvana
SCIARRA, Daria de PRETIS, Nicolo' ZANON, Franco MODUGNO, Augusto
Antonio BARBERA, Giulio PROSPERETTI,
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'art. 1, commi 44
e 45, della legge 24 dicembre 2012, n. 228 (Disposizioni per la
formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato - Legge di
stabilita' 2013), promosso dal Tribunale ordinario di Torino, in
funzione di giudice del lavoro, nel procedimento vertente tra D.F.A.
e il Ministero dell'istruzione, dell'universita' e della ricerca con
ordinanza del 25 febbraio 2015, iscritta al n. 132 del registro
ordinanze 2015 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica
n. 27, prima serie speciale, dell'anno 2015.
Visto l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei
ministri;
udito nella camera di consiglio del 24 febbraio 2016 il Giudice
relatore Aldo Carosi.
Ritenuto in fatto
1.- Il Tribunale ordinario di Torino, in funzione di giudice del
lavoro, con ordinanza del 25 febbraio 2015, iscritta al n. 132 del
registro ordinanze del 2015, ha sollevato questione di legittimita'
costituzionale dell'art. 1, commi 44 e 45, della legge 24 dicembre
2012, n. 228 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e
pluriennale dello Stato - Legge di stabilita' 2013), in riferimento
agli artt. 3 e 117 della Costituzione (quest'ultimo in relazione agli
artt. 1 e 2 della direttiva 27 novembre 2000, n. 2000/78/CE del
Consiglio, che stabilisce un quadro generale per la parita' di
trattamento in materia di occupazione e di condizioni di lavoro).
Espone il giudice a quo che la ricorrente, dipendente del
Ministero dell'istruzione, dell'universita' e della ricerca, e'
inquadrata nell'area B del contratto collettivo nazionale di lavoro
(CCNL) del comparto "Scuola", nel profilo professionale di assistente
amministrativo, e' titolare della seconda posizione economica
orizzontale prevista dall'accordo nazionale del 25 luglio 2008 e si
trova nella fascia retributiva 28-34 anni. Da anni la medesima
svolge, su sua richiesta, le mansioni superiori di direttore dei
servizi generali ed amministrativi (DSGA), appartenente all'area D, e
per tale compito essa percepisce un compenso aggiuntivo ("indennita'
di funzioni superiori"), che troverebbe la propria fonte normativa
nell'art. 52, comma 4, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165
(Norme generali sull'ordinamento del lavoro alle dipendenze delle
amministrazioni pubbliche), nell'art. 24 del CCNL "Ministeri"
1998-2001 e nell'art. 28 del CCNL "Scuola" 1998-2001 ed esige, in
linea di fatto, la vacanza di posto in organico o l'assenza
dell'incaricato, con diritto alla conservazione del posto. In data 10
settembre 2012 la ricorrente stipulava con il dirigente scolastico
dell'istituto scolastico in cui prestava servizio un contratto
individuale a tempo determinato, che prevedeva per l'anno scolastico
2012/2013 (dal 1° settembre 2012 al 31 agosto 2013) quanto segue: a)
l'attribuzione dell'incarico di svolgere mansioni superiori di DSGA;
b) la percezione per tale motivo dell'indennita' di funzioni
superiori, pari alla differenza tra il livello iniziale di
inquadramento del DSGA ed il livello iniziale di inquadramento
dell'assistente amministrativo, seconda posizione (euro 3.755,82
annue, piu' il rateo di tredicesima), nonche' alla differenza tra
l'indennita' di direzione - quota fissa DSGA - ed il compenso
individuale accessorio spettante in relazione al proprio profilo di
assistente amministrativo (euro 774,00). Tale compenso previsto nel
contratto individuale, riferisce il Tribunale rimettente, le viene
pero' ora totalmente negato, sulla base di quanto previsto dal
sopravvenuto art. 1, comma 45 (e comma 44 cui rinvia il comma 45),
della legge n. 228 del 2012, il quale stabilisce che «La liquidazione
del compenso per l'incarico di cui al comma 44 e' effettuata ai sensi
dell'art. 52, comma 4, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165,
in misura pari alla differenza tra il trattamento previsto per il
direttore dei servizi generali amministrativi al livello iniziale
della progressione economica e quello complessivamente in godimento
dell'assistente amministrativo incaricato». Per effetto del richiamo
al comma 44 deve intendersi che l'incarico considerato dal comma 45
sia quello dell'assistente amministrativo di svolgere mansioni
superiori per l'intero anno scolastico con decorrenza dall'anno
scolastico 2012-2013.
Evidenzia il giudice a quo che, in conseguenza dell'applicazione
di tale norma, il compenso pattuito tra l'amministrazione e la
ricorrente viene azzerato totalmente, pur permanendo a carico della
stessa l'obbligo di svolgimento delle mansioni superiori. La
ricorrente pertanto ha chiesto al giudice del lavoro la condanna
dell'amministrazione convenuta al pagamento dell'importo previsto nel
contratto individuale del 1° settembre 2012, avendo essa svolto nel
periodo dal 1° settembre 2012 al 31 agosto 2013 le mansioni superiori
di DSGA. Il tutto, previa, se del caso, rimessione alla Corte di
giustizia dell'Unione europea della questione di compatibilita'
dell'art. 1, commi 44 e 45, della legge n. 228 del 2012, con gli
artt. 1 e 2 della direttiva comunitaria n. 2000/78/CE; ovvero previa
rimessione alla Corte costituzionale della questione di legittimita'
costituzionale delle medesime disposizioni in riferimento agli artt.
3, 36 e 117 Cost. L'amministrazione convenuta ha chiesto a sua volta
il rigetto della domanda azionata e, quanto alla questione di
legittimita' costituzionale, ha rilevato che la norma impugnata e'
stata adottata sulla base di preminenti esigenze di contenimento
della spesa pubblica, originate dalla crisi finanziaria in atto, di
portata tale da determinare una minaccia alla stabilita' dei conti
pubblici; come tale essa dovrebbe ritenersi conforme ai parametri
costituzionali desumibili dagli artt. 81 e 97 Cost.
Il Tribunale di Torino, ha premesso di non ritenere sussistenti
le condizioni per una diretta disapplicazione, da parte del giudice,
della normativa nazionale, per contrasto con quella europea, ne' di
ritenere opportuno investire della questione la Corte di giustizia.
Osserva il rimettente che e' pacifico in causa che, in
conseguenza dell'applicazione dell'art. 1, commi 44 e 45, della legge
n. 228 del 2012, il compenso pattuito tra l'amministrazione e la
ricorrente venga azzerato totalmente, pur permanendo a carico della
stessa l'obbligo di svolgimento delle mansioni superiori. Cio'
sarebbe spiegabile con la rilevante anzianita' di servizio della
ricorrente (28 anni nell'anno scolastico 2012/2013) e, quindi, della
retribuzione dalla medesima percepita in riferimento all'anzianita'
conseguita. L'azzeramento del compenso lamentato dalla ricorrente, in
conseguenza dello ius superveniens, si produrrebbe per tutti gli
assistenti amministrativi incaricati di svolgere le mansioni
superiori di DSGA (dal livello B al livello C), purche' essi abbiano
un'anzianita' di servizio superiore ai 21 anni. Chiarisce il
rimettente che tale azzeramento del compenso si produce, in
particolare, per avere la nuova legge introdotto un sistema di
computo della cosiddetta indennita' di funzioni superiori diverso da
quello sancito dall'art. 52, comma 4, del d.lgs. n. 165 del 2001, e
sulla scorta di esso dai CCNL del comparto pubblico, nella specie dal
CCNL Scuola, che faceva corrispondere il compenso alla differenza tra
il trattamento iniziale del livello superiore ed il trattamento
iniziale del livello di appartenenza e, cioe', tra elementi
retributivi tra loro omogenei. L'art. 1, commi 44 e 45, della legge
n. 228 del 2012, diversamente, introdurrebbe una regola che
utilizzerebbe, anziche' parametri economici omogenei, elementi
eterogenei: la retribuzione iniziale del DSGA e, per l'assistente
amministrativo, la retribuzione complessiva in godimento e cioe'
quella determinata dall'anzianita' di servizio. Secondo il giudice a
quo, l'irrazionalita' del criterio disomogeneo previsto da tale norma
sarebbe di tutta evidenza: in caso di assegnazione alle superiori
mansioni di DSGA, man mano che sale l'anzianita' di servizio e quindi
il relativo trattamento dell'assistente amministrativo, verrebbe a
decrescere in pari tempo e proporzionalmente l'indennita' di funzioni
superiori. Osserva il Tribunale di Torino che agli estremi della
vicenda lavorativa dell'assistente amministrativo incaricato di
svolgere mansioni superiori (estremi rappresentati dal minimo di
anzianita' e dal massimo di anzianita' del lavoratore incaricato) la
situazione diverrebbe paradossale: chi ha minore anzianita'
percepirebbe un'indennita' elevata, destinata pero' con il tempo a
decrescere; chi ha invece un'anzianita' elevata riceverebbe
un'indennita' ridotta, che per i piu' anziani sarebbe pari a zero,
come nel caso della ricorrente. Per tali motivi, secondo il
rimettente, la norma, avuto riguardo agli effetti che determina,
apparirebbe del tutto irrazionale ed in contrasto con l'art. 3 Cost.,
il quale esige che la legge, ferma l'incontestabile discrezionalita'
delle scelte legislative, debba pero' rispondere a criteri di
razionalita', nel senso che non possa metter capo e dar luogo ad
effetti paradossali. Vulnerato sarebbe, altresi', secondo il giudice
a quo, l'art. 117, primo comma, Cost., che sancisce l'obbligo della
legge di conformarsi al diritto dell'Unione europea, avuto riguardo
agli artt. 1 e 2 della direttiva n. 2000/78/CE: i lavoratori con
maggiore anzianita' verrebbero infatti discriminati rispetto a quelli
di minore anzianita', in caso di conferimento di mansioni superiori
di DSGA.
Ne', secondo il rimettente, avrebbe alcuna rilevanza ed incidenza
nella presente vicenda il fatto (evidenziato dall' amministrazione
convenuta in memoria) che la ricorrente rivesta la seconda posizione
di cui all'Accordo nazionale 25 luglio 2008 (rectius: «Accordo
Nazionale tra il Ministero dell'istruzione, della ricerca e
dell'universita' e le Organizzazioni sindacali concernente
l'attuazione dell'articolo 2 della sequenza contrattuale - ex art. 62
CCNL/2007 - sottoscritta il 25 luglio 2008» e che in forza dell'art.
4, punto 1, di esso il lavoratore in tale posizione «e' tenuto alla
sostituzione del DSGA»: osserva in proposito il giudice a quo che una
cosa sarebbe la sostituzione del DSGA temporaneamente assente, altra
cosa l'incarico stabile di assumere mansioni superiori per vacanza di
posto in organico o per assenza duratura di lavoratore con diritto
alla conservazione del posto. Tale seconda situazione, che sarebbe
poi quella di causa, non potrebbe mai consentire per il Tribunale di
Torino un totale azzeramento dell'emolumento spettante (e ritenuto
dovuto dallo stesso art. 1, commi 44 e 45, citato) per lo svolgimento
delle mansioni superiori previste nel contratto, con il risultato di
elidere il nesso di corrispettivita' del negozio, sbilanciandolo dal
lato del creditore delle prestazioni lavorative, il quale verrebbe
esonerato dal pagamento del corrispettivo, comunque dovuto. Senza
considerare, conclude il rimettente, che nel calcolo di quanto
spettante a titolo di indennita' di funzioni superiori (e cioe' nel
raffronto tra retribuzione del DSGA e dell'assistente), il contratto
individuale 1° settembre 2012 concluso dalla ricorrente gia' teneva
conto del corrispettivo per la seconda posizione da essa rivestita;
il che evidenzierebbe, ulteriormente, secondo il medesimo, gli esiti
irrazionali cui darebbe luogo, nel caso in esame, l'applicazione
della normativa denunciata.
2.- E' intervenuto in giudizio il Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, deducendo l'infondatezza delle questioni sollevate dal
Tribunale di Torino. Osserva l'interveniente che la norma impugnata
si inserisce nella manovra di contenimento della spesa pubblica
dovuta all'eccezionale situazione economica internazionale ed alla
necessita' di raggiungimento degli obiettivi di finanza pubblica,
laddove, tra gli obiettivi concordati in sede europea, vi era appunto
la riduzione della spesa del pubblico impiego.
La difesa statale rammenta in proposito la lettera della Banca
centrale europea a firma congiunta di Mario Draghi e Jean Claude
Trichet del 5 agosto 2011. Richiama, poi, l'ordinanza 14 luglio 1990
n. 299 [rectius: ordinanza n. 299 del 1999] con la quale questa Corte
dichiaro' manifestamente infondate le censure di costituzionalita'
dell'art. 7, comma 3, del decreto-legge 19 settembre 1992, n. 384
(Misure urgenti in materia di previdenza, di sanita' e di pubblico
impiego, nonche' disposizioni fiscali), convertito, con
modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge 14 novembre 1992, n.
438. Si tratterebbe, quindi, della necessita' di effettuare manovre
correttive di finanza pubblica mediante l'adozione di misure che
attengono direttamente al rapporto di impiego, chiedendo sacrifici ai
dipendenti di tutti i settori della pubblica amministrazione (sia in
regime privatistico che pubblicistico), senza distinzioni.
Nel merito, sostiene il Presidente del Consiglio dei ministri che
la norma impugnata sarebbe espressione di una valutazione
discrezionale del legislatore, non priva di ragionevolezza. La norma,
anche in ossequio ai canoni di buon andamento di cui all'art. 97
Cost. e di contenimento dei costi, verrebbe a ridurre l'indennita'
quanto piu' alto sia in concreto il trattamento economico goduto dal
dipendente pubblico destinato a svolgere le mansioni superiori. La
scelta legislativa sarebbe quindi quella di ridurre l'indennita'
quanto piu' il dipendente goda gia' di un trattamento economico che
si avvicina maggiormente a quello previsto per il livello iniziale di
inquadramento del DSGA, ed in tale scelta si dovrebbe rinvenire la
ratio della norma.
Con riguardo al dedotto contrasto con l'art. 117 Cost. in
relazione agli artt. 1 e 2 della direttiva n. 2000/78/CE, evidenzia
il Presidente del Consiglio dei ministri che tale direttiva mirerebbe
a stabilire un quadro generale di lotta alle discriminazioni fondate
sulla religione, sulle convinzioni personali, gli handicap, l'eta' o
le tendenze sessuali, mentre nel caso di specie la disposizione
censurata non parrebbe animata da alcun intento discriminatorio, ne'
essa si fonderebbe sul criterio dell'eta', ma piuttosto su quello del
trattamento economico in concreto goduto: elemento, questo, ritenuto
idoneo a giustificare una riduzione della indennita' goduta per le
mansioni superiori.
Considerato in diritto
1.- Il Tribunale ordinario di Torino, in funzione di giudice del
lavoro, ha proposto questione di legittimita' costituzionale
dell'art. 1, commi 44 e 45, della legge 24 dicembre 2012, n. 228
(Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale
dello Stato - Legge di stabilita' 2013), in riferimento agli artt. 3
e 117 della Costituzione (quest'ultimo in relazione agli artt. 1 e 2
della direttiva 27 novembre 2000, n. 2000/78/CE del Consiglio, che
stabilisce un quadro generale per la parita' di trattamento in
materia di occupazione e di condizioni di lavoro).
La questione e' stata sollevata nell'ambito del giudizio promosso
da una dipendente del Ministero dell'istruzione, dell'universita' e
della ricerca, con qualifica di assistente amministrativo, la quale
svolgeva su domanda funzioni superiori di reggenza di direttore dei
servizi generali ed amministrativi (DSGA) presso un istituto
scolastico. Per tale incarico la dipendente aveva stipulato con il
dirigente scolastico in data 1° settembre 2012 - come era avvenuto
per gli anni precedenti - un contratto individuale di lavoro per il
periodo 1° settembre 2012-31 agosto 2013 che prevedeva la percezione
dei compensi aggiuntivi indicati dall'art. 52 del decreto legislativo
30 marzo 2001, n. 165 (Norme generali sull'ordinamento del lavoro
alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche) e dall'art. 69
(Indennita' di funzioni superiori e di reggenza) del contratto
collettivo nazionale di lavoro (CCNL) 1994-1997, sottoscritto in data
4 agosto 1995. Tale ultima disposizione stabiliva al primo comma che
«Al personale docente incaricato dell'ufficio di presidenza o di
direzione, e al docente vicario, che sostituisce a tutti gli effetti
il capo d'istituto per un periodo superiore a quindici giorni, nei
casi di assenza o impedimento, nonche' all'assistente amministrativo,
che sostituisce il Direttore amministrativo o il responsabile
amministrativo, negli stessi casi, e' attribuita, per l'intera durata
dell'incarico o della sostituzione, una indennita' pari al
differenziale dei relativi livelli iniziali di inquadramento».
Il combinato disposto dei commi 44 e 45 dell'art. 1 della legge
di stabilita' per il 2013 stabilisce che gli «assistenti
amministrativi incaricati di svolgere mansioni superiori per l'intero
anno scolastico [...] per la copertura di posti vacanti o disponibili
di direttore dei servizi generali e amministrativi», «A decorrere
dall'anno scolastico 2012-2013» saranno retribuiti «in misura pari
alla differenza tra il trattamento previsto per il direttore dei
servizi generali amministrativi al livello iniziale della
progressione economica e quello complessivamente in godimento
dall'assistente amministrativo incaricato».
Quindi, per effetto della nuova disposizione, in luogo del
criterio in precedenza adottato (che prendeva a riferimento le
retribuzioni tabellari nelle rispettive qualifiche iniziali
dell'assistente amministrativo e del DSGA), si deve tenere conto
dell'intero trattamento economico complessivamente goduto
dall'assistente amministrativo incaricato.
Ne consegue che la valorizzazione dell'intero trattamento goduto
dall'assistente amministrativo, in ogni caso di rilevante anzianita'
di servizio (superiore a 21 anni), - come e' anche quello della
ricorrente nel giudizio a quo, che gia' aveva maturato 28 anni di
anzianita' - produce l'azzeramento del compenso per le mansioni
superiori, in quanto il trattamento complessivo in godimento e' gia'
pari o superiore a quello previsto come trattamento tabellare per la
qualifica iniziale di DSGA.
Il giudice a quo ritiene violato l'art. 3 Cost. sotto il profilo
della ragionevolezza, in quanto il criterio introdotto dalla legge di
stabilita' 2013 produrrebbe la progressiva riduzione del compenso per
le mansioni superiori parallelamente alla progressione economica del
dipendente, sino ad annullarlo quando il trattamento economico, per
effetto degli scatti maturati in conseguenza del servizio, sia tale
da superare lo stipendio tabellare iniziale del DSGA.
Il rimettente ritiene che la norma impugnata si ponga in
contrasto anche con il principio dell'affidamento di cui al medesimo
art. 3 Cost. e con l'art. 117, primo comma, Cost. in relazione agli
artt. 1 e 2 della direttiva n. 2000/78/CE, la quale vieterebbe, tra
l'altro, discriminazioni basate sull'eta' del lavoratore.
2.- Le censure rivolte dal giudice rimettente al combinato
disposto dei commi 44 e 45 dell'art. 1 della legge n. 228 del 2012
possono essere cosi' sintetizzate: a) violazione dell'art. 3 Cost.
sotto il profilo dell'affidamento. Tale riferimento e' implicito nei
passaggi motivazionali dell'ordinanza nei quali - in relazione al
parametro costituzionale invocato - viene lamentato come la norma
successiva venga ad "azzerare" il compenso pattuito dalla ricorrente
con l'amministrazione per lo svolgimento delle mansioni superiori,
adempimento che rimane comunque a carico della ricorrente anche in
assenza di corrispettivo; b) violazione dell'art. 3 Cost. sotto il
profilo della ragionevolezza, in quanto il criterio introdotto dalla
legge di stabilita' 2013 produrrebbe la progressiva riduzione del
compenso per le mansioni superiori in proporzione inversa alla
progressione economica del dipendente, sino ad annullarlo quando il
trattamento economico, per effetto degli scatti maturati in
conseguenza del servizio, sia tale da superare lo stipendio tabellare
iniziale del DSGA; c) violazione dell'art. 117, primo comma, Cost. in
relazione alla direttiva n. 2000/78/CE in tema di divieto di
discriminazioni basate sull'eta' del lavoratore, dal momento che si
verificherebbe una disparita' di trattamento inversamente
proporzionale all'anzianita' di servizio del personale interessato ad
assumere le mansioni superiori.
3.- Tra le questioni in esame non esiste un rapporto di priorita'
logico-giuridica. La Corte ritiene opportuno esaminare
preliminarmente se l'impugnata disposizione abbia effettivamente leso
il principio dell'affidamento, custodito da una delle molteplici
declinazioni dell'art. 3 Cost.
Il principio dell'affidamento, benche' non espressamente
menzionato in Costituzione, trova tutela all'interno di tale precetto
tutte le volte in cui la legge ordinaria muti le regole che
disciplinano il rapporto tra le parti come consensualmente stipulato.
E' bene in proposito ricordare che, pur non potendosi escludere che
il principio per cui il contratto ha forza di legge tra le parti
(art. 1372 del codice civile) possa subire limitazioni da fonte
esterna, e quindi non necessariamente consensuali, non e' consentito
che la fonte normativa sopravvenuta incida irragionevolmente su un
diritto acquisito attraverso un contratto regolarmente stipulato
secondo la disciplina al momento vigente.
Si tratta in sostanza di verificare se nel caso di specie
sussistano le condizioni per la tutela di un legittimo affidamento
del funzionario nei confronti della norma sopravvenuta. A tal
proposito occorre sottolineare come la difesa dello Stato abbia
giustificato gli effetti retroattivi della disposizione impugnata sul
contratto gia' stipulato con il particolare momento di difficolta'
economica, che ha spinto il legislatore ad adottare eccezionali
misure di contenimento della spesa. A fronte di tale esigenza si
spiegherebbero, da un lato, il sacrificio imposto al lavoratore e,
dall'altro, il mantenimento dei suoi obblighi lavorativi in ossequio
al principio di continuita' nello svolgimento della delicata funzione
affidatagli.
In definitiva, la questione da dirimere consiste nel verificare
se la certezza del diritto, correlata alle esigenze di stabilita', di
sicurezza e definitivita' dei rapporti giuridici nascenti dal
contratto, sia comprimibile da un dato normativo successivo ispirato
alle eccezionali esigenze di contenimento della spesa.
4.- Alla luce di quanto premesso, la questione sollevata in
riferimento all'art. 3 Cost., sotto il profilo della tutela
dell'affidamento, e' fondata.
Nel caso in esame, l'inserzione automatica di una clausola di
legge - quella che applica retroattivamente ai contratti stipulati in
data 1° settembre 2012, antecedente all'entrata in vigore della legge
di stabilita', il meccanismo scalare di determinazione del
corrispettivo dovuto al dipendente affidatario delle mansioni
superiori di DSGA - nel tessuto contrattuale gia' consolidato viene a
stravolgere in modo sproporzionato alcuni elementi che caratterizzano
in maniera pregnante il contratto in questione. Sotto tale profilo,
e' necessario sottolineare: a) l'incidenza retroattiva sui
presupposti del consenso, in relazione alla cui formazione risulta
determinante - per la parte privata - il fattore della retribuzione,
in concreto azzerato dalla norma sopravveniente; b) la lesione della
certezza dei rapporti giuridici, considerato l'affidamento del
contraente su un rapporto negoziale di natura corrispettiva; c) la
modifica unilaterale, per fatto del legislatore, degli effetti del
contratto, in relazione ai quali si evidenzia la asimmetria tra il
permanere immutato degli obblighi di servizio e l'affievolimento del
diritto alla retribuzione delle mansioni superiori.
Per quanto riguarda l'accertamento della lesione al principio
dell'affidamento sulla certezza dei rapporti giuridici, non e'
inoltre indifferente il fatto che proprio il legislatore, dopo aver
introdotto un sistema normativo basato sul principio della
corrispettivita', pretende di rimuovere le conseguenze contrattuali
derivanti dall'assetto preesistente alla disposizione impugnata.
Ai fini della presente decisione non e' altresi' irrilevante
l'elemento temporale che ha caratterizzato la scansione cronologica
intercorrente tra la stipula del contratto e il mutamento normativo.
Con riguardo all'elemento temporale, questa Corte ha gia' avuto modo
di precisare i rapporti tra la stabilita' dei vincoli negoziali di
durata e le sopravvenienze normative, affermando che «non e'
interdetto al legislatore di emanare disposizioni le quali
modifichino sfavorevolmente la disciplina dei rapporti di durata,
anche se il loro oggetto sia costituito da diritti soggettivi
perfetti, salvo, qualora si tratti di disposizioni retroattive, il
limite costituzionale della materia penale (art. 25, secondo comma,
Cost.). Dette disposizioni pero', al pari di qualsiasi precetto
legislativo, non possono trasmodare in un regolamento irrazionale e
arbitrariamente incidere sulle situazioni sostanziali poste in essere
da leggi precedenti, frustrando cosi' anche l'affidamento del
cittadino nella sicurezza giuridica, che costituisce elemento
fondamentale e indispensabile dello Stato di diritto (sentenze n. 36
del 1985 e n. 210 del 1971).» (sentenza n. 349 del 1985).
Nel caso in esame, l'elemento temporale gioca in senso opposto a
quello del richiamato precedente giurisprudenziale ma in modo
altrettanto significativo sul piano dell'affidamento: assume rilievo,
cioe', la brevita' del lasso temporale, appena quattro mesi, tra il
momento in cui il funzionario ha stipulato il contratto - sulla base
di una normativa prevista nel contratto collettivo di lavoro e, per
di piu', stabile nel tempo - e quello di entrata in vigore della
nuova disposizione, radicalmente differente proprio con riguardo alle
modalita' retributive. Queste ultime sono state presumibilmente
decisive nell'esercizio della precedente opzione di chiedere
l'assegnazione alle mansioni superiori. E' evidente in questo caso la
lesione dell'affidamento del dipendente che, dopo la stipula, ha
ormai fatto aggio sulla remunerazione della funzione temporaneamente
affidatagli.
Oltre all'elemento temporale non possono essere disconosciuti,
nel caso in esame, il grado di meritevolezza dell'affidamento e la
sproporzione dell'intervento legislativo che lo comprime.
Sotto il primo profilo, deve essere considerata l'obiettiva
configurazione incentivante del quadro normativo antecedente, il
quale, attraverso una retribuzione certa, induceva l'assistente
amministrativo ad accettare compiti e funzioni altrimenti non
sufficientemente convenienti. Non vi e' dubbio che la candidatura
all'esercizio temporaneo alle mansioni superiori si fondi sullo
stimolo normativo costituito dalla certezza della retribuzione.
Insomma, l'esistenza di un nesso eziologico tra la retribuzione e la
scelta di esercitare le mansioni superiori appare, almeno sotto il
profilo astratto, difficilmente confutabile e, in quanto tale, rende
recessive le ragioni del contenimento della spesa rispetto alla
salvaguardia del legittimo affidamento.
Sotto il secondo profilo, risulta non proporzionato il sacrificio
imposto al titolare di una situazione soggettiva perfetta derivante
da un contratto regolarmente stipulato rispetto all'esigenza di
contenimento della spesa. Occorre ricordare che la norma non appare
corredata da alcuna relazione tecnica circa i risparmi da conseguire
e tale stima sarebbe obiettivamente difficile, considerato che la
platea dei potenziali assuntori dell'incarico di mansioni superiori
varia da soggetti che godrebbero della stessa retribuzione prevista
dal vecchio assetto normativo ad altri che la perderebbero
completamente.
Pertanto, il bilanciamento tra la posizione privata incisa dalla
retroattivita' della norma e l'interesse pubblico sotteso al
contenimento della spesa rende la disposizione stessa contrastante
con l'art. 3 Cost. sotto il profilo della lesione del principio
dell'affidamento.
5.- Alla luce delle esposte considerazioni, il combinato disposto
dei commi 44 e 45 dell'art. 1 della legge n. 228 del 2012 deve essere
dichiarato costituzionalmente illegittimo nella parte in cui non
esclude dalla sua applicazione i contratti di conferimento delle
mansioni superiori stipulati antecedentemente all'entrata in vigore
dello stesso.
Per quanto argomentato, rimangono assorbite le ulteriori censure
sollevate in riferimento agli artt. 3 e 117, primo comma, Cost.
per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
dichiara l'illegittimita' costituzionale del combinato disposto
dei commi 44 e 45 dell'art. 1 della legge 24 dicembre 2012, n. 228
(Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale
dello Stato - Legge di stabilita' 2013), nella parte in cui non
esclude dalla sua applicazione i contratti di conferimento delle
mansioni superiori di direttore dei servizi generali ed
amministrativi stipulati antecedentemente alla sua entrata in vigore.
Cosi' deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 18 aprile 2016.
F.to:
Giuseppe FRIGO, Presidente
Aldo CAROSI, Redattore
Roberto MILANA, Cancelliere
Depositata in Cancelleria il 20 maggio 2016.
Il Cancelliere
F.to: Roberto MILANA