N. 110 SENTENZA 5 aprile - 20 maggio 2016
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Energia - Misure per l'approvvigionamento e il trasporto del gas naturale (gasdotti di importazione di gas dall'estero, terminali di rigassificazione di GNL, stoccaggi di gas naturale e infrastrutture della rete nazionale di trasporto del gas naturale, incluse le operazioni preparatorie necessarie alla redazione dei progetti e le relative opere connesse: qualificazione di opere di interesse strategico, prioritarie a carattere nazionale e di pubblica utilita' nonche' indifferibili ed urgenti; procedimento autorizzatorio; misure concertative). - Decreto-legge 12 settembre 2014, n. 133 (Misure urgenti per l'apertura dei cantieri, la realizzazione delle opere pubbliche, la digitalizzazione del Paese, la semplificazione burocratica, l'emergenza del dissesto idrogeologico e per la ripresa delle attivita' produttive) - convertito, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge 11 novembre 2014, n. 164 - art. 37, commi 1 e 2, lettere a) e c)-bis. -(GU n.21 del 25-5-2016 )
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente:Paolo GROSSI;
Giudici :Giuseppe FRIGO, Alessandro CRISCUOLO, Giorgio LATTANZI, Aldo
CAROSI, Marta CARTABIA, Mario Rosario MORELLI, Giancarlo CORAGGIO,
Giuliano AMATO, Silvana SCIARRA, Daria de PRETIS, Nicolo' ZANON,
Franco MODUGNO, Augusto Antonio BARBERA, Giulio PROSPERETTI,
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nei giudizi di legittimita' costituzionale dell'art. 37, commi 1
e 2, lettere a), c) e c)-bis, del decreto-legge 12 settembre 2014, n.
133 (Misure urgenti per l'apertura dei cantieri, la realizzazione
delle opere pubbliche, la digitalizzazione del Paese, la
semplificazione burocratica, l'emergenza del dissesto idrogeologico e
per la ripresa delle attivita' produttive), convertito, con
modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge 11 novembre 2014, n.
164, promossi dalle Regioni Abruzzo, Marche, Puglia e Calabria con
ricorsi notificati il 29-30 dicembre 2014, il 9-14 gennaio 2015 e il
12-13 gennaio 2015, depositati in cancelleria il 7, il 15 ed il 21
gennaio 2015 e iscritti, rispettivamente, ai nn. 2, 4, 5 e 14 del
registro ricorsi del 2015.
Visti gli atti di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri, nonche' gli atti di intervento dell'Associazione italiana
per il World Wide Fund for Nature (WWF Italia) Onlus Ong e
dell'Associazione "Amici del Parco Archeologico di Pantelleria";
udito nell'udienza pubblica del 5 aprile 2016 il Giudice relatore
Nicolo' Zanon;
uditi gli avvocati Marcello Cecchetti per la Regione Marche e per
la Regione Puglia, Francesca Lalli per la Regione Abruzzo, Graziano
Pungi' per la Regione Calabria e l'avvocato dello Stato Paolo Grasso
per il Presidente del Consiglio dei ministri.
Ritenuto in fatto
1.- Con ricorso notificato il 29-30 dicembre 2014 e depositato il
7 gennaio 2015 (reg. ric. n. 2 del 2015), la Regione Abruzzo ha
impugnato, tra l'altro, l'art. 37 del decreto-legge 12 settembre
2014, n. 133 (Misure urgenti per l'apertura dei cantieri, la
realizzazione delle opere pubbliche, la digitalizzazione del Paese,
la semplificazione burocratica, l'emergenza del dissesto
idrogeologico e per la ripresa delle attivita' produttive),
convertito, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge 11
novembre 2014, n. 164, denunciandone il contrasto con gli artt. 117,
terzo comma, e 118, primo comma, della Costituzione, nonche' con il
principio di leale collaborazione.
Parte ricorrente, preliminarmente, ritiene lesiva la scelta di
qualificare di interesse strategico, priorita' a carattere nazionale
e di pubblica utilita', nonche' indifferibili e urgenti ai sensi del
decreto del Presidente della Repubblica 8 giugno 2001, n. 327 (Testo
unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia di
espropriazione per pubblica utilita' - Testo A), «i gasdotti di
importazione di gas dall'estero, i terminali di rigassificazione di
GNL, gli stoccaggi di gas naturale e le infrastrutture della rete
nazionale di trasporto del gas naturale, incluse le operazioni
preparatorie necessarie alla redazione dei progetti e le relative
opere connesse». Infatti, si realizzerebbe in tal modo un'attrazione,
nell'ambito di una competenza statale esclusiva, della materia di
legislazione concorrente «produzione, trasporto e distribuzione
nazionale dell'energia», con violazione dell'art. 117, terzo comma,
Cost.
Inoltre, l'attribuzione del carattere «di interesse strategico»,
secondo la Regione, risulterebbe assolutamente generica e carente
della fissazione dei presupposti necessari ad individuarne
specificamente l'ambito di applicazione.
Le disposizioni denunciate avrebbero configurato una «chiamata in
sussidiarieta'» in materia di «produzione, trasporto e distribuzione
nazionale dell'energia», appunto riservata alla competenza
legislativa concorrente, senza l'imprescindibile intesa con le
Regioni territorialmente interessate.
La Regione Abruzzo, sempre in premessa, ritiene, altresi', che
non ricorrano, e comunque non siano indicati, i presupposti di
necessita' e urgenza (art. 77, secondo comma, Cost.) che dovrebbero
sostenere l'inserimento della disposizione impugnata in un
decreto-legge. Tali presupposti sarebbero infatti richiamati dal
Governo con formulazioni meramente apodittiche e, in ogni caso, non
rispondenti ai criteri che, secondo la giurisprudenza della Corte
costituzionale (e' citata la sentenza n. 220 del 2013),
legittimerebbero il ricorso alla decretazione d'urgenza. Ancora,
l'impugnato art. 37, comma 1, del decreto-legge in questione, non
conterrebbe «misure di immediata applicazione», secondo quanto
prescritto dall'art. 15, comma 3, della legge 23 agosto 1988, n. 400
(Disciplina dell'attivita' di Governo e ordinamento della Presidenza
del Consiglio dei Ministri), evidenziandosi, anche sotto questa
prospettiva, una violazione dell'art. 77 Cost.
Tanto premesso, la Regione Abruzzo evidenzia, in primo luogo, che
la materia disciplinata dall'art. 37, comma 1, del d.l. n. 133 del
2014, come convertito, rientrerebbe nell'ambito della legislazione
concorrente; da cio' conseguirebbe l'illegittimita' costituzionale
della previsione, per violazione dell'art. 117, terzo comma, Cost.
In secondo luogo, la norma impugnata si porrebbe in contrasto
anche con l'art. 118, primo comma, Cost. e con il principio di leale
collaborazione, nella parte in cui, in materia appartenente alla
competenza legislativa concorrente di Stato e Regioni, avrebbe
attribuito d'imperio a tutte le infrastrutture in questione la
qualifica di opere di interesse strategico, senza una previa intesa
con le Regioni interessate. Inoltre, l'assoluta genericita' della
norma censurata renderebbe impossibile individuare l'esatta tipologia
delle infrastrutture da autorizzare, cosi' come il mancato
coinvolgimento delle amministrazioni regionali non consentirebbe di
valutare il grado di impatto, attuale e futuro, delle opere in
questione sui territori interessati dalla loro realizzazione.
La Regione Abruzzo sostiene che l'art. 37 del d.l. n. 133 del
2014, come convertito, anziche' aumentare la sicurezza di
approvvigionamento di energia (come proclamato dalla stessa
disposizione), avrebbe, quale unico effetto, quello di moltiplicare
le infrastrutture in questione, senza consentire che, a monte, venga
effettuata una doverosa valutazione - costituzionalmente di spettanza
delle Regioni interessate - delle necessita' e delle priorita', come
anche dell'impatto ambientale, sociale ed economico di ciascuna
opera.
Alla luce di tali considerazioni, la Regione ricorrente eccepisce
la violazione del principio di leale collaborazione, il quale, per
l'individuazione e la realizzazione delle opere in questione,
imporrebbe il rispetto di una procedura articolata, a struttura
necessariamente bilaterale, tale da assicurare lo svolgimento di
reiterate trattative: una procedura comunque non superabile
attraverso l'unilaterale decisione di una delle parti.
Inoltre, l'avocazione in sussidiarieta' da parte dello Stato di
competenze concernenti l'individuazione e la realizzazione degli
interventi in materia di produzione, trasmissione e distribuzione
nazionale dell'energia sarebbe legittima, ai sensi dell'art. 118,
primo comma, Cost., solo se derivante da un giudizio positivo sulla
proporzionalita' degli interventi stessi.
Nel caso di specie, secondo la Regione ricorrente, il principio
di proporzionalita' non sarebbe rispettato, limitandosi la
disposizione censurata a qualificare come di «natura strategica» le
infrastrutture indicate all'art. 37, comma 1, del d.l. n. 133 del
2014, come convertito, senza prevedere alcuna forma di coordinamento
con i territori interessati dalla realizzazione di dette
infrastrutture (sono richiamate le sentenze n. 117 del 2013 e n. 165
del 2011 della Corte costituzionale).
La Regione Abruzzo, a conforto della propria tesi, richiama la
giurisprudenza costituzionale in base alla quale la previsione
dell'intesa, imposta dal principio di leale collaborazione, implica
l'illegittimita' di una norma contenente la drastica previsione del
rilievo decisivo della volonta' di una sola delle parti. Pertanto, in
caso di mancato raggiungimento dell'accordo, non sarebbe legittima,
di per se', l'assunzione unilaterale di un provvedimento; dovendosi,
invece, prevedere procedure di reiterazione delle trattative,
eventualmente anche con l'impiego di specifici strumenti di
mediazione (in proposito parte ricorrente richiama la sentenza n. 239
del 2013).
Al contrario, la disposizione ora impugnata non prevederebbe
alcun sollecito nei confronti delle Regioni, ne' altre procedure di
reiterazione delle trattative, prima di consentire l'avocazione delle
competenze in favore dello Stato, ne' consentirebbe, infine, la
partecipazione della Regione alle fasi preparatorie del provvedimento
statale (sono richiamate le sentenze n. 165 e n. 33 del 2011 della
Corte costituzionale).
2.- Con ricorso, notificato il 9-14 gennaio 2015 e depositato il
successivo 15 gennaio, la Regione Marche (reg. ric. n. 4 del 2015) ha
impugnato, tra l'altro, l'art. 37, comma 2, lettere a) e c-bis), del
d.l. n. 133 del 2014, come convertito, denunciandone il contrasto con
gli artt. 3, primo comma, 117, terzo comma, e 118, primo comma, Cost.
Secondo la Regione ricorrente, la disposizione censurata
violerebbe, anzitutto, le competenze legislative della Regione in
materia di «produzione, trasporto e distribuzione nazionale
dell'energia» e di «governo del territorio», nonche' le competenze
amministrative che alla medesima spettano in base al principio di
sussidiarieta' ex art. 118, primo comma, Cost.
Tale disposizione, infatti, dispone una modifica dell'art.
52-quinquies del d.P.R. n. 327 del 2001, all'esito della quale
risulterebbe necessario procedere all'acquisizione dell'intesa con la
singola Regione interessata solo per l'autorizzazione alla
costruzione e all'esercizio delle «infrastrutture lineari
energetiche» di cui al comma 2 del citato art. 52-quinquies, e non
anche per «i gasdotti di approvvigionamento di gas dall'estero», per
le «operazioni preparatorie necessarie alla redazione dei progetti» e
per le relative «opere connesse», come aggiunti al suddetto comma 2,
dall'impugnato art. 37, comma 2, lettera a), del d.l. n. 133 del
2014, come convertito.
Secondo la Regione ricorrente, il descritto risultato lesivo
deriverebbe dalla circostanza che l'intervento normativo avrebbe
condotto alla modifica del comma 2 dell'art. 52-quinquies del d.P.R.
n. 327 del 2001, includendosi tra le infrastrutture energetiche
soggette all'autorizzazione disciplinata dal medesimo comma «i
gasdotti di approvvigionamento di gas dall'estero, incluse le
operazioni preparatorie necessarie alla redazione dei progetti e le
relative opere connesse». Invece, nel comma 5 dello stesso art.
52-quinquies, la previsione della necessaria intesa con le Regioni
interessate sarebbe rimasta invariata, sicche' essa varrebbe solo ed
esclusivamente per il rilascio dell'autorizzazione relativa alle
«infrastrutture energetiche lineari».
Osserva la ricorrente che l'art. 52-quinquies del d.P.R. n. 327
del 2001 e' stato modificato dall'art. 37, comma 2, lettera c-bis)
del d.l. n. 133 del 2014, come convertito, il quale ha introdotto la
previsione che il rilascio dell'atto conclusivo del procedimento di
cui al comma 2 dell'art. 52-quinquies avvenga «previa acquisizione
del parere degli enti locali ove ricadono le infrastrutture, da
rendere entro trenta giorni dalla richiesta, decorsi i quali il
parere si intende acquisito».
Risulterebbe, dunque, evidente che, mentre il comma 2 del citato
art. 52-quinquies sarebbe stato «aggiornato», includendo tra le
infrastrutture energetiche soggette all'autorizzazione disciplinata
dalla medesima disposizione «i gasdotti di approvvigionamento di gas
dall'estero, incluse le operazioni preparatorie necessarie alla
redazione dei progetti e le relative opere connesse», il comma 5 del
medesimo art. 52-quinquies continuerebbe a prevedere l'intesa con le
Regioni interessate solo ed esclusivamente per l'autorizzazione
relativa alle «infrastrutture energetiche lineari». Di conseguenza,
osserva la ricorrente, la necessaria acquisizione dell'intesa con la
singola Regione interessata non sarebbe prevista in relazione,
appunto, ai gasdotti di approvvigionamento di gas dall'estero,
incluse le operazioni preparatorie necessarie alla redazione dei
progetti e le relative opere connesse.
L'assetto normativo derivante dal disposto delle lettere a) e
c-bis) del comma 2 dell'art. 37 del d.l. n. 133 del 2014, come
convertito, sarebbe, dunque, incostituzionale, perche' gli ambiti sui
quali intervengono le impugnate disposizioni sono affidate dall'art.
117, terzo comma, Cost. alla competenza legislativa concorrente
regionale, in materia di «produzione, trasporto e distribuzione
nazionale dell'energia» e di «governo del territorio», entro il
limite dei principi fondamentali posti dalla legge dello Stato.
In virtu' dell'ultima disposizione costituzionale citata, dunque,
lo Stato, nelle materie in questione, risulterebbe legittimato a
porre soltanto principi fondamentali e non discipline dettagliate e
auto-applicative dell'azione amministrativa, quale si rivelerebbe
invece quella censurata.
La Regione ricorrente richiama in proposito la giurisprudenza
costituzionale in base alla quale la legge statale puo' avocare al
centro funzioni amministrative e, al contempo, regolarne l'esercizio,
superando indenne lo scrutinio di legittimita' costituzionale,
purche' siano previsti meccanismi che garantiscano un adeguato
coinvolgimento collaborativo delle Regioni interessate, secondo
quanto previsto dalla sentenza n. 303 del 2003 della Corte
costituzionale.
La Regione Marche cita anche la sentenza n. 6 del 2004, in cui la
Corte costituzionale ha ulteriormente precisato che, «nella
perdurante assenza di una trasformazione delle istituzioni
parlamentari e, piu' in generale, dei procedimenti legislativi -
anche solo nei limiti di quanto previsto dall'art. 11 della legge
costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3 (Modifiche al titolo V della
parte seconda della Costituzione) - la legislazione statale di questo
tipo "puo' aspirare a superare il vaglio di legittimita'
costituzionale solo in presenza di una disciplina che prefiguri un
iter in cui assumano il dovuto risalto le attivita' concertative e di
coordinamento orizzontale, ovverosia le intese, che devono essere
condotte in base al principio di lealta'" (sentenza n. 303 del
2003)».
Ad avviso della ricorrente, la modifica in esame provocherebbe
anche una lesione al principio di eguaglianza, a causa del diverso
trattamento normativo che ne deriverebbe in relazione a fattispecie
del tutto sovrapponibili, essendo del tutto simili le infrastrutture
in questione. In relazione alle «infrastrutture lineari energetiche»,
infatti, la legge statale prevede correttamente la necessaria
acquisizione dell'intesa con la Regione interessata, mentre cio' non
accadrebbe per i «gasdotti di approvvigionamento di gas dall'estero,
incluse le operazioni preparatorie necessarie alla redazione dei
progetti e le relative opere connesse».
3.- Con ricorso, notificato il 9-14 gennaio 2015 e depositato il
successivo 15 gennaio, la Regione Puglia (reg. ric. n. 5 del 2015) ha
impugnato, tra gli altri, l'art. 37, comma 2, lettere a) e c-bis),
del d.l. n. 133 del 2014, come convertito, denunciandone il contrasto
con gli artt. 3, primo comma, 117, terzo comma, e 118, primo comma,
Cost.
Secondo la Regione ricorrente, la disposizione censurata,
modificando l'art. 52-quinquies del d.P.R. n. 327 del 2001 - per cui
risulterebbe necessario procedere all'acquisizione dell'intesa con la
singola Regione interessata solo per l'autorizzazione alla
costruzione e all'esercizio delle «infrastrutture lineari
energetiche» di cui al comma 2 del medesimo art. 52-quinquies e non
anche per i «gasdotti di approvvigionamento di gas dall'estero,
incluse le operazioni preparatorie necessarie alla redazione dei
progetti e le relative opere connesse», come aggiunti al suddetto
comma 2, dall'impugnato art. 37, comma 2, lettera a) del d.l. n. 133
del 2014, come convertito - lederebbe le competenze legislative della
Regione in materia di «produzione, trasporto e distribuzione
nazionale dell'energia» e di «governo del territorio», nonche' le
competenze amministrative che alla medesima spettano in base al
principio di sussidiarieta' ex art. 118, primo comma, Cost.
Secondo la Regione Puglia, il descritto risultato lesivo
deriverebbe dalla circostanza che l'intervento normativo avrebbe
condotto all'aggiornamento del solo comma 2 dell'art. 52-quinquies
del d.P.R. n. 327 del 2001, includendosi tra le infrastrutture
lineari energetiche soggette all'autorizzazione disciplinata dal
medesimo comma «i gasdotti di approvvigionamento di gas dall'estero,
incluse le operazioni preparatorie necessarie alla redazione dei
progetti e le relative opere connesse».
Invece, nel comma 5 del medesimo art. 52-quinquies, la previsione
delle opere per le quali e' necessaria l'intesa con le Regioni
interessate sarebbe rimasta invariata, sicche' essa varrebbe solo ed
esclusivamente per il rilascio dell'autorizzazione relativa alle
«infrastrutture lineari energetiche».
Invero, il comma da ultimo menzionato e' stato modificato
dall'art. 37, comma 2, lettera c-bis), del d.l. n. 133 del 2014, come
convertito, il quale ha introdotto la previsione in base alla quale
il rilascio dell'atto conclusivo del procedimento di cui al comma 2
dell'art. 52-quinquies del d.P.R. n. 327 del 2001 avvenga «previa
acquisizione del parere degli enti locali ove ricadono le
infrastrutture, da rendere entro trenta giorni dalla richiesta,
decorsi i quali il parere si intende acquisito».
E' rimasta, cosi', invariata la prima parte dell'art.
52-quinquies, comma 5, per la quale l'intesa con le Regioni
interessate sarebbe limitata alle «infrastrutture lineari energetiche
di cui al comma 2», tra cui non potrebbero rientrare «i gasdotti di
approvvigionamento di gas dall'estero, incluse le operazioni
preparatorie necessarie alla redazione dei progetti e le relative
opere connesse», giacche' si tratterebbe di infrastrutture distinte
rispetto a quelle lineari energetiche ed inserite nel comma 2
dell'art. 52-quinquies, proprio in virtu' dell'impugnato art. 37,
comma 2, lettera a), del d.l. n. 133 del 2014, come convertito.
In sostanza, quindi, con riferimento «[a]i gasdotti di
approvvigionamento di gas dall'estero, incluse le operazioni
preparatorie necessarie alla redazione dei progetti e le relative
opere connesse», non sarebbe prevista l'acquisizione dell'intesa con
la singola Regione interessata.
Il delineato assetto normativo sarebbe incostituzionale perche'
le materie sulle quali interviene l'impugnata disposizione del d.l.
n. 133 del 2014, come convertito, vale a dire quelle della
«produzione, trasporto e distribuzione nazionale dell'energia» e del
«governo del territorio», sono affidate dall'art. 117, terzo comma,
Cost. alla competenza legislativa concorrente regionale, nei limiti
dei principi fondamentali posti dalla legge dello Stato.
La Regione ricorrente richiama in proposito la giurisprudenza
costituzionale in base alla quale la legge statale puo' avocare al
centro funzioni amministrative e, al contempo, regolarne l'esercizio,
superando indenne lo scrutinio di legittimita' costituzionale,
purche' siano previsti meccanismi che garantiscano un adeguato
coinvolgimento collaborativo delle Regioni interessate, secondo
quanto previsto dalla sentenza n. 303 del 2003.
La Regione Puglia cita anche la sentenza n. 6 del 2004, in cui la
Corte costituzionale ha ulteriormente precisato che, «nella
perdurante assenza di una trasformazione delle istituzioni
parlamentari e, piu' in generale, dei procedimenti legislativi -
anche solo nei limiti di quanto previsto dall'art. 11 della legge
costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3 (Modifiche al titolo V della
parte seconda della Costituzione) - la legislazione statale di questo
tipo "puo' aspirare a superare il vaglio di legittimita'
costituzionale solo in presenza di una disciplina che prefiguri un
iter in cui assumano il dovuto risalto le attivita' concertative e di
coordinamento orizzontale, ovverosia le intese, che devono essere
condotte in base al principio di lealta'" (sentenza n. 303 del
2003)».
Ad avviso della ricorrente, la modifica in esame provocherebbe
anche una lesione al principio di eguaglianza, a causa del diverso
trattamento normativo che ne deriverebbe in relazione a fattispecie
del tutto sovrapponibili, essendo del tutto simili le infrastrutture
in questione. In relazione alle «infrastrutture lineari energetiche»,
infatti, la legge statale prevede correttamente la necessaria
acquisizione dell'intesa con la Regione interessata, mentre cio' non
accadrebbe per i «gasdotti di approvvigionamento di gas dall'estero,
incluse le operazioni preparatorie necessarie alla redazione dei
progetti e le relative opere connesse».
4.- Con ricorso notificato il 12-13 gennaio 2015 e depositato il
successivo 21 gennaio (reg. ric. n. 14 del 2015), la Regione
Calabria, in forza del decreto del Presidente della Giunta regionale
n. 1 del 12 gennaio 2015, ha impugnato, tra l'altro, l'art. 37 del
d.l. n. 133 del 2014, come convertito, denunciandone il contrasto con
gli artt. 2, 3, 114, 117, primo, terzo, quarto e quinto comma, e 118
Cost., nonche' con i principi di leale collaborazione e di
sussidiarieta'.
La Regione ricorrente sostiene, in particolare, che l'art. 37,
comma 1, del d.l. n. 133 del 2014, come convertito, consentirebbe la
realizzazione delle infrastrutture in esso indicate in deroga alle
procedure di valutazione ambientale, eliminando le ineludibili intese
con le Regioni, con sostanziale lesione delle competenze legislative
delle Regioni e di quelle amministrative e regolamentari degli enti
locali interessati. Tale tecnica legislativa, in ragione
dell'ampiezza e della indeterminatezza dell'intervento operato, si
porrebbe in contrasto con gli artt. 117, terzo, quarto e quinto
comma, e 118 Cost., risultando altresi' violati i principi di leale
collaborazione e sussidiarieta', in considerazione anche della
particolare posizione di autonomia riconosciuta alla Regione rispetto
agli altri enti locali dall'art. 114 Cost.
Parte ricorrente evidenzia che non intende dolersi della scelta,
operata dal legislatore nazionale, di rilanciare la fonte energetica,
la quale «esprime con ogni evidenza un principio comunitario della
produzione dell'energia», ne' contestare la sussistenza delle
condizioni che legittimano la chiamata in sussidiarieta', ma lamenta
il difetto di un idoneo coinvolgimento regionale, conseguente a tale
attrazione di competenza, mediante la soppressione della necessaria
interlocuzione con le Regioni interessate.
Parte ricorrente ritiene che il carattere strategico e di
pubblica utilita', assegnato indistintamente alle opere e agli
interventi individuati nell'impugnato art. 37, comma 1, del d.l. n.
133 del 2014, come convertito, sarebbe causa di illegittimita' delle
disposizioni contenute nei commi successivi, in virtu' delle quali
risulterebbe ridotta, se non eliminata, la partecipazione delle
Regioni e degli enti locali ai procedimenti autorizzatori relativi
alle opere in questione.
In particolare, secondo la ricorrente, a causa dell'avvenuta
modifica del solo comma 2 e non anche del successivo comma 5
dell'art. 52-quinquies del d.P.R. n. 327 del 2001, la previsione
della necessaria intesa con le Regioni interessate varrebbe solo ed
esclusivamente per il rilascio dell'autorizzazione relativa alle
«infrastrutture lineari energetiche» e non con riferimento «[a]i
gasdotti di approvvigionamento di gas dall'estero, incluse le
operazioni preparatorie necessarie alla redazione dei progetti e le
relative opere connesse».
Cio', peraltro, determinerebbe un'incomprensibile
differenziazione della disciplina in tema di gasdotti, a seconda che
gli stessi siano o meno inclusi tra quelli di cui all'art. 9 del
decreto legislativo 23 maggio 2000, n. 164 (Attuazione della
direttiva n. 98/30/CE recante norme comuni per il mercato interno del
gas naturale, a norma dell'articolo 41 della legge 17 maggio 1999, n.
144), atteso che solo per quelli indicati in tale disposizione
sarebbe prevista l'intesa con le Regioni. Tale differenziazione
determinerebbe la violazione dell'art. 3 Cost.
La Regione Calabria, evidenzia, ancora, che l'autorizzazione
disciplinata dall'art. 52-quinques del d.P.R. n. 327 del 2001, come
novellato, estenderebbe i propri effetti su tutti i piani di gestione
del territorio. Da tale considerazione deriverebbe il contrasto della
norma impugnata con la legge 9 gennaio 2006, n. 14 (Ratifica ed
esecuzione della Convenzione europea sul paesaggio, fatta a Firenze
il 20 ottobre 2000), in base alla quale la competenza a incidere
sulla pianificazione territoriale e' specificamente assegnata ai
livelli decentrati di governo del territorio.
Inoltre, ogni intervento statale limitante la qualificata ed
efficace partecipazione, da parte delle Regioni, ai procedimenti
inerenti la ricordata pianificazione sarebbe gravemente lesivo dei
diritti riconosciuti dall'art. 2 Cost., oltre che del principio di
sussidiarieta' e di quanto previsto dagli artt. 117, primo e terzo
comma, e 118 Cost.
La Regione ricorrente ritiene, altresi', che l'introduzione, ai
sensi dell'art. 37, comma 2, lettera c), del d.l. n. 133 del 2014,
come convertito, di una procedura dettagliata per la risoluzione
delle interferenze - mediante l'elencazione dei «soggetti
interferenti» (titolari o gestori di beni e aree demaniali marittime,
lacuali, fluviali, strade pubbliche, aeroporti, ferrovie, ed altro),
i quali, se interessati dal passaggio di gasdotti, partecipano al
procedimento di autorizzazione, cadenzato da fasi e scadenze nelle
quali assumerebbe preminenza la partecipazione attiva e preponderante
dei soggetti privati interessati alla realizzazione dell'opera -
inciderebbe sulle competenze assegnate nelle diverse materie oggetto
di «interferenza» alle Regioni ed agli enti locali, ai sensi del
decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 112 (Conferimento di funzioni e
compiti amministrativi dello Stato alle regioni ed agli enti locali,
in attuazione del capo I della legge 15 marzo 1997, n. 59),
realizzando cosi' una «estrapolazione» di tali materie dall'intesa
forte che anche su di esse dovrebbe essere raggiunta (sul tema sono
richiamate le sentenze della Corte costituzionale n. 383 e n. 62 del
2005, n. 6 del 2004 e n. 303 del 2003).
4.1.- In data 13 aprile 2015, la difesa della Regione Calabria ha
depositato la deliberazione n. 8 del 5 febbraio 2015, con la quale la
Giunta regionale ha deliberato di «ratificare e confermare il decreto
del Presidente della Giunta Regionale n. 1 del 12 gennaio 2015».
5.- Nei giudizi originati dai ricorsi descritti, si e' costituito
il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso
dall'Avvocatura generale dello Stato, deducendo, con argomenti
sostanzialmente coincidenti, l'infondatezza delle censure avanzate
dalle Regioni ricorrenti.
5.1.- In ordine all'asserita violazione dell'art. 77, secondo
comma, Cost., proposta dalla Regione Abruzzo, la difesa statale -
richiamando la relativa giurisprudenza costituzionale - ne sostiene
l'infondatezza. Essa osserva che, sotto il profilo finalistico, e'
agevole rinvenire la ratio unitaria posta a fondamento del d.l. n.
133 del 2014, come convertito, il quale risponderebbe ad obiettivi
tutti allo stesso modo caratterizzati dal requisito dell'urgenza:
vale a dire rilanciare le opere pubbliche e l'edilizia privata,
nonche' rafforzare la sicurezza e gli approvvigionamenti energetici
del Paese.
Gli interventi normativi in questione, sebbene relativi a materie
diverse, risponderebbero ad un unico nesso finalistico, ricavabile
con facilita' dallo stesso titolo del decreto-legge, che si propone
di garantire «Misure urgenti per l'apertura dei cantieri, la
realizzazione delle opere pubbliche, la digitalizzazione del Paese,
la semplificazione burocratica, l'emergenza del dissesto
idrogeologico e per la ripresa delle attivita' produttive».
Secondo l'Avvocatura generale dello Stato, inoltre, dalla lettura
della relazione di accompagnamento al disegno di legge di
conversione, si ricaverebbe un'adeguata esposizione delle ragioni che
hanno, nel caso, condotto all'utilizzo della decretazione d'urgenza.
E, con specifico riguardo all'art. 37 del d.l. n. 133 del 2014, come
convertito, tali ragioni risulterebbero ampiamente motivate, essendo
richiamata la urgente necessita' di attribuire «carattere di
interesse strategico» alle infrastrutture attraverso le quali il
sistema italiano del gas naturale si approvvigiona all'estero,
diversificando fonti e rotte di fornitura, rafforzando le capacita'
di trasporto e la capillarita' della rete, anche in previsione di una
maggiore interoperabilita' con il sistema europeo del gas.
Non fondata sarebbe pure la doglianza relativa all'asserito
difetto, nella disposizione impugnata, di «misure di immediata
applicazione», secondo quanto prescritto dall'art. 15, comma 3, della
legge n. 400 del 1988. Infatti, la disciplina introdotta dall'art.
37, comma 1, del d.l. n. 133 del 2014 sarebbe tale da novellare le
procedure autorizzative concernenti le relative infrastrutture,
risultando tali procedure immediatamente applicabili, senza che
occorra un ulteriore intervento normativo di tipo regolamentare,
volto a dare attuazione alla disciplina legislativa in esame.
5.2.- Per quanto riguarda la violazione degli artt. 117 e 118
Cost., prospettata da tutte le Regioni ricorrenti, l'Avvocatura
generale dello Stato rileva che la ricostruzione del principio di
leale collaborazione fornita dalle ricorrenti - in ragione della
quale l'introduzione di una legislazione statale di dettaglio, in
materie devolute alla competenza concorrente, dovrebbe in ogni caso
risultare preceduta da un'intesa dello Stato con i livelli di governo
regionali - risulterebbe contrastante con quella fornita dalla Corte
costituzionale, quale desumibile dalla sentenza n. 6 del 2004.
Ricorda l'Avvocatura generale dello Stato che, in tale pronuncia,
la Corte ha affermato che, per poter attribuire funzioni
amministrative a livello centrale ed al tempo stesso regolarne
l'esercizio, la legge statale «deve risultare adottata a seguito di
procedure che assicurino la partecipazione dei livelli di governo
coinvolti attraverso strumenti di leale collaborazione o, comunque,
prevedere adeguati meccanismi di cooperazione per l'esercizio
concreto delle funzioni amministrative allocate in capo agli organi
centrali». In altri termini, la previsione di un'intesa tra Stato e
Regioni, in riferimento ad una disciplina statale che intervenga in
materia attribuita alla competenza concorrente, non sarebbe
indispensabile ai fini della legittimita' costituzionale della legge
statale, laddove quest'ultima preveda, da parte sua, «adeguati
meccanismi di cooperazione» tra i vari livelli di governo
nell'esercizio concreto delle funzioni amministrative.
La disposizione impugnata, peraltro, pur introducendo una serie
di semplificazioni nei procedimenti autorizzativi riferiti alle
infrastrutture lineari energetiche di cui all'art. 52-quinquies,
comma 2, del d.P.R. n. 327 del 2001, continuerebbe a tutelare
adeguatamente la posizione delle Regioni interessate nonche' degli
enti locali nel cui territorio ricadono le infrastrutture stesse.
Infatti, in base al comma 5 dell'articolo da ultimo richiamato (cosi'
come modificato dall'art. 37 del d.l. n. 133 del 2014, come
convertito), per le infrastrutture lineari energetiche «l'atto
conclusivo del procedimento di cui al comma 2 e' adottato d'intesa
con le Regioni interessate, previa acquisizione del parere degli enti
locali ove ricadono le infrastrutture, da rendere entro trenta giorni
dalla richiesta, decorsi i quali il parere si intende acquisito».
Secondo l'Avvocatura generale dello Stato, in sostanza, la
legislazione statale prefigurerebbe un iter procedimentale in cui le
attivita' concertative, di coordinamento e di intesa tra Stato,
Regioni ed enti locali, assumerebbero il dovuto risalto, risultando
percio' evidente la piena compatibilita' della norma di cui all'art.
37 del d.l. n. 133 del 2014, come convertito, con il canone
costituzionale della leale collaborazione.
5.3.- La difesa statale contesta, inoltre, che, in virtu' delle
modifiche introdotte dalla disposizione impugnata, l'intesa tra Stato
e Regioni sarebbe riferibile alle sole autorizzazioni uniche aventi
ad oggetto le «infrastrutture lineari energetiche, individuate
dall'Autorita' competente come appartenenti alla rete nazionale dei
gasdotti di cui all'articolo 9 del decreto legislativo 23 maggio
2000, n. 164», cosi' risultando esclusi dall'ambito di applicazione
dell'art. 52-quinquies, comma 5, del d.P.R. n. 327 del 2001 i
gasdotti non inclusi tra quelli succitati, nonche' le operazioni
preparatorie necessarie alla redazione dei progetti e le relative
opere connesse, per le quali sarebbe possibile prescindere
dall'intesa forte con le Regioni interessate.
In realta', secondo l'Avvocatura generale dello Stato, il
menzionato art. 52-quinquies, comma 5, nell'individuare gli ambiti di
applicazione della cosiddetta "intesa forte" tra Stato e Regioni,
farebbe riferimento, in via generale, «all'atto conclusivo del
procedimento di cui al comma 2» relativo a tutte le infrastrutture
ivi previste, cosi' ricalcando la rubrica dello stesso art.
52-quinquies, riferita a «Disposizioni particolari per le
infrastrutture lineari energetiche facenti parte delle reti
energetiche nazionali».
Il mancato riferimento, da parte del comma 5, ai gasdotti di
approvvigionamento di gas dall'estero e alle relative operazioni
preparatorie, cui si applicano le procedure autorizzative prescritte
dall'art. 52-quinquies, comma 2, del d.P.R. n. 327 del 2001 - secondo
l'Avvocatura generale dello Stato - non indicherebbe la volonta'
legislativa di sottrarre tali interventi al regime dell'intesa.
Sarebbe risultato, invero, inutile richiamare, all'interno del comma
5, l'intera formulazione del precedente comma 2. E per ragioni di
tecnica legislativa, risultava preferibile il semplice riferimento
alle «infrastrutture lineari energetiche» - formula, questa, che
richiama la rubrica della disposizione in argomento - e il generale
rinvio all'art. 52-quinquies, comma 2, del d.P.R. n. 327 del 2001.
Pertanto, pur non essendo i gasdotti di importazione di gas
dall'estero esplicitamente richiamati al comma 5 dell'art.
52-quinquies, nulla impedirebbe di ritenerli ricompresi tra le
infrastrutture lineari energetiche. Cio' escluderebbe un loro
trattamento normativo irragionevolmente difforme rispetto a queste
ultime, con conseguente infondatezza dell'eccezione di illegittimita'
costituzionale della disposizione per violazione dell'art. 3 Cost.
5.4.- Con riguardo alla qualifica di interesse strategico
riferita alle infrastrutture di cui all'art. 37, comma 1, del d.l. n.
133 del 2014, come convertito - oggetto di specifica doglianza da
parte delle Regioni Abruzzo e Calabria - la difesa statale evidenzia
che il legislatore avrebbe tenuto conto precipuamente delle
situazioni di crisi internazionali esistenti, formulando allo scopo
una specifica norma di rango primario.
Infatti, in ragione dei recenti sviluppi negativi internazionali
relativi alle aree di approvvigionamento o di transito di gas
naturale, si sarebbe reso necessario e urgente attribuire carattere
strategico ai fini amministrativi: 1) alle infrastrutture attraverso
le quali il sistema italiano del gas naturale si approvvigiona
dall'estero, con il fine di diversificare fonti e rotte di fornitura;
2) alle infrastrutture della rete nazionale di trasporto e relative
opere connesse, con l'obiettivo di rafforzare le capacita' di
trasporto e la "magliatura" della rete, anche in previsione di una
maggiore interoperabilita' con il sistema europeo del gas (e' citata,
in questi termini, la relazione al disegno di legge di conversione
del decreto-legge).
L'Avvocatura generale dello Stato afferma, in proposito, che
risulterebbe garantito il pieno rispetto del ruolo delle Regioni
nella materia di competenza concorrente, dovendo il procedimento
amministrativo inerente alle infrastrutture di che trattasi
concludersi con un'autorizzazione unica, la quale, ai sensi dell'art.
52-quinquies, comma 5, del d.P.R. n. 327 del 2001, e' adottata
«d'intesa con le Regioni interessate», sicche' non sarebbe
riscontrabile alcuna lesione a danno della pertinente competenza
legislativa regionale concorrente (sono richiamate, in proposito, le
sentenze n. 165 del 2011 e n. 331 del 2010 della Corte
costituzionale).
5.5.- Per quanto riguarda l'asserito contrasto dell'art. 37 del
d.l. n. 133 del 2014, come convertito, con la Convenzione europea sul
paesaggio e con la rispettiva legge di ratifica n. 14 del 2006,
proposto dalla Regione Calabria, l'Avvocatura generale dello Stato
rileva trattarsi di un contrasto prospettato in via del tutto
generica, senza alcuna individuazione delle disposizioni
convenzionali ipoteticamente lese, nonche' in difetto di adeguata
motivazione: una censura da ritenersi, quindi, inammissibile ovvero,
in subordine, infondata, a fronte dell'adeguato coinvolgimento di
Regioni ed enti locali nell'iter procedimentale volto al rilascio di
provvedimenti autorizzativi, secondo quanto in precedenza
argomentato.
5.6.- Con riferimento, da ultimo, alla illegittimita'
costituzionale - prospettata dalla Regione Calabria - dell'art. 37,
comma 2, lettera c), del d.l. n. 133 del 2014, come convertito, nella
parte in cui prevede la partecipazione dei cosiddetti «soggetti
interferenti» al procedimento autorizzativo, la difesa statale rileva
che la disposizione in esame introdurrebbe nell'iter procedimentale
di cui all'art. 52-quinquies, comma 2, del d.P.R. n. 327 del 2001 un
momento sub-procedimentale volto a tutelare particolarmente la
posizione di detti soggetti, mediante un loro diretto coinvolgimento
nel procedimento amministrativo. Tale coinvolgimento si
sostanzierebbe nell'indicazione delle modalita' di attraversamento
degli impianti ed aree interferenti, da parte dei soggetti
direttamente portatori di interessi a riguardo. In tale contesto
resterebbe, comunque, inalterato, ex art. 52-quinquies, comma 5, del
d.P.R. n. 327 del 2001, il momento dell'intesa tra Stato e Regioni,
al cui raggiungimento sarebbe in ogni caso subordinata l'emanazione
della cosiddetta autorizzazione unica.
6.- La Regione Abruzzo, in data 10 marzo 2016, ha depositato una
memoria difensiva, nella quale ha ribadito quanto gia' esposto in
sede di ricorso.
7.- La Regione Marche, in data 15 marzo 2016, ha depositato
memoria difensiva, insistendo nella richiesta di declaratoria di
illegittimita' costituzionale dell'art. 37, comma 2, lettere a) e
c-bis) del d.l. n. 133 del 2014, come convertito.
La Regione ricorrente, dopo aver riassunto i motivi di doglianza
gia' illustrati nel ricorso introduttivo, nega, in particolare, che
la disposizione impugnata possa interpretarsi nel senso indicato
dall'Avvocatura generale dello Stato. Insiste, cosi', nel ritenere
che la formulazione del novellato art. 52-quinquies del d.P.R. n. 327
del 2001 non obbligherebbe all'intesa con le Regioni interessate per
il rilascio delle autorizzazioni relative ai gasdotti di
approvvigionamento di gas dall'estero (incluse le operazioni
preparatorie necessarie alla redazione dei progetti e le relative
opere connesse).
8.- La Regione Puglia, in data 15 marzo 2016, ha depositato
memoria difensiva, insistendo nella richiesta di declaratoria di
illegittimita' costituzionale dell'art. 37, comma 2, lettere a) e
c-bis) del d.l. n. 133 del 2014, come convertito.
La Regione ricorrente, dopo aver ribadito i motivi di censura
gia' illustrati nel ricorso introduttivo, esclude, in particolare,
che la disposizione impugnata possa interpretarsi nel senso indicato
dall'Avvocatura generale dello Stato. Insiste, cosi', nel ritenere
che la formulazione del novellato art. 52-quinquies del d.P.R. n. 327
del 2001 non obbligherebbe all'intesa con le Regioni interessate per
il rilascio delle autorizzazioni relative ai gasdotti di
approvvigionamento di gas dall'estero (incluse le operazioni
preparatorie necessarie alla redazione dei progetti e le relative
opere connesse).
9.- L'Avvocatura generale dello Stato, in data 15 marzo 2016, ha
depositato, nei quattro giudizi, distinte memorie illustrative,
riproponendo le argomentazioni difensive gia' esposte.
10.- Con atti ritualmente depositati - rispettivamente, il 2
marzo 2015 nei giudizi promossi dalla Regione Abruzzo (reg. ric. n. 2
del 2015) e dalla Regione Marche (reg. ric. n. 4 del 2015); il 9
marzo 2015 nel giudizio promosso dalla Regione Puglia (reg. ric. n. 5
del 2015); il 23 marzo 2015 in quello promosso dalla Regione Calabria
(reg. ric. n. 14 del 2015) - e' intervenuta l'Associazione italiana
per il World Wide Fund for Nature (WWF Italia) Onlus Ong, chiedendo
che l'art. 37 del d.l. n. 133 del 2014, come convertito, sia
dichiarato costituzionalmente illegittimo.
L'interveniente argomenta, preliminarmente, la propria
legittimazione alla partecipazione al giudizio, evidenziando che una
pronuncia di accoglimento o di rigetto dei ricorsi proposti dalle
Regioni eserciterebbe un'influenza diretta, con effetti rilevanti,
sulla propria posizione soggettiva. Sottolinea, quindi, di essere
soggetto esponenziale degli «interessi collettivi soggiacenti
all'utilizzo sostenibile del suolo e sottosuolo marino e
territoriale».
Richiama, inoltre, la Convenzione di Aarhus in tema di accesso
alla giustizia ambientale, ratificata con la legge 16 marzo 2001, n.
108 (Ratifica ed esecuzione della Convenzione sull'accesso alle
informazioni, la partecipazione del pubblico ai processi decisionali
e l'accesso alla giustizia in materia ambientale, con due allegati,
fatta ad Aarhus il 25 giugno 1998) e da ritenersi vincolante, anche
in forza della normativa comunitaria. In base a tale Convenzione, gli
Stati dovrebbero assicurare, asserisce l'interveniente, «la
possibilita' al pubblico, allorche' questo soddisfi i requisiti
eventualmente richiesti dalla legge nazionale, di ottenere rimedio
giurisdizionale contro atti e omissioni dei privati o delle pubbliche
autorita', compiute in violazione del diritto nazionale». Nella
nozione di «pubblico», ai sensi della medesima Convezione, ben
potrebbe rientrare il WWF Italia, in quanto associazione riconosciuta
dal Ministero dell'ambiente ai sensi dell'art. 13 della legge 8
luglio 1986, n. 349 (Istituzione del Ministero dell'ambiente e norme
in materia di danno ambientale) e, dunque, in possesso dei requisiti
nazionali legittimanti ad agire in giudizio a difesa di interessi
ambientali nazionali.
11.- Con atto depositato in data 11 giugno 2015, nel giudizio
introdotto dalla Regione Puglia (reg. ric. n. 5 del 2015) e'
intervenuta l'Associazione "Amici del Parco Archeologico di
Pantelleria", chiedendo che l'art. 37 del d.l. n. 133 del 2014, come
convertito, sia dichiarato costituzionalmente illegittimo.
L'associazione motiva la propria legittimazione all'intervento
evidenziando di aver proposto, il 6 ottobre 2014, osservazioni
nell'ambito di un procedimento di valutazione di impatto ambientale
incardinato presso il Ministero dell'ambiente per il conseguimento di
un permesso di prospezione in mare, al fine di contribuire ad una
migliore comprensione dell'assetto geologico dell'area localizzata
tra le isole di Pantelleria e Malta.
L'interveniente segnala, altresi', di aver intrapreso una serie
di attivita' dirette a sollecitare il Governo a mantener fede agli
impegni assunti in ordine al recepimento della direttiva 12 giugno
2013, n. 2013/30/UE (Direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio
sulla sicurezza delle operazioni in mare nel settore degli
idrocarburi e che modifica la direttiva 2004/35/CE - Testo rilevante
ai fini del SEE).
Richiama, da ultimo, la piu' recente giurisprudenza
amministrativa, che avrebbe ammesso l'intervento in giudizio di
soggetti terzi i quali vantino un interesse di mero fatto
all'accoglimento o al rigetto del ricorso.
Considerato in diritto
1.- Le Regioni Abruzzo, Marche, Puglia e Calabria, con ricorsi
iscritti, rispettivamente, al reg. ric. n. 2, n. 4, n. 5 e n. 14 del
2015, hanno promosso, tra le altre, questioni di legittimita'
costituzionale dell'art. 37, comma 1 e comma 2, lettere a), c) e
c-bis), del decreto-legge 12 settembre 2014, n. 133 (Misure urgenti
per l'apertura dei cantieri, la realizzazione delle opere pubbliche,
la digitalizzazione del Paese, la semplificazione burocratica,
l'emergenza del dissesto idrogeologico e per la ripresa delle
attivita' produttive), convertito, con modificazioni, dall'art. 1,
comma 1, della legge 11 novembre 2014, n. 164.
L'art. 37, comma 1, del d.l. n. 133 del 2014, come convertito,
prevede che «i gasdotti di importazione di gas dall'estero, i
terminali di rigassificazione di GNL, gli stoccaggi di gas naturale e
le infrastrutture della rete nazionale di trasporto del gas naturale,
incluse le operazioni preparatorie necessarie alla redazione dei
progetti e le relative opere connesse rivestono carattere di
interesse strategico e costituiscono una priorita' a carattere
nazionale e sono di pubblica utilita', nonche' indifferibili e
urgenti ai sensi del decreto del Presidente della Repubblica 8 giugno
2001, n. 327».
Il successivo comma 2 della disposizione impugnata modifica, in
piu' parti, l'art. 52-quinquies del decreto del Presidente della
Repubblica 8 giugno 2001, n. 327 (Testo unico delle disposizioni
legislative e regolamentari in materia di espropriazione per pubblica
utilita'), stabilendo - per quanto di rilievo nel presente giudizio -
che l'autorizzazione gia' prevista per la costruzione e l'esercizio
delle infrastrutture lineari energetiche sia estesa anche ai
«gasdotti di approvvigionamento di gas dall'estero, incluse le
operazioni preparatorie necessarie alla redazione dei progetti e le
relative opere connesse»; esso prevede, altresi', che il rilascio di
detta autorizzazione sia preceduto dall'acquisizione del parere degli
enti locali ove ricadono le infrastrutture in oggetto, da rendere
entro trenta giorni dalla richiesta, decorsi i quali il parere si
intende acquisito.
Il comma in esame introduce, inoltre, un'apposita disciplina per
la risoluzione delle cosiddette "interferenze", stabilendo che i
soggetti titolari o gestori di beni, aree o impianti - interessati
dal passaggio di gasdotti della rete nazionale di trasporto o di
gasdotti di importazione di gas dall'estero - partecipino al
procedimento di autorizzazione alla costruzione, indicando le
modalita' di attraversamento degli impianti e le aree interferenti.
Qualora tali modalita' non siano indicate entro i termini di
conclusione del procedimento, il soggetto richiedente
l'autorizzazione alla costruzione dei gasdotti, propone direttamente,
entro i successivi trenta giorni, le modalita' di attraversamento, le
quali, trascorsi ulteriori trenta giorni senza osservazioni, si
intendono comunque assentite definitivamente e approvate con il
decreto di autorizzazione alla costruzione.
1.1.- La Regione Abruzzo ritiene, in primo luogo, che l'art. 37
del d.l. n. 133 del 2014, come convertito, violi l'art. 77, secondo
comma, della Costituzione, giacche' la disposizione risulterebbe
«scarsamente motivat[a] sul piano della sussistenza dei presupposti
di straordinaria necessita' ed urgenza, richiamati in realta' con
formulazioni apodittiche» e, in ogni caso, non rispondenti ai
requisiti che legittimano il ricorso alla decretazione d'urgenza,
quali indicati da questa Corte (da ultimo, sentenza n. 220 del 2013).
1.2.- Le Regioni Abruzzo e Calabria impugnano l'art. 37, comma 1,
del d.l. n. 133 del 2014, come convertito, nella parte in cui
stabilisce che «i gasdotti di importazione di gas dall'estero, i
terminali di rigassificazione di GNL, gli stoccaggi di gas naturale e
le infrastrutture della rete nazionale di trasporto del gas naturale,
incluse le operazioni preparatorie necessarie alla redazione dei
progetti e le relative opere connesse rivestono carattere di
interesse strategico». Entrambe le Regioni prospettano il contrasto
con gli artt. 117, terzo comma, e 118, primo comma, Cost.; la sola
Regione Calabria evoca anche i parametri di cui agli artt. 114, 117,
quarto comma, e 118 Cost. nella sua interezza nonche' i principi di
leale collaborazione e di sussidiarieta'.
Ritengono, infatti, le ricorrenti che tale disposizione,
intervenendo in materia appartenente alla competenza legislativa
concorrente di Stato e Regioni, avrebbe attribuito d'imperio a tutte
le infrastrutture in questione la qualifica di opere di interesse
strategico, senza la preventiva intesa con le Regioni interessate,
determinando con cio' la lesione dei parametri ricordati.
1.3.- Le Regioni Marche, Puglia e Calabria impugnano, inoltre, il
comma 2, lettere a) e c-bis), dell'art. 37 del d.l. n. 133 del 2014,
come convertito, per contrasto con gli artt. 3, 117, terzo comma, e
118, primo comma, Cost.
La Regione Calabria lamenta, oltre alle violazioni indicate,
anche la lesione degli artt. 2, 114 e 117, primo, quarto e quinto
comma, Cost., nonche' dei principi di leale collaborazione e di
sussidiarieta'.
Ad avviso delle ricorrenti, a seguito delle modifiche introdotte
dalle disposizioni impugnate nell'art. 52-quinquies del d.P.R. n. 327
del 2001, risulterebbe ora necessario procedere all'acquisizione
dell'intesa con la Regione interessata solo per l'autorizzazione alla
costruzione e all'esercizio delle «infrastrutture lineari
energetiche» di cui al comma 2 del citato art. 52-quinquies, e non
anche per «i gasdotti di approvvigionamento di gas dall'estero», per
le «operazioni preparatorie necessarie alla redazione dei progetti» e
per le relative «opere connesse». Cio' determinerebbe una lesione sia
delle competenze legislative regionali in materia di «produzione,
trasporto e distribuzione nazionale dell'energia» e di «governo del
territorio», sia delle competenze amministrative che alle Regioni
spettano in base al principio di sussidiarieta' ex art. 118, primo
comma, Cost. Sussisterebbe altresi', ad avviso delle ricorrenti, una
lesione del principio di eguaglianza, a causa del diverso trattamento
riservato a fattispecie del tutto sovrapponibili: da un lato, i
«gasdotti di approvvigionamento di gas dall'estero», con relative
opere e progetti connessi, dall'altro le «infrastrutture lineari
energetiche» di cui all'art. 52-quinquies, comma 2, del d.P.R. n. 327
del 2001.
A sostegno delle proprie censure le ricorrenti osservano che
l'art. 52-quinquies, comma 5, e' stato modificato dall'art. 37, comma
2, lettera c-bis), del d.l. n. 133 del 2014, come convertito, il
quale vi ha introdotto la previsione che il rilascio dell'atto
conclusivo del procedimento di cui al comma 2 del medesimo art.
52-quinquies avvenga «previa acquisizione del parere degli enti
locali ove ricadono le infrastrutture, da rendere entro trenta giorni
dalla richiesta, decorsi i quali il parere si intende acquisito».
Risulterebbe, dunque, evidente che, mentre il comma 2 del citato
art. 52-quinquies sarebbe stato «aggiornato», includendo tra le
infrastrutture lineari energetiche soggette all'autorizzazione
disciplinata dalla medesima disposizione «i gasdotti di
approvvigionamento di gas dall'estero, incluse le operazioni
preparatorie necessarie alla redazione dei progetti e le relative
opere connesse», il comma 5 del medesimo art. 52-quinquies
continuerebbe a prevedere l'intesa con le Regioni interessate
esclusivamente per l'autorizzazione relativa alle «infrastrutture
lineari energetiche». Di conseguenza - osservano le ricorrenti, che
ritengono di coinvolgere nell'impugnazione anche la citata lettera
c-bis) dell'art. 37, comma 2, del d.l. n. 133 del 2014, come
convertito - la necessaria acquisizione dell'intesa con la singola
Regione interessata non sarebbe prevista in relazione, appunto, ai
gasdotti di approvvigionamento di gas dall'estero, incluse le
operazioni preparatorie necessarie alla redazione dei progetti e le
relative opere connesse.
Inoltre, nel ricorso della Regione Calabria, l'asserita
violazione dell'art. 117, primo comma, Cost. dipenderebbe dal
contrasto delle disposizioni impugnate con norme internazionali e
convenzionali e, segnatamente, con la Convenzione europea sul
paesaggio, firmata a Firenze il 20 ottobre 2000, ratificata e resa
esecutiva con legge 9 gennaio 2006, n. 14. Infatti, ad avviso della
ricorrente, il rilascio dell'autorizzazione alla realizzazione dei
citati gasdotti, incidendo su tutti i piani di gestione del
territorio, determinerebbe lesioni alle prerogative delle Regioni e
degli enti locali in materia di pianificazione territoriale e di
protezione civile, valorizzazione dei beni culturali ed ambientali, e
tutela della salute.
1.4.- La sola Regione Calabria lamenta, infine, la violazione
degli artt. 117, terzo comma, e 118, primo comma, Cost., nella parte
in cui, modificando l'art. 52-quinquies, comma 2, del d.P.R. n. 327
del 2001, l'art. 37, comma 2, lettera c), del d.l. n. 133 del 2014,
come convertito, rende necessario che al procedimento di
autorizzazione alla realizzazione dei gasdotti partecipino i
cosiddetti «soggetti interferenti» (titolari o gestori di beni o aree
demaniali, marittimi, lacuali, fluviali, strade pubbliche, aeroporti,
ferrovie, ed altro), cioe' i soggetti interessati dal loro passaggio:
tale partecipazione necessaria inciderebbe sulle competenze assegnate
alle Regioni ed agli enti locali nelle materie oggetto di
interferenza, giacche' realizzerebbe una «estrapolazione di tali
materie dall'intesa forte che anche su di esse dovrebbe essere
raggiunta».
2.- I quattro ricorsi vertono sulle medesime disposizioni ed
avanzano censure identiche o analoghe, e collegate tra loro. Ai fini
di una decisione congiunta, e' percio' opportuna la riunione dei
relativi giudizi, mentre resta riservata a separate pronunce la
decisione delle questioni di legittimita' costituzionale relative
alle altre disposizioni del d.l. n. 133 del 2014, come convertito,
impugnate con i medesimi ricorsi.
3.- In via preliminare, deve essere dichiarata l'inammissibilita'
degli interventi spiegati dall'Associazione italiana per il World
Wide Fund for Nature (WWF Italia) Onlus Ong, nei quattro giudizi, e
dall'Associazione "Amici del Parco Archeologico di Pantelleria", nel
solo giudizio promosso dalla Regione Puglia (in quest'ultimo, tra
l'altro, con atto depositato oltre il termine perentorio stabilito
dalla normativa in vigore).
Secondo la costante giurisprudenza di questa Corte, infatti, il
giudizio di costituzionalita' delle leggi, promosso in via d'azione
ai sensi dell'art. 127 Cost. e degli artt. 31 e seguenti della legge
11 marzo 1953, n. 87 (Norme sulla costituzione e sul funzionamento
della Corte costituzionale), si svolge esclusivamente tra soggetti
titolari di potesta' legislativa e non ammette l'intervento di
soggetti che ne siano privi, fermi restando, per costoro, ove ne
ricorrano i presupposti, gli altri mezzi di tutela giurisdizionale
eventualmente esperibili (ex plurimis, sentenze n. 251, n. 118 e n.
31 del 2015, n. 210 del 2014, n. 285, n. 220 e n. 118 del 2013, n.
245, n. 114 e n. 105 del 2012, n. 69 e n. 33 del 2011, n. 278 del
2010).
4.- Ancora in via preliminare, va dichiarato inammissibile il
ricorso presentato dalla Regione Calabria.
Risulta che il ricorso e' stato promosso dal solo Presidente
della Regione, con decreto del 12 gennaio 2015, e che la Giunta
regionale ha ratificato il provvedimento con deliberazione del 5
febbraio 2015, depositata nella cancelleria di questa Corte il 13
aprile 2015, quando era trascorso il termine perentorio di dieci
giorni dall'ultima notificazione del ricorso, termine ricavabile
dagli artt. 32, comma 3, e 31, comma 4, della legge n. 87 del 1953.
Non rilevano, quindi, nella specie, le ragioni per le quali la
determinazione di impugnare e' stata assunta dal solo Presidente
della Regione, in assenza della previa deliberazione della Giunta, la
cui presenza e' invece necessaria, in base all'art. 32, comma 2,
della legge n. 87 del 1953, in quanto risponde ad esigenze non
soltanto formali, ma sostanziali, per l'importanza e per gli effetti
costituzionali ed amministrativi che tale delibera puo' produrre
(sentenze n. 217 del 2014, n. 142 del 2012, n. 33 del 1962;
analogamente le sentenze n. 8 del 1967; n. 119 del 1966; n. 36 del
1962). Tali ragioni, del resto, non sono desumibili dagli atti del
giudizio, nulla avendo dedotto su di esse la Regione Calabria, in
assenza, peraltro, di una corrispondente eccezione dell'Avvocatura
generale dello Stato.
Rileva soltanto, e preliminarmente, in questa sede, la tardivita'
del deposito della deliberazione della Giunta, adottata a ratifica
dell'originario decreto presidenziale.
E' in proposito da ribadire (sentenze n. 217 del 2014 e n. 142
del 2012) che, in base alla disciplina che regola i giudizi davanti a
questa Corte, al fine di garantire l'economia, la celerita' e la
certezza del giudizio costituzionale, e' necessario che la volonta'
della Giunta regionale di promuovere ricorso avverso una legge dello
Stato sia accertata, mediante acquisizione della deliberazione agli
atti del processo, al piu' tardi al momento in cui il ricorso va
depositato nella cancelleria di questa Corte, e cioe' entro il
termine perentorio ricordato.
Infatti, il deposito del ricorso notificato costituisce un
momento essenziale del processo costituzionale, perche' comporta la
costituzione in giudizio della parte ricorrente, fissa
definitivamente il thema decidendum (impedendone ogni successivo
ampliamento), instaura il rapporto processuale con questa Corte,
segna l'inizio del termine ordinatorio di novanta giorni per la
fissazione dell'udienza di discussione del ricorso (art. 35 della
legge n. 87 del 1953), e dalla sua scadenza decorre il termine, pure
perentorio, entro il quale le altre parti possono costituirsi in
giudizio (cosi', ancora, la sentenza n. 217 del 2014).
5.- Sempre in via preliminare, dev'essere dichiarata
inammissibile la censura, proposta dalla Regione Abruzzo, che
asserisce la violazione, da parte dell'art. 37 del d.l. n. 133 del
2014, come convertito, dell'art. 77, secondo comma, Cost., risultando
la disposizione, ad avviso della ricorrente, «scarsamente motivat[a]
sul piano della sussistenza dei presupposti di straordinaria
necessita' ed urgenza», richiamati «con formulazioni apodittiche» e,
in ogni caso, asseritamente non rispondenti ai requisiti che
legittimano il ricorso alla decretazione d'urgenza.
A prescindere da ogni altra considerazione, la deliberazione con
la quale l'organo esecutivo della Regione ha disposto la proposizione
del ricorso non fa alcun cenno a siffatta questione, non risultando
incluso l'art. 77, secondo comma, Cost. tra i parametri dei quali si
lamenta la violazione ad opera delle censurate disposizioni del d.l.
n. 133 del 2014, come convertito. E la giurisprudenza di questa Corte
e' costante nel ritenere che nei giudizi di legittimita'
costituzionale in via principale deve sussistere, a pena
d'inammissibilita', una piena e necessaria corrispondenza tra la
deliberazione con cui l'organo legittimato si determina
all'impugnazione ed il contenuto del ricorso, attesa la natura
politica dell'atto d'impugnazione (ex plurimis, sentenze n. 1 del
2016, n. 250, n. 153, n. 55, n. 46 e n. 8 del 2015).
6.- La prima delle residue censure da affrontare nel merito
riguarda le questioni, proposte dalla Regione Abruzzo, avverso l'art.
37, comma 1, del d.l. n. 133 del 2014, come convertito, il quale
sarebbe costituzionalmente illegittimo per violazione degli artt.
117, terzo comma, 118, primo comma, Cost., nonche' del «principio di
leale collaborazione».
In sintesi, intervenendo in una materia appartenente alla
competenza legislativa concorrente di Stato e Regioni, tale
disposizione avrebbe attribuito d'imperio a tutte le infrastrutture
da essa elencate la qualifica di opere di interesse strategico, senza
la preventiva intesa con le Regioni interessate, determinando con
cio' la lesione dei parametri sopra indicati.
La ricorrente, in particolare, evoca la giurisprudenza elaborata
da questa Corte, in base alla quale la deroga, a favore del
legislatore statale, al normale riparto di competenze legislative
contenuto nel Titolo V, Parte II, della Costituzione, e l'attrazione
allo Stato delle relative funzioni amministrative, possono
giustificarsi solo se la valutazione dell'interesse pubblico
sottostante all'assunzione di funzioni regionali da parte dello Stato
sia proporzionata, non risulti affetta da irragionevolezza, alla
stregua di uno scrutinio stretto di costituzionalita', e sia oggetto
di un accordo stipulato con la Regione interessata.
Le questioni, che evocano una violazione dei principi elaborati
da questa Corte in tema di chiamata in sussidiarieta', non sono,
tuttavia, fondate, in relazione a tutti i parametri evocati.
L'art. 37, comma 1, del d.l. n. 133 del 2014, come convertito,
provvede ad attribuire «carattere di interesse strategico» ad alcune
specifiche infrastrutture, come pure a definire le stesse «priorita'
a carattere nazionale», «di pubblica utilita', nonche' indifferibili
e urgenti ai sensi del decreto del Presidente della Repubblica 8
giugno 2001, n. 327». L'elenco di tali infrastrutture ricomprende i
gasdotti di «importazione» di gas dall'estero, i terminali di
rigassificazione di gas naturale liquido, gli stoccaggi di gas
naturale e «le infrastrutture della rete nazionale di trasporto del
gas naturale». Inoltre, vengono espressamente incluse nell'elenco,
con cio' attribuendosi loro le medesime qualificazioni conferite alle
infrastrutture citate, le «operazioni preparatorie necessarie alla
redazione dei progetti e le relative opere connesse».
Questa previsione, recita il comma in questione, ha lo scopo «di
aumentare la sicurezza delle forniture di gas al sistema italiano ed
europeo del gas naturale, anche in considerazione delle situazioni di
crisi internazionali esistenti».
Nell'ambito della disposizione descritta, ai fini dell'esame
delle questioni di legittimita' costituzionale sollevate, e'
necessario distinguere, da un lato, l'attribuzione alle
infrastrutture ricordate del «carattere di interesse strategico»,
oltre che di «priorita' nazionale», e, dall'altro, la loro
qualificazione come opere di «pubblica utilita'» nonche'
«indifferibili e urgenti», ai sensi del d.P.R. 8 giugno 2001, n. 327.
Tale necessaria distinzione discende, da una parte, dalla
circostanza che le censure della Regione ricorrente si appuntano sul
solo «carattere di interesse strategico» attribuito alle
infrastrutture citate, senza coinvolgimento delle ulteriori
qualificazioni che la disposizione attribuisce loro; e, dall'altra,
dalla circostanza che tali ulteriori qualificazioni si inseriscono
nel solco di quanto previsto dall'art. 52-quinquies, comma 2, del
d.P.R. n. 327 del 2001, il quale gia' stabilisce che per le
infrastrutture lineari energetiche, individuate dal medesimo comma,
l'autorizzazione alla costruzione ed all'esercizio delle stesse
comprende, tra l'altro, la dichiarazione di pubblica utilita'
dell'opera, nonche' l'apposizione del vincolo preordinato
all'esproprio dei beni in essa compresi.
Orbene, quanto al «carattere di interesse strategico» attribuito
alle infrastrutture citate - unico profilo oggetto d'impugnazione -
deve, innanzitutto, escludersi che tale attribuzione sia
assimilabile, quanto a contenuto ed effetti, a quella gia'
disciplinata nella cosiddetta "legge obiettivo" (legge 21 dicembre
2001, n. 443, recante «Delega al Governo in materia di infrastrutture
ed insediamenti produttivi strategici ed altri interventi per il
rilancio delle attivita' produttive», le pertinenti disposizioni
della quale, peraltro, sono ora oggetto della legge delega 28 gennaio
2016, n. 11, recante «Deleghe al Governo per l'attuazione delle
direttive 2014/23/UE, 2014/24/UE e 2014/25/UE del Parlamento europeo
e del Consiglio, del 26 febbraio 2014, sull'aggiudicazione dei
contratti di concessione, sugli appalti pubblici e sulle procedure di
appalto degli enti erogatori nei settori dell'acqua, dell'energia,
dei trasporti e dei servizi postali, nonche' per il riordino della
disciplina vigente in materia di contratti pubblici relativi a
lavori, servizi e forniture», che indica, tra gli altri, quale
criterio direttivo, il loro espresso superamento).
Infatti, in base alle disposizioni della "legge obiettivo", il
coinvolgimento delle Regioni interessate e' previsto, sia in sede di
programmazione, mediante lo strumento dell'intesa attinente alla
stessa individuazione delle infrastrutture, pubbliche e private, e
degli insediamenti produttivi strategici e di preminente interesse
nazionale da realizzare, sia nella successiva fase di approvazione
dei relativi progetti nell'ambito del Comitato interministeriale per
la programmazione economica, allargato ai Presidenti delle Regioni
interessate.
E', in particolare, tale duplice forma di partecipazione delle
Regioni che ha consentito a questa Corte, nella sentenza n. 303 del
2003 (in tal senso, anche la sentenza n. 7 del 2016), di ritenere
rispettata la sfera di attribuzioni costituzionali delle Regioni, pur
in presenza di una legge statale che, in materia di competenza
concorrente, ha conferito rilevanti funzioni amministrative allo
Stato.
Nulla di tutto cio' viene, in ogni caso, in questione con l'art.
37, comma 1, del d.l. n. 133 del 2014, come convertito. Secondo
modalita' assai diverse da quelle appena descritte, la disposizione
impugnata attribuisce direttamente il «carattere di interesse
strategico» a tutte le categorie di infrastrutture indicate al suo
primo comma. Non e', infatti, prevista una procedura per
l'individuazione, nell'ambito della categoria di riferimento, delle
specifiche strutture da definirsi strategiche. Ne', ed e' cio' che
piu' conta, l'attribuzione del carattere di interesse strategico
risulta strumentale ad una attivita' di programmazione e
progettazione, in funzione della realizzazione di specifiche
infrastrutture rientranti in ciascuna delle categorie.
Sicche', e' d'obbligo concludere che l'art. 37, comma 1, del d.l.
n. 133 del 2014, come convertito, ne' puo' sostituirsi alla ricordata
disciplina della "legge obiettivo", ne' puo' ambire a produrre
effetti comparabili.
Inoltre, e' essenziale osservare che la disposizione impugnata
non modifica - ne' espressamente, ne' implicitamente - le singole
discipline di settore, dettate per la localizzazione, la
realizzazione ovvero l'autorizzazione all'esercizio di ciascuna delle
categorie di infrastrutture in essa elencate.
Per ognuna di tali categorie, infatti, esiste una specifica
disciplina procedimentale per la realizzazione e la messa in
esercizio delle relative opere. Ciascuna di tali discipline, in forme
diverse, prevede la partecipazione degli enti territoriali, e, cio'
che e' qui decisivo, richiede espressamente l'intesa con la singola
Regione interessata. Cio' accade per i terminali di rigassificazione
di gas naturale liquefatto (art. 46, comma 1, del decreto-legge 1º
ottobre 2007, n. 159, recante «Interventi urgenti in materia
economico-finanziaria, per lo sviluppo e l'equita' sociale»,
convertito, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge 29
novembre 2007, n. 222); per gli stoccaggi di gas naturale (art. 11
del decreto legislativo 23 maggio 2000, n. 164, recante «Attuazione
della direttiva n. 98/30/CE recante norme comuni per il mercato
interno del gas naturale, a norma dell'articolo 41 della legge 17
maggio 1999, n. 144», e, in particolare, il decreto del Ministero
dello sviluppo economico 21 gennaio 2011, recante «Modalita' di
conferimento della concessione di stoccaggio di gas naturale in
sotterraneo e relativo disciplinare tipo», che, in ordine a tali
modalita' di conferimento delle concessioni, prevede la necessita'
dell'intesa con la Regione interessata); per le infrastrutture della
rete nazionale di trasporto del gas naturale (per le quali e' da
richiamare il gia' ricordato art. 52-quinquies, comma 5, del d.P.R.
n. 327 del 2001).
Solo per una delle categorie di opere elencate nella disposizione
impugnata, vale a dire per «i gasdotti di approvvigionamento di gas
dall'estero, incluse le operazioni preparatorie necessarie alla
redazione dei progetti e le relative opere connesse», la situazione
sembra presentarsi diversamente.
In effetti, l'art. 37, comma 2, del d.l. n. 133 del 2014, come
convertito, estendendo a tali opere la disciplina di cui all'art.
52-quinquies, comma 2, del d.P.R. n. 327 del 2001, parrebbe
escludere, ad una prima lettura, la necessaria intesa con la Regione
per l'adozione dell'atto conclusivo del procedimento autorizzatorio.
Ed esattamente per tale ragione, questa parte di disposizione e'
oggetto di separata doglianza, da esaminarsi piu' avanti.
Tuttavia, per quel che rileva in sede d'esame della censura
relativa all'art. 37, comma 1, del d.l. n. 133 del 2014, come
convertito, va sottolineato che non e' la qualificazione in termini
di opera rivestente «carattere di interesse strategico», in se stessa
considerata, a determinare l'asserita modifica del procedimento
autorizzatorio relativo ai gasdotti di approvvigionamento di gas
dall'estero: il lamentato effetto lesivo deriverebbe, invece, dal
contenuto del successivo comma 2 dell'art. 37 del d.l. n. 133 del
2014, come convertito, che, infatti, le ricorrenti impugnano proprio
per questa ragione.
Alla luce di tale ricostruzione del quadro normativo,
l'attribuzione del «carattere di interesse strategico» alle
infrastrutture in questione, effettuata in via generale dalla
disposizione normativa impugnata, non determina, di per se', alcuna
modifica alle normative di settore prima richiamate, ne', di
conseguenza - prevedendo queste ultime sempre la necessaria intesa
con la Regione interessata - alcuna deroga ai principi, elaborati
dalla giurisprudenza di questa Corte, in tema di chiamata in
sussidiarieta' e di necessaria partecipazione delle Regioni.
In definitiva, l'attribuzione di «carattere di interesse
strategico» contenuta nell'art. 37, comma 1, del d.l. n. 133 del
2014, come convertito - da ritenere espressione normativa di un
indirizzo volto a fornire impulso e rilievo allo sviluppo energetico
nazionale - deve essere collocata e interpretata alla luce delle
specifiche discipline che regolano localizzazione, realizzazione e
autorizzazione all'attivita', per ciascuna delle infrastrutture
elencate dalla disposizione impugnata, la quale, cosi' interpretata,
non reca percio' alcuna lesione alle attribuzioni costituzionali
regionali.
Cio' determina la non fondatezza, sotto ogni parametro e profilo,
delle censure proposte dalla ricorrente Regione Abruzzo.
7.- Quanto alle questioni di legittimita' costituzionale proposte
dalle Regioni Marche e Puglia con riguardo all'art. 37, comma 2,
lettere a), e c-bis), del d.l. n. 133 del 2014, come convertito, per
contrasto con gli artt. 3, 117, terzo comma, e 118, primo comma,
Cost., va preliminarmente saggiata l'ammissibilita' della censura
sollevata in riferimento al primo dei parametri citati, estraneo
all'ambito delle competenze regionali.
Secondo il costante indirizzo di questa Corte (tra le ultime, ex
plurimis, sentenze n. 65 del 2016 e n. 218 del 2015), le Regioni
possono evocare parametri di legittimita' costituzionale diversi da
quelli che sovrintendono al riparto di attribuzioni solo quando la
violazione denunciata sia potenzialmente idonea a determinare una
lesione delle loro attribuzioni costituzionali, e abbiano
sufficientemente motivato in ordine ai profili di una possibile
ridondanza della predetta violazione sul riparto di competenze,
assolvendo all'onere di operare la necessaria indicazione della
specifica competenza regionale che ne risulterebbe offesa e delle
ragioni di tale lesione.
Ebbene, ad avviso delle ricorrenti, sussisterebbe una lesione del
principio di eguaglianza, a causa del diverso trattamento riservato a
fattispecie del tutto sovrapponibili. Da un lato, i «gasdotti di
approvvigionamento di gas dall'estero», con relative opere e progetti
connessi, per la cui realizzazione e messa in esercizio non sarebbe
necessaria l'intesa con le Regioni interessate; dall'altro, le
«infrastrutture lineari energetiche» ex art. 52-quinquies, comma 2,
del d.P.R. n. 327 del 2001, per le quali l'intesa e' invece richiesta
dal comma 5 della disposizione appena richiamata.
Le ricorrenti, per vero, non riconnettono esplicitamente
all'asserita violazione del principio di uguaglianza una lesione
indiretta delle proprie attribuzioni costituzionali, limitandosi ad
affiancare la censura ora in esame a quelle relative ai parametri di
competenza.
Tuttavia, la ridondanza su tali attribuzioni, risultante
dall'eventuale violazione, da parte della disposizione impugnata, del
principio di uguaglianza, e' desumibile dal contesto dei ricorsi.
Infatti, il difforme trattamento normativo di due fattispecie
asseritamente omogenee e sovrapponibili, quali sarebbero le due
categorie di infrastrutture messe a confronto, avrebbe un'incidenza
sulle competenze legislative e amministrative regionali, perche' ne
conseguirebbe l'assoggettamento, o meno, ad intesa per la
realizzazione di infrastrutture lineari energetiche collocate sul
territorio regionale. E' pertanto ammissibile, accanto allo scrutinio
dei parametri di cui agli artt. 117, terzo comma, e 118, primo comma,
Cost., anche l'esame della censura riferita all'art. 3 Cost.
8.- Tutte le questioni di legittimita' costituzionale proposte
non sono tuttavia fondate. La tesi delle ricorrenti poggia, infatti,
su un presupposto interpretativo non corretto.
Esse, in sostanza, ritengono che - a seguito delle modifiche
introdotte dalla disposizione impugnata nell'art. 52-quinquies del
d.P.R. n. 327 del 2001 - il rinvio contenuto nel comma 5 dell'appena
citata disposizione alle «infrastrutture lineari energetiche di cui
al comma 2» non ricomprenderebbe «i gasdotti di approvvigionamento di
gas dall'estero, le operazioni preparatorie necessarie alla redazione
dei progetti e le relative opere connesse».
Ne conseguirebbe che cio' che il ricordato comma 5 richiede,
cioe' l'adozione, d'intesa con la Regione interessata, dell'atto
conclusivo del procedimento di autorizzazione, resterebbe, appunto,
prevista necessariamente solo per l'autorizzazione alla costruzione e
all'esercizio delle «infrastrutture lineari energetiche» di cui al
comma 2 dello stesso art. 52-quinquies, ma non sarebbe richiesta per
«i gasdotti di approvvigionamento di gas dall'estero», per le
«operazioni preparatorie necessarie alla redazione dei progetti» e
per le relative «opere connesse», con correlativa lesione delle
competenze regionali.
Tale lettura - fondata su disarmonie letterali indotte dalla
successione cronologica, non coordinata, delle varie disposizioni
legislative intervenute nella materia - trascura una serie di
elementi sistematici di rilievo.
E' vero che il testo dell'art. 52-quinquies, comma 2, del d.P.R.
n. 327 del 2001 come risultante dall'intervento della disposizione
impugnata, affianca - e percio', apparentemente, distingue - da una
parte, le infrastrutture lineari energetiche appartenenti alla rete
nazionale dei gasdotti di cui all'art. 9 del d.lgs. n. 164 del 2000,
e, dall'altra, i gasdotti di approvvigionamento di gas dall'estero,
le operazioni preparatorie necessarie alla redazione dei progetti e
le relative opere connesse.
Tale separata menzione non vale, tuttavia, a determinare, quale
conseguenza, il fatto che per il secondo gruppo di infrastrutture
l'atto conclusivo del procedimento non debba essere adottato d'intesa
con la Regione interessata, come richiesto dall'art. 52-quinquies,
comma 5, del d.P.R. n. 327 del 2001.
In primo luogo, mere disarmonie letterali, derivanti dalla
sovrapposizione non coordinata di norme, non consentono di trascurare
il principio che questa Corte, ragionando dell'appena citata
disposizione, ha enucleato dalla disciplina legislativa di settore,
letta alla luce della Costituzione. Si e', infatti, osservato che il
citato art. 52-quinquies, comma 5, prevede «la cosiddetta intesa
"forte" ai fini della localizzazione e realizzazione delle
infrastrutture lineari energetiche quale modulo procedimentale
necessario per assicurare l'adeguata partecipazione delle regioni
allo svolgimento di procedimenti incidenti su una molteplicita' di
loro competenze» (sentenza n. 182 del 2013).
Tale affermazione deve essere ribadita anche in relazione alla
disciplina introdotta dall'art. 37, comma 2, del d.l. n. 133 del
2014, come convertito. E l'interpretazione delle disposizioni
relative alla localizzazione e alla realizzazione delle
infrastrutture introdotte da quest'ultima disposizione non puo' che
svolgersi alla luce dei medesimi principi.
In secondo luogo, nell'ambito della rete nazionale dei gasdotti
di cui al citato art. 9 del d.lgs. n. 164 del 2000, sono gia'
menzionati i «gasdotti di importazione». Tale definizione
sostanzialmente coincide con quella utilizzata dal legislatore
all'art. 37, comma 1, del d.l. n. 133 del 2014, come convertito, che
ragiona di «gasdotti di importazione di gas dall'estero», attribuendo
loro «carattere di interesse strategico». Sicche', a ben vedere, le
disposizioni oggetto, in questa sede, di censure non introducono
nell'ordinamento una nuova categoria di infrastrutture, ma si
riferiscono ad una nozione, giuridica e tecnica, che l'ordinamento
stesso gia' conosce e disciplina.
In terzo luogo, per quanto risulti singolare l'utilizzo, da parte
del legislatore, di due definizioni parzialmente diverse nel corpo
del medesimo art. 37 del d.l. n. 133 del 2014, come convertito, e' da
ritenere che i «gasdotti di approvvigionamento di gas dall'estero» -
che l'art. 37, comma 2, lettera a), introduce nell'art. 52-quinquies,
comma 2, del d.P.R. n. 327 del 2001 - non siano infrastrutture
diverse rispetto ai «gasdotti di importazione di gas dall'estero»,
citati al comma 1. Cio' e' suggerito anche dal preciso dato letterale
che, all'inizio del comma 2 dell'art. 37, collega i contenuti di tale
comma alle qualificazioni operate al comma 1 («Per i fini di cui al
comma 1»).
In definitiva, da una parte, l'interpretazione sistematica della
disciplina vigente in tema di infrastrutture lineari energetiche non
puo' che prevalere su eventuali disarmonie di coordinamento dovute
alla successione delle discipline; dall'altra, la stessa natura delle
cose suggerisce che anche i gasdotti di «approvvigionamento» o di
«importazione» di gas dall'estero siano da considerare infrastrutture
lineari energetiche, secondo una lettura sulla quale, del resto,
all'udienza pubblica del 5 aprile 2016, sia la difesa delle Regioni
ricorrenti, sia l'Avvocatura generale dello Stato resistente, hanno
esplicitamente affermato di convenire.
Essendo da considerare tali, ai «gasdotti di approvvigionamento
di gas dall'estero» e' pienamente applicabile il disposto dell'art.
52-quinquies, comma 5, del d.P.R. n. 327 del 2001, che prevede
l'adozione, d'intesa con le Regioni, dell'atto conclusivo del
procedimento di autorizzazione alla costruzione e all'esercizio di
ogni infrastruttura lineare energetica.
Ne consegue la non fondatezza delle questioni proposte, in
riferimento a tutti i parametri costituzionali evocati.
9.- L'intesa prevista dall'art. 52-quinquies, comma 5, del d.P.R.
n. 327 del 2001, infine, non puo' che riguardare anche «le operazioni
preparatorie necessarie alla redazione dei progetti e le relative
opere connesse». Anche tale conseguenza deriva dalla lettura
sistematica della vigente disciplina in tema di infrastrutture
lineari energetiche.
Poiche' l'atto normativo oggetto delle modifiche introdotte
dall'art. 37 del d.l. n. 133 del 2014, come convertito, e' il d.P.R.
n. 327 del 2001, il significato dei termini «operazioni preparatorie»
e «opere connesse» va desunto alla luce delle definizioni contenute
nel medesimo d.P.R. e, in particolare, da cio' che e' previsto al suo
art. 52-bis, comma 1.
Ebbene, tale disposizione, nel definire le infrastrutture lineari
energetiche ai fini delle procedure espropriative serventi alla loro
realizzazione, chiarisce che nell'ambito di tali infrastrutture
rientrano tutte «[...] le opere, gli impianti e i servizi accessori
connessi o funzionali all'esercizio degli stessi [...]».
La disposizione appena riportata contiene, dunque, un univoco
riferimento alle opere, agli impianti ed ai servizi connessi, con
l'ulteriore specificazione che tali opere, impianti e servizi debbono
essere accessori alle infrastrutture lineari energetiche.
E', pertanto, da ritenere che la definizione di «operazioni
preparatorie necessarie alla redazione dei progetti e le relative
opere connesse», introdotta nell'art. 52-quinquies del d.P.R. n. 327
del 2001 dall'impugnato art. 37, comma 2, del d.l. n. 133 del 2014,
come convertito, identifichi opere e attivita', non solo connesse
funzionalmente alle infrastrutture in questione, ma anche
strettamente accessorie alle stesse. In quanto tali, esse non possono
che risultare soggette al medesimo procedimento autorizzatorio
previsto, per le infrastrutture cui si riferiscono, dall'art.
52-quinquies, comma 2, del d.P.R. n. 327 del 2001.
Cio' determina, anche per questa parte della disposizione, la non
fondatezza, sotto tutti i profili evocati, delle censure proposte
dalle ricorrenti.
per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
riservata a separate pronunce la decisione delle altre questioni
di legittimita' costituzionale promosse con i ricorsi indicati in
epigrafe;
riuniti i giudizi,
1) dichiara inammissibili gli interventi dell'Associazione
italiana per il World Wide Fund for Nature (WWF Italia) Onlus Ong nei
giudizi promossi dalle Regioni Abruzzo, Marche, Puglia e Calabria,
con i ricorsi indicati in epigrafe, e della Associazione "Amici del
Parco Archeologico di Pantelleria" nel giudizio promosso dalla
Regione Puglia, con il ricorso indicato in epigrafe;
2) dichiara inammissibile il ricorso indicato in epigrafe
proposto dalla Regione Calabria avverso l'art. 37 del decreto-legge
12 settembre 2014, n. 133 (Misure urgenti per l'apertura dei
cantieri, la realizzazione delle opere pubbliche, la digitalizzazione
del Paese, la semplificazione burocratica, l'emergenza del dissesto
idrogeologico e per la ripresa delle attivita' produttive),
convertito, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge 11
novembre 2014, n. 164, in riferimento agli artt. 2, 3, 114, 117,
primo, terzo, quarto e quinto comma, e 118 della Costituzione e ai
principi di leale collaborazione e di sussidiarieta';
3) dichiara inammissibile la questione di legittimita'
costituzionale dell'art. 37, comma 1, del d.l. n. 133 del 2014, come
convertito, promossa, in riferimento all'art. 77, secondo comma,
Cost., dalla Regione Abruzzo, con il ricorso indicato in epigrafe;
4) dichiara non fondate le questioni di legittimita'
costituzionale dell'art. 37, comma 1, del d.l. n. 133 del 2014, come
convertito, promosse, in riferimento agli artt. 117, terzo comma e
118, primo comma, Cost., dalla Regione Abruzzo, con il ricorso
indicato in epigrafe;
5) dichiara non fondate le questioni di legittimita'
costituzionale dell'art. 37, comma 2, lettere a) e c-bis), del d.l.
n. 133 del 2014, come convertito, promosse, in riferimento agli artt.
3, 117, terzo comma, e 118, primo comma, Cost., dalle Regioni Marche
e Puglia, con i ricorsi indicati in epigrafe.
Cosi' deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 5 aprile 2016.
F.to:
Paolo GROSSI, Presidente
Nicolo' ZANON, Redattore
Roberto MILANA, Cancelliere
Depositata in Cancelleria il 20 maggio 2016.
Il Cancelliere
F.to: Roberto MILANA